På kant med Grunnloven?

Transkript

1 På kant med Grunnloven? Er petroleumsvirksomhet i iskantsonen i Barentshavet grunnlovsstridig? Kandidatnummer: 621 Leveringsfrist: 25. november 2016 Antall ord:

2 Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING Valg av tema og problemstilling Avgrensninger og presiseringer Rettskilder og metode Fremstillingen videre FAKTISKE FORHOLD Innledning Åpning av Barentshavet sørøst og tildeling av lisenser Definisjoner og avgrensninger Tilstanden i det lokale naturmiljøet Petroleumsvirksomhet og dens miljøpåvirkning Innledning Regulære utslipp Klimagassutslipp fra petroleumsvirksomhet og bruk av petroleum Utilsiktede utslipp Klimaendringer GRUNNLOVENS MILJØBESTEMMELSE Innledning Rettslig betydning Innledning Grl. 112 som skranke for enkeltvedtak Overordnede tolkningsmomenter Innledning Miljørettslige prinsipper Internasjonale forpliktelser TOLKNING AV GRL. 112 FØRSTE LEDD Innledning «Rett til et miljø som sikrer helsen» Rett «til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares» Langsiktig og allsidig disponering av naturens ressurser Minimumsvern etter Grl i

3 5 STRIDER DE FAKTISKE FORHOLDENE MOT SKRANKEN I 112? Innledning «Rett til et miljø som sikrer helsen» Rett «til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares» Langsiktig og allsidig disponering av naturens ressurser Konklusjon AVSLUTNING KILDELISTE ii

4 1 Innledning 1.1 Valg av tema og problemstilling Den 19. juni 2013 ble Barentshavet sørøst, et område rundt iskantsonen, åpnet for petroleumsvirksomhet. 1 Miljøorganisasjoner har hevdet at tildeling av utvinningslisenser, i henhold til petroleumsloven 3-3, i området er i strid med Grunnloven (Grl.) 112 og våre internasjonale forpliktelser, og har nå stevnet staten. 2 I tillegg mener flere jurister at Grl. 112 har fått større juridisk gjennomslagskraft siden den ble endret i Bakgrunnen for at miljøorganisasjoner mener at en slik tildeling av utvinningslisenser er i strid med Grl. 112 og våre internasjonale forpliktelser, er at iskantsonen er et område med svært høy biologisk aktivitet, se neste kapittel. Dette gjør området særlig sårbart. Petroleumsvirksomhet bidrar til negative miljøkonsekvenser, i form av både regulære og evt. utilsiktede utslipp (ved uhell). Potensielt kan skadevirkningene på miljøet være store. Petroleumsvirksomhet bidrar også med utslipp av klimagasser. Norge har internasjonalt forpliktet seg å kutte i disse utslippene. Spørsmålet om hvordan man skal kutte i utslipp av klimagasser, har lenge vært et politisk spørsmål. Imidlertid har spørsmålet de senere år fått en økende rettslig interesse. Internasjonalt har man sett rettssaker hvor miljøforkjempere har vunnet fram med sine krav om at staten må kutte i sine utslipp av klimagasser. 4 Åpningen av Barentshavet sørøst for petroleumsvirksomhet var første gang siden 1994 at et helt nytt område ble åpnet for petroleumsvirksomhet på norsk sokkel. 5 Ved å tildele lisenser i nye områder, har man en tidshorisont på petroleumsvirksomheten i området på flere tiår framover en konsesjonsmottaker har inntil 10 år på å drive leteboring, og vil ved funn få forlenget sin utvinningstillatelse med vanligvis 30 år, jf. petroleumsloven 3-9. Det er i disse årene man bygger ut feltet og hvor produksjonen foregår. 6 Av disse grunnene er det interessant å se nærmere på hvorvidt de negative effektene av petroleumsvirksomhet i eller nær iskantsonen er av en slik art at de medfører at tildeling av lisenser i dette området er i strid med Grl Å tildele utvinningslisenser i nye områder, med den tidshorisonten dette innebærer, kan tenkes å innebære et brudd på Grunnloven Stortingsvedtak 637 ( ) 2 Greenpeace Norway (2016) 3 F.eks. Bugge (2015) 4 F.eks. ECLI:NL:RBDHA:2015:7196 (Urgenda) 5 Olje- og energidepartementet (2015) 6 Norsk Petroleum (2016) og Oil Change International (2016) s. 18 1

5 Problemstillingen for oppgaven er derfor om petroleumsvirksomhet i og nær iskantsonen i Barentshavet strider mot Grl Dette vil bero på om skadevirkningene som er knyttet til en slik virksomhet er i strid med rettighetene Grl. 112 gir. For å svare på problemstillingen må det tas hensyn til det lokale naturmiljøet i området, og med tanke på hvordan, og spesielt i hvor lang tid, det vil bidra til klimagassutslipp, som i sin tur bidrar til klimaendringer. 1.2 Avgrensninger og presiseringer Problemstillingen har Grunnloven 112 som fokus. Dette innebærer at oppgaven ikke skal drøfte om hvorvidt petroleumsvirksomhet i og nær iskantsonen strider mot Norges internasjonale forpliktelser. Imidlertid er enkelte av våre internasjonale forpliktelser av betydning ved tolkningen av Grunnloven 112. I tillegg vil enkelte internasjonale forpliktelser bygge på forpliktelser vi selv har vedtatt. Dette vil derfor være relevant for tolkningen. Det avgrenses mot spørsmålet om hvorvidt lisensenes lovmessighet kan prøves av domstolene. Dette er interessant med tanke på den foreliggende stevningen, men spørsmålet er ikke relevant for det materielle spørsmålet. Det vil videre avgrenses mot sivilprosess, og mot problemstillingen om brudd på prosessuelle regler, som saksbehandlingsregler mv. Oppgaven vil ta utgangspunkt i de faktiske tildelingene av utvinningstillatelser, se punkt 2.2. Imidlertid vil ikke de faktiske avveiningene som ble gjort i forbindelse med tildelingen drøftes i denne oppgaven. Endelig avgrenses det mot retten til miljøinformasjon. Dermed blir heller ikke konsekvensutredningen nærmere innhold drøftet, men den brukes som informasjonskilde. 1.3 Rettskilder og metode Fokus for oppgaven her er Grl. 112, tidligere 110 b. Den samme bestemmelsen har altså to ulike paragrafnumre, avhengig av hvilken tid man sikter til. Bestemmelsen var 110 b fra 1992 til 2014, og mens den ble flyttet til 112 i I dag er det dermed 112 som er riktig. Ettersom det per i dag ikke eksisterer noen 110 b, bør ikke dette skape forvirring. 112 har derimot eksistert både før og etter 2014, men det er snakk om to helt forskjellige bestemmelser. Ved omtale av 112 siktes det til nåværende 112 (miljøbestemmelsen). Dette vil også fremgå av sammenhengen. 2

6 Grunnloven har tradisjonelt færre forarbeider enn formelle lover. Når det gjelder menneskerettighetene i Grunnloven, har man derimot noen flere forarbeider i form av rapporten fra Menneskerettighetsutvalget, jf. Dokument 16 ( ), som ble levert til Stortinget 19. desember Det er liten rettspraksis som angår Grunnloven 100 b/ 112. De få dommene fra Høyesterett som omtaler bestemmelsen, anvender hovedsakelig 112 ved tolkning av andre bestemmelser. Rettspraksis vil derfor gi lite veiledning for forståelsen av Grunnloven 112. Imidlertid vil det være aktuelt å vise til rettspraksis når det gjelder forståelsen av grunnlovsbestemmelser generelt, og menneskerettighetsbestemmelser i Grunnloven generelt. Når det gjelder juridisk litteratur, er det et noe større utvalg. Det er noe litteratur som gjelder bestemmelsen generelt, og noe litteratur som har sett nærmere på tilstøtende problemstillinger. Foreliggende litteratur er av interesse og vil derfor brukes i stor utstrekning. Norge har ratifisert flere konvensjoner på miljøfeltet. Disse vil være relevante for forståelsen av Grunnloven 112, i henhold til presumsjonsprinsippet. 1.4 Fremstillingen videre I punkt 2.2 presenteres saksgangen og prosessen rundt 23. konsesjonsrunde. Deretter oppstilles enkelte definisjoner i punkt 2.3, før det i punkt 2.4 redegjøres for de faktiske forhold ved iskantsonen i Barentshavet. Dette gjøres for å klarlegge hvilke faktiske forhold det tas utgangspunkt i ved vurderingen av om enkeltvedtaket som tildelte lisensene i områdene er grunnlovsstridige. I punkt 2.5 vil det ses på hvilke miljøkonsekvenser petroleumsvirksomhet vil ha i området. I punkt 2.6 vil det gis en kort redegjørelse av dagens situasjon når det gjelder klimaendringene. I punkt 3.2 vil bestemmelsens rettslige betydning drøftes. Deretter vil det i punkt 3.3 ses nærmere på enkelte overordnede tolkningsmomenter som er av spesiell betydning ved tolkningen av Grl I kapittel 4 vil Grl. 112 tolkes, for å fastlegge innholdet av bestemmelsen. I kapittel 5 vil drøftelsen av hvorvidt effektene av petroleumsvirksomhet i de aktuelle områdene er slik at lisenstildelingene innebærer brudd på Grl. 112, foretas. Endelig vil det i kapittel 6 foretas en kort oppsummering av drøftelsens konklusjoner. 3

7 2 Faktiske forhold 2.1 Innledning Det har vært petroleumsaktivitet i Barentshavet siden 1980, og leteaktiviteten har vært høy. Uoppdagede ressurser i de åpnede delene av Barentshavet anslås å utgjøre 36 % av de totale uoppdagede ressursene på norsk kontinentalsokkel, noe som bidrar til interessen for området. 7 De faktiske forholdene i oppgaven vil baseres på konsekvensutredningen i forbindelse med åpningen av Barentshavet sørøst for petroleumsvirksomhet («konsekvensutredningen»), stortingsmeldinger som omhandler området, samt fakta fra faginstanser. I tillegg er noe fakta hentet fra høringssvar i forbindelse med utlysning av områder for petroleumsvirksomhet og uttalelser. Oppgaven bygger på beskrivelsene som foreligger for området per september Den første forvaltningsplanen 8 for Barentshavet kom i 2006 og har siden blitt oppdatert to ganger. 9 Planene blir oppdatert for å ta hensyn til ny kunnskap og endringer i området. Den oppdaterte planen fra 2015 vil derfor være hovedkilden til kunnskap om de faktiske forholdene i denne oppgaven. Imidlertid må det tas hensyn til at den oppdaterte planen fra 2015 under behandlingen i Stortinget ikke ble vedtatt, men sendt tilbake til regjeringen. 10 Bakgrunnen var at det var ønskelig med en mer helhetlig revidering av planen, som var i tråd med faglige vurderinger. Dette inkluderte også en eventuell ny definisjon av iskanten Åpning av Barentshavet sørøst og tildeling av lisenser Stortinget vedtok 15. juni 2011 Regjeringens oppdaterte forvaltningsplan for Barentshavet, med sikte på å starte konsekvensutredning for petroleumsvirksomhet, 12 jf. petroleumsloven (petrl) 3-1, jf. petroleumsforskriften kap. 2a. Konsekvensutredningen ble så sendt ut på høring den 17. oktober Konsekvensutredningen er blitt kritisert for ikke å drøfte om miljø- og klimakonsekvensene og de skrankene Grunnloven 112 setter, forhindrer petroleumsvirksomhet i området Meld. St. 36 ( ) vedlegg: konsekvensutredning s. 9 8 En helhetlig og overordnet plan for å forvalte det marine miljøet. Vanligvis en plan for hvert havområde. Planen redegjør for miljømessige utfordringer, spesielt i tilknytning til eventuell petroleumsvirksomhet i området. 9 St.meld. nr. 8 ( ), Meld. St. 10 ( ), Meld. St. 20 ( ) 10 Stortingsvedtak 733 ( ) 11 Innst. 383 S ( ) s Stortingsvedtak 630 ( ) 13 Olje- og energidepartementet (2012) 14 Sjåfjell og Halvorssen (2016) s. 51 4

8 Stortinget behandlet Regjeringens forslag om å åpne Barentshavet sørøst for petroleumsvirksomhet den 19. juni 2013 og ga sitt samtykke. 15 Olje- og energidepartementet (OED) sendte forslag om blokker til utlysning i 23. konsesjonsrunde ut på høring den 14. februar Under høringsrunden ble det frarådet at enkelte av de foreslåtte blokkene ble lagt ut. Dette gjaldt blokkene nær iskantsonen. Bakgrunnen var at dette var områder med forhøyet økologisk sårbarhet. Utredningen ble også kritisert for manglende kunnskap når det gjaldt «variasjon gjennom året og mellom år, både mhp. miljøverdi og sårbarhet». 17 I kartet under fremkommer de foreslåtte blokkene: Figur 1: Utlyste blokker og SVO-er Kilde: Norsk Polarinstitutt (2014) Den 20. januar 2015 utlyste OED 34 blokker i Barentshavet sørøst og 20 blokker i Barentshavet sør, jf. petrl. 3-5 (1). Selskaper kan da søke om utvinningstillatelse i de utlyste blokkene. Med dette ble norsk petroleumsvirksomhet flyttet lenger nordover og østover enn noen gang tidligere. Det utlyste området inkluderte et helt nytt område for petroleumsvirksomhet. 18 De utlyste blokkene tilsvarte de foreslåtte blokkene. Det ses bort fra de tre utlyste blokkene i Norskehavet i denne oppgaven. 15 Stortingsvedtak 637 ( ) 16 Olje- og energidepartementet (2014) 17 Norsk Polarinstitutt (2014), Miljødirektoratet (2014) 18 Olje- og energidepartementet (2015) 5

9 Den 18. mai 2016 ble det tildelt utvinningstillatelse til selskaper som hadde søkt om dette, jf. petrl. 3-3, jf. 3-5 (3). 19 Denne tildelingen ble så stadfestet i Statsråd av 10. juni Dette må anses som et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2 (1) bokstav b. Ikke alle blokkene som var utlyst ble tildelt selskaper. I kartet under fremkommer tildelingene: Figur 2: Tildelte blokker Kilde: Olje- og energidepartementet (2016) elektronisk vedlegg Oppgaven vil videre fokusere på blokkene i områdene 852 (7322/7), 853 (7322/9), 854 (7322/3, 7323/1), 855 (7324/5-6, 7325/4-5), 858 (7234/3, 6, 7235/1-5) og 859 (7335/1-3, 7336/1, 7434/7-9, 7435/9-12, 7436/10), totalt 27 blokker. Områdene ligger ikke i iskantsonen, men det ble frarådet å utlyse disse blokkene fordi det kan forekomme is der, mens område 858 ble frådet å utlyse pga. manglende kunnskap om olje i is. Område 859 ble frarådet siden det i sin helhet ligger i iskantsonen og berører polarfronten. 21 Se også kartet på forrige side. Områdene og 858 defineres derfor som «nær iskantsonen» i denne oppgaven, mens område 859 defineres som «i iskantsonen». Oppgaven er avgrenset til de konkrete lisenstildelingene som ble foretatt i Drøftelsene og konklusjonen kan imidlertid ha overføringsverdi til eventuelle fremtidige tildelinger i eller nær iskantsonen. 19 Olje- og energidepartementet (2016) 20 Statsministerens kontor (2016) 21 Norsk Polarinstitutt (2014) s. 9, Miljødirektoratet (2014) s. 1 6

10 I tildelingsvedtaket følger det med arbeidsforpliktelser, jf. petrl. 3-8, jf. petroleumsforskriften 13. Her fremgår det blant annet at utvinningstillatelsen for de aktuelle feltene varer fra tre til seks år, jf. petrl. 3-9 (1), med en forlengelsesperiode på 30 år for samtlige felt, jf. petrl. 3-9 (2). 22 Dette tilsier at man på vedtakstidspunktet så for seg petroleumsvirksomhet i området med en tidshorisont på minimum 33 år. 2.3 Definisjoner og avgrensninger Oppgaven vil ha fokus på de negative effektene petroleumsvirksomhet får på det lokale naturmiljøet, og hvordan det vil bidra til klimaendringer, i mange år framover. Bakgrunnen for dette fokuset er de spesielle utfordringene som er knyttet seg til petroleumsvirksomhet her. Utgangspunktet for oppgaven vil tas i de tildelte områdene for petroleumsvirksomhet i eller nær iskantsonen i Barentshavet. Det avgrenses mot petroleumsvirksomhet andre steder. Iskantsonen er «overgangen mellom åpent hav og havis». Dette er et dynamisk område, hvor utbredelsen varierer fra år til år, og gjennom året. Den marginale iskantsonen er ansett å være «den delen av isdekket som er nært nok åpent hav til å (signifikant) påvirkes av havets fysiske nærhet (f.eks. bølger)». 23 Iskantsonen er biologisk viktig, se under. Særlig verdifulle og sårbare områder (forkortet SVO-er) er et begrep som ofte brukes når man taler om områdene i Arktis. Disse defineres som «områder som ut fra naturfaglige vurderinger har vesentlig betydning for det biologiske mangfoldet og den biologiske produksjonen i havområdet, også utenfor områdene selv. Eksempler på miljøverdier i særlig verdifulle og sårbare områder er viktige leve- eller gyteområder for fisk, viktige leveområder for sjøfugl og sjøpattedyr, eller korallforekomster. [ ] Miljøverdier i disse områdene er vurdert i forhold til sårbarhet for de viktigste påvirkningene fra fiskerier, skipstrafikk og petroleumsvirksomhet, i tillegg til klimaendringer og miljøgiftbelastninger. Sårbarhet vurderes som en egenskap ved naturverdiene uavhengig av om påvirkningene faktisk er til stede eller ikke». 24 Slike områder gir ikke «direkte virkninger i form av begrensninger for næringsaktivitet, men signaliserer viktigheten av å vise særlig aktsomhet i disse områdene». Både iskantsonen, polarfronten og havområdene rundt Svalbard, medregnet Bjørnøya, er definert som særlig verdifulle og sårbare områder Olje- og energidepartementet (2016) elektronisk vedlegg 23 Norsk Polarinstitutt (2015) 24 Meld. St. 20 ( ) s ibid. 7

11 Planetens tålegrenser er et begrep som ble introdusert i Det ble definer ni tålegrenser, «aimed to define the environmental limits within which humanity can safely operate». 26 En slik «tålegrense» tilsvarer ikke en global terskel eller et vippepunkt. Planetens tålegrenser er fastsatt med en «buffersone», som skal veie opp for eventuelle usikkerheter hva angår hvor grensen nøyaktig skal settes, samtidig som den skal gi et signal om at man er i ferd med å nå en terskel og dermed risikere en plutselig og farlig endring. Ifølge oppdatert forskning i 2015, har vi nå passert fire av tålegrensene blant annet klimaendringer og biosfæreintegritet (biologisk mangfold). 27 Dette innebærer at tiltak må iverksettes for å hindre farlige endringer. 2.4 Tilstanden i det lokale naturmiljøet Barentshavet beskrives som «et av verdens mest produktive havområder, med et rikt bunndyrsamfunn og store bestander av fisk, sjøfugl og sjøpattedyr». 28 Polarfronten 29 skaper grunnlag for en høy produksjon av planteplankton. Planteplanktonen spises av dyreplankton, som igjen spises av fisk, sjøfugl og pattedyr. Når produksjonen av planteplankton er så høy, bidrar dette til store bestander av fisk, sjøfugl og pattedyr. 30 Forekomsten av fisketyper som sild, lodde, torsk, hyse, uer og blåkveite er høy. Barentshavet har derfor en av verdens største bestander av sjøfugl. 31 De fleste av fiskebestandene i Barentshavet er i god forfatning, med unntak av vanlig uer og blåkveite, som er på et lavt nivå. 32 Imidlertid viser nyere overvåkning at det i flere år har vært en nedgang i mengden polartorsk i Barentshavet. Det siste året så man riktignok en økning i bestanden igjen, 33 men det er for tidlig å fastslå om den negative utviklingen har snudd. Isavhengige sjøpattedyr, som ringsel og isbjørn, har hatt en negativ utvikling. Bestanden av polarlomvi på Bjørnøya og Svalbard har blitt redusert med % siden midten av 1990-tallet. Nesten alle sjøfuglartene har en nedgang i hekkebestandene. 34 Samlet sett er dyrelivet i området blitt mer sårbart de siste tiårene. 26 Steffen m.fl. (2015) På engelsk: «planetary boundaries» 27 ibid. 28 Miljøstatus.no (2013) 29 Meld. St. 20 ( ) s. 12: Området i havet hvor det kalde polarvannet møter det varme atlantiske vannet. 30 ibid. 31 Miljøstatus.no (2013) 32 Meld. St. 20 ( ) s Havforskingsinstituttet (2016) 34 Meld. St. 20 ( ) s

12 Ifølge Norsk polarinstitutt har iskantsonen, som er «fra åpent vann og innover i drivisen mot tett drivis, fastis og fleråris», en «forhøyet sårbarhet for påvirkning», pga. «høy produksjon og biologisk mangfold». Videre beskrives iskantsonen som «biologisk viktig fordi det her skjer en omrøring av det stabile øvre vannlaget, drevet av en kombinasjon av issmelting og vind. Dette fører til en relativt kortvarig men intens produksjon av planteplankton (primærproduksjon) i vannmassene ved iskanten og selve iskantsonen. Dyreplankton, fisk, sjøpattedyr og sjøfugl utnytter dette, og samles rundt iskanten. Her foregår produksjon av planteplankton, som gjør at fisk, sjøfugl og pattedyr samles her». Iskantsonen er også veldig sårbar ved at det er store konsentrasjoner av mange arter i enkelte perioder der: «For eksempel finner vi på sensommeren % av den globale ismåkebestanden i iskantsonen i Barentshavet». 35 Iskantsonens maksimale utbredelse blir stadig mindre. Siden målinger startet i 1979 har isutbredelsen i Barentshavet minket med 8,7 % i april måned og 13,3 % i september måned (til 2015). Mindre havis fører til at mindre solenergi reflekteres ut av atmosfæren igjen. Dette bidrar til økende varme, noe som akselererer smelting av isen. I tillegg bidrar mindre havis til stadig mer utfordrende levevilkår for dyr og organismer som er avhengig av isen for sin eksistens. 36 Av denne grunn er videre smelting av havisen negativt hva gjelder både klimaendringer og det lokale miljøet i iskantsonen. Man vet samtidig at «Barentshavet er et av de områdene i Arktis der isdekket trekker seg raskest tilbake», 37 noe som bør fordre ekstra aktsomhet når man planlegger tiltak som kan ha miljøpåvirkninger. Det er også forventet at isavhengige arter vil forsvinne raskest fra iskantsonen i Barentshavet, sammenlignet med andre områder i Arktis. 38 Kartet i figur 1 viser de utlyste blokkene i 23. konsesjonsrunde, sammen med definerte SVOer i området. Som det fremgår av kartet i figur 2 er det nå tildelt konsesjon til å drive petroleumsvirksomhet innenfor området for historisk maksimal isutbredelse. 2.5 Petroleumsvirksomhet og dens miljøpåvirkning Innledning I forbindelse med åpning av Barentshavet sørøst for petroleumsvirksomhet, ble det gjennomført en kartlegging av ressursene som anslås å befinne seg i dette området. Kartleggingen anslo at det befinner seg 300 millioner standard kubikkmeter (Sm 3 ) oljeekvivalenter (o.e) i Barentshavet sørøst. Av dette utgjør 50 millioner Sm 3 o.e. væske (olje) og 250 millioner Sm 3 o.e. gass Norsk Polarinstitutt (2015) 36 Miljøstatus.no (2015) 37 Meld. St. 20 ( ) s ibid. s Meld. St. 36 ( ) elektronisk vedlegg: kartlegging og ressursberegning s. 21 9

13 2.5.2 Regulære utslipp Regulære utslipp til sjø i forbindelse med petroleumsvirksomhet som anses å ha potensielle miljøkonsekvenser er hovedsakelig utslipp av borekaks (utboret steinmasse) og kjemikalierester/rester av borevæske fra boring og av produsert vann (vann fra reservoaret som følger med olje- og gasstrømmen) i driftsfasen. Det er små konsentrasjoner «av olje og miljøfarlige stoffene som slippes ut med produsert vann», men siden det er så enorme vannvolum, blir den totale mengden likevel blir stor. Utslipp av kjemikalier antas ikke å ha akutte påvirkninger utover den umiddelbare nærheten til utslippspunktet. Imidlertid er det knyttet stor usikkerhet til langtidsvirkningene av utslippene. 40 Påvirkningen av slike utslipp antas å være generelt sett lav, men varierer med type og mengde kaks sluppet ut. Kunnskapen man har om regulære utslipp har man fra felt utenfor Barentshavet, og spørsmålet er om det er forskjeller ved følsomheten til arter i kalde, arktiske områder og arter i tempererte områder. 41 Forskning viser at de biologiske forskjellene mellom arter i arktiske strøk og i tempererte strøk er små og ikke entydige. Imidlertid kan det tenkes andre faktorer som gjør at påvirkningen av utslipp blir forskjellig i arktiske strøk enn i tempererte strøk. Bl.a. skjer bakteriell nedbrytning av olje langsommere ved lave vanntemperatur enn ved høyere. I tillegg er nedbrytningstiden for olje lagret i havis lang. 42 I Iskantmeldingen ble det konstatert at «dyrelivet i iskantsonen risikerer å bli eksponert for miljøgifter. Dette skyldes i hovedsak at miljøgifter avsettes i havisen [ ]». 43 Ettersom det ikke har vært åpnet for petroleumsvirksomhet så nær iskantsonen som det ble med konsesjonsrunde 23, må konsekvensene av negativ påvirkning antas å være ukjent. Petroleumsvirksomhet slipper også ut noe sot. I petroleumssektoren stammer utslippene hovedsakelig fra fakling av gass og dieseldrevne motorer. Det er partikler, ikke gass, men slippes ofte ut med andre gasser. Sotutslipp absorberer solstråling, som varmer opp atmosfæren. Det er en kortlivet klimadriver partiklene ligger i atmosfæren bare rundt en uke, før de legger seg på bakken. Konsentrasjonen av sot er derfor størst i nærheten av utslippskilden. Sot som legger seg på snø og is fører til at overflaten blir mørkere, noe som gjør at mindre solenergi reflekteres. Mer solenergi absorberes dermed av isen, som gjør at isen smelter. Dette akselererer issmeltingen. Og etter hvert som isen smelter, vil enda mindre solenergi reflekteres. Jo lenger nord sotutslipp skjer, desto større er oppvarmingen. Reduksjon av sot er anslått å kunne bremse global oppvarming betraktelig Miljøstatus.no (2016a) 41 Meld. St. 36 ( ) vedlegg: konsekvensutredning s Norges Forskningsråd (2012) s Meld. St. 20 ( ) s Arctic Monitoring and Assessment Programme (2015) s

14 2.5.3 Klimagassutslipp 45 fra petroleumsvirksomhet og bruk av petroleum Petroleumsvirksomhet slipper ut store mengder klimagasser, som bidrar til klimaendringer, se punkt 2.6. Klimagasser bidrar til klimaendringer uavhengig av hvor i verden de slippes ut. Imidlertid har tildelingsvedtaket åpnet for klimagassutslipp fra et helt nytt område, i flere tiår framover. Som det skal ses nærmere på, strider dette dermed imot forpliktelser om å redusere klimagassutslippene, som Norge har påtatt seg. I tillegg bidrar utslipp av CO2 til havforsuring, se nærmere om dette i punkt 2.6. Av disse grunnene har utslipp av klimagasser, som vil stamme fra petroleumen i de tildelte blokkene, særlige implikasjoner. Det skal derfor redegjøres for norske utslipp av klimagasser, for senere å se nærmere på om dette er i tråd med våre forpliktelser om å redusere utslippene og om det er «plass til» flere utslipp. Petroleumsvirksomhet slipper ut betydelige mengder CO2, i tillegg til andre klimagasser, som metan (CH4), lystgass (N2O) og fluorgasser (HFK, PFK, SF6). Klimagassene regnes sammen og utslippene oppgis i CO2-ekvivalenter. 46 Det er noen utslipp knyttet til utvinning av petroleum, men hovedtyngden av utslippene stammer fra forbrenning av petroleumen. Norges utslipp av klimagasser, fra norsk territorium: 47 Utslipp i mill. tonn CO 2-ekvivalenter Endring Endring Totale utslipp 51,9 53,9 3,9 % 1,5 % Fra petroleumsutvinning 8,2 15,1 82,8 % 2,3 % I 2015 utgjorde de totale utslippene av CO2, som stammet fra «norsk» olje og gass, ni ganger Norges totale utslipp. 48 Forutsatt at dette tallet stemmer, 49 ble det sluppet ut omtrent 485 mill. tonn CO2-ekvivalenter på verdensbasis, fra olje og gass som stammet fra norsk sokkel. Nøyaktig utslipp som vil knytte seg til petroleumsressursene i områdene i og nær iskantsonen, finnes det ikke tall på. Men det finnes tall på mengdene uoppdagede ressurser for både Barentshavet sør generelt og for Barentshavet sørøst. 45 Klimakvoter kjøpes i stor utstrekning for å redusere «offisielle» utslippstall. Oppgaven vil imidlertid holde disse utenfor alle beregninger. Disse anses å falle utenfor oppgavens materielle problemstilling. 46 IPCC (2014) s. 5, Statistisk sentralbyrå (2016) 47 Statistisk sentralbyrå (2016) foreløpige tall 48 Natur og Ungdom (2016) s Kildene som er oppgitt i rapporten til Natur og Ungdom bekrefter ikke tallene som legges til grunn. I tillegg sammenlignes tall som oppgis i henholdsvis fat og tonn. Tallene er derfor usikre. 11

15 Basert på disse tallene kan samlede utslipp regnes ut: Ressurser Utslipp av CO 2 Barentshavet sør 52 Barentshavet sørøst 53 Barentshavet sør Barentshavet sørøst Olje 493 mill. tonn o.e. 43 mill. tonn o.e mill. tonn 132 mill. tonn Gass 716 mill. tonn o.e. 217 mill. tonn o.e mill. tonn 510 mill. tonn Totalt: 3197 mill. tonn 542 mill. tonn Utilsiktede utslipp For all petroleumsaktivitet til sjøs er det en risiko for akutte utslipp ved uhell. 54 Totalt sett var det 47 utilsiktede utslipp av olje i 2015, mot 59 i Både i 2014 og 2015 var antall utslipp som omfattet mer enn 50 liter på Det vil føre for langt å redegjøre for all risiko knyttet til akutte utslipp, men det skal vises til noen spesielle utfordringer nær iskantsonen. Ved et oljeutslipp i de områdene som behandles her, er det stor sannsynlighet for at oljen vil treffe iskantsonen. Det er store kunnskapsmangler når det gjelder olje i is. 56 Ett av tiltakene ved oljeutslipp er såkalt brenning, som innebærer å antenne oljen i vannet. Metoden er så langt ikke anvendt i Norge. Formålet med brenning er å kunne håndtere utslippet før det når isen. Problemet er at brenning fører til utslipp av sot, 57 som er spesielt problematisk i iskantsonen. I områdene som her er i fokus, er den varierende isutbredelsen en utfordring. I tillegg er en av de største risikoene knyttet til sjøfuglbestandene. 58 Sjøfugl er spesielt sårbare for oljesøl, ettersom fjærdrakten kan ødelegges av så lite som én dråpe olje. 59 Det er tidligere påpekt at det stadig har blitt mindre polartorsk i Barentshavet. Polartorsken er klassifisert som «nær truet» i dag (rødlistet). 60 Nyere forskning viser at polartorsken er mer sårbar for oljesøl enn man tidligere har trodd. 61 Dette betyr at polartorsken som art er spesielt sårbar for oljeutslipp i områdene. Polartorskbestanden kan bli spesielt truet ved et utslipp. 50 Selena Oil Omregningskalkulator: Tallene er regnet om til millioner tonn oljeekvivalenter 51 BP (2016) Omregningsfaktor fra ressurser til utslipp: olje = 3,07 tonn, gass = 2,35 tonn 52 Oljedirektoratet (2016) tallene er regnet om til millioner tonn oljeekvivalenter med en faktor på 0, Meld. St. 36 ( ) elektronisk vedlegg: kartlegging og ressursberegning s Meld. St. 20 ( ) s Norsk olje og gass (2016) s Norsk Polarinstitutt (2014) 57 Meld. St. 20 ( ) s Norsk olje og gass (2016) s Norsk Polarinstitutt (2014) 60 Søk gjennomført i Artsdatabankens Rødliste 61 Universitetet i Tromsø (2016) 12

16 Samlet sett er det mange spesielle utfordringer nær iskantsonen når det gjelder risiko for utilsiktede utslipp. Sett i sammenheng med de store kunnskapshullene man har, taler dette for at området er spesielt sårbart for eventuelle ulykker. 2.6 Klimaendringer Det er påvist en sammenheng mellom utslipp av klimagasser som CO2 og økende globale temperaturer, havnivå og havforsuring. 62 Dette omtales i dagligtalen som klimaendringer. FNs Klimapanels femte hovedrapport redegjør for flere konsekvenser av klimaendringer: Andelen av verdens befolkning som vil oppleve vannmangel og store flommer vil øke med økende temperaturøkning. Når det gjelder mat, vil både produksjonen, tilgangen og prisen mest sannsynlig påvirkes negativt. Fram til 2050 vil helsen påvirkes først og fremst ved at allerede eksisterende tilstander forsterkes. Videre forventes det en økning i sykdommer og negativ kroniske tilstander. 63 Helsepåvirkningene vil først og fremst ramme utviklingsland. 64 For å forhindre klimaendringer i en skala som vil føre til alvorlige og irreversible endringer på mennesker og økosystemer, har man kommet fram til en forskningsbasert grense for hva planeten kan tåle. Denne grensen er satt til en gjennomsnittlig global temperaturøkning på 2 C, sammenlignet med førindustrielt nivå, som er fastsatt til Ifølge FNs klimapanels femte hovedrapport har gjennomsnittlig overflatetemperatur for land og sjø allerede økt med 0,85 C. 66 Med dagens utslippsnivå, vil gjennomsnittlig overflatetemperatur mest sannsynlig øke med mellom 3,7 C og 4,8 C innen Forskning tilsier at vi vil passere grensen på 2 C, selv om nye felt for olje, gass og kull ikke åpnes, men bare tømmer eksisterende felt. Ser man bort fra kull, men kun tømmer eksisterende felt for olje og gass, vil temperaturen øke mer enn 1,5 C. 68 Forskning tilsier videre at det sannsynligvis er mulig å holde temperaturøkningen under 2 C i 2100 om man kutter i utslippene med % innen 2050, sammenlignet med nivået i IPCC (2014) s ibid. s Begrepet «ill-health» benyttes forstås som en samlebetegnelse på kroniske sykdommer. 64 UNFCCC (2014) s FN-sambandet (2016) kalles i praksis «togradersmålet», men det er snakk om en grense, ikke et mål. 66 IPCC (2014) s. 40 målt fra 1880 til ibid. s. 20 Tallene er oppgitt med høy sikkerhet (high confidence) 68 Oil Change International (2016) s IPCC (2014) s

17 Ikke alle utslippene tas opp i atmosfæren, noe lagres i planter og landejorda, og i havet. I perioden 1750 til 2011 endte omtrent 40 % av de totale utslippene i atmosfæren. 70 Dersom man mest sannsynlig 71 skal klare å holde temperaturøkningen under 2 C, sammenlignet med perioden , må totale utslipp av CO2 siden 1870 holdes til omtrent GtCO2. Rundt GtCO2 hadde allerede blitt sluppet ut per 2011, og det gjenstår dermed omtrent GtCO2. Kjente ressursreserver på globalt nivå utgjorde i 2011 mellom til GtCO2. 72 Oppdaterte tall viser at utslipp mellom 2011 og 2015 utgjorde omtrent 195 GtCO2. Med dagens utslippsnivå vil dermed «karbonbudsjettet» være brukt opp i løpet av 20 år. 73 Skal man holde temperaturøkningen til 1,5 C, er det bare 205 GtCO2 igjen på «budsjettet», som da vil være brukt opp i løpet av ca. fem år. 74 Basert på utregningene som ble gjort i punkt 2.5.3, kan man se hvor mye utslippene fra Barentshavet sør og sørøst vil utgjøre i andel av det totale karbonbudsjettet man har igjen: Mål/ Rest År igjen (m/ Barentshavet sør Barentshavet sørøst grense karbonbudsjett dagens utslipp Totale utslipp Andel Totale utslipp Andel 2 C 805 GtCO 2 20 år 3197 mill. tonn 0,40 % 542 mill. tonn 0,07 % 1,5 C 205 GtCO 2 5 år 3197 mill. tonn 1,56 % 542 mill. tonn 0,26 % Andelen av det gjenstående karbonbudsjettet for områdene i og nær iskantsonen, som her er i fokus, må antas å ligge et sted mellom disse tallene. Områdene gjelder flere områder enn det som defineres som Barentshavet sørøst, men samtidig ikke hele Barentshavet sør. CO2-utslipp bidrar også til havforsuring. Dette antas det å ha størst konsekvenser i arktiske strøk, fordi kaldt vann har en lav konsentrasjon av karbonat. CO2 fortrenger karbonatet i vannet. Karbonat er livsnødvendig for en rekke arter som lever i vannet, som da kan bli utrydningstruet. 75 Fortsetter CO2-utslippene, vil det påvirke de marine økosystemene betraktelig. 76 Samtidig er det store kunnskapshull knyttet til hvilke konsekvenser havforsuring vil få IPCC (2014) s Sannsynlighet på mer enn 66 % med oppgitte utslipp. 72 IPCC (2014) s GtCO 2 = gigatonn CO 2 = 1000 millioner tonn CO Pearce (2016) 74 ibid. 75 Havforskingsinstituttet (2012) s IPCC (2014) s Miljødirektoratet (2016) 14

18 3 Grunnlovens miljøbestemmelse Innledning Grl. 112 er Grunnlovens miljøparagraf. 78 Bestemmelsen kom inn i Grunnloven som 110 b i 1992, 79 før den ble flyttet i forbindelse med innføring av menneskerettighetene i Grunnloven i Med unntak av den språklige moderniseringen, ble ikke bestemmelsens første og andre ledd endret. 81 Dette betyr at forarbeidene, praksis og juridisk litteratur som omhandler 110 b første ledd fortsatt vil kunne være relevant ved tolkningen av bestemmelsen. I juridisk teori har Grl. 112 blitt omtalt som Grunnlovens viktigste bestemmelse, ikke bare på miljøfeltet, men generelt. Grunnen er at et «levelig miljø er grunnlaget for alle andre menneskerettigheter, og dermed den mest grunnleggende av menneskerettighetene». 82 Grl. 112 lyder: «Enhver har rett til et miljø som sikrer helsen, og til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares. Naturens ressurser skal disponeres ut fra en langsiktig og allsidig betraktning som ivaretar denne rett også for etterslekten. Borgerne har rett til kunnskap om naturmiljøets tilstand og om virkningene av planlagte og iverksatte inngrep i naturen, slik at de kan ivareta den rett de har etter foregående ledd. Statens myndigheter skal iverksette tiltak som gjennomfører disse grunnsetninger.» Jeg vil fokusere på bestemmelsens første ledd, som hjemler bestemmelsens materielle vern. Annet ledd er ikke relevant for det materielle spørsmålet om petroleumsvirksomhet i iskantsonen er grunnlovsstridig. Tredje ledd er det relevant for forståelsen av bestemmelsens rettslige betydning, og vil derfor drøftes først. 78 F.eks. Sjåfjell og Stubhaug (red.) (2015) s Grl. 110 b ( ) 80 Stortingsvedtak 637 ( ) 81 Grl. 112 (2014-) 82 Sjåfjell og Stubhaug (red.) (2015) s

19 3.2 Rettslig betydning Innledning Før det ses nærmere på innholdet av Grunnloven 112, er spørsmålet om bestemmelsen har selvstendig rettslige betydning eller om den må leses som en programerklæring, altså en retningslinje for politikken. Om bestemmelsen anses å ha selvstendig rettslig betydning, blir neste spørsmål hvordan bestemmelsen har betydning i konkrete saker. Da 110 b ble foreslått ble det under komitébehandlingen påpekt at en grunnlovfesting ville «være et viktig signal både nasjonalt og internasjonalt om hvilken vekt det legges på miljøhensyn i Norge. Grunnlovfesting vil fungere som en politisk retningslinje som kan gjøre det lettere å fremme miljøverntiltak og det vil også kunne hindre en utvikling som går i miljøfiendtlig retning. Komiteen viser til at grunnsetningene i grunnlovsforslagets første og annet ledd vil ha rettslig betydning på flere måter. Det vil være en grunnlovfestet retningslinje for Stortingets lovgivende myndighet på dette området, og det vil også være et viktig moment ved tolkningen av det regelverk som Stortinget selv har vedtatt eller gitt hjemmel for. Grunnsetningene vil også legge bånd på forvaltningen ved å være retningsgivende når et forvaltningsorgan utøver myndighet etter fritt skjønn. Grunnsetningene vil også være de som skal anvendes når det gjelder miljøproblemer som lovgiverne ikke har tatt stilling til». 83 Komiteen uttrykker at grunnlovsforslaget «vil ha rettslig betydning på flere måter». Samtidig går uttalelsen i retning av at bestemmelsen kun er «retningsgivende» og relevant for tolkningen. Uttalelsen åpner altså for begge forståelser av bestemmelsen. Forarbeidene avklarte ikke situasjonen nærmere. I teorien pekes det på at 110 b var ment som noe mer enn en programerklæring, men ikke fullt ut en bestemmelse med rettslig betydning, altså en mellomting. 84 Bestemmelsens tredje ledd ble endret i Tidligere var bestemmelsen formulert slik: «Statens Myndigheder give nærmere Bestemmelser til at gjennemføre disse Grundsætninger.» Fra 2014 lyder bestemmelsen derimot slik: «Statens myndigheter skal iverksette tiltak som gjennomfører disse grunnsetninger.» 83 Innst. S. nr. 163 ( ) s Backer (2012) s. 59, Bugge (2015) s Stortingsvedtak 637 ( ) 16

20 Endringen kan ved første øyekast se liten ut. Men endringen er viktig. Endringen var ment å tydeliggjøre hvilke plikter myndighetene har for å sørge for en god nok miljøkvalitet, etter prinsippet i første ledd. Det er understreket i forarbeidene «at myndighetene har en aktiv plikt til å ivareta miljøet gjennom ulike former for tiltak» (min utheving). 86 Bakgrunnen for endringen av bestemmelsen i 2014 var et ønske om å styrke bestemmelsen og klargjøre plikten for statens myndigheter til å iverksette tiltak for å gjennomføre første og annet ledd i bestemmelsen. Menneskerettighetsutvalget mente at formålet med første og annet ledd var klare, men at man måtte tydeliggjøre at myndighetene hadde en plikt til å etterleve prinsippene, og at dette både kunne og burde presiseres. 87 Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité uttalte at «forholdet mellom miljø og menneskerettigheter bør knyttes nærmere sammen». Komiteen fulgte opp anbefalingene fra Menneskerettighetsutvalget. Flertallet i komiteen gjentok utvalgets begrunnelse om at det var «behov for å tydeliggjøre plikten for myndighetene til å etterleve prinsippene i første ledd om å iverksette adekvate og nødvendige tiltak for å sikre miljøet. Forslaget [ ] må leses som en aktiv plikt for myndighetene til å iverksette tiltak for å ivareta miljøet». Høyres representanter i komiteen uttalte i tillegg at daværende 110 b «er ment å være en rettighetsbestemmelse, og etter endringen i tredje ledd vil dette etter disse medlemmers syn fremstå klarere». 88 Forarbeidene til Grl. 112 uttrykker altså klart at 112 er ment som en rettighetsbestemmelse, og dermed som noe mer enn en programerklæring. Spørsmålet som var uavklart i forbindelse med 110 b, skulle da være avklart. I teorien er det støtte for dette. Bugge uttaler at det «neppe lenger [er] tvil om at 112 er en selvstendig rettighets- og pliktbestemmelse som om nødvendig kan håndheves ved hjelp av domstolene». 89 Bugge har videre påpekt at den rettslige betydningen også må sees i lys av at Stortinget samtidig vedtok en omfattende styrking av menneskerettighetene, ettersom det er av betydning for Stortingets syn på rettighetene. 90 Basert på dette må Grl. 112 anses som en regel som gir grunnlag for rettigheter og plikter, og altså som mer enn en programerklæring. 86 Dokument 16 ( ) s ibid. s Innst. 187 S ( ) s Bugge (2015) s ibid. 17

21 Grl. 112 er først og fremst en tolkningsfaktor ved tolkning av andre grunnlovsbestemmelser, lover og vedtak. Dette har støtte i forarbeidene 91, rettspraksis 92 og juridisk teori 93. Videre tillegger Grl. 112 visse handleplikter til myndighetene. Dette fremgår nå eksplisitt av ordlyden, og har også støtte i forarbeidene og teorien. 94 Det er klart at myndighetenes plikt til å gjennomføre tiltak omfatter lovgivning, dette følger også av forarbeidene. 95 Men myndighetenes plikt til å gjennomføre tiltak omfatter også en handleplikt for myndighetene, samt en resultatforpliktelse. 96 Spørsmålet kan også stilles om det i forlengelsen av handleplikten også er en plikt til å avstå fra handling, når situasjonen krever det. Dette faller imidlertid utenfor problemstillingen i denne oppgaven. Det skal videre ses nærmere på hvordan Grl. 112 kan være en skranke Grl. 112 som skranke for enkeltvedtak I Menneskerettighetsutvalgets rapport fremgår det at: «Bestemmelsen er fra Stortingets side ment å representere en rettslig skranke for myndighetene [ ]». 97 Bugge beskriver Grl. 112 som en «skranke», som innebærer «at det ikke kan treffes vedtak som innebærer at rettighetene i første og annet ledd brytes». At det fungerer som en rettslig skranke innebærer også at den setter «krav til forvaltningen ved avgjørelse av enkeltsaker». I praksis betyr dette at «miljøhensyn på kort og lang sikt er pliktige hensyn når det treffes vedtak som kan ha miljøkonsekvenser, og at de gis den vekt ved avveiningen mot andre mål og hensyn som er nødvendige for at rettighetene oppfylles». Det spiller da ingen rolle «om det er et uttrykkelig krav om dette i vedkommende lovtekst». På denne måten ser man hvordan integrasjonsprinsippet, som gjennomgås under, virker i praksis Innst. S. nr. 163 ( ) s Rt s. 321 (Hydalen, på s ), Rt s. 528 (Lunner pukkverk, på s. 535), Rt s (Ohna, på s. 1947), Rt s. 944 (avsnitt 40). 93 Bl.a. Backer (2012) s. 60, Bugge (2015) s Dokument 16 ( ) s , Innst. 187 S ( ) s. 25, Bugge (2015) s Innst. S. nr. 163 ( ) s Fauchald (2014) 97 Dokument 16 ( ) s Bugge (2015) s

22 Videre er det i teorien gitt noen eksempler på vedtak som kan anses å stride mot 112: «at det gis tillatelse til en forurensende virksomhet som medfører at mennesker i nærmiljøet påføres en helsefare, eller at det åpnes for et større naturinngrep som fører til at en truet art blir utryddet eller alvorlig svekket, eller øker risikoen for dette». 99 Grl. 112 representerer dermed en skranke for hvilke forvaltningsvedtak som kan fattes. 3.3 Overordnede tolkningsmomenter Innledning Ifølge forarbeidene var 100 b ment å kodifisere Verdenskommisjonens anbefalinger. 100 I rapporten fremgår: «At statene anerkjenner sine forpliktelser til å sikre et tilfredsstillende miljø for nåværende og fremtidige generasjoner, er et viktig skritt mot en bærekraftig utvikling». Det ble så listet opp sju rettigheter og forpliktelser. Relevant i vår sammenheng er at statene skal «opprettholde økosystemer», «opprettholde biologisk mangfold», og «forhindre eller stanse betydelig forurensning av eller skade på miljøet». 101 I forarbeidene til naturmangfoldloven fremgår det at den loven er ment å operasjonalisere Grl. 112, spesielt passusen rett til «en natur der produksjonsevne og mangfold bevares». 102 Selv om ikke naturmangfoldloven gjelder for området som er i fokus her, jf. 2, vil den være av betydning ved tolkningen av Grl Både Verdenskommisjonens anbefalinger og naturmangfoldloven er med det av betydning ved tolkningen av Grl Videre skal det gjøres rede for andre tolkningsmomenter av betydning Miljørettslige prinsipper Forarbeidene til 110 b definerer rettslige prinsipper «som standpunkt til et rettslig hovedspørsmål som verdimessig eller på annen måte anses som særlig viktig». 103 Det uttales i teorien at de er retningslinjer i enkeltsaker, som kan fravikes ved tungtveiende motargumenter ibid. s Innst. S. nr. 163 ( ) s. 3-4, Dokument 16 ( ) s Verdenskommisjonen for miljø og utvikling (1987) s , Innst. S. nr. 163 ( ) s Ot.prp. nr. 52 ( ) s Innst. S. nr. 163 ( ) s Backer (2012) s , Bugge (2015) s

23 Utenriks- og konstitusjonskomiteen ville at en grunnlovsbestemmelse om miljø skulle «preges av den lovgivning og de miljørettslige prinsipper som finnes på området». 105 Bestemmelsen «inneholder en grunnlovfesting av flere viktige miljørettslige prinsipper [ ] Det gjelder prinsippene om rett til en viss miljøkvalitet, plikt til å unngå miljøforringelse og miljøskade, aktsomhetsplikt, grunneierens forvalteransvar og integrering av miljøhensyn i beslutningsprosesser. Også prinsippet om solidaritet med fremtidige generasjoner er bygget inn». 106 Menneskerettighetsutvalget uttalte at: «Grunnlovens 110 b [har] fått en tilfredsstillende utforming. Den er i overensstemmelse med Verdenskommisjonens anbefalinger om rettslige prinsipper for miljøvern og bærekraftig utvikling». 107 De konkrete anbefalingene ble ikke uttrykkelig presisert i den forbindelse. Verdenskommisjonen anbefalte imidlertid flere prinsipper enn de som eksplisitt fremgår av forarbeidene til Grl. 110 b. Spørsmålet er dermed om Grl. 112 også kan tolkes i lys av disse prinsippene. De mest relevante prinsippene i denne sammenheng er prinsippet om bærekraftig bruk, prinsippet om økosystemtilnærming og samlet belastning, føre var-prinsippet og prinsippet om ikkediskriminering, 108 som altså ikke er nevnt i forarbeidene til 110 b fra Prinsippet om ikke-diskriminering fremgår blant annet av forurensningsloven av 1981 (forurl.) 2 nr. 6, jf. 6. Denne fastslår at «[f]orurensning [ ] som skyldes virksomhet på norsk område skal motvirkes i samme utstrekning hva enten skadene eller ulempene inntrer i eller utenfor Norge». Ettersom 110 b, ifølge forarbeidene, skulle være «preget av den lovgivning og de miljørettslige prinsipper som finnes på området», må prinsippet anses forankret i Grl Av forarbeidene til naturmangfoldloven fra 2009 fremgår det at «prinsippet om bærekraftig bruk kommer til uttrykk i Grunnloven 110 b, selv om begrepet ikke er brukt i lovteksten». Lovformuleringer som innebærer at ressurser skal tas vare på av hensyn til fremtidige generasjoner vil være en formulering som «ligger nært opp til målet om bærekraftig bruk» Innst. S. nr. 163 ( ) s ibid. 107 Dokument 16 ( ) s Verdenskommisjonen for miljø og utvikling (1987) s Innst. S. nr. 163 ( ) s Ot.prp. nr. 52 ( ) s

24 Når det gjelder prinsippet om økosystemtilnærming og samlet belastning, vises det i samme forarbeider til at «alminnelige mål og prinsipper for bærekraftig bruk» må omfatte blant annet «[e]n føre-var-tilnærming der hvor kunnskapen ikke strekker til» og «[e]n økosystemtilnærming, der både sammenhengene i økosystemet og de samlede påvirkningene vurderes». Prinsippet om samlet belastning er «knyttet til økosystemtilnærmingen». 111 Føre var-prinsippet ble også nevnt, og fremkommer i tillegg av nml. 9, som gjelder for all «utøving av offentlig myndighet», jf. 7. Prinsippet er også tatt inn i Klimakonvensjonen. 112 I henhold til forarbeidene til naturmangfoldloven er loven ment å operasjonalisere Grl Grl. 112 må etter dette anses å gi uttrykk for prinsippene som fremgår eksplisitt av forarbeidene og av prinsippene om bærekraftig bruk og om ikke-diskriminering, og må i tillegg tolkes i lys av disse to sistnevnte prinsippene Internasjonale forpliktelser Innledning Grl. 112 var ifølge teorien ment å «følge opp Norges folkerettslige miljø- og menneskerettighetsforpliktelser», og skal «tolkes i lys av Norges EØS- og folkerettslige forpliktelser» Presumsjonsprinsippet I Finanger-dommen fra 2000, uttales det at presumsjonsprinsippet går ut på at: «norsk lov så vidt mulig skal tolkes i samsvar med våre folkerettslige forpliktelser. [ ] Presumsjonsprinsippet i norsk rett er utviklet i rettspraksis. Gjennomslagskraften av dette prinsippet vil være avhengig av karakteren av de aktuelle folkerettslige forpliktelser og av hvilket rettsområde som den nasjonale rettsregel er knyttet til. Også før Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) ble gjort til en del av norsk rett, ble grunnleggende menneskerettigheter tillagt meget stor vekt ved fortolkning av norske rettsregler. [ ]» Ot.prp. nr. 52 ( ) s Klimakonvensjonen art Ot.prp. nr. 52 ( ) s Sjåfjell og Halvorssen (2016) s Rt s (Finanger) s

25 I saken hadde lovgiver vurdert vedkommende lov mot EØS-direktivene og likevel valgt å opprettholde lovteksten uendret, til tross for motstrid. Dermed var ikke direktivene oversett. Høyesterett kunne da ikke tolke loven i overensstemmelse med direktivene. 116 Presumsjonsprinsippet vil altså ikke innebære at internasjonale konvensjoner eller lignende «slår igjennom» ved tolkning av Grl. 112, i tilfelle motstrid. Imidlertid kan Grl. 92 tenkes å måtte føre til en slik tolkning. Men prinsippet tilsier at konvensjoner uansett er en relevant tolkningsfaktor. Spørsmålet er om prinsippet har like stor betydning ved tolkning av en grunnlovsbestemmelse. Rettspraksis kan tyde på at det ikke har det: «Jeg legger til grunn at 102 skal tolkes i lys av de folkerettslige forbildene, men likevel slik at fremtidig praksis fra de internasjonale håndhevingsorganene ikke har samme prejudikatsvirkning ved grunnlovstolkningen som ved tolkningen av de parallelle konvensjonsbestemmelsene: Det er etter vår forfatning Høyesterett - ikke de internasjonale håndhevingsorganene - som har ansvaret for å tolke, avklare og utvikle Grunnlovens menneskerettsbestemmelser». 117 Slik det er formulert må det antas at det var ment å omtale menneskerettsbestemmelsene generelt, ikke bare Grl. 102, som saken gjaldt. Uttalelsene synes imidlertid å gjelde tolkningsresultater som internasjonale håndhevingsorganer legger til grunn. De kan derfor ikke ubetinget tas til inntekt for et syn om at internasjonale konvensjoner lettere slår gjennom ved motstrid med vanlige lovbestemmelser, enn når det gjelder Grunnlovens bestemmelser. Spørsmålet om presumsjonsprinsippet kan legges til grunn ved tolkningen av Grunnloven ble omtalt av Menneskerettighetsutvalget i sin drøftelse om det burde inntas en egen bestemmelse om tolkning i Grunnloven. Det redegjøres for at synspunkt både for og imot har støtte, men synet på å legge presumsjonsprinsippet til grunn også ved grunnlovstolkning «har antakelig bred oppslutning blant norske jurister». Dette synspunktet har gode grunner for seg: «[N]år Norge har forpliktet seg til å følge de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene, er dette forpliktelser som påligger alle av statens myndigheter, også den dømmende makt. Det vil da fremstå som inkonsekvent om den dømmende makt skulle se bort fra disse forpliktelsene ved tolkningen av Grunnloven. Dersom tolkning av Grunnloven i seg selv skulle gi et dårligere vern enn det som følger av konvensjonene, vil domstolene legge til grunn det vern som strekker seg lengst. Skal man legge til grunn en annen løsning, er dette noe lovgiver, ikke domstolene, uttrykkelig burde ta stilling til». Det ble videre presisert at «presumsjonsprinsippet ikke binder norske myndigheter til å følge de tolkninger som ulike internasjonale håndhevingsorganer legger til grunn» Rt s (Finanger I) s Rt s. 93 (Maria) avsnitt Dokument 16 ( ) s