Offentlige anskaffelser etterlevelse av regelverk

Transkript

1 63844_nr.2_ :33 Side A Oslo kommune Kommunerevisjonen Rapport 2/2005 Offentlige anskaffelser etterlevelse av regelverk 2005 Kommunerevisjonen integritet og verdiskaping

2 63844_nr.2_ :33 Side B Forvaltningsrevisjonsrapport 2/2005 Tidligere publikasjoner fra Kommunerevisjonen 1/2004 Evaluering av bydelers forvaltningspraksis. Utprøving av Kommunekompasset i Bydel St. Hanshaugen-Ullevål 2/2004 Statlige tilskudd 3/2004 Er nøkkeltallene i KOSTRA pålitelige? Pleie og omsorg i fem bydeler i /2004 Vedlikehold av skolebygningene. Erfaringer med ansvarsdelingen mellom skolene og Undervisningsbygg 5/2004 Intern kontroll i og rundt IT-systemer. Samlerapport /2004 Kjøp og salg av sykehjemsplasser mellom bydelene 7/2004 Saksbehandling i Trafikketaten 8/2004 Intern kontroll i økonomiforvaltningen. Samlerapport /2004 Styringsinformasjon i eldreomsorgen i bydelene Grorud og Romsås 10/2004 Kjøp av sykehjemstjenester. Tilrettelegging for styring, kontroll og oppfølging U. Off., jf off. l. 6, 1. ledd punkt 2, bokstav a 11/2004 Oslo kommunes kjøp av sykehjemstjenester fra privat leverandør. Tilrettelegging for styring, kontroll og oppfølging av tjenesteleveransen U. Off., jf off. l. 6, 1. ledd punkt 2, bokstav a 12/2004 Friluftsetatens inntekter 13/2004 Midtåsen sykehjem. En gransking av avtaler og økonomi 14/2004 Styringsinformasjon i sosialtjenesten. Bydel Søndre Nordstrand 15/2004 Styringsinformasjon i hjemmetjenesten. Bydel Sagene 16/2004 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Undervisningsbygg KF. Fokus på gjennomføringsfasen 17/2004 Tilsyn i bydelene 18/2004 Effektiv rapportering med KOSTRA? 19/2004 Bydelenes bruk av omsorgslønn 20/2004 Kommunenes rutiner for håndtering av nye regler for kompensasjon av merverdiavgift. 21/2004 Serviceerklæringer i hjemmetjenesten i Bydel Bjerke. 22/2004 Sykefravær i PRO-sektoren. Rutiner og tiltak i Bydel Nordre Aker. 23/2004 Barn i fosterhjem: Bydelenes tilsyn 24/2004 Gerica i pleie og omsorgssektoren 25/2004 Kvalitet i skolen: Elevenes kompetansenivå i basisfag i ungdomsskolen 26/2004 Rapportering av måloppnåelse i grunnskolen 27/2004 Legevakten gjennomgang av interne kontrollrutiner knyttet til økonomi og regnskap 28/2004 Samkjøpsavtaler - beslutningsgrunnlag og utnyttelse 29/2004 Barn i fosterhjem: Bydelenes oppfølging og kontroll 30/2004 Barne- og familieetatens godkjenning og kvalitetskontroll av barneverninstitusjoner. Oppfølging av rapport 15/2003 1/2005 Regelverk produksjon og forvaltning

3 63844_nr.2_ :33 Side 1 Offentlige anskaffelser etterlevelse av regelverk Forord Kommunerevisjonen 1

4 63844_nr.2_ :33 Side 2 Forvaltningsrevisjonsrapport 2/ Kommunerevisjonen

5 63844_nr.2_ :33 Side 3 Offentlige anskaffelser etterlevelse av regelverk Innhold Hovedbudskap Sammendrag Innledning Formål Bakgrunn Problemstillinger Revisjonskriterier Metoder og gjennomføring Observasjoner og vurderinger Anskaffelsesprosedyre Observasjoner Vurderinger Kunngjøring Observasjoner Vurderinger Bruk av kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier Observasjoner Vurderinger Avgjørelse av konkurranse Observasjoner Vurderinger Protokollføring Observasjoner Vurderinger Kontrakt Observasjoner Vurderinger Tilleggsarbeider Observasjoner Vurderinger Virksomhetenes kommentarer til foreløpig rapport Oppsummering og anbefalinger Referanser Tabelloversikt Utrykte vedlegg: Høringsuttalelse fra Gravferdsetaten av Høringsuttalelse fra Barne- og familieetaten av Høringsuttalelse fra Samferdselsetaten av Høringsuttalelse fra Friluftsetaten av Høringsuttalelse fra Eiendoms- og byfornyelsesetaten av Høringsuttalelse fra Renovasjonsetaten av Høringsuttalelse fra Bydel Søndre Nordstrand av Høringsuttalelse fra Deichmanske bibliotek av Høringsuttalelse fra Bydel Nordre Aker av Høringsuttalelse fra Bydel St. Hanshaugen av Kommunerevisjonen 3

6 63844_nr.2_ :33 Side 4 Forvaltningsrevisjonsrapport 2/ Kommunerevisjonen

7 63844_nr.2_ :33 Side 5 Offentlige anskaffelser etterlevelse av regelverk Hovedbudskap Kommunerevisjonen har avdekket enkelte avvik/ indikasjoner på avvik fra regelverket for offentlige anskaffelser. Derfor anbefaler Kommunerevisjonen at virksomhetene iverksetter nødvendige tiltak for å sikre at alle anskaffelser fullt ut gjennomføres i tråd med gjeldende bestemmelser. Regelverket for offentlige anskaffelser stiller strenge krav til gjennomføringen av anskaffelsene og brudd på regelverket kan få uheldige konsekvenser for kommunen uavhengig av omfanget av regelbrudd. Sammendrag Kommunerevisjonen har undersøkt om regelverket for offentlige anskaffelser etterleves i Oslo kommune. Regelverket skal blant annet bidra til at det offentlige foretar kostnadseffektive innkjøp gjennom effektiv konkurranse. Undersøkelsen er utført for 35 utvalgte anskaffelser fra 10 utvalgte virksomheter. Vi har stort sett basert undersøkelsen på dokumentanalyse. Kommunerevisjonen har med noen unntak ikke etterprøvd virksomhetenes vurderinger og begrunnelser. Kommunerevisjonen har avdekket følgende brudd på regelverket for offentlige anskaffelser: I tre tilfeller hvor direkte anskaffelse er benyttet som anskaffelsesprosedyre, mangler enten begrunnelse for dette eller så er begrunnelsen ikke i henhold til regelverket. Kunngjøring av anskaffelse er ikke i henhold til regelverket for fire av anskaffelsene. Protokollføring er ikke i henhold til regelverket for fire av anskaffelsene. Kommunerevisjonen har avdekket to tilfeller hvor tilleggsarbeidene utgjør 50 % av endelig kontraktsverdi. Dette er ikke i henhold til regelverket. Kommunerevisjonen mener det er indikasjon på brudd på regelverket for offentlige anskaffelser i følgende tilfeller: Det er ikke fremlagt tilstrekkelig dokumentasjon for at benyttet anskaffelsesprosedyre er i henhold til regelverket for to av anskaffelsene hvor direkte anskaffelse er benyttet som anskaffelsesprosedyre. I fire tilfeller hvor kriteriet for valg av tilbud er det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, mangler det dokumentasjon på at øvrige tildelingskriterier enn pris er vurdert ved valg av tilbud. I ett tilfelle har Kommunerevisjonen ikke fått fremlagt dokumentasjon på at bestemmelsene om fullmakt for avgjørelse av konkurranse er overholdt. Endelig kontraktsverdi er større enn tilbudssummen for fem av anskaffelsene hvor åpen eller begrenset anbudskonkurranse er benyttet som anskaffelsesprosedyre. Avvik mellom endelig kontraktsverdi og tilbudssum kan indikere at konkurransegrunnlaget ikke har vært godt nok beskrevet. På bakgrunn av at Kommunerevisjonen har avdekket avvik/indikasjoner på avvik fra regelverket for offentlige anskaffelser, anbefaler revisjonen at virksomhetene iverksetter nødvendige tiltak for å sikre at alle anskaffelser fullt ut gjennomføres i tråd med gjeldende bestemmelser. Regleverket for offentlige anskaffelser stiller strenge krav til gjennomføringen av anskaffelsene og brudd på regelverket kan få uheldige konsekvenser for kommunen uavhengig av omfanget av regelbrudd. I tillegg til ytterligere overholdelse av regelverket, anbefaler Kommunerevisjonen følgende: Hvis virksomhetene ønsker å velge tilbud kun ut ifra lavest pris, må dette velges som eneste tildelingskriterium. Hvis virksomhetene også vil ta andre tildelingskriterier med i betraktningen, men ønsker å vektlegge pris mest, må denne vektleggingen fremgå i konkurransegrunnlaget eller i kunngjøringen. Virksomhetene bør bruke malene som Konserninnkjøp har utarbeidet for protokollføring for å sikre fullstendig protokollføring. Virksomhetene må ta konsekvensene av valgt anskaffelsesprosedyre. Dersom det er ønskelig å forhandle om endelig kontraktsverdi med leverandørene bør heller anskaffelsesprosedyren konkurranse med forhandlinger benyttes, så fremt vilkårene for dette er til stede. Dersom vilkårene for konkurranse med forhandlinger ikke er oppfylt, er det i utgangspunktet ikke anledning til å forhandle om endelig kontraktsverdi. Virksomhetenes kommentarer til rapporten Foreløpig rapport ble sendt på høring til de undersøkte virksomhetene. Vi har mottatt tilbakemelding fra alle virksomhetene. Virksomhetene har gitt tilbakemelding om at de vil iverksette tiltak på bakgrunn av rapporten. Kommunerevisjonen 5

8 63844_nr.2_ :33 Side 6 Forvaltningsrevisjonsrapport 2/ Innledning 1.1 Formål Formålet med undersøkelsen var å undersøke om anskaffelser i Oslo kommune gjennomføres i tråd med gjeldende regelverk. 1.2 Bakgrunn Oslo kommune foretar årlig anskaffelser for cirka 10 milliarder kroner. Anskaffelsesvolumet i den enkelte virksomhet varierer fra cirka 20 prosent til over 90 prosent av virksomhetenes drifts- og investeringsbudsjett. Regelverket for offentlige anskaffelser stiller strenge krav til gjennomføringen av anskaffelsene. Regelverket skal bidra til at det offentlige foretar kostnadseffektive innkjøp gjennom effektiv konkurranse. Brudd på regleverket kan medføre erstatningsansvar og påføre kommunen tap av renommé. Per dags dato er 18 av sakene hvor Oslo kommune er blitt innklaget for Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA), blitt behandlet, avvist eller løst under saksforberedelsene. I fire tilfeller har KOFA konkludert med at regelverket ikke er brutt. I like mange tilfeller har KOFA konkludert med brudd på regelverket. I to av disse tilfellene var kunngjøringen ikke i henhold til regelverket, mens de to andre tilfellene gjaldt leverandør- og tilbudsvurdering. 1.3 Problemstillinger Vi har fokusert på følgende problemstillinger: Er benyttet anskaffelsesprosedyre i henhold til regelverket? Er konkurranse kunngjort i henhold til regelverket? Er det korrekt bruk av kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier? Er konkurranse avgjort av person som har fullmakt til dette? Er protokollføring i henhold til regelverket? Er det vesentlig forskjell mellom endelig kontraktsverdi og tilbudssum i tilfeller hvor anskaffelsesprosedyren har vært åpen eller begrenset anbudskonkurranse? Er bruken av tilleggsarbeider i henhold til regelverket? 1.4 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene er gjeldene regelverk for offentlige anskaffelser i Oslo kommune: Lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 96 Forskrift om offentlige anskaffelser av 15. juni 2001 Oslo kommunes regler for ansvar og myndighet i anskaffelsesprosessen av 5. mai 1999 Anslått kontraktsverdi for en anskaffelse er vanligvis avgjørende for hvilke bestemmelser i forskriften som kommer til anvendelse. Det er egne bestemmelser for anskaffelser henholdsvis over og under fastlagte terskelverdier. Dersom anslått kontraktsverdi for en anskaffelse overstiger terskelverdiene, skal anskaffelsen behandles etter del II i forskriften, med mindre anskaffelsen gjelder uprioriterte tjenester (jf. forskriftens 2-5). Anskaffelser under terskelverdiene skal behandles etter del III i forskriften. Terskelverdiene fremgår av forskriftens 2-2, som per dags dato er følgende: Vare- og tjenestekontrakter kr Bygg- og anleggskontrakter kr Delarbeid tjenester som ikke overstiger 20 % av tjenestens sammenlagte verdi kr Delarbeid bygg og anlegg som ikke overstiger 20 % av bygge- og anleggsarbeidets sammenlagte verdi kr Tabell 1: Oversikt over gjeldende terskelverdier (eksklusiv merverdiavgift) For øvrig finnes det unntaksbestemmelser for anskaffelser hvor anslått kontraktsverdi er lavere enn kr eksklusiv merverdiavgift. Andre revisjonskriterier er beskrevet innledningsvis under hver av delkapitlene under kapittel Metoder og gjennomføring Vi valgte ut 10 virksomheter og undersøkte til sammen 35 anskaffelser fra disse virksomhetene. Vi tok utgangspunkt i utgiftsføringer i drifts- og investeringsregnskapet i 2004 da vi valgte ut virksomheter og anskaffelser. Denne utvelgelsen har i stor grad skjedd med utgangspunkt i vesentlighetsvurderinger, men vi har også valgt ut virksomheter og anskaffelser på tilfeldig basis. Undersøkte virksomheter og antall anskaffelser per virksomhet fremgår av tabellen på neste side: 6 Kommunerevisjonen

9 63844_nr.2_ :33 Side 7 Offentlige anskaffelser etterlevelse av regelverk Antall Virksomhet anskaffelser Friluftsetaten 4 Renovasjonsetaten 5 Barne- og familieetaten 2 Eiendoms- og byfornyelsesetaten 8 Gravferdsetaten 5 Deichmanske bibliotek 1 Samferdselsetaten 5 Bydel St. Hanshaugen 1 Bydel Nordre Aker 1 Bydel Søndre Nordstrand 3 Tabell 2: Oversikt over undersøkte virksomheter og antall anskaffelser per virksomhet Oppdragsgivere innen forsyningssektoren (vann- og energiforsyning, transport og telekommunikasjon) reguleres delvis av et annet regelverk. Vi har derfor holdt anskaffelser foretatt av forsyningssektoren utenfor denne undersøkelsen. Vi har også holdt foretakene utenfor, ettersom Kommunerevisjonen har utført eller planlegger egne undersøkelser rettet mot foretakene. Bruk av anskaffelsesprosedyre er undersøkt for alle de utvalgte anskaffelsene. For de øvrige problemstillingene har vi ikke undersøkt tilfellene hvor direkte anskaffelse er benyttet som anskaffelsesprosedyre. Dette skyldes at disse problemstillingene enten er uaktuelle eller mindre aktuelle for direkte anskaffelser. Med unntak av for uprioriterte tjenestekontrakter, er det anslått kontraktsverdi som avgjør hvilke bestemmelser som gjelder for gjennomføringen av konkurransen, jf. punkt 1.4. Det er stor variasjon når det gjelder hva slags dokumentasjon vi har fått fremlagt for beregning av anslått kontraktsverdi. Derfor har vi valgt å ta utgangspunkt i endelig kontraktsverdi i forbindelse med vurderingen av om en anskaffelse skal følge bestemmelsene som gjelder for anskaffelser henholdsvis over og under de fastlagte terskelverdiene. Kommunerevisjonen har med noen unntak ikke etterprøvd virksomhetenes vurderinger og begrunnelser. Undersøkelsen er basert på dokumentanalyse og samtaler med sentrale medarbeidere hos de undersøkte virksomhetene. Kommunerevisjonen 7

10 63844_nr.2_ :33 Side 8 Forvaltningsrevisjonsrapport 2/ Observasjoner og vurderinger 2.1 Anskaffelsesprosedyre For anskaffelser over terskelverdiene er hovedregelen at det skal benyttes åpen anbudskonkurranse 1 eller begrenset anbudskonkurranse 2, jf. forskriftens 4-1. Virksomhetene kan benytte konkurranse med forhandlinger 3 hvis vilkårene i forskriftens 4-2 eller 4-3 er oppfylt. Når det gjelder anskaffelser under terskelverdiene og uprioriterte tjenestekontrakter, kan oppdragsgiver selv velge om det skal benyttes anbudskonkurranse (åpen eller begrenset) eller konkurranse med forhandlinger. Disse bestemmelsene fremgår av forskriftens Hvis ett av vilkårene i forskriftens 11-2 er oppfylt, kan oppdragsgiver foreta direkte anskaffelse, det vil si henvende seg direkte til én eller flere leverandører. Med dette som utgangspunkt har Kommunerevisjonen undersøkt om valg av anskaffelsesprosedyre er i henhold til regelverket dersom det er benyttet anskaffelsesprosedyrene konkurranse med forhandlinger eller direkte anskaffelse. I to tilfeller er endelig kontraktsverdi ikke definert, bare timepriser/priser ut ifra prisliste. I ett av disse tilfellene er anslått kontraktsverdi under terskelverdiene. I det andre tilfellet har vi tatt utgangspunkt i tilbudssummen, som er over terskelverdiene. Valgt anskaffelsesprosedyre er begrunnet med at tidligere åpen anbudskonkurranse ikke førte frem fordi ingen leverandører oppfylte fastsatte krav. Direkte anskaffelse Bruken av direkte anskaffelse er begrunnet med følgende (antall tilfeller i parentes): Prisen på anskaffelsen overstiger ikke kr eksklusiv merverdiavgift (2). Anskaffelsen kunne på grunn av uforutsette omstendigheter ikke utsettes i den tiden det tok å gjennomføre konkurranse (4). Anskaffelsen kunne bare skje hos én leverandør i markedet (2). I ett tilfelle er bruken av anskaffelsesprosedyre ikke begrunnet Observasjoner Valg av anskaffelsesprosedyre fordeler seg på følgende måte: Antall Anskaffelsesprosedyre anskaffelser Åpen anbudskonkurranse 15 Begrenset anbudskonkurranse 3 Konkurranse med forhandlinger 8 Direkte anskaffelse 9 Tabell 3: Antall anskaffelser per anskaffelsesprosedyre Konkurranse med forhandlinger Av de åtte konkurransene som er gjennomført med forhandlinger er endelig kontraktsverdi under terskelverdiene i seks av tilfellene. 1. Åpen anbudskonkurranse: Anskaffelsesprosedyre som tillater alle interesserte leverandører å gi tilbud, men som ikke tillater forhandling. 2 Begrenset anbudskonkurranse: Anskaffelsesprosedyre som bare tillater de leverandører som er invitert av oppdragsgiver å gi tilbud, men som ikke tillater forhandling. 3 Konkurranse med forhandling: Anskaffelsesprosedyre hvor oppdragsgiver har adgang til å forhandle med en eller flere leverandører Vurderinger Konkurranse med forhandlinger Benyttet anskaffelsesprosedyre er i henhold til regelverket i sju av tilfellene hvor anskaffelsesprosedyren er konkurranse med forhandlinger. Dette fordi terskelverdiene ikke overstiges. Kommunerevisjonen har ikke realitetsvurdert tilfellet hvor konkurranse med forhandlinger er benyttet fordi ingen leverandører oppfylte fastsatte krav i tidligere åpen anbudskonkurranse. Direkte anskaffelse I det ene tilfellet hvor bruken av anskaffelsesprosedyren direkte anskaffelse er begrunnet med at prisen på anskaffelsen ikke vil overstige kr eksklusiv merverdiavgift, overstiger regnskapsførte utgifter dette beløpet i vesentlig grad. Bokførte utgifter per dags dato er kr I det andre tilfellet hvor bruken av anskaffelsesprosedyren direkte anskaffelse er begrunnet med at prisen på anskaffelsen ikke vil overstige kr eksklusiv merverdiavgift, overstiger ikke regnskapsførte utgifter dette beløpet, men endelig kontraktsverdi inklusiv opsjoner overstiger beløpsgrensen. 8 Kommunerevisjonen

11 63844_nr.2_ :33 Side 9 Offentlige anskaffelser etterlevelse av regelverk Bruken av anskaffelsesprosedyren direkte anskaffelse skal begrunnes. I tilfellet hvor begrunnelse mangler er dermed vilkårene for bruk av anskaffelsesprosedyren ikke oppfylt. Ut ifra hva som er anskaffet, stiller vi spørsmål ved virksomhetenes begrunnelse i to av tilfellene hvor det er benyttet direkte anskaffelse. I disse tilfellene mente virksomhetene at anskaffelsene på grunn av uforutsette omstendigheter ikke kunne utsettes i den tiden det tok å gjennomføre konkurranse. Det ene tilfellet gjaldt kjøp av dørtelefon til trygdeboliger, mens det andre tilfellet gjaldt utfylling, komprimering og asfaltering av område for hageavfall. Det er ikke fremlagt dokumentasjon som viser at anskaffelsene gjaldt uforutsette omstendigheter som ikke kunne utsettes. I øvrige tilfeller hvor anskaffelsesprosedyren direkte anskaffelse er benyttet, har Kommunerevisjonen ikke avdekket forhold som skulle tilsi at vilkårene for bruk av anskaffelsesprosedyren ikke er oppfylt. Det er imidlertid strenge krav til bruk av prosedyren i tilfeller med uforutsette hendelser som ikke kan utsettes i den tiden det tar å gjennomføre konkurranse. Det samme gjelder tilfellet med én leverandør i markedet. Vi har derfor valgt å ikke konkludere på om vilkårene for bruk av anskaffelsesprosedyren er oppfylt eller ikke for disse anskaffelsene. 2.2 Kunngjøring Kommunerevisjonen har undersøkt om anskaffelsene er kunngjort i henhold til regelverket. Bestemmelsene om kunngjøring fremgår av forskriftens kapittel 6 og 13. For anskaffelser under terskelverdiene er det krav om kunngjøring i den nasjonale DOFFIN-databasen. Det samme gjelder for uprioriterte tjenestekontrakter uansett verdi. For varekontrakter, prioriterte tjenestekontrakter (jf. forskriftens 2-4) og bygg- og anleggskontrakter over terskelverdiene er det krav om kunngjøring både i DOFFIN-databasen og i den internasjonale TED-databasen Observasjoner Anskaffelsene hvor det er gjennomført åpen/ begrenset anbudskonkurranse eller konkurranse med forhandlinger, er kunngjort på følgende måte: Anskaffelse under Anskaffelse terskelverdi og over uprioritert tjenesteterskelverdi kontrakt uansett verdi Antall anskaffelser 8 18 Antall kunngjøringer i DOFFIN-databasen 8 14 Antall kunngjøringer i TED-databasen 7 (ikke krav) Tabell 4: Antall anskaffelser og kunngjøringer Vi har i utgangspunktet valgt å plassere anskaffelsene over og under terskelverdi basert på endelig kontraktsverdi, jf. punkt 1.5. I fem tilfeller er endelig kontraktsverdi imidlertid ikke definert, bare timepriser/priser ut ifra prisliste. I disse tilfellene har vi tatt utgangspunkt i anslått kontraktsverdi eller tilbudssummen. I tilfellet hvor anskaffelse over terskelverdiene bare ble kunngjort i DOFFIN-databasen, skyldes dette at anslått kontraktsverdi var under terskelverdiene, mens endelig kontraktsverdi viste seg å overstige disse verdiene. Det var ikke foretatt kunngjøring i henhold til regelverket i fire tilfeller: Tre av anskaffelsene under terskelverdiene ble bare kunngjort i avisen. Én av anskaffelsene under terskelverdiene ble ikke kunngjort i det hele tatt Vurderinger Selv om vi avdekket tilfeller hvor det ikke var foretatt kunngjøring i henhold til regelverket, har de undersøkte virksomhetene med ett unntak sørget for alternativ kunngjøring. Dette er imidlertid ikke i overensstemmelse med regelverket. 2.3 Bruk av kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier Regelverket skiller mellom krav som stilles for at leverandørene skal kunne delta i konkurransen (kvalifikasjonskrav) og hvilke kriterier man legger vekt på ved valg av tilbud (tildelingskriterier). Oppdragsgiver skal alltid kreve skatteattester og HMS-erklæring med mindre det foreligger en direkte anskaffelse. For bygg- og anleggskontrakter hvor det benyttes underentreprenører, skal hovedentreprenør sørge for at underentreprenørene fremlegger skatte- Kommunerevisjonen 9

12 63844_nr.2_ :33 Side 10 Forvaltningsrevisjonsrapport 2/2005 attester og HMS-erklæring. Krav om fremleggelse av skatteattester fremgår av forskriftens 5-15 og 12-9, mens krav om HMS-erklæring fremgår av forskriftens 5-16 og Andre kvalifikasjonskrav er valgfrie, men skal i hovedtrekk angis i kunngjøringen, jf. forskriftens 5-5, 5-6, 12-5 og Leverandører som ikke oppfyller kvalifikasjonskravene skal avvises ifølge forskriftens 8-12 og Tildeling av kontrakt skal skje blant leverandører som oppfyller kvalifikasjonskravene, men disse kravene skal i utgangspunktet ikke ha noe å si for tildeling av kontrakten. Tildeling av kontrakten skal baseres på enten laveste pris eller hvilket tilbud som er økonomisk mest fordelaktig, jf. forskriftens 10-2 og Eksempel på kriterier dersom tildeling av kontrakten skal skje på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet kan være pris, kvalitet, teknisk verdi, estetiske og funksjonsmessige egenskaper, oppfyllelsestid og så videre. Alle kriterier som legges til grunn i vurderingen skal oppgis i konkurransegrunnlaget eller i kunngjøringen, og skal om mulig angis i pritoritert rekkefølge. Med dette som utgangspunkt har Kommunerevisjonen undersøkt om tildeling av kontrakt har skjedd blant kvalifiserte leverandører og at kvalifikasjonskrav ikke er blitt brukt som tildelingskriterier Observasjoner Virksomhetene har fremlagt dokumentasjon som viser at valgt leverandør er kvalifisert i henhold til fremsatte kvalifikasjonskrav for alle de undersøkte anskaffelsene. I 10 undersøkte tilfeller er lavest pris benyttet som kriterium for valg av tilbud. Leverandør med lavest pris er valgt for alle disse anskaffelsene. I 15 undersøkte tilfeller er kriteriet for valg av tilbud det økonomisk mest fordelaktige tilbudet Vurderinger I tilfellene hvor kriteriet for valg av tilbud er det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, er det vanskelig for Kommunerevisjonen å foreta etterprøving av om valgt tilbud er i overensstemmelse med dette. I fire tilfeller manglet imidlertid dokumentasjon på at øvrige tildelingskriterier enn pris ble vurdert ved valg av tilbud. Hvis virksomhetene ønsker å velge tilbud kun ut ifra lavest pris, må dette velges som eneste tildelingskriterium. Hvis virksomhetene også vil ta andre tildelingskriterier med i betraktningen, men ønsker å vektlegge pris mest, må denne vektleggingen fremgå i konkurransegrunnlaget eller i kunngjøringen. 2.4 Avgjørelse av konkurranse Anskaffelser/utfasinger med en anslått kontraktsverdi under 15 millioner kroner eksklusiv merverdiavgift skal avgjøres av virksomhetsleder. Anskaffelser/- utfasinger med en anslått kontraktsverdi over 15 millioner kroner eksklusive merverdiavgift skal også avgjøres av virksomhetsleder, men skal i forkant legges frem for en anskaffelseskomité. Bestemmelsene om fullmakt for avgjørelse av konkurranser fremgår av Oslo kommunes regler for ansvar og myndighet i anskaffelsesprosessen 4-1. Ifølge 2-2 kan fullmakten videredelegeres. Med dette som utgangspunkt har Kommunerevisjonen undersøkt om konkurranse er avgjort av person som har fullmakt til dette Observasjoner Konkurranse er med to unntak avgjort av virksomhetslederen. I det ene unntakstilfellet er avgjørelsen fattet av økonomisjefen, som er videredelegert fullmakt til dette. I det andre tilfellet fant vi ikke dokumentasjon på hvem som har avgjort konkurransen Vurderinger I ett tilfelle har Kommunerevisjonen ikke fått fremlagt dokumentasjon på at bestemmelsene om fullmakt for avgjørelse av konkurranser er overholdt. 2.5 Protokollføring Krav til protokollføring for anskaffelser over terskelverdiene fremgår av forskriftens 8-1. Krav til protokollføring for anskaffelser under terskelverdiene og for uprioriterte tjenester fremgår av forskriftens Observasjoner Protokollføringen er i henhold til regelverket for de undersøkte anskaffelsene med unntak av fire tilfeller. I to av tilfellene var vurderingen av relative fordeler og egenskaper ved valgt tilbud sammenlignet med øvrige tilbud ikke protokollført. I ett tilfelle manglet protokollføring av ny tilbudsvurdering etter klage på opprinnelig avgjørelse, mens i et annet tilfelle var bare ett av syv krav til protokollføring oppfylt. 10 Kommunerevisjonen

13 63844_nr.2_ :33 Side 11 Offentlige anskaffelser etterlevelse av regelverk Vurderinger I alle tilfellene hvor protokollføringen var mangelfull hadde virksomheten ikke benyttet maler som Konserninnkjøp har utarbeidet. Vi mener bruk av malene til Konserninnkjøp reduserer risikoen for mangelfull protokollføring. 2.6 Kontrakt Ved bruk av åpen eller begrenset anbudskonkurranse er det i utgangspunktet ikke anledning til å forhandle om endelig kontraktsverdi, jf. forskriftens 9-1 og Dermed skal endelig kontraktsverdi i utgangspunktet ikke overstige tilbudssummen. Kommunerevisjonen har sammenlignet endelig kontraktsverdi med tilbudssummen for de undersøkte anskaffelsene hvor anskaffelsesprosedyren er åpen eller begrenset anbudskonkurranse Observasjoner I fem tilfeller er endelig kontraktsvedi større enn tilbudssummen. Avvik mellom endelig kontraktsverdi og tilbudssum utgjør mellom 1,2 % og 13 % av tilbudssummen. I to tilfeller er avviket større enn 10 %. Virksomhetene har meldt om følgende årsaker til avvik mellom endelig kontraktsverdi og tilbudssum: tillegg for utsatt oppstart (to tilfeller) tillegg for fremdriftsansvar tillegg for pulverlakkering av benker tillegg for legging av sponplater på loft i stedet for papp Vurderinger Vi har ikke vurdert årsakene til avvik mellom endelig kontraktsverdi og tilbudssum med hensyn til om unntaksbestemmelsene i forskriften kommer til anvendelse. Avvik mellom endelig kontraktsverdi og tilbudssum kan imidlertid indikere at konkurransegrunnlaget ikke har vært godt nok beskrevet. Kommunerevisjonen mener at virksomhetene må ta konsekvensene av valgt anskaffelsesprosedyre. Dersom det er ønskelig å forhandle om endelig kontraktsverdi med leverandørene bør heller anskaffelsesprosedyren konkurranse med forhandlinger benyttes, så fremt vilkårene for dette er til stede. Dersom vilkårene for konkurranse med forhandlinger ikke er oppfylt, er det i utgangspunktet ikke anledning til å forhandle om endelig kontraktsverdi. 2.7 Tilleggsarbeider Forskriftens 4-3 bokstav h beskriver fire vilkår som må være oppfylt for at oppdragsgiver kan benytte konkurranse med forhandlinger for tilleggsarbeider uten å kunngjøre på forhånd. Ett av vilkårene er at tilleggsarbeidene ikke overstiger 50 % av verdien av opprinnelig kontrakt Observasjoner I ni tilfeller er posterte utgifter større enn endelig kontraktsverdi. For to av anskaffelsene utgjør tilleggsarbeidene mer enn 50 % av endelig kontraktsverdi. Tilleggsarbeidene for de øvrige anskaffelsene utgjør mellom 0,4 % og 23,6 % av endelig kontraktsverdi Vurderinger I to tilfeller er ikke vilkårene oppfylt for å benytte konkurranse med forhandlinger uten kunngjøring for tilleggsarbeider. Dette skyldes at tilleggsarbeidene utgjør mer enn 50 % av endelig kontraktsverdi. Kommunerevisjonen har ikke vurdert om øvrige vilkår er oppfylt for anskaffelsene hvor tilleggsarbeidene ikke overstiger 50 % av endelig kontraktsverdi. Vi vil også gjøre oppmerksom på at det fremdeles kan påløpe utgifter for de undersøkte anskaffelsene, noe som medfører økt omfang av tilleggsarbeider. Kommunerevisjonen 11

14 63844_nr.2_ :33 Side 12 Forvaltningsrevisjonsrapport 2/ Virksomhetenes kommentarer til foreløpig rapport Foreløpig rapport ble sendt på høring til de undersøkte virksomhetene. Vi har mottatt tilbakemelding fra alle virksomhetene. Vi har valgt å kommentere enkelte av tilbakemeldingene. Virksomhetene har gitt tilbakemelding om iverksettelse av flere tiltak på bakgrunn av rapporten: For at det ikke skal være tvil om korrekt anskaffelsesprosedyre er benyttet, vil Gravferdsetaten for fremtiden benytte åpen anbudskonkurranse også for anskaffelser hvor det bare er én leverandør på markedet. Barne- og familieetaten og Renovasjonsetaten har tatt til etterretning anbefalingen om å benytte Konserninnkjøps maler for protokollføring. Samferdselsetaten vil gjennom intern undervisning gjennomgå bestemmelsene for beregning av anskaffelsesverdi og vilkårene som tillater anskaffelse med forhandling uten kunngjøring for tilleggsarbeider. Eiendoms- og byfornyelsesetaten har nylig gjennomført sentalisering av innkjøpsfunksjonen i etaten, som skal danne bedre grunnlag for å få riktig fokus og styring på anskaffelsesprosessen i etaten. Dette skal også styrke grunnlaget for fullstendig dokumentasjon. Etaten vil etablere en rekke tiltak for oppfølging og kontroll i tilfeller hvor etaten benytter andre virksomheter i kommunen som innkjøpere. Renovasjonsetaten har redusert antall budsjettansvarlige i løpet av 2004, noe som innebærer at innkjøpssjefen på en enklere måte kan følge opp den enkelte budsjettansvarlige. Dette skal bidra til at tidsaspektet som argument ved bruk av anskaffelsesprosedyren direkte anskaffelse, bare brukes ved reelle uforutsette omstendigheter. Bydel Søndre Nordstrand har gitt tilbakemelding om at alle innkjøp over terskelverdi for bruk av direkte anskaffelse, heretter vil bli saksbehandlet av innkjøperfunksjonen. Deichmanske bibliotek vil bestrebe seg på å prioritere tildelingskriteriene i kommende konkurransegrunnlag. Bydel Nordre Aker vil sørge for at alle som foretar innkjøp får informasjon om kommunens regelverk. Storbyavdelingen hos Bydel St. Hanshaugen vil benytte Kommunerevisjonens rapport som en del av forberedelsene ved eventuelle senere anskaffelser. Kommunerevisjonens kommentarer til enkelte av tilbakemeldingene: Samferdselsetaten stiller seg uforståelig til at én av etatens anskaffelser over terskelverdiene ikke var kunngjort i TED-databasen. Kommunerevisjonen har i etterkant av undersøkelsen funnet dokumentasjon på slik utlysning. Kunngjøringen hos Samferdselsetaten har derfor vært i henhold til gjeldende bestemmelser. Vi har fjernet feilen fra punkt 2.2 i endelig rapport. Friluftsetaten mener at tilfellet hvor det er benyttet fastpristillegg i kontrakten for én av etatens anskaffelser er i henhold til regelverket ettersom alle tillegg ble medtatt i prisvurderingen i forbindelse med valg av tilbud. Kommunerevisjonen er enig med Friluftsetaten og har fjernet forholdet fra punkt 2.6 i endelig rapport. For øvrig har Kommunerevisjonen fått flere tilbakemeldinger om at rapporten er for generell. Vi har valgt å utarbeide en generell rapport, fordi vi ønsker å gi en samlet oppsummering av undersøkelsen. Informasjon av resultatene av undersøkelsen hos den enkelte virksomhet skal være ivaretatt ved muntlig dialog med utførende revisor underveis og i etterkant av undersøkelsen. I forbindelse med at vi sendte ut foreløpig rapport på høring, inviterte vi dessuten virksomhetene til et møte for å diskutere rapportens innhold for de som måtte ønske det. Vi fikk ingen forespørsler om et slikt møte. 12 Kommunerevisjonen

15 63844_nr.2_ :33 Side 13 Offentlige anskaffelser etterlevelse av regelverk 4. Oppsummering og anbefalinger Kommunerevisjonen har avdekket følgende brudd på regelverket for offentlige anskaffelser: I tre tilfeller hvor direkte anskaffelse er benyttet som anskaffelsesprosedyre, mangler enten begrunnelse for dette eller så er begrunnelsen ikke i henhold til regelverket. Kunngjøring av anskaffelse er ikke i henhold til regelverket for fire av anskaffelsene. Protokollføring er ikke i henhold til regelverket for fire av anskaffelsene. Kommunerevisjonen har avdekket to tilfeller hvor tilleggsarbeidene utgjør 50 % av endelig kontraktsverdi. Dette er ikke i henhold til regelverket. Kommunerevisjonen mener det er indikasjon på brudd på regelverket for offentlige anskaffelser i følgende tilfeller: Det er ikke fremlagt tilstrekkelig dokumentasjon for at benyttet anskaffelsesprosedyre er i henhold til regelverket for to av anskaffelsene hvor direkte anskaffelse er benyttet som anskaffelsesprosedyre. I fire tilfeller hvor kriteriet for valg av tilbud er det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, mangler det dokumentasjon på at øvrige tildelingskriterier enn pris er vurdert ved valg av tilbud. I ett tilfelle har Kommunerevisjonen ikke fått fremlagt dokumentasjon på at bestemmelsene om fullmakt for avgjørelse av konkurranse er overholdt. Endelig kontraktsverdi er større enn tilbudssummen for fem av anskaffelsene hvor åpen eller begrenset anbudskonkurranse er benyttet som anskaffelsesprosedyre. Avvik mellom endelig kontraktsverdi og tilbudssum kan indikere at konkurransegrunnlaget ikke har vært godt nok beskrevet. På bakgrunn av at Kommunerevisjonen har avdekket avvik/indikasjoner på avvik fra regelverket for offentlige anskaffelser, anbefaler revisjonen at virksomhetene iverksetter nødvendige tiltak for å sikre at alle anskaffelser fullt ut gjennomføres i tråd med gjeldende bestemmelser. Regelverket for offentlige anskaffelser stiller strenge krav til gjennomføringen av anskaffelsene og brudd på regelverket kan få uheldige konsekvenser for kommunen uavhengig av omfanget av regelbrudd. I tillegg til ytterligere overholdelse av regelverket, anbefaler Kommunerevisjonen følgende: Hvis virksomhetene ønsker å velge tilbud kun ut ifra lavest pris, må dette velges som eneste tildelingskriterium. Hvis virksomhetene også vil ta andre tildelingskriterier med i betraktningen, men ønsker å vektlegge pris mest, må denne vektleggingen fremgå i konkurransegrunnlaget eller i kunngjøringen. Virksomhetene bør bruke malene som Konserninnkjøp har utarbeidet for protokollføring for å sikre fullstendig protokollføring. Virksomhetene må ta konsekvensene av valgt anskaffelsesprosedyre. Dersom det er ønskelig å forhandle om endelig kontraktsverdi med leverandørene bør heller anskaffelsesprosedyren konkurranse med forhandlinger benyttes, så fremt vilkårene for dette er til stede. Dersom vilkårene for konkurranse med forhandlinger ikke er oppfylt, er det i utgangspunktet ikke anledning til å forhandle om endelig kontraktsverdi. Kommunerevisjonen 13

16 63844_nr.2_ :33 Side 14 Forvaltningsrevisjonsrapport 2/2005 Referanser a) Referanser fra Oslo kommune Oslo kommunes regler for ansvar og myndighet i anskaffelsesprosessen av 5. mai 1999 Anskaffelsesdokumenter Friluftsetaten Anskaffelsesdokumenter Renovasjonsetaten Anskaffelsesdokumenter Barne- og familieetaten Anskaffelsesdokumenter Eiendoms- og byfornyelsesetaten Anskaffelsesdokumenter Gravferdsetaten Anskaffelsesdokumenter Deichmanske Bibliotek Anskaffelsesdokumenter Samferdselsetaten Anskaffelsesdokumenter Bydel St. Hanshaugen Anskaffelsesdokumenter Bydel Nordre Aker Anskaffelsesdokumenter Bydel Søndre Nordstrand b) Eksterne referanser Lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 96 Forskrift om offentlige anskaffelser av 15. juni 2001 Tabelloversikt Tabell 1: Oversikt over gjeldende terskelverdier (eksklusiv merverdiavgift) Tabell 2: Oversikt over undersøkte virksomheter og antall anskaffelser per virksomhet Tabell 3: Antall anskaffelser per anskaffelsesprosedyre Tabell 4: Antall anskaffelser og kunngjøringer 14 Kommunerevisjonen

17 63844_nr.2_ :33 Side 15 Offentlige anskaffelser etterlevelse av regelverk Kommunerevisjonen 15

18 63844_nr.2_ :33 Side D Oslo kommune Kommunerevisjonen Fredrik Selmers vei 2, 0663 Oslo Telefonnummer: Telefaksnummer: postmottak@krv.oslo.kommune.no Grafisk produksjon: Mediehuset GAN 01.05