Saksframlegg styret i DA

Transkript

1 Saksframlegg styret i DA Saksbehandler: Audun Hognes Berg Arkiv: Unntatt offentlighet Arkivsaksnr.: 18/581-2 Redegjørelse for internasjonalt domstolarbeid 2017 Direktørens sakssammendrag: Redegjørelsen for internasjonalt arbeid i DA for 2017 og 2018 viser at flere av handlingsplanene i den vedtatte mål og handlingsplanen for internasjonalt arbeid i DA er gjennomført. DA vil arbeide videre med å integrere internasjonalt arbeid i virksomheten for øvrig, og særlig ute i domstolene, i tråd med Domstolene Det rettsoppbyggende arbeidet til DA var i 2017 og 2018 konsentrert om arbeidet med EØS-midlene og domstolarbeid på Vest-Balkan. En rekke dommere og ansatte i DA og domstolene har deltatt i arbeidet med EØSmidlene. Arbeidet med neste programperiode av EØS-midlene begynte i DA undertegnet i august 2015 en treårig avtale med Utenriksdepartementet (UD) om arbeid med domstolsreformer på Vest-Balkan, med en etterfølgende avtale mellom DA og United Nations Development Programme (UNDP) knyttet til praktisk utførelse av arbeidet. DA søkte i september 2018 om videreføring av prosjektet for nye tre år. Domstolutviklingen i Europa i 2017 var i hovedsak konsentrert rundt prosessuelle reformer, IT, og rammeverket rundt dommere. De fleste europeiske domstoler viser en positiv trend når det gjelder avvikling av sivile saker. EU Justice Scoreboard s kartlegging av tilgangen til rettsavgjørelser i medlemslandene indikerer at Norge har et forbedringspotensial på dette området.

2 Det er i EU og rundt i Europa store bekymringer knyttet til negativ utvikling av rule of law, særlig i Polen, Ungarn, og dels også i Romania. Graden av opplevd uavhengighet for dommere holder seg stabil, mens noen få land opplever en svekket uavhengighet de siste tre årene. Norske dommere opplever en høy grad av uavhengighet, men identifiserer den strukturelle uavhengigheten som en svakhet (blant annet prosessen for utnevning av dommere). En europeisk undersøkelse av opplevd uavhengighet hos lekdommere gjennomført av ENCJ indikerer at lekdommere føler seg respektert som uavhengige, med mulig unntak for påvirkning gjennom sosiale media og media. Den negative utviklingen for domstolene i Polen er svært problematisk for EU og for Europa. Rollen til DA som programpartner i EØS-midlene i Polen er komplisert, og det er foreløpig uklart når et utkast til concept note vil foreligge. Saksopplysninger Styret vedtok i april 2015 ny mål og handlingsplan for internasjonalt arbeid i DA for Under målområdet "saksvekst, kompleksitet og rettspolitiske utfordringer" i handlingsplanen følger det at direktøren årlig vil redegjøre for det internasjonale arbeidet som gjøres i DA og i domstolene, og oppsummere den internasjonale utviklingen på domstolsområdet til DAs styre. Redegjørelsen faller hovedsakelig i to deler. Den første delen beskriver det internasjonale arbeidet som har vært utført av DA og domstolene i 2017 og frem til styrefremlegget i Denne delen følger den tematiske strukturen i den nylig vedtatte strategien for norske domstoler - Domstolene Nordisk samarbeid står i en særstilling ved at de enkelte enhetene i DA har direkte kontakt med nordiske kolleger fra sak til sak. Det samme gjelder i stor utstrekning for domstolene selv, Innstillingsrådet for dommere og Tilsynsutvalget for dommere. Dette krever vanligvis ikke tilrettelegginger fra internasjonalt sekretariat i DA, og denne siden av nordisk samarbeid er følgelig ikke omfattet av redegjørelsen. 2

3 Som nasjonalt organ for domstolene i Norge har DA et ansvar for å bistå til gjennomføringen av norsk utenrikspolitikk på domstolsområdet. Selv om dette arbeidet primært skal dekke mottakerlandenes behov, gir dette arbeidet også mye tilbake både til ansatte i DA og i domstolene, og bidrar derfor inn på alle delene av Domstolene Den andre delen oppsummerer den europeiske utviklingen på domstolsområdet. Denne delen tar som i fjor utgangspunkt i EU Justice Scoreboard, EU-kommisjonens årlige rapport over utviklingen på justisområdet i medlemslandene. Vi har også støttet oss på andre kilder til informasjon enn kommisjonens rapport under denne delen av redegjørelsen. Direktøren ønsker deretter å fokusere spesielt på uavhengighet. Denne delen vil omhandle kartlegginger som blant andre ENCJ har utført i tillegg til EU Justice Scoreboard. Til slutt vil situasjonen i Polen gis spesiell oppmerksomhet. Drøfting 1. DAs internasjonale arbeid i 2017 og 2018 Domstolene 2025: styrket uavhengighet DA er aktiv observatør i European Network of Councils for the Judiciary (ENCJ) og deltar hvert år i to prosjektgrupper. DA har deltatt i prosjektet «Independence, accountability and quality of the judiciary de siste to årene med lagdommer Wiggo Storhaug Larssen. Prosjektgruppen har blant annet utarbeidet en spørreundersøkelse som kartlegger dommeres opplevde uavhengighet i Europa. En slik undersøkelse har vinteren blitt sendt ut til dommere i de fleste europeiske land, også Norge, og ble gjentatt i 2017/2018. Undersøkelsen danner grunnlag for den delen av EU Justice Scoreboard som omhandler opplevd uavhengighet. Videre har prosjektgruppen gjennomført en europeisk undersøkelse av lekdommeres opplevde uavhengighet. Disse undersøkelsene vi bli nærmere omtalt under punkt Direktøren vil redegjøre for EØS-midlene nedenfor. Arbeidet med nytt justisprogram i Polen for har gitt mange ansatte i DA og domstolene kunnskap om hvor utsatt domstolene er for politisk innflytelse ENCJ DA er observatør, og deltar aktivt i arbeidsgruppene. ENCJ s spørreundersøkelse på opplevd uavhengighet er sentral i EU Justice Scoreboard. CCJE The European Consultative Council for European Judges (CCJE) er Europarådets ekspertorgan for dommere. Rådet skal støtte de nasjonale domstolene i arbeidet med å implementere standardene som Europarådet har utviklet for dommere. 3

4 når de politiske omgivelsene endres, og på hvilke måter dette kommer til uttrykk overfor domstolene. Den norske dommerforeningen har også engasjert seg aktivt i forhold til situasjonen i Polen. Lagdommer Nils Asbjørn Engstad ble som kjent tildelt Rettsikkerhetsprisen for 2018, hvor hans sterke internasjonale engasjement både gjennom vervet i det konsultative rådet for dommere i Europarådet (CCJE) 1, særlig overfor Polen, ble vektlagt. Domstolene 2025: en bruker- og utviklingsorientert konfliktløser DA har tett kontakt med de nordiske land på flere områder og nivåer. Ledelsen i domstoladministrasjonene i de nordiske land møtes i faste årlige møter. Videre møtes nordiske dommere under de årlige SEND-seminarene. Det foregår også et utstrakt samarbeid mellom landene på avdelingsnivå. DA deltok i ENCJ-prosjektet «Public confidence and the image of Justice» med Iwar Arnstad. Prosjektet avga rapport under generalforsamlingen i Lisboa i juni Rapporten inneholder anbefalinger knyttet til blant annet kommunikasjonsstrategier, omdømmeundersøkelser, utvikling av nøkkelbudskap og samfunnskontakt. Se rapport her: websitemedia.s3.eu-west-1.amazonaws.com/production/pwk-web-encj2017- p/ga%2018/report_public_confidence_draft_for%20ga_29%20may.pdf EJTN European Judicial Training Network (EJTN) er et EUbasert nettverk finansiert av EU-Kommisjonen. Nettverket arrangerer kompetansetiltak for europeiske dommere, blant annet gjennom en utvekslingsordning for dommere. DA har observatørstatus i EJTN som følge av at Norge ikke er medlem av EU, og er ikke lenger deltaker i utvekslingsordningen etter at EU-kommisjonen besluttet at finansiering av utvekslingen forutsatte EU-medlemskap. DA har observatørstatus i European Judicial Training Network (EJTN). Avdelingsdirektør Kari Berget representerer Norge. Hun deltar i arbeidsgruppen "New approaches to training". Ingunn Elder ved Kompetanseenheten har deltatt som kursholder i seminar på judgecraft i regi av EJTN i Leder av Kompetansekomiteen for dømmende funksjoner, sorenskriver Vegard Sunde og avdelingsdirektør Kari Berget er begge medlemmer av SEND-styrelsen. Styrelsen arrangerer to seminarer årlig for dommere i Norden. I tillegg er det etablert en hospiteringsordning, samt at det samarbeides/ deles kompetanse i økende grad mellom de nordiske land. 1 Lagdommer Nils Asbjørn Engstad er oppnevnt av Justisdepartementet som norsk dommer til CCJE. Han ble i 2015 valgt som president i rådet og avtrådte som president i november 2017 etter endt periode. Høyesterettsdommer Duro Sessa fra Kroatia overtok da som president. CCJE er nærmere omhandlet under punkt 2 nedenfor. HELP programme HELP programme i Europarådet tilbyr kurs både for nasjonale instruktører på EMK og direkte opplæring for dommere, påtalejurister og advokater. 4

5 DA samarbeider med Pluricourt, senter for fremragende forskning ved Universitetet i Oslo. Pluricourt bidrar i forberedelsene til studietur for norske dommere. Dessuten er DA involvert i det årlige Ryssdalseminaret. Den reviderte studiepermisjonsordningen innebærer at stadig flere dommere søker til utenlandske domstoler og domstolmiljøer. Internasjonalt sekretariat i DA kan bistå under forberedelsen av disse studiepermisjonene gjennom sitt kontaktnett. Vegard Sunde representerer DA i Europarådets HELP programme. Dette programmet fokuserer på EMK-opplæring i Europarådets medlemsland. Arbeidet med EØS-midlene er nærmere beskrevet nedenfor. Et av formålene med EØS-midlene er å styrke de bilaterale relasjonene mellom Norge og mottakerlandene. I løpet av 2017 deltok norske dommere blant annet på studiebesøk i EMD gjennom domstolsprogrammet i Polen. Deltakelsen fra norske dommere er finansiert av EØS-programmene, og disse kompetansetilbudene kommer derfor som tillegg til tilbudene som finansieres over det ordinære kompetansebudsjettet for domstolene. DA og domstolene vant i 2017 prisen «Crystal Scales of Justice» for sitt arbeid med å utvikle vitnestøtte i norske domstoler. Det er den Europeiske Kommisjonen for Effektivitet i Justissektoren (CEPEJ) i Europarådet som utdeler denne prisen annethvert år. Som en følge av domstolsprogrammet for Litauen i EØS-midlene er litauiske domstoler i ferd med å rulle ut tilsvarende ordning med vitnestøtte. Litauen har også fått internasjonal oppmerksomhet for sitt program. Et av kriteriene for Crystal Scales of Justice er at prosjektene må ha overføringsverdi som eksempel på beste praksis. Bistanden fra DA og norske domstoler til etablering av vitnestøtteordning i Litauen bidro til at dette kriteriet om overførbarhet ble møtt. Domstolene 2025: samsvar mellom ressurser og oppgaver CEPEJ publiserte i oktober 2016 den nye evalueringsrapporten, basert på 2014 tall fra justissektoren i hvert av de 47 medlemslandene i Europarådet (rapporten fra CEPEJ er basert på et omfattende spørreskjema som landene besvarer, og som dekker hele justissektoren). Evalueringsrapporten ble i 2016 nettbasert, med utstrakte søkemuligheter. Den nye rapporten fra CEPEJ blir publisert i oktober DA representerer Norge som medlem i CEPEJ, mens Sivilavdelingen i Justisdepartementet er nasjonal korrespondent. Audun Hognes Berg har 5 CEPEJ Den europeiske kommisjonen for effektivitet i justissektoren ( CEPEJ) er én av tre institusjoner under rule of law arbeidet til Europarådet. CEPEJ har som mål å fremme effektivitet og kvalitet innenfor justisektoren, med hovedvekt på å utvikle metoder for effektiv og kvalitetspreget domstolledelse både på nasjonalt nivå, domstolsnivå og blant dommere. CEPEJ er samtidig et forum for utveksling av god praksis. CEPEJ utgir hvert annet år sin europeiske evalueringsrapport, og data og metodikk fra CEPEJ utgjør hovedbestanddelen av EU Justice Scoreboard. DA var vertskap for det årlige møtet i nettverket av pilotdomstoler i CEPEJ i september 2017, i Kristiansand.

6 deltatt som ekspert i CEPEJ-prosjekt blant annet i Kosovo i løpet av 2017 og Både DAs deltakelse i CEPEJ, nordisk samarbeid, og møtene med det nederlandske domstolsrådet har vært arenaer for å dele erfaringer knyttet til effektivisering og synliggjøring av et ansvarlig behov for ressurser. Domstolene 2025: digitalt rettsliv Flere av de internasjonale aktivitetene i 2017 og 2018 har handlet om ulike sider ved digitalisering. Dette har vært et gjennomgående tema i Vest-Balkan prosjektet, jf nedenfor, med workshop i Oslo i november 2017 som gikk relativt dypt inn i prosessene rundt digitalisering. Samarbeidet mellom DA og Rechtspraak har gitt DA en mulighet til å diskutere digitalisering med et av de mest fremtredende land i Europa blant annet på dette området. Videre har DAs deltakelse i CEPEJ gitt tilgang til europeisk praksis. Flere av diskusjonene under pilotdomstolsmøtet i Kristiansand i september 2017 omhandlet sider ved digitalisering. Til slutt - DA mottok i 2017 og 2018 delegasjoner fra blant andre domstolene i Latvia og Nederland. DA stod også som vertskap sammen med Trøndelag statsadvokatembeter for besøk fra påtalemyndigheten i Estland. 6

7 Rettsoppbyggende arbeid Etter mål og handlingsplanen for internasjonalt arbeid er EØS-midlene og domstolsoppbygging på Vest-Balkan satsingsområder for DAs internasjonale rettsoppbyggende virksomhet. EØS midlene Gjennom EØS-avtalen er Norge, Island og Liechtenstein medlemmer av EUs indre marked, på lik linje med medlemslandene i EU. Siden EØS-avtalen trådte i kraft i 1994, har Norge gjennom EØS-midlene bidratt til sosial og økonomisk utjevning i de mindre velstående landene i EU. I tillegg skal EØSmidlene bidra til styrkede bilaterale relasjoner mellom Norge og mottakerlandene. Støtten er fordelt på et stort antall programmer som støtter flere tusen prosjekter innenfor de fleste deler av offentlig sektor i mottakerlandene. Størrelsen på støtten og fokus i programmene fastsettes hovedsakelig gjennom forhandlinger med EU hvert femte år. Grovt sagt bidrar Norge med 15 milliarder norske kroner fordelt på 15 land i hver programperiode. Et særkjenne ved EØS-midlene sammenlignet med andre støtteordninger er at norske faginstanser bidrar som partnere ( donor programme partner) for sine utenlandske kolleger ( programme operator) innenfor den aktuelle sektoren som har ansvaret for implementeringen av programmene og prosjektene i mottakerlandene. De norske domstoler kom for første gang med i EØS-midlene i forbindelse programperioden , med DA som programpartner i Litauen, Polen og Romania. Prosjektene i hvert program ledes av en prosjektpromotør og til hvert enkelt prosjekt er det tilknyttet prosjektpartnere. DA har vært partner i til sammen ni prosjekt fordelt på de tre landene. DA har også bidratt aktivt i utarbeidelse av aktiviteter finansiert gjennom bilaterale fond knyttet til programmene. Disse fondene er ment å gi fleksibilitet under implementeringen av programmene, samt å gjennomføre aktiviteter som er komplementære til programmet. Etter forslag fra DA ble det i 2016 gjennomført en studie for å kartlegge rettshjelpsbehovet for polske arbeidsinnvandrere i Norge. Studien, som ble utført av forsker Ada Engebretsen ved NOVA, ble presentert under et seminar i Oslo i juni 2017 arrangert av NOVA, DA og det polske Justisdepartementet. Seminaret tok for seg flere sider knyttet til situasjonen for polske arbeidsinnvandrere, blant annet norsk barnevern. EØS-midlene Norge har siden inngåelsen av EØS-avtalen bidratt til sosial og økonomisk utjevning i EU gjennom 5-årige program med budsjettramme på ca 15 milliarder norske kroner. I perioden ble norske faginstanser for første gang involvert på programnivå, og DA er programpartner for domstolsprogram i Litauen, Polen og Romania. Financial Mechanism Office (FMO) i Brussel har ansvaret for gjennomføring av bruken av EØS-midlene. Arbeidet med forberedelse av neste programperiode startet i DA er programpartner i Kroatia, Litauen, Polen og Romania, og prosjektpartner i det bulgarske programmet. For perioden 2017 til 2020 mottar DA til sammen kroner FRA FMO til å utføre arbeidet som DPP. DA har ansatt to personer på full tid til å utføre dette arbeidet. 7

8 2017 var preget av på den ene siden avvikling av programmene frem mot 30. april 2017, og oppstart av programmene. Avviklingen av programmene for har medført økt deltakelse fra DA under avslutningskonferanser, utarbeidelse og publisering av artikler knyttet til EØS-midlene, samt rapporteringer. Utviklingen av programmene skjer etter følgende prosess: 1. Forhandlinger (UD) med ekspertmøter ( DA) 2. Memorandum of Understanding (UD og mottakerland) 3. Frist på seks måneder: Concept note 4. Godkjenningsfase for donor. Frist: fire måneder 5. Detaljert programutarbeidelse 6. Implementering Fig. 1: Gangen i EØS forhandlingene Internasjonalt sekretariat deltok i ekspertgruppemøter i 2016 og 2017 i alle land hvor DA er enten program- eller prosjektpartner. ( Nr. 1. i figur 1). Hensikten med disse møtene er å bidra til faglige avklaringer som ledd i forhandlingene mellom Norge og mottakerlandene. Vi vil i det følgende gjennomgå status for de enkelte land. Kroatia Etter anmodning fra Utenriksdepartementet og FMO ( se faktaboksen på forrige side) besluttet DA i 2017 å bli involvert som programpartner i det kroatiske justisprogrammet. Avgjørende for denne beslutningen var at Kroatia også deltar i det regionale domstolsprogrammet for Vest-Balkan. Kroatia og Norge signerte MoU ( nr 2 i fig. 1) den 3. juli Programmet fokuserer på renovering av domstolene i Split, evaluering av dommere, mekling i domstolene, og kriminalomsorg. 20. og 21. september starter arbeidet med concept note opp med møter i Zagreb. Vi befinner oss derfor i fase 3 i figuren ovenfor. 8

9 Litauen Litauen og Norge signerte MoU 24. april MoU idenfiserer effectiveness and efficiency in the judicial system, strengthening the rule of law» som fokusområder, samt samarbeid mellom domstolene og påtalemyndigheten. Såkalte stakeholder consultations ble gjennomført i juni, med deltakelse av aktørene i justissektoren i tillegg til frivillige organisasjoner, universitetsmiljø m.v. Domstoladministrasjonen og Riksadvokaten i Litauen besøkte DA i august for å arbeide med concept note. Det litauiske programmet befinner seg derfor i fase 3 i figuren ovenfor. Polen Styret behandlet spørsmålet om DAs rolle i det polske justisprogrammet 26. februar Styret ba direktøren holde styret orientert om utviklingen av concept note og spesielt når utkast foreligger. Vil i derfor redegjøre forholdsvis inngående om status i dette arbeidet. Situasjonen i Polen vil deretter bli nærmere beskrevet til slutt i styresaken. Arbeidet med utvikling av concept note startet opp i januar Stakeholder consultations ble holdt 27. februar, og de norske og polske partene har siden hatt flere møter i forsøk på å komme frem til enighet om prosjekt. Ved fristutløpet for utarbeidelse av konseptnotat den 20. juni var det fortsatt ikke oppnådd enighet, og FMO utvidet derfor fristen for oversendelse. På domstolsområdet har diskusjonene knyttet seg mulige prosjekter innen a) mekling i familiesaker, b) opplæring i EMK/EU-rett/internasjonale rettskilder, og c) law in action (legal education og legal information). Mekling i familiesaker er isolert sett et prosjektforslag som vi vil kunne støtte, samt ha noe å bidra inn i. Dette til tross for at polske dommere per i dag ikke utfører meklingen selv, slik norske dommere som kjent gjør. Disse sakene påvirkes imidlertid av den polske regjeringens reaksjonære politikk på familieområdet. Det er derfor en risiko for at EØS-midlene vil kunne bidra til å gjennomføre en familiepolitikk som Norge og DA ikke kan eller bør støtte. Polen har fokusert på eksterne meklere i prosjektforslaget, dvs liten fokus på dommere og domstolene. Familiesaker hører til i de ordinære domstolene. Det er disse domstolene som har blitt utsatt for inngrep fra regjeringen, og som samtidig har markert sin uavhengighet. Selv om polske dommere er vesentlig mindre involvert i mekling enn hva tilfellet er hos oss, har DA likevel insistert på at prosjektet i mye større grad enn må forankres i domstolene enn hva tilfellet er i dag. 9

10 Opplæring innen EMK/EU-rett/internasjonale rettskilder er et prosjektforslag som vi aktivt har foreslått og støttet. Eksterne aktører har flere ganger understreket viktigheten av at DA som programpartner er nødt til å sørge for at det faktiske innhold i prosjektet blir slik prosjektet fremstår på papiret. DA har derfor fokus på mekanismer som kontrollerer at prosjektene gjennomføres slik de skal, blant annet ved at utvelgelsen av eksperter og deltakere er balansert. Prosjektforslaget «law in action» har fokusert på legal education og legal information. Fra polsk side har det vært ønskelig å bygge opp prosjekt som skal øke respekt for loven blant polsk ungdom, samt tilby opplæring til såkalte young legal leaders ved juridiske fakultet i landet. DA har tatt til orde for at det sosiale aspektet ved prosjektet som går på arbeid mot grupper utenfor domstolene, må reduseres til fordel for økt rettighetsbasert rettshjelp. Vi har også argumentert for at prosjektet bør involvere universitetsmiljø for å sikre at gjennomføringen av prosjektet er så nøytralt som mulig. Det er også fra polsk side fremmet et prosjektforslag som retter seg mot barnevern og barnebortføring. Det er fortsatt svært usikkert når et endelig concept note vil foreligge. Fra norsk side er det en gjennomgående holdning at det er avgjørende å sikre politisk «trygge» prosjekt som Norge kan stille seg bak, og at en forsinkelse i implementeringen derfor er underordnet. Direktøren vil holde styret oppdatert om utviklingen. Romania Det rumenske programmet befinner seg nå i overgangen fra fase fem til seks i figur 1. DA er programpartner og, og dessuten prosjektpartner i prosjektet «Judicial Training and Capacity Building». Prosjektet inneholder opplæring i EU-rett og EMK med spesiell fokus på sårbare grupper, og inkluderer i tillegg innkjøp av teknisk utstyr, blant annet videokonferanse. Prosjektene forventes å komme i gang sent på høsten 2018 eller tidlig på Bulgaria Det bulgarske programmet befinner seg i likhet med det rumenske programmet mellom fase fem og seks. DA er ikke programpartner, men er prosjektpartner i tre prosjekter; implementering av EMK og internasjonale menneskerettigheter, et regionalt rettshjelpprosjekt hvor professor emeritus Jon T. Johnsen fra Universitet i Oslo vil bli engasjert som norsk partner, og i tillegg et prosjekt som retter seg blant annet mot utnevning av dommere. 10

11 Implementering av prosjektene forventes å komme i gang i løpet av høsten Domstolarbeid i Vest-Balkan DA og de norske domstoler har i lang tid vært engasjert i domstolsoppbygging på Vest-Balkan, særlig i Bosnia og Herzegovina (BiH). Arbeidet har hovedsakelig vært bilateralt innrettet. I 2015 inngikk DA nye avtaler om bidrag til prosjekt i BiH og Kosovo, og undertegnet samtidig i august 2015 en treårig avtale med Utenriksdepartementet om et regionalt domstolprosjekt, se faktaboks og lenke på neste side. Bosnia og Herzegovina Prosjektet «Judicial Efficiency II» ble formelt avsluttet i september 2018, og hadde fokus på domstolledelse, aktiv saksstyring og mediehåndtering. Wiggo Storhaug Larssen og Iwar Arnstad deltok som eksperter fra Norge. I tillegg til Norge inngår det nederlandske domstolssrådet som partner, blant annet gjennom et samarbeid mellom førsteinstansdomstolene i Amsterdam og Sarajevo. Prosjektet ble i mars 2017 utvidet til å omfatte en vurdering av systemet for dommerutnevnelser i BiH. Fra norsk side deltok Nils Asbjørn Engstad og Audun Hognes Berg som eksperter sammen med nederlandsk ekspert. High Judicial and Prosecutorial Council (HJPC) i Bosnia og Herzegovina fremmet ny søknad til Utenriksdepartementet for tre nye år sommeren 2018, etter forutgående kommunikasjon med DA og Rechtspraak. Det nye prosjektet forventes igangsatt høsten Kosovo Prosjektet i Kosovo knytter seg til utvikling av saksbehandlingssystem for domstolene (CMIS). DA deltar med strategisk rådgivning på initiativ fra UD, og utførte blant annet en evaluering av prosjektets bærekraftighet våren Prosjektet ble etter søknad til UD forlenget i mai 2018, samtidig som at omfanget av prosjektet ble snevret inn. DA bistår Kosovo Judicial Council i utarbeidelse av søknad om et nytt CMIS prosjekt, som følger opp det første prosjektet. Det nye prosjektet skal etter planen starte opp i

12 Regionalt Vest-Balkan prosjekt I august 2015 signerte DA en tre-årig avtale med UD for Vest-Balkan. Gjennom avtalen skal DA etablere møtepunkt for domstolene på Vest-Balkan, samt å bistå de enkelte land i regionen på bilateralt nivå. DA inngikk i etterkant av denne avtalen en samarbeidsavtale med United Nations Development Programme (UNDP) landkontor i Bosnia og Herzegovina, hvor DA gjennom bidrag til UNDP gis konsulentstøtte fra UNDP til utførelsen av dette arbeidet. Konsulentarbeidet utføres av Amra Jasarevic, med daglig kontor i Sarajevo. I juni 2017 arrangerte DA det tredje regionale seminaret i Budva, Montenegro, og mottok i november delegasjoner fra Kosovo, Montenegro og Serbia i Oslo med fokus på saksbehandlingssystem. I mai 2018 arrangerte prosjektet studiebesøk til Portugal for å se nærmere på det portugisiske systemet for evaluering av dommere. UD innvilget kostnadsfri forlengelse av prosjekt i april DA søkte om nytt treårig prosjekt for Vest-Balkan i september Det nye prosjektet forventes å starte opp i november 2018, og vil ha delt fokus på regionen og gjennomføring av prosjektene i Kosovo. Vest- Balkan DA inngikk i august 2015 en treårig avtale med Utenriksdepartmentet for reformarbeid hos domstolene på Vest- Balkan. Etter avtalen, som har en budsjettmessig ramme på 6,6 millioner kroner, skal DA gjennomføre både regionale og bilaterale aktiviteter. Lenke til prosjektet. 12

13 2. Europeisk domstolsutvikling i 2017 og Generell utvikling med utgangspunkt i EU Justice Scoreboard EU Justice Scoreboard 2018 har identifisert arbeid med prosesslovgivning, IT, og dommere som de mest sentrale områdene for reform i Effektivitet Scoreboard viser utviklingen frå 2010 og frem til og med Gjennomgående har de fleste landene en positiv utvikling av saksavviklingen, men det er fortsatt svært store variasjoner landene mellom. Land som har problemer med saksavviklingen i første instans vil også i regelen ha tilsvarende problemer i de høyere instansene, og jevnt over er saksbehandlingstiden lenger i ankeomgangen enn i førsteinstans-domstolen. På EU-rettsområdet ( konkurranseregler, forbrukervern, elektronisk kommunikasjon, hvitvasking) er saksbehandlingstiden gjennomgående vesentlig lenger enn i ordinære saker. Kvalitet En av indikatorene i Scoreboard på kvalitet er tilgang til nettbasert tilgang til rettsavgjørelser for allmennheten, herunder om dette forutsetter betaling. Figuren nedenfor viser at stort sett alle landene tilbyr gratis tilgang til rettsavgjørelser. Scoreboard inkluderer ikke straffesaker, og figuren viser heller ikke i hvilket omfang og hvor lenge avgjørelser er tilgjengelige. Likevel figuren bekrefter oppfatningen vi har fra annet arbeid tilgangen til rettsavgjørelser i Norge for allmennheten er svak sammenlignet med de fleste land i Europa så abonnementsordninger holdes utenfor. EU Justice Scoreboard EU Justice Scoreboard er EU-kommisjonens årlige fremstilling av utviklingen på justisområdet blant medlemslandene, med særlig fokus på kvalitet, effektivitet og uavhengighet. Scoreboard har fokus på næringsliv og forbrukere, og omfatter ikke straffesaksavviklingen i straffesaker. EU Justice Scoreboard rangerer ikke medlemslandene, men brukes blant av European Semester til å vedta anbefalinger overfor de enkelte landene. Lenke til EU Justice Scoreboard. 13

14 Figur 2: Arrangements for online publication of judgements in all instances ( EU Justice Scoreboard 2018) Uttalelsene til CCJE har hatt stor betydning som standardsetter I Europa. I november 2017 vedtok rådet OPINION N 20 (2017) The role of courts with the respect to uniform application of law. I konklusjonene viste CCJE blant til at vedvarende sprik i avgjørelser fra domstolene i øverste instans vil kunne utgjøre krenkelse av EMK artikkel 6. Det er avgjørende at det i den øverste domstolen finnes mekanismer som avdekker og fjerner sprikende praksis. Det kan avslutningsvis nevnes at kunstig intelligens har stått sentralt i arbeidet til CEPEJ i 2017 og 2018, og utgjør et satsingsområde for Europarådet. 14

15 2.2 Uavhengighet Generelt EMDs avgjørelse i Findlay vs UK ( med Rolf Ryssdal som president og førstevoterende) er ofte sitert i tilknytning til EMK artikkel 6 og kravet til uavhengige domstoler: «73. The Court recalls that in order to establish whether a tribunal can be considered as "independent", regard must be had, inter alia, to the manner of appointment of its members and their term of office, the existence of guarantees against outside pressures and the question whether the body presents an appearance of independence Det faller utenfor rammene av styresaken å gå nærmere inn på kriteriene for uavhengighet, men det er viktig å ha som utgangspunkt at det ikke er mulig å diskutere uavhengighet uten samtidig å inkludere ansvarlighet ( accountability ). Det kan kanskje sies at uavhengige domstoler i en «rule of law» kontekst har en ramme av ansvarlighet integrert. Vise-presidenten i EU-kommisjonen, Jyrki Katainen, uttalte nylig at han er dypt bekymret for utviklingen i Europa, hvor enkelte land bryter med fundamentale forutsetninger for demokrati. Landene han viste til var Polen, Ungarn og Romania. Etter hans mening kan ikke EU tolerere at politikere i EU-land tar kontroll over domstoler og media. Mr. Katainen er selvfølgelig ikke alene om disse bekymringene. EU Justice Scoreboard 2018 uttrykker på flere steder bekymringer for utviklingen av rule of law. Det er heller ikke uten grunn at Scoreboard har dedikert et eget kapittel til kartlegging av bruken av EU-midlene. Minimumskrav til «rule of law» som vilkår for EU-støtte er et av virkemidlene EU ser på for tiden. Nedenfor vil vi først redegjøre for kartleggingen av uavhengighet i Europa, herunder hos oss. Deretter vil vi redegjøre spesielt for utviklingen i Polen. DA er som kjent også programpartner i justisprogrammet for Romania. Det er i første rekke regjeringens forsøk på å liberalisere antikorrupsjonslovgivningen som har utløst nasjonale og internasjonale reaksjon. Regjeringen har også foreslått å overføre funksjoner fra domstolsrådet i Romania til Justisdepartementet. Dette forårsaket underskriftskampanjer i domstolene. Regjeringen har frafalt enkelte av forslagene, mens andre forslag har vært vurdert av grunnlovsdomstolen som ikke grunnlovsstridig. DA har løpende kontakt med den norske ambassaden i forhold til implementeringen av domstolprosjektene. 15

16 2.2.2 Europeisk kartlegging av uavhengighet I figur 3 nedenfor har vi tatt inn Rule of Law Index 2017/2018 fra World Justice Forum. Selv om rule of law favner videre enn uavhengighet, gir dette en god indikasjon på tilstanden også for uavhengighet. Figuren viser at Norden står helt i særklasse når det gjelder rule of law. Polen rykker ned til 25. plass i rankingen. Figur 3: Rule of law index 2017/2018, World Justice Forum. 16

17 Vi har i det følgende begrenset oss til EU Justice Scoreboard og ENCJ når det gjelder kartlegging av dommeres uavhengighet. EU Justice Scoreboard skiller mellom opplevd uavhengighet hos dommere, og strukturuavhengighet. Den opplevde uavhengigheten kartlegges ved undersøkelser blant allmennheten, i næringslivet og blant dommere (fagdommere) selv. I undersøkelsen kartlegges graden av opplevd uavhengighet, og deretter årsakene til manglende opplevd uavhengighet, jf henholdsvis figur 3 og 4. Figur 3: Opplevd uavhengighet hos dommere blant allmennheten ( EU Justice Scoreboard 2018) 17

18 Figur 4: Hovedgrunner til manglende opplevd uavhengighet hos allmennheten ( EU Justice Scoreboard 2018) Under figur 5 nedenfor gjengis svarene fra dommere på undersøkelsen som ENCJ gjennomførte i Spørsmålsstillingen var: «as a judge I do not feel independent at all or feel completely independent». Den røde pilen indikerer svaret fra norske dommere. Figur 5: Dommere s opplevelse av egen uavhengighet ( EU Justice Scoreboard 2018) 18

19 Jevnt over har dommere en egen opplevelse av uavhengighet som er bedre enn hva allmennheten og næringsliv mener. Det er imidlertid verd å understreke at allmennheten og næringslivet er bedt om å svare på hvordan de opplever domstolene, mens dommere ble spurt om hva de tenker om sin egen uavhengighet. Undersøkelsene til ENCJ omfatter også hvordan dommere ser på uavhengigheten til sine kolleger, og dette tegner et mindre positivt bilde enn hvordan dommere opplever egen uavhengighet. Det følger av figuren over at også polske dommere gjennomgående opplever å være uavhengige. ENCJ-undersøkelsen stilte også spørsmål om i hvilken grad dommere føler at uavhengigheten er respektert av regjeringen. Situasjonen i de polske domstolene kommer her til uttrykk: Figur 6: Opplevelse av respekt for uavhengighet hos regjeringen ( ENCJ) Avslutningsvis, i rapporten Independence, accountability and Quality of the judiciary , gjenga ENCJ også en spørreundersøkelse blant lekdommere I forhold til uavhengighet. Undersøkelsen viser at lekdommere jevnt over opplever å være uavhengige, og at uavhengigheten respekteres av fagdommere og andre aktører. Det er særlig i relasjonen til media og sosiale media at lekdommere opplever redusert uavhengighet. Det følger av undersøkelsene at norske dommere opplever en høy grad av uavhengighet, men at det svake punktet i Norge først og fremst er den strukturelle uavhengigheten. I undersøkelsen ble systemet for utnevning av dommere fremhevet som svakt punkt. Videre er systemet for sakstildeling et svakt punkt. 19

20 Figur 7: Svar fra norske dommere, ENCJ undersøkelse. Oppsummert for Norge norske fagdommere opplever høy grad av uavhengighet, men utpeker den strukturelle uavhengigheten som problematisk. Norske lekdommere opplever at deres uavhengighet er respektert, men at sosiale media og media generelt er et punkt hvor uavhengigheten utfordres. 20

21 2.2.3 Situasjonen i Polen Direktøren viser i utgangspunktet til styresaken i februar Nedenfor vil vi gi en oversikt over omfanget av inngrepene fra regjeringens side mot domstolene, med hovedvekt på tiden etter styresaken. Deretter vil vi se nærmere på relasjonen mellom EU og Polen. Før redegjørelsen for situasjonen i domstolene er det viktig å understreke at reformen som regjeringen i Polen har iverksatt ikke er begrenset til domstolene. Regjeringen har også styrket kontrollen med militæret, statseide selskaper og forvaltningen ved blant annet å innsette egne folk i sentrale stillinger. En stikkordsmesssig oversikt over regjeringens inngrep: kontroll med Grunnlovsdomstolen. Dette har ført til at de ordinære domstolene med Høyesterett i spissen i økende grad tar stilling til konstitusjonelle spørsmål uten å forelegge dette for Grunnlovsdomstolen ( «dispersed constitutional review»). Senkning av øvre aldersgrense til 65 år for dommere, med tilbakevirkende virkning. Avsetting av det gamle domstolsrådet, og kontroll med utnevning av dommermedlemmer til det nye nasjonale rådet ved at regjeringen har flertall i parlamentet. Høyesterett; o senkning av øvre aldersgrense til 65 år for dommere med tilbakevirkende kraft ( ca 40 % av alle dommere i Høyesterett) o nytt disiplinærkammer o nytt kammer for ekstraordinære klager og kontroll med valg. Dette kammeret skal behandle gjenopptakelsesbegjæringer knyttet til alle beslutninger truffet av domstolene siden 1997 o Pr. 29. juli 2018 var 47 stillinger som dommer i Høyesterett ledig o Forslag om å ha lekdommere til å sitte i de to nye kamrene. Utskifting av til sammen 147 domstolledere siden juli 2017 ( under Justisdepartements diskresjon, ingen domstolskontroll). Sammenslåing av Riksadvokatembetet med Justisdepartementet. Justisministeren er nå øverste leder for Riksadvokaten. 21

22 2.2.3 Forholdet til EU Det har vært en rekke kontaktpunkt mellom EU og Polen som følge av utviklingen i domstolene. Flere av kontaktpunktene har fulgt det politiske sporet, men EU-domstolen har i økende grad blitt involvert i utviklingen; EU-kommisjonen initierte den 29. juli 2017 en såkalt infringement procedure etter Lisboa-traktaten artikkel 258 med bakgrunn i endringene i den polske domstolloven. Kommisjonen oversendte saken til EU-domstolen 20. desember 2017 etter å ha mottatt svar fra Polen. Denne saken står fortsatt til behandling i EU-domstolen. Kommisjonen utløste som kjent artikkel 7 prosedyre mot Polen 20. desember Denne prosedyren kan i ytterste fall lede til votering om tap av stemmerett for Polen. EU-kommisjonen behandlet spørsmålet om videre prosedyre i.f.t. artikkel 7 i møte 26. juni, men valgte å utsette behandlingen. Kommisjonen valgte i stedet å utløse ny infringement procedure den 2. juli 2018, med påstand om at innføringen av aldersgrense for dommere i Høyesterett er EU-stridig. EU-kommisjonen har også uttalt at det er utviklingen i Polen vil kunne få betydning for tildeling av EU Structural funds etter En irsk domstol forela for EU-domstolen spørsmålet om utviklingen i Polen er til hinder for en utlevering til Polen i en sak etter European Arrest Warrant. I uttalelse den 25. juli 2018 uttalte EU-domstolen at den irske domstolen kan nekte å utlevere til Polen, men at det er opp til domstolen selv i hver enkelt sak å ta stilling til hvorvidt situasjonen i Polen er til hinder for utlevering. Det er delt oppfatning av hvordan denne uttalelsen skal oppfattes i forhold til Polen. Så langt er det ikke truffet avgjørelse i den irske domstolen. Til slutt - Høyesterett i Polen besluttet 2. august 2018 å suspendere den nye loven som innfører en øvre aldersgrense på 65 år for dommere til Høyesterett, og ba samtidig om EU-domstolens vurdering av om innføringen av aldersgrensen er i tråd med EUretten. Beslutningen fra Høyesterett i Polen er omdiskutert. Det er uklart om det ligger innenfor Høyesteretts mandat å suspendere lover. Visestatsminister Jaroslaw Godin har uttalt at Polen vil ikke ha annet valg enn å ignorere en uttalelse fra EU-domstolen, og at en innblanding fra EU-domstolen vil føre til økt EU-skepsis i regionen. 22

23 2.2.2 Utviklingen for øvrig Det nye nasjonale rådet for dommere har konstituert seg. Stort sett alle polske dommere boikottet det nye rådet ved ikke å stille til valg. De dommere som ble valgt som dommermedlemmer til rådet kom i all hovedsak fra stillinger som dommere i Justisdepartementet. Det nye rådet har nominert til sammen 40 kandidater til Høyesterett, hvorav 32 gjelder stillinger i de nye kamrene. Sju kandidater av 32 til de nye kamrene har bakgrunn som dommer. Avslutningsvis det er gitt flere forklaringer på hvorfor den sittende regjeringen gjennomfører disse reformene. Regjeringen selv har vist til at dommere i Polen ikke er ansvarliggjort, og at det fortsatt er igjen dommere fra kommunisttiden som preger domstolene, noe som blant annet har gitt seg utslag i ineffektivitet. Regjeringen har begrunnet reformeringen av konstitusjonsdomstolen med illegitime utnevninger av dommere fra den forrige regjeringen. Det har også fra internasjonalt hold vært holdt frem at det nok var et behov for å gjøre grep overfor domstolene, men at arten og omfanget av inngrepene viser at regjeringens planer gikk lenger enn som så. Inngrepene som regjeringen har gjort utenfor domstolene, blant annet i forvaltningen og overfor media, synliggjør dette. Håndteringen av situasjonen i Polen fremstår som svært problematisk for EU. En fortsatt prosess etter artikkel 7 mot Polen vil kunne føre til økt opposisjon mot EU i hele union, i en tid med Brexit og økende EU-skepsis generelt. På den andre siden vil EU risikere at den polske regjeringen ytterligere knebler domstolene dersom de avstår fra «sanksjonssporet». Dette vil også kunne føre til svekket legitimitet og respekt for EU i andre EU-land. EU står ved en korsvei i 2020, da den nye perioden for EU-midler skal igangsettes. Vil EU stille minimumskrav til rule of law som vilkår for støtte? Hva EU gjør her, har stor betydning for og klare paralleller til EØS-midlene. 23

24 Direktørens innstilling: Styret tar direktørens redegjørelse til orientering. 24. september 2018 Sven Marius Urke direktør Iwar Arnstad avdelingsdirektør 24