Konkurransemessig vurdering av ordninger for produktgjenvinning

Transkript

1 Konkurransemessig vurdering av ordninger for produktgjenvinning 1/2004

2 Konkurransemessig vurdering av ordninger for produktgjenvinning

3 Innhold 1. Sammendrag Innledning Forholdet til konkurranseloven Den videre fremstilling Generelt om avfallsproblemet og mulige løsninger Avfallsproblemet Løsninger på avfallsproblemet Noen reguleringsmuligheter Regulering av innsamling og gjenvinning Produsentansvaret Bakgrunn Ulike muligheter for håndtering av produsentansvaret Håndtering av produsentansvaret i Norge Kort omtale av selskapene som er vurdert Elektro- og elektronikkreturordningene Returselskaper tilknyttet Materialretur AS Andre ordninger Samfunnsøkonomiske vurderinger De ulike markedene Begrenset konkurranse i avfallsmarkedene Monopol i returmarkedet Etableringshindringer for konkurrerende returordninger Markedsmakt ved salg av resirkulert materiale Kjøpermakt i markedene for innsamling, sortering og gjenvinning Effektivitetsvirkninger av myndighetenes regulering Myndighetene kan bidra til ineffektiv og kunstig markedsinndeling Myndighetenes krav til returandel Miljøgebyr satt av aktørene versus avgift satt av myndighetene Myndighetsskapte etableringshindringer Begrenset konkurranse i produktmarkedene Overvelting av gebyr til sluttbruker Returselskap og prissamarbeid Tilrettelegging for samforståelse mellom aktørene Redusert konkurranse om å utvikle miljøvennlige produkter Etableringshindringer i produktmarkedet... 39

4 4.5. Fordeler ved den norske tilnærmingen til retur og gjenvinning Styringseffektivitet Stordrifts- og/eller samdriftsfordeler Forholdet til norske og europeiske konkurranseregler Innledning Overgang til ny konkurranselov Konkurransereglenes formål Returselskapenes rolle Forbudet mot konkurransebegrensende samarbeid Nærmere om konkurranseloven 10 første ledd Unntaket i konkurranseloven 10 tredje ledd Særlig om EU- og EØS-konkurranseretten Forbudet mot utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling Innledning Betydning for returselskapers virksomhet Områder med mulighet for forbedring Legge til rette for bedre prising Forebygge ulovlig og skadelig utveksling av informasjon Fjerne etableringshindringer i produkt- og returmarkedene Særlig om innføring av omsettbare kvoter Styrke incentivene til å oppfylle miljømål Etablering av konkurransebaserte markeder for avfall og gjenvinning Skisse til alternativ løsning Virkninger av den foreslåtte ordningen Administrative kostnader Implikasjoner av anbefalingen Konklusjon Vedlegg: Oversikt over enkelte returordninger i Norge V.1. Elektro- og elektronikkreturordningene V.1.1. Returselskapenes formål V.1.2. Markedsområder V.1.3. Rettslig grunnlag V.1.4. Deltakelse V.1.5. Finansiering V.1.6. Kort om selskapenes finansielle stilling V.1.7. Funksjon og resultat V.2. Materialreturordningene V.2.1. Norsk Returkartong AS V.2.2. Norsk Resy AS V.2.3. Plastretur AS V.2.4. Norsk GlassGjenvinning V.3. AS Batteriretur V.3.1. Returselskapets formål V.3.2. Markedsområde V.3.3. Rettslig grunnlag V.3.4. Deltakelse

5 4 V.3.5. Finansiering V.3.6. Funksjon og resultat V.3.7. Andre land V.4. Norsk Dekkretur AS V.4.1. Returselskapets formål V.4.2. Markedsområde V.4.3. Rettslig grunnlag V.4.4. Deltakelse V.4.5. Finansiering V.4.6. Funksjon og resultat V.4.7. Andre land V.5. Norsk Resirk AS V.5.1. Returselskapets formål V.5.2. Markedsområde V.5.3. Rettslig grunnlag V.5.4. Deltakelse V.5.5. Finansiering V.5.6. Funksjon og resultat V.5.7. Andre land V.6. Bryggerinæringens ombruksordning for drikkevareemballasje V.6.1. Returselskapets formål V.6.2. Markedsområde V.6.3. Rettslig grunnlag V.6.4. Deltakelse V.6.5. Finansiering V.6.6. Funksjon og resultat V.6.7. Andre land V.7. Stiftelsen ReturGass V.7.1. Returselskapets formål V.7.2. Markedsområde V.7.3. Rettslig grunnlag V.7.4. Deltakelse V.7.5. Finansiering V.7.6. Funksjon og resultat V.7.7. Andre land

6 Forord En viktig del av Konkurransetilsynets arbeid er å kartlegge konkurransesituasjonen i ulike markeder. Tilsynet nedsatte i 2002 en prosjektgruppe for å analysere reguleringer og konkurransesituasjonen i markeder tilknyttet avfall, avfallsbehandling og gjenvinning. Prosjektgruppen har bestått av rådgiverne Christian Wold Eide, Espen Sjøvoll, Gro Holst Volden og Marie Wiersholm. Prosjektet må ses i lys av Regjeringens handlingsplan for å styrke konkurransepolitikken. Denne har som ett av sine hovedpunkter at det er nødvendig å foreta en generell og systematisk gjennomgang av alle offentlige/statlige reguleringer og ordninger som kan ha konkurransebegrensende virkninger, herunder ulike typer autorisasjonskrav og konsesjons- og etableringsordninger. Konkurransedirektør Knut Eggum Johansen. Konkurransetilsynet skal med hjemmel i konkurranseloven 9 e påpeke konkurranseregulerende virkninger av offentlige tiltak, eventuelt ved å fremme forslag med sikte på å forsterke konkurransen og lette adgangen for nye konkurrenter. Konkurranselovens formål er å sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse. Rapporten er også ment å gi generell veiledning til returselskapene om de mange og kompliserte problemstillinger selskapenes virksomhet kan reise i forhold til konkurranselovgivningen. Vi takker Statens forurensningstilsyn for innspill og kommentarer til rapporten. Konkurransetilsynet er imidlertid alene ansvarlig for de vurderinger som er gjort, og for eventuelle feil og mangler. Oslo, juli 2004 Knut Eggum Johansen konkurransedirektør 5

7 1. Sammendrag Det er problematisk at dagens politikk for innsamling og gjenvinning av avfall i stor grad baseres på samarbeid mellom konkurrenter. Manglende konkurranse gjør dagens returordninger dyre for samfunnet og for forbrukerne. Mange selskap som driver med innsamling og gjenvinning av avfall, såkalte returselskap, har i dag en dominerende stilling. Resultatet av dette er manglende incentiver til kostnadsdisiplin og risiko for at returselskapenes tjenester prises for høyt. I rapporten gir Konkurransetilsynet blant annet innspill til hvordan myndighetene kan legge til rette for åpne panteløsninger ved bruk av pant eller refunderbare miljøsertifikater. Konkurransetilsynet har vurdert virksomheten i returselskaper som organiserer innsamling og gjenvinning av avfall. Selskapene representerer en samlet omsetning på over én milliard kroner per år. Tilsynet påpeker konkurransemessige problemer med dagens ordninger og foreslår forbedrende tiltak. Samtidig presenteres en alternativ tilnærmingsmåte for å løse avfallsproblemene, med mer bruk av markeder og konkurranse. Miljømyndighetene har siden starten av 1990-tallet ført en aktiv politikk for å redusere avfallsmengden. Et viktig prinsipp har vært at de som forurenser skal betale for de miljøkostnader de forårsaker. Den pragmatiske løsningen har vært bransjeorganisert produsentansvar. Produsenter av ulike typer produkter, fra papiremballasje til kjølegasser og miljøskadelige batterier, har fått ansvaret for at varen de produserer samles inn og gjenvinnes ved endt livsløp. Resultatet av denne politikken har vært at returselskaper er blitt etablert ved samarbeid mellom aktørene i en bransje. Konkurransefaglig sett er det problematisk at avfallspolitikken i så stor grad baseres på samarbeid mellom konkurrenter. Manglende konkurranse gjør dagens returordninger dyre for samfunnet og for forbrukerne. For mange produkter utgjør returkostnaden, ofte betegnet som miljøgebyr, en så liten del av prisen at forbrukeren uansett vil kjøpe produktet. Når miljøgebyret i praksis er likt for alle konkurrentene, påvirker det heller ikke forbrukerens valg av produkt. Miljøgebyret fastsettes slik at det dekker returselskapets kostnader. Mangel på reell konkurranse gjør at returselskapet ikke har behov for å ha så lave kostnader som mulig. 6

8 Ordninger med bransjeorganiserte returselskaper begrenser muligheten for virksom konkurranse både i verdikjeden for kasserte produkter og i omsetningen av produktene før de kasseres. For returselskapene er effektene av dette manglende incentiver til kostnadsdisiplin og risiko for at returselskapenes tjenester prises for høyt. Virksomheten i returselskapene kan dessuten etter omstendighetene være i strid med konkurranselovgivningen. Organiseringen i bransjeomfattende returselskaper kan også legge til rette for en konkurranseskadelig utveksling av informasjon mellom aktørene i produktmarkedene. Dessuten vil et omfattende samarbeid i en bransje kunne gjøre det vanskelig for nye aktører å etablere seg med parallellimport eller produksjon. Virksom konkurranse er avhengig av at det er få eller lave hindringer for nyetablering. I rapporten settes det spørsmålstegn ved om fremgangsmåten myndighetene har valgt for å nå målene om retur og gjenvinning, er den mest effektive. Å legge til rette for markeder med konkurranse kan være et virkemiddel til å nå slike miljømål på billigst mulig måte. Når miljøkravene er satt, kan det overlates til markedene å søke seg frem til hvordan retur og gjenvinning best kan organiseres, og rivaliserende konkurrenter vil sørge for at kostnadene ved dette blir så lave som mulig. Innføring av miljøavgifter som betaling for forventet forurensning foreslås vurdert. Aktører som kan dokumentere at et kassert produkt er gjenvunnet eller behandlet forskriftsmessig, får etter forslaget refundert avgiften. En slik løsning vil gi markedsaktørene incentiv til å konkurrere om å få tak i eller kjøpe kasserte produkter, og sluttbrukerne får sterkere incentiv til å returnere disse produktene. Konkurransetilsynet anbefaler at miljømyndighetene vurderer forslagene i rapporten og velger å satse på reguleringer for avfallsmarkedene som åpner for større grad av konkurranse. 7

9 2. Innledning Konkurransetilsynet har foretatt en gjennomgang av virksomheten til enkelte norske returselskaper. Valget av returselskaper gjenspeiler ikke nødvendigvis deres omfang eller deres virkninger på miljø eller konkurranseforhold. Konkurransetilsynet ønsker å bidra til at myndighetene legger til rette for at retur og gjenvinning av produkter organiseres på en samfunnsøkonomisk mest mulig effektiv måte. Formålet med gjennomgangen har vært å avdekke mulige samfunnsøkonomiske og konkurransemessige effekter som etablering av bransjeomfattende returordninger kan ha. Med bransjeomfattende returordninger mener vi ordninger hvor produsenter og importører av produkter, eventuelt emballasje, som skaper miljøproblemer når de ender som avfall i naturen, i fellesskap har tatt eller fått et ansvar for at innsamling og gjenvinning skjer. Etableringen av returordninger har typisk medført samarbeid mellom flertallet av aktørene i de aktuelle bransjer. Det er imidlertid i prinsippet opp til den enkelte produsent hvorvidt den vil delta i dette samarbeidet eller på andre måter sørge for forsvarlig behandling av produktene den selger. Samarbeid mellom næringsdrivende vil i mange tilfeller ha uheldige konkurransemessige virkninger. Vi har derfor også vurdert returselskapenes og de deltakende bedriftenes atferd i forhold til konkurranselovens regler, særlig reglene om ulovlig samarbeid mellom næringsdrivende. Vi ønsker med dette å bidra til at myndighetene legger til rette for at retur og gjenvinning av produkter organiseres på en samfunnsøkonomisk mest mulig effektiv måte. Gjennomgangen er også begrunnet i et behov for å kontrollere at returselskapene opptrer i overensstemmelse med konkurranseloven. 2.1 Forholdet til konkurranseloven Konkurranselovens (heretter krrl.) formål er i henhold til lovens 1 første ledd å fremme effektiv konkurranse for derigjennom å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser. Etter bestemmelsens annet ledd skal det ved anvendelsen av loven særlig tas hensyn til forbrukernes interesser. Flere av lovens bestemmelser, herunder også forbudsbestemmelsene i krrl. 10 og 11 retter seg mot foretak. Begrepet foretak er definert i lovens 2. Det fremgår her at med foretak menes enhver enhet som utfører privat eller offentlig ervervsvirksomhet. Loven omfatter dermed også returselskapers virksomhet. 8

10 Krrl. 10 forbyr konkurransebegrensende avtaler mellom foretak. I henhold til bestemmelsen er enhver avtale mellom foretak, enhver beslutning truffet av sammenslutninger av foretak og enhver form for samordnet opptreden som har til formål eller virkning å hindre, innskrenke eller vri konkurransen forbudt. Krrl. 10 tredje ledd gjør unntak fra forbudet i tredje ledd for avtaler som oppfyller visse vilkår. Samarbeidet må bidra til å bedre produksjonen eller fordelingen av varene eller til å fremme den tekniske eller økonomiske utvikling, og det må sikre forbrukerne en rimelig andel av de fordeler som er oppnådd gjennom samarbeidet. Videre må foretakene ikke pålegges restriksjoner som ikke er absolutt nødvendige for å nå disse målene. Endelig må ikke konkurransen utelukkes for en vesentlig del av de varer det gjelder. Avtaler som omfattes av forbudet i krrl. 10 første ledd, og som ikke er unntatt etter tredje ledd, er i henhold til krrl. 10 annet ledd ugyldige. Krrl. 11 fastsetter at et eller flere foretaks utilbørlige utnyttelse av dominerende stilling er forbudt. Å ha en dominerende stilling på markedet er ikke forbudt i seg selv. Foretak som har en dominerende stilling har imidlertid et særlig ansvar for at deres opptreden i markedet ikke begrenser konkurransen. Dersom et foretak har en markedsandel på over 50 prosent vil dette ofte innebære at foretaket må anses å ha en dominerende stilling. En markedsandel over 40 prosent vil også kunne være et tegn på dominerende stilling, særlig hvis markedsandelen har ligget fast gjennom lengre tid. Høy markedsandel vil imidlertid ikke i seg selv være avgjørende. I vurderingen av om et foretak er dominerende, må konkurranseforholdene i markedet vurderes nærmere. Momenter av betydning kan være øvrige konkurrenters markedsandeler, etableringshindringer i markedet og eksistensen av kjøpermakt. For at det skal foreligge et brudd på forbudet i krrl. 11 må det i tillegg foreligge en utilbørlig utnyttelse av foretakets dominerende stilling. Det er opp til det dominerende foretaket selv å sørge for at det ikke skjer en utilbørlig utnyttelse. Eksempler på utilbørlig utnyttelse kan være at noen tvinges til å betale overpris på en vare eller en tjeneste, eller at noen nektes levering. Det finnes ingen lovfestede unntak fra forbudet i krrl. 11. Konkurransetilsynet har i flere saker vurdert returselskapers virksomhet i forhold til konkurranseloven. Disse sakene har vært behandlet etter den forrige konkurranseloven av 1993, og ikke loven av 2004 som er beskrevet ovenfor. Praksis etter den gamle loven vil likevel i all hovedsak også være relevant ved vurderingen av returselskapers virksomhet i forhold til konkurranseloven av I Konkurransetilsynets tidligere praksis er det særlig forbudet mot prissamarbeid i konkurranseloven av som har vært vurdert. Denne praksis vil være relevant ved vurderingen av forholdet til forbudet mot konkurransebegrensende samarbeid i konkurranseloven av

11 Videre har returselskaper ofte en monopolsituasjon, og det kan derfor tenkes å være aktuelt å vurdere selskapenes virksomhet opp mot forbudet mot utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling i konkurranseloven av Bestemmelsen vil for eksempel kunne komme til anvendelse dersom returselskaper diskriminerer mellom leverandører, nekter forretningsforbindelse, eller på annen måte misbruker sin markedsmakt på slik måte at konkurransen begrenses. Denne rapporten fokuserer på returselskapenes virksomhet i forhold til forbudet mot konkurransebegrensende samarbeid i krrl. 10. Det gis imidlertid også en kort fremstilling av praksis fra EU-konkurranseretten i forhold til forbudet mot utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling, jf. krrl Den videre fremstilling I rapporten omtales følgende returselskaper: Elektro- og elektronikkreturordningene RENAS AS Hvitevareretur AS Elektronikkretur AS Materialretur AS Norsk Returkartong AS Norsk Resy AS Plastretur AS Norsk GlassGjenvinning AS Andre ordninger AS Batteriretur Norsk Dekkretur AS Norsk Resirk AS Ombruksordningen for drikkevareemballasje Stiftelsen ReturGass Vi beskriver nærmere hvordan returordninger og returselskaper er organisert i kapittel 3. Deretter redegjør vi i kapittel 4 for de samfunnsøkonomiske konsekvensene av ulike måter å organisere returordninger på. I kapittel 5 vurderer vi returselskapene generelt i forhold til hva som er lovlig og hva som er ulovlig atferd i henhold til konkurranselovgivningen. Avslutningsvis oppsummerer vi i kapitlene 6 og 7 hvilke hensyn miljømyndighetene bør legge vekt på når det skal vurderes om eksisterende ordninger bør videreføres, eventuelt nye ordninger innføres. Vi foreslår også i en del tilfeller tiltak for å bøte på de negative konkurransemessige virkningene av gjeldende ordninger, og redegjør for i hvilken utstrekning returselskapenes virksomhet må følges opp etter konkurranseloven. 10 En detaljert beskrivelse av de returselskaper vi har vurdert, finnes i rapportens vedlegg.

12 3. Generelt om avfallsproblemet og mulige løsninger 3.1 Avfallsproblemet Forbruk av varer medfører ofte at det oppstår avfall. I forurensningsloven 27 defineres avfall som kasserte løsøregjenstander eller stoffer. Som avfall regnes også overflødige løsøregjenstander og stoffer fra tjenesteyting, produksjon og renseanlegg m.v.. Vi skal her fokusere på de negative miljøeffektene som skyldes emballasjeavfall og kasserte produkter, og i mindre grad på negative miljøeffekter av produksjon og konsum. Miljøeffektene fra avfall og avfallsbehandling kan være støy, stråling, lukt og miljøskadelige utslipp til luft og vann. For samfunnet som helhet er det ønskelig å redusere mengden av avfall som ender opp i naturen, både av estetiske årsaker og fordi mange typer materialer kan medføre ødeleggelser av jord- luft- og vannressurser. Dersom det er gratis å etterlate avfallet i naturen, vil markedet produsere mer avfall enn det som er samfunnsøkonomisk optimalt. Den privatøkonomiske kostnaden ved at avfallet ender i naturen er lav og aktørene tar i liten grad hensyn til skadene som deres produksjon/forbruk påfører vårt felles miljø. Vi kaller slike miljøskader negative eksternaliteter, eller negative eksterne virkninger av markedsaktørers handlinger. De medfører at produksjon og konsum av varer er for høy, alternativt at det etterlates for mye avfall i forhold til det som er samfunnsøkonomisk optimalt. De eksterne virkningene gir generelt opphav til et samfunnsøkonomisk tap. Formålet med dette kapitlet er å gi en oversikt over ulike virkemidler som myndighetene kan benytte for å motvirke denne markedssvikten og sørge for en samfunnsøkonomisk effektiv løsning på avfallsproblemet. Vi redegjør for de virkemidler norske myndigheter typisk har benyttet, som i hovedsak er bransjeomfattende returordninger, og kapitlet avsluttes med en kort omtale av noen slike ordninger. For en mer utfyllende beskrivelse av returordningene, se rapportens vedlegg. Drøftelsen i dette kapitlet er av prinsipiell art. I mange tilfeller kan krav til returandeler være basert på politiske beslutninger hvor det å finne samfunnsøkonomisk optimale løsninger ikke har vært sentralt, eller kravene kan følge av EU-regelverk. 3.2 Løsninger på avfallsproblemet Det er et mål for myndighetene å redusere miljøskadene fra det moderne forbruk. Dette målet kan nås ved redusert forbruk, ved overgang til mer 11

13 miljøvennlige produkter eller produkter med lengre levetid. Målet kan også nås ved å legge til rette for at avfall samles inn, destrueres på betryggende måte eller gjenvinnes. Vi ser i denne rapporten på systemer for innsamling og gjenvinning. Det er imidlertid viktig at slike systemer også motiverer markedsaktørene til å utvikle og bruke mer miljøvennlige produksjonsprosesser og innsatsfaktorer. Negative eksterne virkninger som markedsaktørene ikke tar hensyn til medfører et samfunnsøkonomisk tap. Det vil gi en samfunnsøkonomisk gevinst dersom samtlige aktører i markedet tar hensyn til de eksterne virkningene av sin atferd. Dette betyr ikke nødvendigvis at alt avfall samles inn og resirkuleres eller at man slutter å produsere og konsumere en vare. Det betyr kun at produksjon og konsum justeres i forhold til de fulle kostnadene og ikke bare de direkte kostnadene. Hva som er den samfunnsøkonomisk optimale løsningen, avhenger av hvor alvorlige miljøskadene er, relativt til nytten av å kunne konsumere produktet og kostnaden ved å samle inn og gjenvinne. Det er typisk mindre kostbart å samle inn og gjenvinne avfall desto mer avfall som ligger henslengt i naturen. Når en stor andel av avfallet samles inn og gjenvinnes, vil kostnaden ved å samle inn og gjenvinne den resterende andelen som regel være økende. Altså er grensekostnaden av innsamling og gjenvinning stigende med returandel. Tilsvarende vil grensenytten av ytterligere gjenvinning falle med returandelen. Slik finner vi et samfunnsøkonomisk optimalt punkt der grensekostnaden og grensenytten er like stor. Myndighetene kan regulere markedet slik at den samfunnsøkonomisk optimale løsningen realiseres. Eksempelvis ved at de legger til rette for at produsenter, importører og forbrukerne stilles overfor den økonomiske kostnaden av sine handlinger. Slik vil man oppnå at aktørene foretar en riktig avveiing. Reguleringer kan dermed få aktørenes atferd til å inkorporerer de eksterne virkningene. Myndighetene har flere mulige reguleringsmuligheter Noen reguleringsmuligheter Anta at det ikke eksisterer en teknologi som gjør gjenvinning av en avfallstype mulig. Dersom dette avfallet i tillegg medfører alvorlig miljøskade kan den optimale løsningen være å gjøre de aktuelle innsatsfaktorene/produktene ulovlige å produsere, omsette eller forbruke. Eksempel på et slikt produkt er flere gasser som benyttes i kjøleutstyr. Som følge av drivhusegenskapene til disse gassene har Norge inngått internasjonale avtaler som medfører at gassene er, eller vil bli, ulovlige å bruke i Norge. Straffen ved brudd på forbudet bør i slike tilfeller settes så høyt at man sikrer at ingen markedsaktør bryter forbudet. 12 For de fleste produkter vil det derimot ikke være ønskelig med totalt forbud. Miljøskadene er ofte mindre enn nytten av å bruke produktene. Imidlertid bør det fra samfunnets synsvinkel forbrukes et noe lavere volum av det miljøskadelige produktet enn markedsutfallet. Innføring av en avgift per enhet av produktet kan da bidra til å redusere mengden av det miljøskadelige produktet. Dersom det finnes alternative innsatsfakto-

14 rer eller produksjonsmetoder som er mer miljøvennlige, vil en avgift på den miljøskadelige faktoren gi en ønsket vridning mot disse alternativene. Anta deretter at det finnes tilgjengelig teknologi for innsamling og gjenvinning av et produkt som gjør at miljøskade etter gjenvinning blir minimal. Det kan da være ønskelig at produktene blir brukt og at de kasserte produktene blir samlet inn og forsvarlig behandlet ved endt levetid. Dette vil redusere mengden restavfall og dermed miljøskadene av forbruket. Ordninger for innsamling og gjenvinning er etablert for flere typer produkter, for eksempel biler, bildekk, elektronisk utstyr, flasker og melkekartonger. For at markedet selv skal sørge for innsamling og gjenvinning av kasserte produkter eller avfall, må avfallet ha en markedsverdi som overstiger kostnaden av innsamling og gjenvinning. Dette kan være tilfellet dersom avfallet på en enkel og billig måte kan gjenvinnes til materiale som kan inngå i produksjonen av nye produkter, og særlig dersom prisen på nytt materiale til sammenlikning er høy. I praksis er det ikke uvanlig at avfallet har en positiv verdi, men idet kostnadene av innsamling og gjenvinning overstiger denne verdien, vil ingen finne det bedriftsøkonomisk lønnsomt å etablere et returselskap. Innsamling og gjenvinning krever da tiltak fra myndighetene Regulering av innsamling og gjenvinning Miljøskadene knyttet til avfall som ender opp ubehandlet i naturen, bør være utgangspunktet for tiltak fra myndighetene når det gjelder innsamling og gjenvinning av avfall. Målet bør være å oppnå en samfunnsøkonomisk optimal grad av innsamling og behandling av avfall. Jo høyere miljøkostnadene er, jo strengere bør kravene til innsamling og behandling være, eksempelvis målt som andel av avfallet som kreves behandlet. Det kan imidlertid være vanskelig for myndighetene å sette en økonomisk størrelse på miljøkostnadene. Usikkerhet knyttet til miljøkostnader kan forsvare at myndighetene følger et føre var-prinsipp ved fastsettelsen av krav til innsamling og behandling. På den annen side må man passe seg så man ikke innfører en reguleringssvikt i stedet for å korrigere for markedssvikten. Miljøskadene med avfall som ender opp ubehandlet i naturen, bør være utgangspunktet for tiltak fra myndighetene, når det gjelder innsamling og gjenvinning av avfall. Den enkelte sluttbrukeren av et produkt er vanligvis den som har valget mellom å kaste det kasserte produktet/avfallet i naturen eller benytte en mulighet til gjenvinning. Bortsett fra muligheten til å lage en kompostbinge i hagen, er det imidlertid vanskelig for den enkelte forbruker fysisk å ta ansvar for gjenvinning av sitt eget avfall. En mulig organiseringsmåte er at fellesskapet, ved for eksempel kommunene, tar ansvar for all avfallsbehandling. Denne ordningen benyttes i dag for innsamling og behandling av ordinært husholdningsavfall (papp/papir som ikke er bølgepapp eller kartong, samt restavfall). Avfall som faller inn under kommunenes lovpålagte ansvar vil ikke bli nærmere omtalt i denne rapporten. En annen mulighet er å gi den enkelte produsent/importør i markedet ansvar for at hans produkter blir innsamlet og forsvarlig behandlet etter endt levetid. Dette er en løsning som er blitt stadig hyppigere benyttet i den senere tid. I det følgende vil grunnlaget for denne type ordninger og mulige måter å organisere ordningene på, bli behandlet. 13

15 Målet med en ordning for innsamling og behandling av kasserte produkter eller avfall bør være todelt: for det første å redusere skadevirkningene på miljøet, for det andre at innsamling og gjenvinning skjer på en samfunnsøkonomisk effektiv måte. Ivaretakelsen av målet om samfunnsøkonomisk effektiv organisering av innsamling og gjenvinning er hovedtema i kapittel Produsentansvaret Bakgrunn Med produsentansvar mener vi produsentenes fysiske og/eller økonomiske ansvar for sine produkter etter at disse ikke lenger er i bruk, se NOU 2002: 19 Avfallsforebygging (i det følgende henvist til som NOU 2002: 19) punkt Utvidet produsentansvar innebærer at næringslivet får ansvar for behandling og gjenvinning av avfall når det gjelder egne produkter. Som det påpekes i NOU 2002: 19 vil utvidet produsentansvar føre til at prisen på produktet også omfatter kostnadene ved avfallsbehandlingen. I tillegg kan det resultere i at design og produksjon endres slik at den er bedre tilpasset etterbruk eller avfallsbehandling. I henhold til NOU 2002: 19 er kjernen i utvidet produsentansvar: en omfordeling av ansvar fra kommuner til produsenter, slik at dette skal sørge for en større grad av innsamling og gjenvinning av produkter for å oppnå bedre ressursutnyttelse. Strategiene for å oppnå dette er å etablere kollektive systemer for etterbruksfasen og å la produsenter gjennom design og produksjon tilpasse produktene slik at de kan inngå i systemene i etterbruksfasen. Produsentene er den aktøren som har størst kunnskap, påvirkningskraft og innovasjonsevne til å få dette til å fungere effektivt. Dette skal i sin tur stimulere til at produktene utformes slik at avfallshåndteringskostnaden reduseres, for eksempel gjennom økt kvalitet og levetid på produktene. Med utvidet produsentansvar vil den som produserer en vare i Norge, eller den som importerer en vare til Norge, anses for å ha ansvaret for behandling og gjenvinning av avfall som oppstår når produktet ikke lengre er i bruk. Imidlertid vil kostnadene ved dette vanligvis gjenspeiles i prisen på produktet, og således deler produsent og forbruker regningen for innsamling og gjenvinning Ulike muligheter for håndtering av produsentansvaret Utvidet produsentansvar kan organiseres på ulike måter. I NOU 2002: 19 punkt nevnes følgende mulige former for organisering: 14 Myndigheten kan pålegge produsenter å ta økonomisk ansvar for sitt avfall gjennom lov, forskrift eller avtaler. For det første kan myndighetene pålegge produsentene å ta et økonomisk ansvar for sitt avfall, eksempelvis ved å innføre en avgift per produktenhet. Dersom man ønsker å gi aktørene incentiv til å gjenvinne avfallet, kan man for eksempel la avgiften reduseres i henhold til oppnådd returandel i en eventuell returordning produktet er med i. Slike ordninger må ha hjemmel i lov eller forskrift. Et eksempel er systemet for gjenvinning av drikkevareemballasje.

16 Dernest kan man innføre en forskrift hvor produsentene pålegges å samle inn og gjenvinne avfallet deres produkter har generert. En måte å oppfylle dette kravet på kan være å slutte seg til en returordning. Miljømyndighetene kan i tillegg til forskrift om utvidet produsentansvar, eventuelt uten at slik forskrift er innført, inngå avtale med bransjen om at en ordning med produsentansvar skal innføres. Av de ordninger som vil bli omtalt har blant annet RENAS AS, Elektronikkretur AS, AS Batteriretur og Norsk Dekkretur AS grunnlag i forskrift. For alle disse gjelder imidlertid at det også er inngått supplerende avtaler mellom aktørene og myndighetene. Endelig kan produsenter og importører se seg tjent med på eget initiativ å sette i verk en ordning med gjenvinning og avfallshåndtering av egne produkter. Dette kan for eksempel være begrunnet i at aktørene mener at en slik ordning vil gi dem konkurransemessige fortrinn. I rapporten går vi ikke nærmere inn på denne type frivillige ordninger. Ytterligere en form for organisering som hittil ikke har vært benyttet i Norge, kan være forsikringsordninger. Eksempelvis har Sverige åpnet for å innføre en slags forsikringsordning for bilvrak. Bilimportører og -produsenter kan forsikre seg mot at de bryter sine forpliktelser etter produsentansvaret. Forsikringsselskapet overtar dermed, mot betaling, ansvaret for at bilvrak i tilstrekkelig grad samles inn og behandles. Hvert forsikringsselskap kjøper de nødvendige tjenestene for å oppfylle ansvaret fra tilbydere av innsamlings- og gjenvinningstjenester i markedet. En slik forsikringsordning kan tenkes å være en gunstig løsning for produkter med lang levetid, hvor enten produsenten ikke ønsker å sitte med den finansielle risikoen miljøforpliktelsene innebærer, eller myndighetene ønsker å redusere risikoen forbundet med at produsenten eller importøren går konkurs i løpet av produktets levetid. Et problem i forbindelse med produsentansvaret er at produsentene eller importørene ofte ikke er i besittelse av produktene ved endt levetid. Produktet er solgt og har en annen eier, normalt sluttbrukeren av produktet. Dette påvirker i stor grad mulighetene en produsent har til å leve opp til sitt ansvar, og dermed også virkemidlene som må tas i bruk for å sikre et effektivt produsentansvar. Eksempelvis er returgraden for store grupper forbrukselektronikk, som hårfønere, mikrobølgeovner m.m. vesentlig lavere enn de krav myndighetene har satt. En forklaring på dette kan være at verken forbrukere eller forhandlere har tilstrekkelige incentiver, og kanskje heller ikke tilstrekkelig informasjon, til å returnere produktene til importør eller produsent ved endt levetid. En måte å organisere returen på, som tar høyde for dette problemet, er produktpant, som for eksempel er innført på drikkevareemballasje. Flasker og bokser blir ilagt produktpant ved salg til forbruker, som tilbakebetales når emballasjen returneres. En godt strukturert ordning gir på denne måten forbrukeren økonomisk motivasjon til å bidra til at en returordning fungerer etter hensikten. 15

17 Samtlige former for organisering som er nevnt ovenfor, kan benyttes for å oppnå et mål om en gitt returgrad. Det bør være et mål å oppnå en gitt returgrad med lavest mulig innsats av ressurser. En forutsetning for at et system for innsamling og behandling av avfallsprodukter skal fungere effektivt, er at ordningen gir de rette incentivene til aktørene i markedet, forbrukere så vel som produsenter, importører og forhandlere. Videre kan det være at aktørene, dersom de står overfor de faktiske miljøkostnadene tilknyttet et produkt, utvikler nye og mer miljøvennlige løsninger som de ikke hadde hatt incentiv til å utvikle uten ansvar for miljøkostnadene Håndtering av produsentansvaret i Norge I Norge er utvidet produsentansvar blitt innført fra 1995 gjennom avtaler mellom Miljøverndepartementet og ulike bransjeforeninger, og senere ved innføring av forskrifter på stadig flere områder for å støtte opp under slike frivillige avtaler med bransjen. Avtalene er typisk blitt inngått mellom Miljøverndepartementet og organisasjoner for produsentene og importørene i bransjen, og gjelder etablering av et returselskap som skal forestå innsamling og gjenvinning av brukte produkter eller avfall innenfor bransjen. I 2001 var det innført ordninger med utvidet produsentansvar for følgende bransjer: Returselskapene oppfyller medlemmenes forpliktelser om gjenvinning, blant annet i elektro og elektronikkbransjen Emballasje, herunder bølgepapp, kartong, glass, metall, drikkekartong, plastemballasje, engangs drikkevareemballasje (bokser og engangs PETflasker) Smøreolje/spillolje Hvitevarer Elektro og elektronikk Næringselektro KFK kuldemøbler Batterier Biler Dekk PCB-holdige ruter Konkurransetilsynet har ingen samlet oversikt over samtlige returselskapers omsetning. På bakgrunn av omsetningstallene fra de selskaper tilsynet behandler i denne rapporten, er det imidlertid på det rene at det dreier seg om ordninger av stor økonomisk betydning. De omtalte selskapene har en årlig omsetning som totalt overstiger én milliard kroner. Returselskapenes oppgave består i å oppfylle medlemmenes forpliktelser når det gjelder gjenvinning av de produkter medlemmene produserer eller importerer. Enkelte returselskaper utfører selv innsamling og gjenvinning, men det synes som de fleste returselskapene kjøper slike tjenester av underleverandører. Underleverandørene ufører for eksempel innsamling, transport eller gjenvinning av avfallet. Selve avfallet kan ha positiv verdi, slik at det kan selges, eller negativ verdi, slik at selskapet må betale for at det tas hånd om på en tilfredsstillende måte. 16 Returselskapene finansierer sin virksomhet ved å kreve inn miljøgebyr fra sine medlemmer som betaling for selskapets tjenester. Returselskapets medlemmer dekker inn utgiftene til betaling for returselskapets tjenester gjennom prisen på produktene de selger.

18 Produsentansvaret er vanligvis nedfelt i forskrift for eksempel fremgår det av forskrift om innsamling og gjenvinning av kasserte dekk av 25. mars 1994 at produsenter og importører har plikt til å hente kasserte dekk vederlagsfritt hos forhandlere og deretter sørge for gjenvinning. Forhandlere har på sin side plikt til å ta kasserte dekk vederlagsfritt i retur fra forbrukere. I noen tilfeller er det også innført forskrift om retursystemer, eksempelvis forskrift om retursystemer for emballasje til drikkevarer av 10. desember 1993, hvor kravene til etablering av slik returordning fremgår. For den konkrete returordning er det i tillegg inngått avtale mellom miljømyndighetene og den berørte bransje, ofte representert ved en bransjeorganisasjon. I andre tilfeller er returordningen basert utelukkende på slik avtale. I avtalen vil det for eksempel fremgå hvor høy returandel man har som mål å oppnå innen et visst tidspunkt. I stedet for, eller i tillegg til, å etablere bransjeorganiserte returordninger, kan myndighetene som nevnt i punkt pålegge en miljøavgift ved forskrift. Dette er gjort i Norge for drikkevareemballasje. Her reduseres avgiften i henhold til oppnådd returgrad i returordningen produktet er med i. Inntil sommeren 1995 var det kun drikkevareemballasje som var omfattet av miljøpolitiske virkemidler. Stortinget gikk ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett for 1995 inn for bruk av avtaler som virkemiddel også for andre typer emballasje. De eksisterende virkemidlene overfor drikkevareemballasje ble imidlertid videreført. En eventuell utvidelse av emballasjeavgiftssystemet skal ifølge Stortinget fungere som ris bak speilet, dersom avtaleløsningen ikke fungerer. Produsentene foretrekker vanligvis å unngå innføring av miljøavgifter. Når det inngås avtale med en bransje om opprettelse av en returordning for innsamling av bransjens avfall, blir det normalt opprettet et selskap som påtar seg å oppfylle produsentenes plikt til avfallshåndtering og gjenvinning. Hovedregelen for de ordninger Konkurransetilsynet har undersøkt, er at det blir opprettet én returordning og dermed ett returselskap per bransje eller produktgruppe, og at det er aktørene i bransjen, eventuelt ved bransjeorganisasjonen, som eier og driver returselskapet. Myndighetene vil kunne trekke tilbake returselskapenes ansvar for å håndtere avfallsproblemet i bransjen, og for eksempel heller velge å innføre en avgift, dersom selskapene ikke oppfyller sine forpliktelser. Således kan trusselen om avgift eller andre tiltak fungere som motivasjon for returselskapet til å oppfylle miljøkravene myndighetene har definert. Myndighetene har til nå ikke vært så opptatt av om systemene for innsamling og gjenvinning ivaretar en effektiv bruk av samfunnets ressurser samlet sett. Myndighetene har initiert etablering av bransjeomfattende returselskap, og dermed i stor grad overlatt til bransjeorganisasjoner å gjennomføre produsentansvaret, fremfor å legge til rette for markedsløsninger. Miljøavgifter, panteordninger eller forsikringsløsninger har i liten grad blitt benyttet. Effektivitetsvirkningene av den valgte reguleringsformen vurderes i kapitel 4. 17

19 3.4 Kort omtale av selskapene som er vurdert Elektro- og elektronikkreturordningene Miljøverndepartementet innførte i 1998 en forskrift om kasserte elektriske og elektroniske produkter (EE-forskriften). Denne pålegger produsentene og importørene av EE-produkter å sørge for at deres produkter ikke blir til miljøskadelig avfall, men at de samles inn ved endt levetid. Som et supplement til EE-forskriften inngikk Miljøverndepartementet i 1998 avtaler med bransjeorganisasjonene i elektro- og elektronikkbransjen om innsamling og behandling av EE-avfall. (KFK-holdige kuldemøbler er ikke omfattet av denne forskriften.) Mobiltelefoner og andre elektroniske og elektriske produkter skal samles inn ved endt levetid. Produsenter og importører som omfattes av EE-forskriften kan fri seg fra plikten til selv å samle inn avfall ved å knytte seg opp mot et retursystem for EE-avfall. Som følge av EE-forskriften ble det etablert tre returordninger, som fordeler de ulike typer elektrisk og elektronisk avfall mellom seg: RENAS AS: ansvarlig for næringselektroavfall som kontrollutstyr og elektrisk verktøy, men også produkter som lysrør, lyspærer, lamper og kabler og ledninger. Elektronikkretur AS: ansvarlig for datautstyr, lyd- og bildeutstyr, telekom-produkter og annen forbrukerelektronikk. Hvitevareretur AS: ansvarlig for hvitevareprodukter som kjøleskap og komfyrer. Selskapene finansieres ved at deltakerne, produsenter og importører, betaler inn et vederlag i forhold til importert eller produsert kvantum. Vederlaget skal dekke innsamlingsutstyr, transport og behandling av de kasserte produktene, samt administrasjon og markedsføring av returordningene. I 2001 hadde ordningene følgende innsamlingsgrad: RENAS AS samlet inn anslagsvis 41 prosent av næringselektroavfallet. Elektronikkretur AS samlet inn 85 prosent av elektronikkavfallet. Dette ble solgt via selskapets behandlingsbedrifter til ulike smelteverk og spesialavfallsaktører i inn- og utland. Hvitevareretur AS oppnådde en innsamlingsgrad på 69 prosent for store apparater, mens innsamlingsgraden for små apparater lå på 16 prosent Returselskaper tilknyttet Materialretur AS Myndighetene foreslo høsten 1994 at det skulle legges en avgift på alle typer emballasje. Betegnelsen emballasje omfatter alle produkter, uavhengig av art eller materiale som har som funksjon å beskytte et annet produktet og forenkle transport fra leverandør til avtaker. Etter forhandlinger med næringslivet besluttet myndighetene imidlertid å inngå en avtale med de ulike bransjer om at disse selv skulle søke å oppnå reduksjon av avfallsmengden gjennom økt innsamling og gjenvinning av emballasje. Det ble inngått avtaler for følgende typer emballasje: 18 drikkekartong avtalepartner Norsk Returkartong AS

20 emballasjekartong avtalepartner Norsk Returkartong AS brunt papir avtalepartner Norsk Resy AS plastemballasje fra næringslivet og husholdningene avtalepartner Plastretur AS metall avtalepartner Norsk Metallgjenvinning AS I avtalene stiller Miljøverndepartementet kvantitative krav til innsamlingsog gjenvinningsgrad og tidsfrister for når kravene skal innfris. Avtalene ble reforhandlet i 2003, uten vesentlige endringer. For å forenkle medlemsbedriftenes tilknytning til de ulike materialselskapene har selskapene gått sammen om å etablere Materialretur AS. Selskapet samordner aktivitet mot medlemsbedriftene vedrørende avtaleinngåelse, begreps- og regeldannelse, informasjon, betaling av vederlag og rapportering. I vedlegget til denne rapporten omtales følgende returselskaper som er tilknyttet Materialretur AS: Norsk Returkartong AS, Norsk Resy AS, Plastretur AS og Norsk GlassGjenvinning AS. Norsk Glass- Gjenvinning AS skiller seg noe fra øvrige selskaper tilknyttet Materialretur AS, blant annet ved at det ikke er etablert som følge av avtale mellom bransjen og Miljøverndepartementet Norsk Returkartong AS Returkartong omfatter alle typer emballasje laget av væskekartong, inkludert kartong for drikke, flytende konserveringsprodukter og flytende vaske- og skyllemidler. I henhold til avtale med Miljøverndepartementet skal Norsk Returkartong AS (Norsk Returkartong) forestå et retursystem for innsamling og gjenvinning av brukt drikkekartong og emballasjekartong. Selskapet skal selv finne de løsninger som totalt sett gir de ønskede miljømessige løsningene til lavest mulige kostnader. Miljøverndepartementet og Statens forurensningstilsyn (heretter SFT) stiller krav til innsamlingsgrad, og Norsk Returkartong skal hvert år rapportere tall for innsamling til SFT. Norsk Returkartong eies av produsenter av drikkekartong og aktører som pakker og fyller drikkekartong. Det er også disse som deltar i ordningen og betaler et vederlag i henhold til mengde emballasje de har tilført markedet. Vederlaget skal dekke kostnadene knyttet til innsamling og gjenvinning av drikke- og emballasjekartong samt informasjonsarbeid. Norsk Returkartong samler inn og gjenvinner blant annet brukte melkekartonger. Produsenter av drikkekartong betaler et vederlag for dette. Norsk Returkartong selger avfallet til videreforedlere. Kjøpere av avfallet er fabrikker som bruker dette som råstoff. Returgraden var i 2001 på 49 prosent Norsk Resy AS Norsk Resy AS (Norsk Resy) ble etablert for å koordinere innsamlingen av brun papiremballasje som brukes i Norge, og å bidra til at mest mulig av denne blir samlet inn og gjenvunnet (fortrinnsvis materialgjenvunnet). Med brunt papir menes bølge- og massivpapp, samt omslagspapir, sekker og poser av kraftpapir. Slik emballasje er en sterkt etterspurt sekundærråvare, og det har vært systematisk innsamling av dette materialet for gjenvinning i Norge siden Norsk Resy ble stiftet i

21 Forskrift om sortering, oppbevaring og levering til gjenvinning av brunt papir trådte i kraft i Som følge av forskriften ble det i 1995 inngått en bransjeavtale for emballasjeavfall. En konsekvens av avtalen var en utvidelse av eierstrukturen i Norsk Resy fra å være de opprinnelige stifterne, som var tre bølgepappfabrikker, til dagens eierstruktur: dagligvarehandelen (20 prosent), dagligvareleverandørene (20 prosent), papirprodusentene (20 prosent) og bølgepapprodusentene (40 prosent). Norsk Resy forestår ikke selv håndtering av emballasjen som samles inn. Alle som genererer mer enn 250 kg kassert brunt papir, er pålagt av myndighetene å ta vare på, sortere og levere dette til gjenvinning. Norsk Resy har inngått avtaler med private returpapirhandlere og kommunale avfallsselskaper om å ta imot, sortere og balle all brun returfiber, og sikre at dette materialet blir gjenvunnet. I tillegg har Norsk Resy påtatt seg en garantistrolle som sikrer en minimumspris på brun returfiber. Hovedprinsippet i ordningen er at avfallsbesitterne, som ofte er butikker eller andre deler av næringslivet, ikke skal ha kostnader forbundet med levering av sortert returpapir til returpapirhandler eller avfallsforretninger. Dette sikres ved at Norsk Resy vil godtgjøre eventuelle negative differanser mellom prisen på returfiber og et nivå for servicekostnader som er definert av Norsk Resy. For tiden er dette nivået 420 kroner per tonn. Returgraden var i 2001 på 90 prosent Plastretur AS Plastretur AS (Plastretur) ble stiftet i 1995 etter at avtale var inngått mellom Miljøverndepartementet og næringslivet, representert ved plastindustrien, emballasjebrukerne, emballasjeimportørene og varehandelen. Disse er også representert blant eierne i returselskapet. Det er innført egne returordninger for: husholdninger (ca. 2,5 millioner innbyggere har et tilbud i sin kommune i 2001) landbruk fiskeoppdrett næringslivet generelt (egne ordninger for innsamling av isopor) farlig avfall (fra annen halvdel 2003) Ordningen gjelder plastemballasjeavfall, herunder folie, myk plast, flasker og kanner, PP-sekker og Ekspandert Polystyren (EPS, også kjent som isopor). I tillegg finnes det kommersielle markeder for ombruksemballasje som Plastretur ikke betaler for. Plastretur tar ikke hånd om avfallet selv, men har inngått avtaler med en rekke innsamlere og gjenvinnere i markedet som utfører disse tjenestene. Ordningen finansieres gjennom et vederlag (1,40 kroner per kg, totalt 111,5 millioner kroner i 2001), som betales av medlemmene i ordningen. Disse er emballasjeprodusenter og -importører, samt pakkere og fyllere. Det synes å være et problem med gratispassasjerer i ordningen, særlig gjelder dette utenlandske aktører. 20

22 Plastretur oppnår positive priser på folie som selges til gjenvinnere i utlandet. I Norge er situasjonen at markedet ikke priser en slik vare positivt. Tvert imot må Plastretur bistå med en støtte for å få varen innsamlet og gjenvunnet. Returgraden var i 2001 på 74 prosent Norsk GlassGjenvinning AS Norsk GlassGjenvinning AS (Norsk GlassGjenvinning) er en returordning for innsamling og gjenvinning av glassemballasje for drikkevarer og andre næringsmidler, som ikke inngår i pantesystemer, samt for vindusglass. Forbrukerne kaster både glass og metall ved returpunktene. Kommunene forestår deretter innsamling og transport til gjenvinningsanlegget, mot betaling. Deretter blir det innsamlede materialet sortert, og går til Norsk GlassGjenvinning eller til Norsk MetallGjenvinning. Det er SFT som kontrollerer returgraden, som for tiden ligger rundt 87,5 prosent for glassemballasje. Blant eierne av Norsk GlassGjenvinning finner man både organisasjoner for dagligvarehandelen, bryggeri- og mineralvannæringen og konservesindustrien, samt Vinmonopolet. Drikkevareemballasje ilegges en miljøavgift, hvis størrelse avhenger av hvilket materiale som er brukt. For glass gjelder for tiden 4,28 kroner per emballasjeenhet. Avgiften kan, ifølge forskrift om retursystemer for emballasje til drikkevarer, reduseres i henhold til oppnådd returandel i en returordning produktet eventuelt er med i. Det er SFT som både godkjenner returordninger og som fastsetter forventede returandeler for ett år om gangen. Det er også fullt mulig ikke å delta i returordningen, og heller betale full avgift, men ifølge Norsk GlassGjenvinning er deltakelsen svært høy. Selskapet har ikke inngått noen avtale med miljømyndighetene, og er følgelig heller ikke pålagt noen særskilte plikter av miljømyndighetene. Pakkere/fyllere og importører som deltar i ordningen betaler et vederlag per enhet glassemballasje, fastsatt av Norsk GlassGjenvinning. Vederlaget skal dekke differansen mellom inntekter (fra salg av gjenvunnet materiale) og kostnader ved å drive returordningen Andre ordninger AS Batteriretur AS Batteriretur (Batteriretur) har eksistert siden 1993, da Miljøverndepartementet inngikk en avtale med blybatteribransjen om et bransjeorganisert retursystem for blybatterier. Etter batteriforskriften er forhandlere forpliktet til å ta kasserte batterier i retur, og produsenter og importører av blybatterier er pålagt å samle inn og gjenvinne minst 95 prosent av batteriene som er tilført markedet. I prinsippet kan hvem som helst starte et konkurrerende retursystem såfremt kravene i avtalen følges. Kravene omfatter blant annet at ordningen skal være landsdekkende, selskapet skal være non-profit, og aktører uten eierinteresser skal kunne 21