Høringssvar endring og videreføring av forskrift om krav til nye utlån med pant i bolig

Transkript

1 Are Oust Ranheimsveien 13c 7044 Trondheim 21. okt 2016 Høringssvar endring og videreføring av forskrift om krav til nye utlån med pant i bolig Det vises til Finansdepartementets høringsbrev av med vedlegg vedrørende ovennevnte. I dette høringssvaret vil vi diskutere Finanstilsynets vurdering og forslag til endring i forskrift om krav til nye utlån med pant i bolig. Endringen i forskriften er ment å legge en demper på boligprisveksten og husholdningenes gjeldsvekst. Jeg ber om at en vurderer nøye hvordan en benytter forskriften, da endringer i reguleringer av utlånspraksis, som av markedet vil oppfattes som en terskel, kan få en annen effekt enn hva som var intensjonen. Vi kan risikere at forskriftsendringen vil oppleves som at stigen er i ferd med å bli trukket opp, og øke presset på å bli boligeier. En forventning om at kravet til egenkapital ved boliglån vil øke i perioder hvor det er forventet høy boligprisvekst, vil kunne lage et dobbelt press for å bli boligeier. Stort press for å bli boligeier øker risikoen for at markedet går over til en situasjon med boblepsykologi. Ettersom boligmarkedet i deler av Norge allerede kan være i en situasjon som nærmer seg en boligprisboble, bør en være meget forsiktig med å gjøre endringer som innebærer en risiko for å øke presset på å bli boligeier ytterligere. Tiltak mot vekst i boligpriser og vekst i husholdningenes gjeld bør rettes mot hele boligmarkedet, og ikke på en måte som øker presset på å komme inn i boligmarkedet både nå og under fremtidige perioder med sterk prisvekst. I tillegg bør reguleringer av utlånspraksis oppfattes som stabile og forutsigbare for husholdningene. Forskriften bør ikke ha en motkonjunkturutforming. Bakgrunn 1: Forslag om endring og videreføring av forskrift om krav til nye utlån med pant i bolig Finanstilsynet ga i 2010 retningslinjer for forsvarlig utlånspraksis for lån til boligformål i Norge. Retningslinjene omfattet blant annet en grense for belåningsgrad på 90 prosent av boligens verdi, og et ikke-tallfestet krav om å begrense utlån i henhold til låntakerens gjeldsbetjeningsevne. I tillegg var det blant annet krav om avdragsbetaling på lån med høy belåningsgrad og grense for belåningsgrad på 75 prosent for rammelån. Retningslinjene ble strammet inn i Grensen for belåningsgrad ble senket til 85 prosent av boligens verdi, og kravet om gjeldsbetjeningsevne ble konkretisert ved at låntakeren blant annet måtte tåle en renteøkning på minst fem prosentenheter. I tillegg ble det spesifisert at det skulle være avdragsplikt ved belåningsgrad over 70 prosent, og grensen for belåningsgrad på rammelån ble

2 senket til 70 prosent. Innstrammingene ble begrunnet ut fra situasjonen i bolig- og lånemarkedene og bankenes etterlevelse av 2010-retningslinjene. Finansdepartementet fastsatte i juni 2015 forskrift om krav til nye utlån med pant i bolig, basert på retningslinjene fra Finanstilsynet. Forskriften trådte i kraft 1. juli 2015, og gjelder i utgangspunktet ut Forskriftsregler gir generelt klarere hjemler for tilsynsmessig oppfølging og sanksjonering, og kan snevre inn bankenes rom for å utøve skjønn, sammenlignet med retningslinjer. Nå har Finanstilsynet foreslått en ytterligere innstramning i forskriften, hvor bankenes adgang til å fravike kravene til betjeningsevne, belåningsgrad og avdragsbetaling fjernes, alternativt settes til maksimalt 4 prosent av nye lån (i beløp) i løpet av et kvartal. Tilsynet foreslår videre at kravet til kundens betjeningsevne suppleres med en bestemmelse om at kundenes samlede lån ikke kan utgjøre mer enn fem ganger husholdningens brutto inntekt. Tilsynet foreslår også at maksimal belåningsgrad for rammelån reduseres fra 70 prosent til 60 prosent, og at krav om avdragsbetaling på nedbetalingslån skal gjelde for alle lån med belegningsgrad over 60 prosent. Med andre ord er det nå foreslått å endre (gjøre innstramninger i) en forskrift som opprinnelig er fra 2010 for tredje gang. Bakgrunn 2: Langvarig og høy boligpris- og gjeldsvekst som det spekuleres i om nærmer seg en boligprisboble De nominelle boligprisene og gjelden i Norge har steget over en veldig lang periode og vi har en generasjon med boligkjøpere som ikke husker en annen situasjon enn en situasjon med boligprisvekst. Etter en pause i boligprisveksten i 2014, har prisene hatt seg veldig opp igjen i 2015 og 2016, spesielt på Østlandet. I tillegg ser boligprisveksten ut til å ha en tiltakende prisvekst i noen deler av landet. I tillegg viser statistikken fra Eiendom Norge lav omsetningstid (13 dager for Oslo i september) og få registrerte boliger til salgs (Eiendom Norge (2016)). Det bør være liten tvil om at boligprisene i Norge er høye. Krakstad og Oust (2015) og IMF (2016) antyder at boligprisene i henholdsvis Oslo og Norge er størrelsesorden 35%-40% overpriset. Samtidig finnes det også rasjonelle forklaringer for hvorfor denne situasjonen med høye (for høye) boligpriser har oppstått Oust (2013a) og Krakstad og Oust (2015ab). Disse forklaringene har også festet seg i media og i bransjen (e24.no, 19sep. og e24.no, 20 sep.), men ikke i tilstrekkelig grad til at disse forklaringene nødvendigvis har fått det samme gjennomslaget i byggesak- og byplankontorene i landets store byer. Denne situasjonen har skapt en grobunn for en boble og en klar nedsiderisiko. Situasjonen har fått en rekke økonomer til å snakke om mulighetene for at vi er i en situasjon med en boligprisboble, spesielt knyttet til situasjonen i og rundt Oslo (e24.no 2.okt, e24.no 25.mai). Bakgrunn 3: Boligprisboble To fremtredende eksperter på bobler/boligprisbobler er Robert J. Shiller og Hans Lind, de har laget hver sin sjekkliste/indikatorliste for hvordan vi kan gjenkjenne prisbobler/boligprisbobler. Shillers sjekkliste fra Irrational Excuberance (2000) 1. Det er forventninger om prisstigning blant mange boligkjøpere

3 2. Forventet prisstiging er dominerende motiv for å kjøpe bolig for mange 3. Boligpriser er fokus for oppmerksomhet både i medier og privat 4. Det er et press om å bli boligeier 5. Boligprisene øker raskere enn inntektene 6. Forenklede oppfatninger om de økonomiske sammenhengene i boligmarkedet dominerer 7. Liten forståelse av risiko Oversettelse og tilpasning til boligmarkedet Andreassen (2009). Linds (2009) bobleindikatorer 1. Boligkjøperes rentebetalinger i relasjon til deres inntekt 2. Jo enklere det er å øke tilbudet av boliger, jo mer sannsynlig er det at økningen i priser er en del av en boble. 3. Historisk urealistiske forventninger om pris og risiko hos kjøperne. 4. Økt risikovilje og utålmodighet blant kjøperne 5. Mer liberal utlånspraksis hos banker 6. Økt spekulativ adferd blant kjøperne Oversettelse og listeoppsett Oust (2013b) I tillegg til at disse sjekklistene/indikatorlistene kan benyttes til å prøve å identifisere boligbobler, kan de også benyttes til identifisere situasjoner i boligmarkedet som myndighetene bør søke å unngå. Press for å bli boligeier/utålmodighet blant kjøperne går igjen i begge listene. Om vi ser samlet på listene, så kan nok myndighetene til dels påvirke utlånspraksis, men viktigere er at myndighetene må søke å redusere presset på kjøpe bolig. Spesielt i perioder med sterkt voksende boligpriser og frykt for at markedet kan bevege seg inn i en boligprisboble bør myndighetene være meget forsiktige med å innføre tiltak som øker presset/øker utålmodigheten for å kjøpe bolig. Bakgrunn 4: Faktorer som skaper press for å kjøpe bolig Lang og sterk eietradisjon I Norge har vi en sterk tradisjon for å eie egen bolig, noe som skiller oss fra f.eks. Sverige (Annaniassen, 2006). Denne eiertradisjonen er lang, Eliassen (1999) skriver at på og 1700-tallet eide bortimot 90 prosent av innbyggerne i norske småbyer i en eller annen fase av livsløpet sitt eget hus. På tross av den forholdsvis store mobiliteten i det norske 1700-tallssamfunnet ble utleie av hus og værelser på kommersiell basis aldri noen egen separat næring. Svært få, ja praktisk talt ingen bolighus ble bygd som utleieboliger på permanent basis.

4 Denne sterke eietradisjonen kjennetegner også dagens boligmarked hvor nesten alle (mellom 90 og 95 prosent) før eller senere i livsløpet blir eier, men samtidig vil nesten alle i kortere eller lengre tid ha vært leieboer (Gulbrandsen og Nordvik, 2007). Boligpolitikk med eierlinjen Boligpolitikken i Norge kan sees i sammenheng med den lange og sterke eietradisjonen av egen bolig. Det har vært et politisk mål i Norge at vanlige folk skal kunne eie sin egen bolig Oust (2013c). Et av de stedene hvor eierlinjen gjør seg sterkest gjeldende i norsk boligpolitikk er gjennom skattepolitikken. Nasjonalbudsjettet 2017 anslår at gunstige reglene i inntekts- og formuesbeskatningen av bolig utgjør om lag 37 mrd. kroner i Det aller meste av denne skatterabatten er gitt til selveiere, gjennom manglende skatt på fordelen av å bo i egen bolig og fritak fra gevinstbeskatning. Selveierboliger har i tillegg gunstigere formuesskatteregler enn utleieboliger/sekunderboliger. Som vi vet fra litteraturen (f.eks. DiPasquale og Wheaton (1992)) er det den som benytter arealet som bærer kostnadene (bl.a. skatten) knyttet til boligen. Motstykket til at vi gjerne sier at det er skattemessig gunstig å eie egen bolig er at det er skattemessig ugunstig å leie. Det at vi i Norge har gjort det skattemessig gunstig å eie egen bolig og skattemessig ugunstig å leie boligen en bor i, er med på bidra til presset for å kjøpe bolig. Press fra markedet Lave renter (diskonteringsrenter) og høye forventninger til fremtidig boligprisstigning, skaper et press fra markedet for å bli boligeier. Boligkjøpspress fra forventet endring i kredittrestriksjon som fungerer som en terskel for boligkjøp En potensiell boligkjøper vil kjøpe bolig om nåverdien av boligkjøpet er positiv og nåverdien ved å kjøpe bolig i dag er høyere enn nåverdien av å vente med å kjøpe bolig. En kredittrestriksjon kan endre på dette og presse boligkjøperen til å kjøpe bolig tidligere enn det hun ellers ville ha gjort. NNV 0 = Pris 0 + E[N 1] 1 + k 1 + E[Pris 1] 1 + k 1 Uten kredittrestriksjoner: En potensiell boligkjøper vil kjøpe bolig i år 0 om: NNV 0 > 0 og NNV 0 > NNV 1 En potensiell boligkjøper vil kjøpe bolig i år 1 om: NNV 1 > 0 og NNV 0 < NNV 1 NNV 1 = Pris 1 + E[N 2] 1 + k 2 + E[Pris 2] 1 + k 2 Hvor NNV 0 er netto nåverdi av å kjøpe bolig på tidspunkt 0. NNV 1 er netto nåverdi av å kjøpe bolig på tidspunkt 1. Pris 0 er boligprisen på tidspunkt 0, Pris 1 er boligprisen på tidspunkt 1 og Pris 2 er

5 boligprisen på tidspunkt 2. N 1 angir nytten av å eie en bolig på fra år 0 til år 1. N 2 angir nytten av å eie en bolig på fra år 1 til år 2. k 1 er avkastningskravet fra år 0 til år 1 og k 2 er avkastningskravet fra år 1 til år 2. E[ ] angir forventningsverdien. Regneeksempel: Pris 0 = 95 Pris 1 = E[Pris 1 ] = 97,5 E[N 1 ] = 10 E[N 2 ] = 10 k 1 = 5% k 2 = 5% E[Pris 2 ] = 100 NNV 0 = 5 NNV 1 = 7,26 Uten kredittrestriksjon vil denne boligkjøperen velge å vente med å kjøpe bolig. Med kredittrestriksjon, som fungerer som en terskel: EK 0 = 13 og EK 1 = 13 EK 0 er egenkapitalen boligkjøperen har på tidspunkt 0 og EK 0 er egenkapitalen boligkjøperen har på tidspunkt 0. Anta videre at kravet til egenkapital for å få nye lån med pant i bolig er 10% i år 0 og 15% på tidspunkt 1. For å kjøpe boligen på tidspunkt 0 trenger kjøperen en egenkapital på 9,5, mens en kjøper på tidspunkt 1 vil trenge en egenkapital på 14,625. Ettersom den potensielle boligkjøperen i dette eksempelet kun har en egenkapital på 13, kan ikke boligkjøperen lenger vente med å kjøpe bolig til år 1. På grunn av at nåverdien er positiv også ved kjøp i år 0 vil boligkjøperen gjøre dette. Om potensielle boligkjøpere tror at det er en risiko for en strammere kredittrestriksjon, vil dette øke presset for å kjøpe bolig. I Norge er det sosialt og økonomisk meget viktig å klare å bli boligeier. Potensielle boligkjøpere som makter å kjøpe bolig i dag og som oppfatter en risiko for at det vil komme regelendringer som vil umuliggjøre boligkjøp i fremtiden vil antageligvis strekke seg lagt for å bli boligeier i dag. Om en skal unngå en boblepsykologi i markedet, må en nettopp unngå at potensielle boligkjøpere som ville vært tjent med å vente fremskynder boligkjøpet. Sist Finanstilsynet foreslo endringer i forskriften var på seinvinteren 2015, og forskriften trådde i kraft fra 1. juli samme år, og allerede den gangen ble det sagt at forskriften skulle opp til evaluering i Om denne forskriftsendringen endret psykologien i markedet, skulle vi forventet at boligprisveksten i 2015 og 2016 først og fremst kom på de minste boligene for førstegangskjøpere, og kanskje spesielt knyttet til Oslo hvor prisene er høyest. Nå ser det nettopp ut som boligprisveksten er knyttet til de minste boligene i Oslo, boliger for førstegangsetablerere. En kredittrestriksjon som fungerer som en terskel blir problematisk om boligkjøperne tror det er en risiko for at kravet i fremtiden vil bli skjerpet, da dette vil føre til et økt press på å kjøpe bolig. En forventning om at kravet til egenkapital ved boliglån vil øke i perioder hvor det er forventet høy boligprisvekst, vil kunne lage et dobbelt press for å bli boligeier.

6 Oppsummering Finanstilsynet foreslår ytterligere en innstramning i forskrift om krav til nye utlån med pant i bolig. Dette gjelder både bankenes mulighet til å avvike fra hovedreglene i forskriften, en bestemmelse om at kundenes samlede lån ikke kan utgjøre mer enn fem ganger husholdningens brutto inntekt, samt regler for endringen av maksimal belåningsgrad for rammelån (fra 70% til 60%) og krav om at avdragsbetaling på nedbetalingslån skal gjelde for alle lån med belegningsgrad over 60 prosent. Det virker som om Finanstilsynet ser for seg å benytte reguleringer av utlånspraksis og finjustere forskriften etter skift i markedet, se første avsnitt punkt 5.1 i høringsbrevet fra Finanstilsynet: «I lys av den senere tids utvikling i gjelds- og boligmarkedet, mener Finanstilsynet det nå er grunn til å stramme inn forskriftsbestemmelsene. Reguleringen kan lempes, eventuelt avvikles, ved et senere omslag i gjelds- og boligmarkedet.» Dette er tredje gang det er foreslått å endre (gjøre innstramninger i) en forskrift som opprinnelig er fra For at reguleringer av utlånspraksis skal virke dempende på boligprisene og husholdningenes gjeld, må den klare å stenge potensielle husholdninger ute fra boligmarkedet, eller påvirke psykologien i markedet på en slik måte at potensielle boligkjøpere begynner å tro på lavere boligprisvekst. Jeg savner en nøye vurdering av hvordan hyppige endringer i reguleringen av utlånspraksis også kan påvirke psykologien i boligmarkedet dit hen at det øker presset for å bli boligeier i perioder hvor potensielle boligkjøpere tror at det er en risiko for at myndighetene vil stramme til i utlånspraksisen. Situasjoner hvor et boligmarked er på vei inn i en boligprisboble, eller er i en boligprisboble, vil typisk være preget av et press for å bli boligeier. Potensielle boligkjøpere føler typisk en utålmodighet hvor de ikke har tid til å vente med å kjøpe bolig. I en slik situasjon ville det ideelle virkemiddelet for myndighetene sørge får å gi potensielle boligkjøpere større tålmodighet. Virkemidlet ville fått de potensielle boligkjøperne til å tenke at det fornuftige for dem vil være å vente med å kjøpe bolig. Et virkemiddel som det er risiko for at vil oppfattes som at myndighetene vil fortsette å dra opp stigen, i et forsøk på å begrense boligprisveksten ved å hindre at nye husholdninger kommer seg inn på boligmarkedet, er derimot ikke et godt virkemiddel. Om markedet tror at rentene fortsatt vil være lave, at skattesystemet vil gjøre det gunstigere å eie enn å leie bolig og at boligprisene vil fortsette å stige fordi det ikke blir bygd tilstrekkelig antall boliger i de store byene, tror jeg at regulering av utlånspraksis fort bare medfører et ekstra press på komme seg inn i boligmarkedet i perioder hvor det allerede er sterke forventninger om fortsatt boligprisvekst. En risikerer at presset og den opplevde lønnsomheten ved å omgå regelen vil være stor, og at motkonjunkturmessige reguleringer av utlånspraksis kan være med på å skape boblepsykologier i boligmarkedet både nå og under fremtidige boligprisoppganger. Reguleringen av utlånspraksis bør utformes slik at den av husholdningene oppfattes som stabile og forutsigbare. Forskriften bør ikke brukes til motkonjunkturpolitikk. Tiltak mot vekst i boligpriser og vekst i husholdningenes gjeld bør rettes mot hele boligmarkedet, og ikke på en måte som øker presset på å komme inn i boligmarkedet både nå og under fremtidige perioder med sterk prisvekst. Jeg står personlig for innholdet i denne høringsuttalelsen, den er ikke skrevet på vegne av NTNU Handelshøyskolen. Are Oust Førsteamanuensis i finansiell økonomi NTNU Handelshøyskolen

7 Kilder: Annaniassen, Erling (2006), NOVA 1/06 En skandinavisk boligmodell? e24.no 25.mai, Økonomer frykter boligboble i Oslo, e24.no, 19sep, Begriper virkelig ikke hvor hun tar det fra, Url: e24.no 20 sep, Økonominestor advarer mot boligboble på Østlandet, Url: e24.no 2.okt, Økonominestor frykter boligboble, Url: Eiendom Norge (2016)), Eiendom Norge boligprisstatistikk september 2016, Url: Hentet 10.okt 2016 Eliassen, Finn-Einar (1999): Norsk småbyføydalisme?: grunneiere, huseier og husleieere i norske småbyer ca HIFOs skriftserie nr. 2, Den norske historiske forening. IMF (2016) Staff report for the 2016 Article IV Consultation, June Gulbrandsen, Lars og Nordvik, Viggo (2007) NOVA Skriftserie 6/07, Tilbud av leide boliger Krakstad, Svein Olav og Oust, Are (2015a), "Are house prices in the Norwegian capital too high?", International Journal of Housing Markets and Analysis, Vol. 8 nr: 2, s Krakstad, Svein Olav og Oust, Are (2015b), Long Run Movements in House Prices, international Real Estate Review, Vol 18, nr 4 s Lind, Hans (2009), Price bubbles on housing markets: Concept, theory and indicators, International Journal of Housing Markets and Analysis. Vol 2 No 1 pp Nasjonalbudsjettet 2017, Meld. St. 1 ( ) Oust, Are (2013a), Four Essays on prices of Housing Services: Evidence from Oslo, PhD-oppgave NTNU 2013:273 Oust, Are (2013b), Teorier for bobler I boligmarkedet, PhD-Prøveforelesning 18.oktober 2013, NTNU, Trondheim. Oust, Are (2013c), Rent indices, Oslo , International Journal of Housing Markets and Analysis, Vol. 6 Iss 3 pp