Saksframlegg styret i DA

Transkript

1 Saksframlegg styret i DA Saksbehandler: Audun Hognes Berg Arkiv: Unntatt offentlighet Arkivsaksnr.: 16/122-3 Redegjørelse for internasjonalt domstolsarbeid 2016 Direktørens sakssammendrag: Redegjørelsen for internasjonalt arbeid i DA for 2016 viser at flere av handlingsplanene i den vedtatte mål og handlingsplanen for internasjonalt arbeid i DA er gjennomført. DA vil arbeide videre med å integrere internasjonalt arbeid i virksomheten for øvrig, og særlig ute i domstolene. Det rettsoppbyggende arbeidet til DA var i 2016 konsentrert om arbeidet med EØS-midlene, og domstolsarbeid på Vest-Balkan. En rekke dommere og ansatte i DA og domstolene har deltatt i arbeidet med EØS-midlene. Arbeidet med neste programperiode av EØS-midlene begynte i DA undertegnet i august 2015 en tre-årig avtale med Utenriksdepartementet (UD) om arbeid med domstolsreformer på Vest-Balkan, med en etterfølgende avtale mellom DA og United Nations Development Programme (UNDP) knyttet til praktisk utførelse av arbeidet. Domstolsutviklingen i Europa i 2016 var i hovedsak konsentrert rundt prosessuelle reformer relatert til IT, administrasjon av domstolene, og strukturendringer. De fleste europeiske domstoler viser en positiv trend når det gjelder avvikling av sivile saker. Stadig flere domstoler har tatt i bruk elektronisk saksflyt. Nettbasert behandling av småkravssaker står sentralt som satsingsområde i mange land, og kan ses i sammenheng med EU-kommisjonens nettbaserte meklingsordning i forbrukersaker. Få land har så langt utviklet et helhetlig system for evaluering av domstolene. Graden av opplevd uavhengighet holder seg stabil, mens noen få land opplever en svekket uavhengighet de siste tre årene. Norske domstoler fremstår som velfungerende sammenlignet med de øvrige europeiske domstoler når det gjelder kvalitet og effektivitet, men kommer dårligere ut når det gjelder institusjonell uavhengighet basert på europeiske standarder.

2 Sammenlignet med europeiske standarder er domstolsbudsjettet for norske domstoler lavt sett som andel av GDP per capita. Saksbehandlingstidene i norske domstoler lave i europeisk sammenheng. Norge kommer svært godt ut av internasjonale målinger på tillit og effektivitet/kvalitet i domstolene, særlig knyttet til behovene i privat sektor (forutberegnelighet, tvangsfullbyrdelse). Saksopplysninger Styret vedtok i april 2015 ny mål og handlingsplan for internasjonalt arbeid i DA for Under målområdet "saksvekst, kompleksitet og rettspolitiske utfordringer" i handlingsplanen følger det at direktøren årlig vil redegjøre for det internasjonale arbeidet som gjøres i DA og i domstolene, og oppsummere den internasjonale utviklingen på domstolsområdet til DAs styre. Redegjørelsen faller hovedsakelig i to deler. Den første delen beskriver det internasjonale arbeidet som har vært utført av DA og domstolene i 2016 og frem til styrefremlegget i Denne delen følger den tematiske oppdelingen i DAs strategi for , som også mål og handlingsplanen for internasjonalt arbeid følger. Nordisk samarbeid står i en særstilling ved at de enkelte enhetene i DA har direkte kontakt med nordiske kolleger fra sak til sak. Det samme gjelder i stor utstrekning for domstolene selv, Innstillingsrådet for dommere og Tilsynsutvalget for dommere. Den andre delen oppsummerer den europeiske utviklingen på domstolsområdet. Denne delen tar utgangspunkt i EU Justice Scoreboard, EU-kommisjonens årlige rapport over utviklingen på justisområdet blant medlemslandene, med særlig fokus på kvalitet, effektivitet og opplevd uavhengighet. Rapporten har fokus på næringsliv og forbrukere, og omfatter ikke straffesaksavviklingen. Vi har for øvrig også støttet oss på andre kilder til informasjon enn kommisjons rapport under denne delen av redegjørelsen. I tillegg har vi et eget punkt som omhandler internasjonale undersøkelser i 2016 og første del av 2017 som måler kvaliteten på justissektoren og domstolene. Drøfting DAs internasjonale arbeid i 2016 I. Saksvekst, kompleksitet og rettspolitiske utfordringer DA har tett kontakt med de nordiske land på flere områder og nivåer. 2

3 Ledelsen i domstoladministrasjonene i de nordiske land møtes i faste årlige møter. Videre møtes nordiske dommere under de årlige SEND-seminarene. Det foregår også et utstrakt samarbeid mellom landene på avdelingsnivå. DA er aktiv observatør i European Network of Councils for the Judiciary (ENCJ) og er hvert år med i to prosjektgrupper. I ble det arbeidet med tre prosjekter, hvorav DA deltok i to:: 1.Independence and Accountability of the judiciary and of the prosecution DA deltok i denne arbeidsgruppen med lagdommer Wiggo Storhaug Larsen. Prosjektgruppen har blant annet arbeidet med en utbedring av en undersøkelse om dommeres opplevde uavhengighet i Europa. En slik undesøkelse har vinteren blitt sendt ut til dommere i de fleste europeiske land, også Norge. Resultatene vil bli sammenstilt våren 2017 og deretter presentert av DA. 2. Financing of the Judicial System. DA deltok ved seniorrådgiver Roar Bakås fra ØKE. Rapporten fra arbeidsgruppen ble lagt frem under generalforsamlingen i Warszawa i juni Rapporten oppstilte anbefalinger for hvordan finansiering av domstolene kan skje uten at det oppstår uønsket politisk innflytelse gjennom budsjettprosessen. Finansieringen av domstoler bør være basert på objektive og transparente kriterier. Domstolråd eller domstoladministrasjoner skal være tett involvert i budsjettprosessene, og det bør ligge til domstolsrådene å ha ansvaret for forberedelsen av budsjettet for domstolene. Det tredje prosjektet omhandlet "Standards on Non-Judicial members". På Generalforsamlingen i Warzsawa i juni 2016 deltok DA ved Bård Tønder og Sven Marius Urke. ENCJ s generalforsamling 2017 ble holdt juni, i Paris. DA deltok ved styreleder Bård Tønder og direktør Sven Marius Urke. Prosjektleder Ingrid Olsen for Digitale Domstoler deltok i et seminar 31. mars 2017 organisert av ENCJ som omhandlet Digital Justice. I arbeides det i to prosjektgrupper: 1. Independence and Quality DA deltar ved Wiggo Storhaug Larssen. Dette er en fortsettelse av prosjektet. Rapporten vil bli lagt frem på generalforsamlingen i Paris juni

4 2. Judicial Domain DA deltar ved seniorrådgiver Merethe Ranum. Prosjektgruppen forbereder en rapport med anbefalinger vedrørende alternative tvisteløsninger og hva som hører med til domstolenes kjerneoppgaver. Prosjektleder Ingrid Olsen for Digitale Domstoler deltok i et seminar 31. mars 2017 organisert av ENCJ som omhandlet Digital Justice. Alle rapporter er tilgjengelige på nettsiden ENCJ har utarbeidet en oversikt over "Prinsipper, anbefalinger og veiledninger ". Europarådet Europarådet har som hovedrolle å fremme demokrati, menneskerettigheter og rettstatbygging i medlemslandene. En rekke ulike kommisjoner og organer er opprettet for å fremme dette arbeidet. De norske domstoler er i hovedsak knyttet til arbeidet i den europeiske kommisjonen for effektivitet i justissektoren (CEPEJ) og det Konsultative Rådet for dommere (CCJE). DA er permanent medlem i CEPEJ, mens Sivilavdelingen i Justisdepartementet er nasjonal korrespondent. CEPEJ publiserte i oktober 2016 den nye evalueringsrapporten, basert på 2014 tall fra justisektoren i hvert av de 47 medlemslandene i Europarådet ( evalueringsrapporten fra CEPEJ er basert på et omfattende spørreskjema som landene besvarer, og som dekker hele justissektoren). Evalueringsrapporten fra CEPEJ ble i 2016 nettbasert, med utstrakte søkemuligheter. Lagdommer Nils Asbjørn Engstad er oppnevnt av Justisdepartementet som norsk dommer til CCJE, og han ble i 2015 valgt som president i dette rådet. DA var vertskap for et arbeidsmøte i CCJE i Bergen høsten CCJE er nærmere omhandlet under punkt 2 nedenfor. Internasjonalt sekretariat arbeidet i 2016 med oppfølgingen av evalueringsrapporten fra Europarådets gruppe for bekjempelse av korrupsjon, GRECO. Rapporten, som ble vedtatt i juni 2014, inneholdt anbefalinger om økt åpenhet og objektivitet i prosessen rundt korttids-konstitusjoner, bruken av korttidskonstitusjoner generelt, samt fokus på etikk i opplæringen av både fagdommere og lekdommere. Oppfølgingen ble behandlet av GRECO under plenumsmøtet 28. november til 2. desember Under henvisning til de endringer i saksbehandlingen som IR og DA gjennomførte høsten 2014, endringer i kompetansearbeidet for dommere, samt de nylig etablerte prosjektene på opplæring av meddommere, godkjente GRECO oppfølgingene på domstolområdet i sin oppfølgingsrapport 2. desember De to andre institusjonene som ble evaluert samtidig påtalemyndigheten og 4

5 Stortinget - fikk godkjent deler av oppfølgingen, men må følge opp evalueringen videre på enkelte punkter. Til slutt - DA styrket i 2016 kontakten med det nederlandske domstolrådet (Rechtspraak) blant annet ved ved et møte i Storfjord i juni DA og Rechtspraak ble under dette møtet enige om å formalisere samarbeidet mellom institusjonene. Representanter for DA besøker Rechtspraak i juni II Digital fornying Arbeidet med digitale domstoler preget DAs virksomhet i Kartlegging av internasjonal praksis særlig knyttet til lyd- og bildeopptak inngikk som en del av dette arbeidet. Gjennom EØS-midlene hadde IT-avdelingen kontakt med domstolene i Litauen, som innfører nytt lydopptaksutstyr i domstolene finansiert av Norge gjennom EØS-midlene. IT-avdelingen har videre deltatt med eksperter i domstolprosjekter i Kosovo og Montenegro, samt i Romania gjennom EØS-midlene. III Kvalitet og kompetanseutvikling DA har observatørstatus i European Judicial Training Network (EJTN). Avdelingsdirektør Kari Berget representerer Norge. Hun deltar i arbeidsgruppen "New approaches to training". Leder av Kompetansekomiteen for dømmende funksjoner, sorenskriver Vegard Sunde og avdelingsdirektør Kari Berget er begge medlemmer av SEND-styrelsen. Styrelsen arrangerer to seminarer årlig for dommere i Norden. I tillegg er det etablert en hospiteringsordning, samt at det samarbeides/ deles kompetanse i økende grad mellom de nordiske land. Kompetansekomiteen og DA har revidert nettsidene knyttet til internasjonale tilbydere av kompetansetiltak. Det har i den sammenheng vært en dialog med det internasjonale sekretariat i DA. DA samarbeider med Pluricourt, senter for fremragende forskning ved Universitetet i Oslo. Pluricourt bidrar i forberedelsene til studietur for norske dommere. Dessuten er DA involvert i det årlige Ryssdalseminaret. Den reviderte studiepermisjonsordningen innebærer at stadig flere dommere søker til utenlandske domstoler og domstolmiljøer. Internasjonalt sekretariat i DA kan bistå under forberedelsen av disse studiepermisjonene gjennom sitt kontaktnett. Cecilie Østensen Berglund representerer DA i Europarådets HELP programme. Dette programmet fokuserer på EMK-opplæring i Europarådets medlemsland. Arbeidet med EØS-midlene er nærmer beskrevet nedenfor. Et av formålene med EØS-midlene er å styrke de bilaterale relasjonene mellom Norge og mottakerlandene. I løpet av 2016 og i 2017 har mellom norske dommere deltatt i seminarer og workshops sammen med kolleger fra Polen, Romania, Bulgaria, Litauen og Tsjekkia, særlig knyttet til implementering av EMK. Deltakelsen er 5

6 finansiert over programmene i de respektive land, og disse kompetansetilbudene kommer derfor som tillegg til tilbudene som finansieres over det ordinære kompetansebudsjettet for domstolene. IV Media og åpenhet Kommunikasjonsenheten gjennomførte i 2016 møter med sine skandinaviske kolleger. Mediehåndtering og åpenhet inngår som del av det norskfinansierte prosjektet i Bosnia og Herzegovina. Det skal blant annet vedtas en ny mediestrategi for HJPC og domstolene. Eksperter fra DA og nederlandske Rechtspraak deltar som rådgivere i forbindelse med dette arbeidet. DA har spredt informasjon om det internasjonale arbeidet gjennom de eksisterende kommunikasjonskanaler. DA mottok i 2016 delegasjoner fra blant andre domstolene i Latvia, Nederland i tillegg til besøk gjennom EØS-midlene. V DAs virksomhet Flere prosjekter og aktiviteter som DA har hatt ansvaret for i 2016 har omfattet redegjørelse for internasjonal praksis. Dette gjelder ærlig aktiviteter knyttet til IT og kompetansearbeid. Vi Rettsoppbyggende arbeid Etter mål og handlingsplanen for internasjonalt arbeid er EØS-midlene og domstolsoppbygging på Vest-Balkan satsingsområder for DAs internasjonale rettsoppbyggende virksomhet. EØS midlene Gjennom EØS-avtalen er Norge, Island og Liechtenstein medlemmer av EUs indre marked, på lik linje med medlemslandene i EU. Siden EØS-avtalen trådte i kraft i 1994, har Norge gjennom EØS-midlene bidratt til sosial og økonomisk utjevning i de mindre velstående landene i EU. I tillegg skal EØSmidlene bidra til styrkede bilaterale relasjoner mellom Norge og mottakerlandene. Støtten er fordelt på et stort antall programmer som støtter flere tusen prosjekter innenfor de fleste deler av offentlig sektor i mottakerlandene. Størrelsen på støtten og fokus i programmene fastsettes hovedsakelig gjennom forhandlinger med EU hvert femte år. Grovt sagt bidrar Norge hvert femte år med 15 millarder norske kroner fordelt på 15 land. Et særkjenne ved EØS-midlene sammenlignet med andre støtteordninger er at norske nasjonale faginstanser bidrar som partnere ( donor programme partner) for sine utenlandske kolleger ( programme operator) innenfor den aktuelle sektoren som har ansvaret for implementeringen av programmene og prosjektene i mottakerlandene. De norske domstoler kom for første gang med i EØS-midlene i forbindelse programperioden , med DA som programpartner i Litauen, Polen og Romania ( p.g.a. forsinkelser er fristen for gjennomføring satt til 1. mai 2017). Programområdet for domstolene er kalt "Judicial Capacity Building". 6

7 Prosjektene i hvert program ledes av en prosjektpromotør og til hvert enkelt prosjekt er det tilknyttet prosjektpartnere. DA har vært partner i til sammen ni prosjekt fordelt på de tre landene. I tillegg til deltakelse i implementeringen av prosjektene har DA bidratt aktivt i utarbeidelse av aktiviteter finansiert gjennom bilaterale fond knyttet til programmene. Disse fondene er ment å gi fleksibilitet under implementeringen av programmene, samt å gjennomføre aktiviteter som er komplementære til programmet. I tillegg til seminarer og workshops med deltakelse fra norske dommere ( beskrevet ovenfor), har det blant annet vært gjennomført en studie knyttet til rettshjelpsbehov for polske arbeidsinnvandrere i Norge. Denne studien vil bli fulgt opp av et seminar i Oslo i juni 2017 som vil ta for seg flere sider knyttet til situasjonen for polske arbeidsinnvandrere, blant annet norsk barnevern. Høsten 2016 og våren 2017 har vært preget av på den ene siden avvikling av programmene frem mot 30. april 2017, og oppstart av programmene. Avviklingen av programmene har medført økt deltakelse fra DA under avslutningskonferanser, utarbeidelse og publisering av artikler knyttet til EØS-midlene, samt rapporteringer. Utviklingen av programmene skjer etter følgende prosess: 1. Forhandlinger (UD) med ekspertmøter ( DA) 2. Memorandum of Understanding (UD og mottakerland) 3. Frist på seks måneder: Concept note 4. Godkjenningsfase for donor. Frist: fire måneder 5. Detaljert programutarbeidelse 6. Implementering Gangen i EØS forhandlingene Fig. 1: DA deltok i flere ekspertgruppemøter i 2016 og 2017 ( Nr. 1. i figur 1). Hensikten med disse møtene er å bidra til faglige avklaringer i forhandlingene mellom Norge og mottakerlandene. 13. oktober 2016 inngikk Norge og Romania avtale (Nr. 2 i figur 1) ), hvor DA er pekt ut som programpartner ( se faktaboksen på forrige side). Avtalen med Bulgaria ble inngått 8. desember DA er ikke programpartner i Bulgaria, men er gitt en fristilt posisjon som partner på prosjektnivå. Både det rumenske og bulgarske programmet har fokus på European Judicial Culture, med hovedvekt på implementering av EMK. 7

8 I etterkant av avtalene har DA deltatt i utarbeidelsen av konseptnotatene ( Nr. 3 i figur 1). DA ligger an til å bli programpartner i det polske justisprogrammet. Forhandlingene med Polen har imidlertid stanset opp p.g.a. uenighet om såkalte NGO ( Non Government Organization) fond. Polen ønsker et statlig organ til å kontrollere disse midlene, mens Norge som donor krever at disse midlene skal gå direkte til disse organisasjonene. Det er uvisst når en avtale kan forventes inngått. Den problematiske situasjonen for domstolene i Polen har også preget forhandlingene. Se nærmere om denne situasjonen nedenfor under punkt 2. Videre ligger DA an til å bli programpartner i det litauiske programmet. DA har etter forhandlinger med UD fremforhandlet et budsjett for de neste tre årene på til sammen 6,6 millioner kroner som programpartner. DA har fått svært gode tilbakemeldinger på arbeidet fra UD og EØS sitt kontor i Brussel (Financial Mechanism Office) og fra våre partnere i mottakerlandene. Det er gjennomført evalueringer som også har avklart forbedringspunkter. Dette gir gode forutsetninger for å utføre dette arbeidet i neste programperiode. Domstolarbeid i Vest-Balkan DA og de norske domstoler har i lang tid vært engasjert i domstolsoppbygging på Vest-Balkan, særlig i Bosnia og Herzegovina (BiH). Arbeidet har hovedsakelig vært bilateralt, med fokus på enkelte prosjekt i de enkelte land. I 2015 inngikk DA nye avtaler om bidrag til prosjekt i BiH og Kosovo. Prosjektet i BiH retter seg mot domstolledelse, saksavvikling ( med lagdommer Wiggo Storhaug Larssen) og mediehåndtering ( med seniorrådgiver Iwar Arnstad ). I tillegg til Norge inngår det nederlandske domstolrådet som partner, blant annet gjennom et samarbeid mellom førsteinstansdomstolene i Amsterdam og Sarajevo. Prosjektet ble i mars 2017 utvidet til å omfatte en vurdering av systemet for dommerutnevnelser i BiH. Fra Norge deltar lagdommer Nils Asbjørn Engstad og Audun Hognes Berg fra DA. I tillegg deltar en ekspert fra Rechtspraak. Gruppen skal avgi rapport innen 1. juli Prosjektet i Kosovo knytter seg til utvikling av saksbehandlingssystem for domstolene. DA deltar med strategisk rådgivning, og utfører videre våren 2017 en evaluering av prosjektet ut fra bærekraftighet. UD godkjente i desember 2014 et prosjekt for domstolene i Montenegro. Dette programmet ble i 2016 stanset, og et nytt prosjektforslag ble oversendt UD. DA deltok i prosjektutarbeidelsen, og er tillagt rolle i implementeringen av prosjektet. Prosjektet ligger for tiden til godkjenning i UD. I august 2015 signerte DA en tre-årig avtale med UD for Vest-Balkan. Gjennom avtalen har DA forpliktet seg til å arbeide regionalt meid domstolutvikling i tillegg til å bistå de enkelte land i regionen på bilateralt nivå. DA inngikk i etterkant av denne avtalen en samarbeidsavtale med United Nations Development Programme (UNDP) landkontor i Bosnia og Herzegovina, hvor DA gjennom bidrag til UNDP gis 8

9 konsulentstøtte fra UNDP til utførelsen av dette arbeidet. Konsulentarbeidet utføres av Amra Jasarevic, med daglig kontor i Sarajevo. Det første regionale seminaret i regi av prosjektet ble holdt i Budva, Montenegro i mai Ledelsen i domstolrådene på Vest-Balkan deltok, i tillegg til blant andre den norske ambassaden i Beograd. Prosjektet gjennomførte deretter studiebesøk til Oslo i månedsskiftet september/oktober, før det andre regionale seminaret ble arrangert i Budva i november Prosjektet arrangerte workshop ved Research Institute on Judicial Systems, National Research Council (IRSIG-CNR), Bologna, Italia i april Det tredje regionale seminaret holdes 6-9. juni i Montenegro. Aktivitetene i prosjektet har fokus på ulike måter å øke kvalitet og effektivitet i domstolene gjennom styrket domstolledelse. Prosjektet har også omfattet en kritisk gjennomgang av saksavviklingskvotene for dommere, som regionen er kjent for. Temaet for seminaret juni var rollen til domstolleder. 2. Europeisk domstolsutvikling i Generelt Finanskrisen som rammet de fleste europeiske land i , nådde en topp rundt 2011/2012. Med noen få unntak har den økonomiske situasjonen rettet seg, og dette har også fått positive utslag for domstolsbudsjettene. Finland, Sverige, Tyskland, Østerrike, Tsjekkia, Polen og Estland er land som fortsatt ikke har opprettet et domstolråd/domstoladministrasjon. Finland nedsatte i 2016 en domstolkommisjon som utreder etableringen av en selvstendig domstoladministrasjon. Justisdepartementet er forventet å fremme proposisjon for parlamentet innen utgangen av Flere land har etablert tilbud om online dispute resolution (ODR) enten som alternativ til saksanlegg eller som et meklingstilbud etter saksanlegg. Flere amerikanske domstoler tilbyr også ODR, særlig etter saksanlegg. EU-kommisjonens nettbaserte konfliktløsningsportal ble åpnet i februar Norge forventes å slutte seg til portalen i juni Prosjektet Digitale domstoler hos oss ikke omfatter nettbasert meklingstilbud. Flere land i Europa har de senere år opplevd politisk innblanding i funksjonen til domstolene, med svekket uavhengighet som følge, spesielt i Ungarn, Tyrkia og Polen. Situasjonen i Tyrkia forverret seg kraftig i kjølvannet av forsøket på statskupp i juli Over statsansatte ble sagt opp, og 2745 dommere ble avsatt. En rekke dommere ble fengslet. Den internasjonale reaksjonen har i all hovedsak kritisert angrepet på dommere og på domstolenes uavhengighet. Den nasjonale domstolrådet i Tyrkia ble blant annet suspendert fra videre status som observatør i ENCJ. 9

10 Også i Polen har situasjonen forverret seg sammenlignet med Regjeringen har i tillegg til inngrepene overfor grunnlovsdomstolen også fremsatt lovforslag som griper inn i funksjonen til det nasjonale domstolrådet. Regjeringen foreslår at dommermedlemmene av rådet velges av parlamentet i stedet for at de velges av domstolene selv ( regjeringen har flertallet i parlamentet). Det er også fremsatt forslag om reoppnevning av domstolledere i de ordinære domstolene. En rekke europeiske institusjoner som Venezia-kommisjonen og ENCJ har kritisert den polske regjeringen i tydelige ordelag. Situasjonen i Polen byr på utfordringer i forhold til innretningen av EØS-midlene i DA har sørget for å holde UD orientert om utviklingen i Polen, og særlig om både norske og europeiske reaksjoner. Nedenfor går vi gjennom den europeiske domstolutviklingen fordelt på hovedsakelig EU og Europarådet som kilde, før vi under punkt 2.4 sammenligner norske domstoler med europeiske domstoler på utvalgte områder EU-relaterte kilder EU Justice Scoreboard EU Justice Scoreboard 2017 omhandler året 2016, mens data fra de ulike deler av justissektoren knyttet til saksavvikling m.v. er fra året 2015, levert av den Europeiske Kommisjonen for Effektivitet på Justissektoren ( CEPEJ). Hvilke deler av justissektoren var preget av reformer i 2016? På lik linje med 2015 var 2016 preget av omfattende reformarbeid i domstolene. Fortsatt er hovedfokuset på endringer i prosesslovgivning. I motsetning til 2015 har flere land rapportert om oppstartet reformarbeid knyttet til rettshjelp, mekling, spesialisering og domstolstruktur i I tillegg til særlig oppfølging av enkelte medlemsland i 2016, vedtok EU-kommisjonen to anbefalinger overfor Polen knyttet til inngrepene fra regjeringen overfor konstitusjonsdomstolen. Effektivitet EU Justice Scoreboard baserer seg på metodikken til Europarådets kommisjon for effektivitet i justissektoren (CEPEJ). Hovedindikatorene er a) evnen til å behandle saker like raskt som de kommer inn ( clearance rate), og b) forventet saksbehandlingstid ( disposition time). Selv om det pågår et kontinuerlig arbeid med å harmonisere metodikken som rapporteringen bygger på blant medlemslandene, herunder hvordan saker kategoriseres, må det utvises stor forsiktighet når et land sammenligner egne tall med andre lands tall. 10

11 Konfliktløsende ordninger forut for saksanlegg for domstolene, og silingsordninger mellom instansene har stor betydning både for arten og omfanget av sakene i domstolene. Norge har for eksempel et lavt antall innkommende sivile saker for domstolene sammenlignet med andre land i Europa. Dette skyldes blant annet rollen til forliksrådene og andre konfliktløsende organer i samfunnet. Saksavviklingsmålingene med utgangspunkt i CEPEJ knytter seg videre hovedsakelig til førsteinstansdomstoler. Mange land i Europa har delt verneting i sivile saker, hvor saker med en verdi under et visst nivå går for de laveste domstolene, mens saker med en høyere verdi går for det neste domstolsnivået. Flere land rapporterer derfor kun småkravssaker fra det første nivået, og dette endrer profilen på sivile saker sammenlignet med for eksempel situasjonen i Norge. Det samme gjelder også i stor utstrekning for behandlingen av straffesaker. Det er også grunn til å tro at Norge i større grad enn i mange andre land åpner for at parter kan oppnå tvangsgrunnlag for tvangsfullbyrdelse på andre måter enn ved dom. Dette innebærer at sivile saker som kommer inn for norske domstoler jevnt over vil ha en kompleksitet og et konfliktnivå som er høyere sammenlignet med andre lands sivile saker. EU Justice Scoreboard har oppsummert utviklingen slik: Den positive utviklingen i saksbehandlingstid fra forrige år fortsatte i 2016, og særlig de landene som ble identifisert med særlige utfordringer kan vise til utvikling i riktig retning, Både evnen til å få saker behandlet like raskt som de kommer inn (clearance rate) og forventet saksbehandlingstid ( disposition time) er forbedret. EU Justice Scoreboard ble opprettet dels fordi en effektiv domstolsbehandling er en forutsetning for gjennomføring av konkurransereglene og forbrukerrettigheter, men også som for å stimulere til investeringer. EU Justice Scoreboard omfatter derfor også statistikk på gjennomsnittlig saksbehandlingstid i saker knyttet til konkurransetilsyn, forbrukerrettigheter, saker for domstolene knyttet til hvitvasking, mv. Det er foreløpig relativt liten fokus på rapportering knyttet til disse sakstypene i Norge. Det må også kunne sies at saksbehandlingssystemene i norske domstoler i liten grad åpner opp for uttak av rapporter knyttet til disse sakstypene. Etableringen av Konkurranseklagenemnda ( virksom fra 1. april 2017) i Bergen, med Gulating lagmannsrett som tvungent verneting for søksmål knyttet til vedtakene fra nemnda, indikerer imidlertid at det vil bli økt fokus på dette også i Norge i tiden fremover. 11

12 Kvalitet Fra oppsummeringen til EU Justice Scoreboard kan følgende fremheves angående europeisk utvikling: - Selv om de fleste landene tilbyr nettbasert informasjon om om rettssystemet, har mange land forbedringspotensial i.f.t. brukervennligheten. Videre er det kun 17 land som publiserer alle all sivile saker avsagt av høyeste instans. - Tilbudet av alternative konfliktløsningsmetoder og bruken av disse øker sammenlignet med tidligere år. Bruken av ODR-plattformen til EU-kommisjonen ( jf punkt 2.1 ovenfor) viser en villighet blant forbrukere til å søke slike løsninger. Uavhengighet I løpet av siste tre årene har opplevd uavhengighet holdt seg stabil, med en svak tendens til økning. I noen få land har den opplevde uavhengigheten gått tilbake. Flere land innen EU utreder endringer av eksisterende judicial councils eller etablering av slike råd, og EU Justice Scoreboard tilbyr nå en komparativ analyse av kompetansene til disse rådene. Svakt stillingsvern for dommere, utilbørlig press fra næringsliv og andre interessegrupper, samt utilbørlig press fra myndighetene og fra politikere er oppgitt som hovedgrunn til oppfatningen om svekket uavhengighet hos domstoler og dommere. 2.3 Europarådet CCJE Dette rådet, som består utelukkende av dommere fra medlemslandene, er Europarådets ekspertorgan for dommere. Rådet skal støtte de nasjonale domstolene i arbeidet med å møte standardene som Europarådet har utviklet knyttet til dommere. Rådet vedtar årlig opinons knyttet til funksjonen til domstolene og dommere, og disse uttalelsene er i praksis en av de viktigste bidragene til utvikling av disse standardene. Uttalelsene forberedes ved innrapportering fra hvert enkelt medlemsland og vedtas av plenumsforsamlingen. Rådet vedtok i november 2016 OPINION NO 19 ( 2016) "The role of court presidents". Rådet kom med følgende anbefalinger: Domstolledere skal representere domstolen og dommerne og sikre at domstolen arbeider effektivt og med god kvalitet. Domstollederen bør utøve dømmende funksjon i tillegg til å være domstolleder, og skal beskytte domstolen og dommeres uavhengighet. Domstolledere bør være representert i nasjonale domstolorgan, samtidig som at det bør unngås at den nasjonale domstoladministrasjonen samles på få hender. Domstolledere skal i kontakt med media balansere behovet for å holde samfunnet informert med blant annet prinsippet om fair trial og uskyldspresumsjonen, 12

13 Domstolledere må balansere evaluering av domstolen og de enkelte dommernes arbeid med prinsippet om uavhengighet, både eksternt og internt, Domstolledere må ha betydelig innflytelse på budsjett-tildelingen til domstolen, og bør selv kunne forvalte over budsjettet til egen domstol, Rekruttering og avskjedigelse av domstolledere bør i prinsippet skje etter de samme regler som gjelder for rekruttering av dommere. CCJE knyttet videre bemerkninger i forhold til domstollederes ansvar for å ha overblikk over pådømmelsen av saker i domstolen: 16. Coherent and consistent case-law is an important part of legal certainty. Presidents of courts have a role in ensuring the quality, coherence and consistency of judicial decisions. This task can be fulfilled only if the court presidents promote consistency in the interpretation and citation of the case-law of the court itself, higher courts, Supreme Court and international courts (for example, by facilitating education and training including seminars, meetings, ensuring access to the relevant databases, as well as promoting dialogue and the exchange of information between different instances, etc.). The CCJE emphasises that, in the course of fulfilling these tasks, court presidents must respect the principle of judicial independence. I forlengelse av dette vil CCJE i november 2017 vedta sin neste opinion; "the uniform application of the law". I Norge er det først og fremst Høyesterett som ivaretar dette ansvaret, og må i tillegg ses i sammenheng med juridisk metode og våre tradisjoner knyttet til lovgivningsprosessen. Det må kunne sies at det ikke inngår i norsk domstolledelse å arbeide aktivt med harmonisering av rettspraksis internt i domstolen CEPEJ Fra den siste rapporten til CEPEJ: Budsjettene for justissektoren viste i 2014 for første gang en svak økning etter flere år med budsjettkutt i kjølvannet av finanskrisen i Med unntak av Frankrike og Luxembourg har alle statene i mer eller mindre grad innført ordninger med rettsgebyr for saksanlegg i domstolene. I økende grad baseres domstolsbudsjettet på finansiering fra brukere gjennom rettsgebyrordninger ( i Østerrike overskrider inntektene fra rettsgebyrene de samlede utgifter for domstolene, men må ses i sammenheng med inntekter fra registerordninger). Norge har det laveste antallet saksbehandlere i domstolene sammenlignet med antall dommere, med unntak av Luxembourg. Domstoler øker i størrelse samt i grad av spesialisering. De fleste land opplever en økning i antall innkommende straffesaker, mens det er registrert en svak nedgang i antall innkommende sivile saker. Stadig flere land tar i bruk nettbasert behandling av enkelte sakstyper, dvs hvor konfliktløsningen skjer "online". 2.4 Hvor står Norge i europeisk sammenheng? 13

14 I ulike sammenhenger er det interessant å sammenlikne tilstand og utvikling i domstolene med andre land. Domstolene og DA deltar i ulike typer internasjonale samarbeid og flere av disse etterstreber å utvikle et godt kunnskapsgrunnlag for å sammenligne aktivitet i domstolene i ulike land. Annethvert år leverer DA tall og informasjon via JD til CEPEJ. Siste rapportering kom i 2016, basert på registrerte tall og opplysninger til utgangen av CEPEJ leverer data til EU Justice Scoreboard, som utgis hvert år. Dette betyr at EU land leverer data til CEPEJ ut fra et forenklet spørreskjema hvert år. Vi har valgt å bruke CEPEJ data som utgangspunkt for en sammenligning av Norge vs europeiske standarder Økonomiske rammebetingelser Hvilke økonomiske rammebetingelser har man for å drifte/utvikle gode domstoler? I CEPEJ fremstilles dette på ulike måter, men i følgende variant ser man ikke uventet at Norge er et velstående land, men domstolbudsjettene i Norge sett i sammenheng med GDP lavest i Europa. At norske domstoler dermed må anses for å være underbudsjettert sammenlignet med europeiske standarder kan imidlertid ikke utledes direkte fra tabellen. Norske domstoler har for eksempel gått langt i å rendyrke den dømmende funksjonen, og mange sivile saker og straffesaker avgjøres utenfor domstolene. Vi har heller ikke forvaltningsdomstoler eller andre særdomstoler. I motsetning til de fleste land i Europa dokumenterer vi ikke rettsmøter, hvilket også reduserer behovet for saksbehandlere ( Norge har det laveste antallet saksbehandlere per dommer i Europa). Både lekmannsinnslaget og dommerfullmektigordningen kan også sies å redusere ressursbehovet i norske domstoler. 14

15 Fra CEPEJ 2016, figur 2.13 (tall t.o.m. 2014) Sivile saker Følgende figur viser antallet innkomne og avgjorte sivile saker i førsteinstans, som antall saker per 100 innbyggere. Dette er altså alle andre saker enn straffesaker - saker som inneholder en reell tvist, men også saker som ikke inneholder tvister ( enkelte tvangssaker, skiftesaker, m.m). Norge ligger lavt på denne oversikten. Igjen dette må ses i sammenheng med andre konfliktløsende organer og i sivile saker gjelder dette særlig forliksrådene ( cirka saker blir løst av forliksrådene per år). Mange land har domstolsbehandling av flere sakstyper som i Norge håndteres av andre konfliktløsende organer, og forvaltningsoppgaver har blitt flyttet ut av domstolene ( senest tinglysingen). I tillegg har Norge valgt å ikke rapportere inn notarialsaker. Dette utgjør om lag saker per år. Det gjør at antallet saker som behandles i domstolene i Norge fremstår som ganske lavt, sammenlignet med andre europeiske land. 15

16 Fra CEPEJ 2016, figur 5.1 (tall t.o.m. 2014) Det eneste faste måltallene på aktiviteten i norske domstoler er knyttet til saksbehandlingstid. Stortinget vedtok tidlig på 1990-tallet at sivile saker i snitt skal avgjøres innen 6 mnd etter at de er registrert inn til domstolen. Den vertikale aksen i figuren nedenfor viser "Disposition Time" (DT), som er en funksjon av hvor stor beholdning av saker man har på et gitt tidspunkt, og hvor mange saker man normalt avvikler i løpet av 365 dager. Norske domstoler ligger inne med en DT på i underkant av 200 dager, noe som korresponderer godt med snitt saksbehandlingstid som på landsbasis har vært på mellom dager de senere årene. Clearance Rate viser forholdet mellom innkomne og avgjorte saker, og i et system i balanse vil denne være +/-100, noe som illustrerer at man noen år bygger opp noe restanser, og andre år bygger dem noe ned, man at man sett over noen år vurderes å være i noenlunde balanse. 16

17 Fra CEPEJ 2016, figur 5.5 (tall t.o.m. 2014) Straffesaker Følgende figur viser antallet innkomne og avgjorte straffesaker i førsteinstans, som antall saker per 100 innbyggere. Det som er innrapportert fra Norge er meddomsrettssaker og tilståelsespådømmelser. Norge ligger lavt på denne oversikten. 17

18 Fra CEPEJ 2016, figur 5.26 (tall t.o.m. 2014) Som for de sivile sakene er de eneste måltallene for straffesaker i norske domstoler knyttet til saksbehandlingstid. Stortinget vedtok tidlig på 1990-tallet at ordinære straffesaker i snitt skal avgjøres innen 3 mnd etter at de er registrert inn til domstolene, mens enedommersaker skulle avvikles innen 1 mnd. I kartet nedenfor vises "Disposition Time" (DT), som er en funksjon av hvor stor beholdning av saker man har på et gitt tidspunkt, og hvor mange saker man normalt avvikler i løpet av 365 dager. Norske domstoler ligger inne med en DT i straffesaker på "less than 100 days", noe som korresponderer godt med snitt saksbehandlingstid i MED-saker som på landsbasis har vært på mellom dager de senere årene, mens tilståelsespådømmelser typisk avvikles i.l.a. 1 mnd. Fra CEPEJ 2016, map 5.29 (tall t.o.m. 2014) Bemanning En stor del av budsjettene i norske domstoler går med til lønn til dømmende og administrativt personell. Vi har tidligere vist til at Norge har det laveste antall saksbehandlere per dommer. Rapporteringen til CEPEJ viser at Norge, i europeisk sammenheng, har relativt få dommere/rechtspfleger 1 per innbygger. Våre dommerfullmektiger faller imidlertid utenfor rapporteringen som følge av at stillingene er midlertidige. 1 Rechtpfleger er en kategori ansatte i domstolene som opererer med større autonomi enn andre saksbehandlere, og som ligger nært opp til den dømmende funksjon. Dette er en ordning som spesielt gjelder for Tyskland og andre sentraleuropeiske land. 18

19 Fra CEPEJ 2016, figur 3.9 (tall t.o.m. 2014) 3. Internasjonale målinger 3.1 Tillit til domstolene Tiltroen til norske domstoler står sterkt. Det gjøres ikke årlige internasjonale undersøkelser knyttet til tiltro, men European Social Survey gjennomførte i 2014 en undersøkelse på tiltro, hvor Norge kom ut som nummer 2 av 15 europeiske land, se fig 3.1 øverst på neste side. 19

20 Fig. 3.1 European Social Survey, undersøkelse på tiltro. 3.2 Rettssikkerhet The World Justice Project (WJP) Rule of Law Index bygger på uavhengige data om hvordan privatpersoner og eksperter ser på sitt lands rettssystem. Blant kriteriene er rettigheter, åpenhet, korrupsjon, strafferett, sivil rett og sikkerhet for borgerne. I denne globale rankingen kommer Norge ut som land nummer 2 av 102, samme som i

21 3.3 Domstolenes rolle for et fungerende næringsliv Innenfor EU legges stor vekt på velfungerende domstoler som en forutsetning for innovasjon og et velfungerende næringsliv. Det er motivasjonen bak "EU Justice scoreboard" med status og rangering for respektive medlemsland, jf ovenfor. Norge er ikke en del av scoreboard, men omfattes av Verdensbankens "Doing business". Ut fra ti kriterier lages hvert år en indeks om hvordan sentrale elementer for å drive næringsvirksomhet fungerer i 186 land over hele verden. Norge kommer her på en sjette plass. I rapporten betones vekten av velfungerende domstoler for et godt fungerende næringsliv. To av kriteriene er domstolrelaterte. Dels "resolving insolvency" der Norge er rangert som nummer seks i verden og dels den for domstolene enda mer sentrale "enforcing contracts". Der kommer Norge ut som nummer fire. Fig. 3.3 Verdensbankens Doing Business-rapport. 21

22 Utfyllende forklaringer på forkortelser ENCJ European Network of Councils for the Judiciary (ENCJ) er et EU-basert nettverk, som har som formål å fremme uavhengige, ansvarlige, og effektive europeiske domstoler som leverer avgjørelser av høy kvalitet. Nettverket har særlig fokus på å fremme gjensidig tillit mellom de enkelte lands domstoler. Nettverket legger til rette for utveksling av beste praksis, og vedtar anbefalinger på bakgrunn av arbeidet som legges ned i nettverkets årlige arbeidsgrupper. ENCJ er tilknyttet arbeidet med EU Justice Scoreboard. CEPEJ Den europeiske kommisjonen for effektivitet i justissektoren ( CEPEJ) er én av tre institusjoner under rule of law arbeidet til Europarådet. CEPEJ har som mål å fremme effektivitet og kvalitet innenfor justisektoren, med hovedvekt på å utvikle metoder for effektiv og kvalitetspreget domstolledelse både på nasjonalt nivå, domstolsnivå og blant dommere. CEPEJ er samtidig et forum for utveksling av god praksis. CEPEJ utgir hvert annet år sin europeiske evalueringsrapport, og data og metodikk fra CEPEJ utgjør hovedbestanddelen av EU Justice Scoreboard. EJTN European Judicial Training Network (EJTN) er et EU-basert nettverk finansiert av EU-Kommisjonen. Nettverket arrangerer kompetansetiltak for europeiske dommere, blant annet gjennom en utvekslingsordning for dommere. DA har observatørstatus i EJTN som følge av at Norge ikke er medlem av EU, og er ikke lenger deltaker i utvekslingsordningen etter at EU-kommisjonen besluttet at finansiering av utvekslingen forutsatte EU-medlemskap. HELP programme HELP programme i Europarådet tilbyr kurs både for nasjonale instruktører på EMK og direkte opplæring for dommere, påtalejurister og advokater. 22

23 EØS-midlene Norge har siden inngåelsen av EØS-avtalen bidratt til sosial og økonomisk utjevning i EU gjennom 5-årige program med budsjettramme på ca 15 milliarder norske kroner. I perioden ble norske faginstanser for første gang involvert på programnivå, og DA er programpartner for domstolsprogram i Litauen, Polen og Romania. Financial Mechanism Office (FMO) i Brussel har ansvaret for gjennomføring av bruken av EØS-midlene. DA mottar midler tilsvarende to og et halvt årsverk for å arbeide med EØS-midlene. Arbeidet med forberedelse av neste programperiode startet i DA er programpartner i det rumenske programmet, prosjektpartner i det bulgarske programmet, og er forventet å bli partner i Polen og Litauen. Vest-Balkan DA inngikk i august 2015 en treårig avtale med Utenriksdepartementet for reformarbeid hos domstolene på Vest-Balkan. Etter avtalen, som har et budsjettmessig ramme på 6,6 millioner kroner, skal DA gjennomføre både regionale og bilaterale aktiviteter. Lenke til prosjektet. EU Justice Scoreboard EU Justice Scoreboard er EU-kommisjonens årlige fremstilling av utviklingen på justisområdet blant medlemslandene, med særlig fokus på kvalitet, effektivitet og uavhengighet. Scoreboard har fokus på næringsliv og forbrukere, og omfatter ikke straffesaksavviklingen i straffesaker. EU Justice Scoreboard rangerer ikke medlemslandene, men brukes blant av European Semester til å vedta anbefalinger overfor de enkelte landene. Lenke til EU Justice Scoreboard. CCJE The European Consultative Council for European Judges (CCJE) er Europarådets ekspertorgan for dommere. Rådet skal støtte de nasjonale domstolene i arbeidet med å implementere standardene som Europarådet har utviklet for dommere. DA var vertskap for arbeidsgruppemøte i CCJE i Lagdommer Nils Asbjørn Engstad i Hålogaland lagmannsrett ble valgt til ny president i CCJE i

24 Direktørens innstilling: Styret tar direktørens redegjørelse til orientering Sven Marius Urke direktør Erling Moe avdelingsdirektør 24