Høringsnotat og konsekvensutredning for nytt kapittel 7 i avfallsforskriften om emballasjeavfall

Transkript

1 Høringsnotat og konsekvensutredning for nytt kapittel 7 i avfallsforskriften om emballasjeavfall Innhold 1. Om forslaget til forskrift Produsentansvar for emballasje i Norge Returselskapenes håndtering av emballasjeavfall Sirkulær økonomi: Ventede endringer i EU- regelverk Problembeskrivelse Ulike vilkår for konkurranse om emballasjeavfall i Norge Måloppnåelse i emballasjedirektivet Alternative modeller for regulering av produsentansvar for emballasje i forskrift Miljødirektoratets forslag til forskrift for emballasje og emballasjeavfall Plikt til medlemskap i godkjent returselskap Returselskap skal godkjennes av Miljødirektoratet Mål for materialgjenvinning og innrapportering av statistikk Krav om finansielle reserver Plikt til avfallsforebygging Om sanksjoner og tilsyn Om forholdet til dagens bransjeavtaler Nytte-/kostnadseffekter Nytte Kostnader Plikt til medlemskap i returselskap som er godkjent av Miljødirektoratet Mål for materialgjenvinning, innrapportering av statistikk og krav til finansielle reserver Plikt til avfallsforebygging Tilsyn og sanksjonering av overtredelser Fordelingsvirkninger Plikt til medlemskap i godkjent returselskap Redusert innsamling av avfall av returselskapene Kostnader ved ev. tvangsmulkt og gebyrfinansiering Konklusjon... 17

2 1. Om forslaget til forskrift Klima- og miljødepartementet sendte oppdrag om forskriftsfesting av produsentansvar for emballasje i Norge i brev til Miljødirektoratet av 24. februar Oppdraget går ut på følgende: 1. Utrede en forskriftsregulering av produsentansvaret for emballasje 2. Vurdere hvorvidt produsentansvarsordningen for emballasje i større grad kan bidra til avfallsforebygging gjennom kravene til emballasjeoptimering, 3. Utarbeide en konsekvensutredning av forslaget, hvor vi vurderer om de gjeldende emballasjeavtalene bør videreføres, ev. reforhandles. I forbindelse med arbeidet har vi vært i kontakt med relevante offentlige og private aktører, i og utenfor Norge, som er gitt anledning til å komme med innspill. Selve forslaget til forskriftstekst følger som vedlegg 1 til vårt oversendelsesbrev til departementet. Dette høringsnotatet er vedlegg 2 til Miljødirektoratets brev. I dette notatet presenterer vi bakgrunnen for at vi foreslår en ny forskrift for emballasjeavfall i Norge, med henblikk på utviklingen de siste 20 årene. Dette er dekket i kapittel 2 og 3. I kapittel 4 beskriver vi alternative løsninger på de utfordringene vi ser i dagens system. Kapittel 5 inneholder en gjennomgang av de sentrale elementene i vårt forslag. Vi har vurdert nytte- og kostnadseffekter av forslaget i kapittel 6 og omtaler fordelingsvirkninger i kapittel Produsentansvar for emballasje i Norge EUs direktiv om emballasje og emballasjeavfall (94/62/EC) med endringer i 2004/12/EC, 2005/20/EC, 2013/2/EU og 2015/720 legger føringer for håndtering av emballasje og emballasjeavfall i Norge. Direktivet er i hovedsak gjennomført i form av frivillige avtaler mellom myndighetene og emballasjekjedene (heretter omtalt som bransjeavtaler), og stiller produsenter og importører (heretter omtalt som produsenter) ansvarlige for emballasjen de setter på det norske markedet, og emballasjeavfallet de genererer. I tillegg skal produsentene arbeide med emballasjeoptimering. Forpliktelsene til håndtering av avfallet oppfyller produsentene gjennom medlemskap i et vederlagsfinansiert returselskap, som inngår avtaler med innsamlere, sorterings- og behandlingsanlegg, og sørger for rapportering til myndighetene. Næringslivets emballasjeoptimeringskomité rapporterer på vegne av produsentene om produsentenes arbeid med emballasjeoptimering. Avtalene har sikret høy innsamling av emballasjeavfall i Norge, og er etter vår oppfatning en velfungerende produsentansvarsordning som har sikret forsvarlig behandling av emballasjeavfallet. 2.1 Returselskapenes håndtering av emballasjeavfall Siden avtalene ble inngått i 1995 har det eksistert ett returselskap for hver emballasjetype, unntatt for treemballasje, der det heller ikke foreligger noen avtale mellom myndighetene og bransjen. For glassemballasje er det heller ingen avtale, men det eksisterer et returselskap som rapporterer til myndighetene. 2

3 Grønt Punkt Norge drifter returordningene for plastemballasje, drikkekartong og emballasjekartong på vegne av Plastretur og Norsk Returkartong. Norsk Resy drifter returordningen for brunt papir (f.eks. bølgepapp), og Syklus drifter returordningene for glass- og metallemballasje på vegne av Norsk Glassgjenvinning og Norsk Metallgjenvinning. Grønt Punkt Norge administrerer i tillegg finansiering av disse returordningene gjennom innkreving av vederlag fra produsenter og importører av emballasje. Det har frem til 2015 ikke vært noen konkurranse mellom returselskapene om verken medlemmer eller avfallet. Pliktene til returselskapene, unntatt for glass- og treemballasje, har vært styrt av bransjeavtalene, mens retursystemer for drikkevareemballasje er regulert gjennom avfallsforskriften kapittel 6 om retursystemer for emballasje til drikkevarer. Virksomheter som genererer emballasjeavfall har i stor grad inngått avtaler med private innsamlere. Kommunene er etter forurensingsloven ansvarlig for husholdningsavfallet, og sørger derfor selv for innsamling av dette avfallet. Merkostnadene for innsamling og håndtering av emballasjeavfall finansieres i utgangspunktet av returselskapet. Den økonomiske godtgjørelsen kommunene mottar for jobben avhenger av vilkår i avtalen de inngår med returselskapet om innsamlingen. Returselskapet sørger for videre sortering og materialgjenvinning. I mange tilfeller står returselskapene derfor ansvarlig for store deler av verdikjeden i avfallshåndteringen, og finansierer dette gjennom innkreving av vederlag fra produsentene. De har også hittil lagt ned store ressurser på landsdekkende informasjonsarbeid. Årlig rapporterer returselskapene generert, innsamlet og gjenvunnet mengde emballasjeavfall til Miljødirektoratet. I 2014 ble det ifølge returselskapene satt mer enn tonn emballasje på det norske markedet, og nærmere tonn ble materialgjenvunnet tonn ble sendt til energiutnyttelse 1. Drikkevareemballasje og treemballasje inngår ikke i disse tallene. Mengden utgjør ca. fem prosent av total avfallsmengde i Norge hvert år. 2 Tabell 1. Returselskapenes rapporterte genererte mengde emballasje og emballasjeavfall sendt til materialgjenvinning og energiutnyttelse, Emballasjetype Emballasje satt på markedet (t) Emballasjeavfall til materialgjenvinning (t) Emballasjeavfall til energiutnyttelse (t) Plastemballasje* Brunt papir Emballasjekartong Metallemballasje** Glassemballasje * Plastemballasje fra næring, husholdning, ekspandert plast og plastemballasje som har inneholdt farlig avfall. ** Metallemballasje og metallemballasje som har inneholdt farlig avfall. 1 De resterende tonnene antas å være emballasje som på grunn av svinn, privat eksport, hjemmelagring etc. ikke går til energiutnyttelse eller materialgjenvinning. Det er noe usikkerhet knyttet til disse tallene. 2 Totalt anslår SSB at det totalt ble generert ca. 11,9 millioner tonn avfall i Norge i

4 Rapporteringen inngår som en del av Norges rapportering til ESA på emballasjedirektivet, som gjøres ett og et halvt år på etterskudd og innen 30. juni hvert år. Rapporteringen gjøres av Miljødirektoratet, som kontrollerer, sammenstiller og utarbeider ESA-rapporteringen. Tallene er også grunnlag for Statistisk sentralbyrås avfallsstatistikk. Videre er rapporteringen avgjørende for å vurdere hvorvidt forpliktelsene i bransjeavtalene er overholdt. Figur 1 viser at de fleste tallfestede målene i dagens avtaler er nådd, med unntak av målene for ekspandert polystyren (EPS) og emballasjekartong. Figur 1. Måloppnåelse i bransjeavtalene, 2014 Brunt papir Mål Emballasjekartong Mål Glassemballasje Metallemballasje Mål Metallemballasje til farlig avfall Materialgjenvinning [%] Energiutnyttelse [%] Plastemballasje Mål Ekspandert plast (EPS) Mål Plastemb. til farlig avfall Selv om de fleste målene i dagens bransjeavtaler er nådd og materialgjenvinningsgraden er høy for noen av fraksjonene, sendes en forholdsvis stor andel emballasjeavfall til energiutnyttelse. Høyest materialgjenvinning er det av brunt papir og glassemballasje, hvor over 90 prosent materialgjenvinnes, ifølge returselskapenes rapportering. For treemballasje har Norge rapportert i underkant av 10 prosent materialgjenvinning på bakgrunn av beregninger gjort for Miljødirektoratet i 2010 med årlige justeringer. Vi har et svært usikkert tallgrunnlag for treemballasje. 4

5 2.2 Sirkulær økonomi: Ventede endringer i EU- regelverk Departementet ber oss om å ta høyde for ventede relevante endringer i EU/EØS-regelverk i vårt arbeid. Vi mener det er særlig relevant å se på EU-kommisjonens forslag til pakke om sirkulær økonomi, som ble lagt frem 2. desember Som en del av denne pakken foreslår EUkommisjonen en rekke endringer i rammedirektivet om avfall og emballasjedirektivet. I emballasjedirektivet foreslås bl.a. nye mål for forberedelse til ombruk og materialgjenvinning av emballasjeavfall i 2025 og 2030, som trolig vil kreve en betydelig innsats av aktørene på emballasjemarkedet i Norge. I tillegg vil foreslåtte minimumskrav til utvidet produsentansvar i rammedirektivet om avfall kunne påvirke produsentansvaret for emballasje. Målene som foreslås for forberedelse til ombruk og materialgjenvinning er som følger: 65 % av alt emballasjeavfall innen 2025 og 75 % innen 2030 o 55 % av plastemballasje innen 2025 o 75 % av papir, kartong og bølgepapp innen 2025 og 85 % innen 2030 o 75 % av glassemballasje innen 2025 og 85 % innen 2030 o 60 % av treemballasje innen 2025 og 75 % innen 2030 o 75 % av jernholdig metallemballasje innen 2025 og 85 % innen 2030 o 75 % av aluminiumsemballasje innen 2025 og 85 % innen 2030 Tabellen under viser oppnådd materialgjenvinning i sammenlignet med målene i gjeldende bransjeavtale og foreslåtte mål i EU-kommisjonens forslag til handlingsplan for en sirkulær økonomi: Tabell 2. Norges rapportering av materialgjenvinning av emballasjeavfall sammenliknet med mål i bransjeavtalene og i dagens emballasjedirektiv. Materialtype Totalt, alt emballasjeavfall Rapportert 2012 Rapportert 2013 Rapportert 2014 Mål i bransjeavtale Mål i direktivet 56 % 55 % 56 % Ingen Ingen Plastemballasje 35 % 39 % 36 % 30 % 22,5 % 82 % 81 % 83 % Separate mål* 80 % Papir, kartong, bølgepapp Glassemballasje 88 % 86 % 88 % Ingen 60 % Treemballasje 9 % 9 % 8 % Ingen 15 % Metallemballasje** 79 % 70 % 79 % 60 % 50 % * 50 % for emballasjekartong, 65 % for brunt papir ** I EU-kommisjonens forslag til mål i emballasjedirektivet (som en del av sirkulær økonomi-pakken) foreslås separate mål for jernholdig metallemballasje og aluminiumsemballasje. Forslaget til endringer i emballasjedirektivet innebærer videre en presisering av hvor i verdikjeden materialgjenvunnet mengde skal måles, og Kommisjonen foreslår at det skal være avfallsmengde inn til siste materialgjenvinningsprosess som skal inngå i rapporteringen. Dette innebærer en endring fra i dag, der rapporteringen vår er basert på enten innsamlet mengde eller avfallsmengden som sendes fra første sorteringsanlegg. Endring i målepunkt vil trolig medføre at Norges rapporterte 5

6 tall blir lavere enn det vi rapporterer i dag. Uavhengig av målepunktet ser vi at materialgjenvinningsandelen må økes vesentlig innenfor flere emballasjetyper for å nå de foreslåtte målene. Kommisjonens forslag til endringer i disse avfallsdirektivene tilsier også strengere oppfølging av medlemslandenes måloppnåelse. Kommisjonen foreslår bl.a. at de skal gjennomgå måloppnåelsen i hvert medlemsland, for så å anbefale tiltak for de landene som står i fare for ikke å nå målene. EU-kommisjonen foreslår også en rekke generelle minimumskrav til utvidet produsentansvar i EUs rammedirektiv om avfall, som skal sikre at produsentene tar ansvar for produktet gjennom hele verdikjeden; også når produktet blir avfall. I tillegg skal forslagene sikre effektive produsentansvarsordninger. I dette ligger også et forslag om at kostnadene for avfallsbehandlingen (med fratrekk for inntekter fra salg av avfall/sekundære råvarer) skal dekkes av produsentene. Forslagene til endringer av avfallsdirektivene er til behandling i Parlamentet og Rådet. Signaler fra EU tyder på at endelig regelverk kan bli vedtatt i Problembeskrivelse Kommende endringer i EU-regelverk vil påvirke produsentansvarsordningen for emballasje i Norge. Samtidig er nasjonale forhold en primær utfordring for systemet i dag. Vi ser særlig to forhold som har en umiddelbar påvirkning på innsamling og håndtering av emballasjeavfall i Norge: 1) Konkurransesituasjonen, som har endret seg ved at etablerte returselskap har fått konkurranse fra en ordning som ikke er tilsluttet bransjeavtalene; og 2) Måloppnåelse i eksisterende emballasjedirektiv, som følge av endringer i konkurransesituasjonen. Samlet ser vi behov for en ordning som sikrer fortsatt god håndtering av emballasjeavfall i Norge og etterlevelse av nåværende og fremtidige forpliktelser i EU-regelverk, og som sikrer likebehandling av aktørene i markedet. 3.1 Ulike vilkår for konkurranse om emballasjeavfall i Norge En forutsetning for at dagens bransjeavtaler mellom myndighetene og næringslivet har kunnet fungere, har vært at alle returselskapene er tilsluttet avtalene eller er alene om å rapportere for en type emballasje, og dermed har operert på like vilkår. Selv om markedet i prinsippet er åpent for konkurranse, har ingen aktører i løpet av de siste 20 årene utfordret de eksisterende selskapene. Denne situasjonen er nylig endret. Returselskapet Elretur, gjennom sitt datterselskap Emballasjegjenvinning, har opprettet en parallell returordning for plastemballasje og bølgepapp. Det betyr at det for første gang er flere returordninger for enkelte emballasjetyper i Norge. Emballasjegjenvinning er ikke part i bransjeavtalene, og konkurransen med de veletablerte returselskapene foregår derfor på ulike vilkår. I 2016 rapporterte Emballasjegjenvinning for første gang til Miljødirektoratet om selskapets håndtering av emballasjeavfall. Per i dag finnes det ikke noen godkjenningsordning eller annen type regulering som avgrenser hvem som kan etablere en returordning for å samle inn emballasje i Norge. En ny returordning vil heller 6

7 ikke ha definerte forpliktelser gjennom en avtale med myndighetene. Returordninger som ikke har en slik avtale kan i utgangspunktet begrense seg til å samle inn de mest lønnsomme fraksjonene, eller kun samle inn i deler av landet der kostnadene knyttet til innsamling er lavest. Dette medfører at de etablerte returselskapene havner i en svært vanskelig konkurransesituasjon, og at de som følge av dette kan bli tvunget til å innstille driften eller redusere omfanget av dagens innsamling. På sikt vil dette kunne medføre problemer med innsamling av enkelte fraksjoner, at avfall ikke blir samlet inn i enkelte områder og i verste fall at veletablerte returselskaper for håndtering av emballasjeavfall faller helt bort. Særlig for plastemballasje ser vi dette som en utfordring, fordi det kan være vanskelig å finne lønnsomme materialgjenvinningsløsninger for denne emballasjetypen. Et sammenbrudd i dette systemet vil kunne ha store konsekvenser og kan i verste fall medføre at flere hundre tusen tonn emballasjeavfall ikke blir samlet inn til materialgjenvinning. I tillegg oppstår spørsmål om ansvar for produsenter som unngår å betale vederlag til et returselskap, såkalte gratispassasjerer. Frem til i dag har avfallet fra disse blitt tatt hånd om av de eksisterende returselskapene, som også i stor grad har ivaretatt og fulgt opp rapportering for dette avfallet. Med konkurranse forsvinner imidlertid insentivene for returselskapene til å rapportere generert mengde emballasje på vegne av ikke-betalende produsenter. Det vil trolig gi lavere materialgjenvinning, svekket kvalitet på den nasjonale rapporteringen og trolig også et svakere samarbeid om emballasjeoptimering. 3.2 Måloppnåelse i emballasjedirektivet Emballasjedirektivet er tatt inn i EØS-avtalen, og forutsatt at den kommende rettsakten som reviderer direktivet anses som relevant og akseptabelt, må Norge følge det reviderte regelverket. Vi har ikke nådd alle målene i dagens emballasjedirektiv. Samtidig har vi sett en nedgang i materialgjenvinning av husholdningsavfall i Norge de siste årene, uten at vi entydig kan fastslå årsaken til dette. 3 Lave priser på forbrenning med energiutnyttelse og manglende vilje til investering i sorteringsteknologi, kan ha vært utslagsgivende i denne sammenheng. Med kostbare behandlingsløsninger for materialgjenvinning og lave priser på jomfruelige råvarer vil en konkurransesituasjon presse aktørene ytterligere, og gjøre mål i eksisterende og fremtidig avfallsregelverk vanskeligere å nå. Denne utviklingen er uheldig, særlig i lys av de foreslåtte endringene i emballasjedirektivet, der det foreslås nye og strengere mål. Vi vurderer derfor situasjonen som kritisk når det gjelder måloppnåelse både for dagens direktiv og revidert emballasjedirektiv. 3 I avfallsregnskapet har SSB rapportert en nedgang fra tonn i 2009 til tonn i 2016 for avfall levert til materialgjenvinning. Dette utgjør en nedgang på 8 prosent per innbygger. 7

8 4. Alternative modeller for regulering av produsentansvar for emballasje i forskrift I vårt arbeid med forskriftsregulering av produsentansvaret for emballasje har vi vurdert tre ulike hovedmodeller: 1. En forskrift der vi åpner for konkurranse mellom returselskap for hver emballasjetype ved å gi generelle plikter til bl.a. produsenter, importører, returselskap, innsamlere, men der det ikke kreves godkjenning for returselskapene ("konkurransemodellen"); 2. En forskrift der vi åpner for konkurranse mellom returselskap for hver emballasjetype ved å gi de samme pliktene som over, men at forskriften i tillegg har krav om at returselskapene skal ha en godkjenning fra Miljødirektoratet ("godkjenningsmodellen"); 3. En forskrift der det ikke åpnes for konkurranse mellom flere returselskap for hver emballasjetype, men der returselskapene konkurrerer om oppdrag om å drifte en returordning innenfor hver emballasjetype ("konsesjonsmodellen"), enten A. på landsbasis; eller B. i geografisk definerte regioner. Vi mener at vi ved en modell uten en godkjenningsordning som sikrer likebehandling og forutsigbarhet for returselskapene og myndighetene, og som sikrer at vi når våre forpliktelser etter EØS-avtalen ("konkurransemodellen"), risikerer uro i markedet og en konkurransesituasjon som kan være vanskelig å håndheve over tid. Dette skyldes at det kan bli etablert et større antall returselskaper der noen velger å kun samle inn de mest lønnsomme fraksjonene, eller i deler av landet der kostnadene er lavest. Omfanget vil avhenge av hvilke krav som stilles i forskrift, men vi vurderer likevel risikoen som stor. Vi har derfor sett bort ifra denne modellen. Det er etter vår vurdering flere fordeler ved at kun ett returselskap opererer innenfor hver emballasjetype, som er tilfelle ved "konsesjonsmodellen". Bl.a. vil denne modellen kunne legge en demper på potensielle problemer med at det kun samles inn attraktive typer emballasjeavfall sammenlignet med "konkurransemodellen". En avtale inngått for en gitt periode kan imidlertid være lite fleksibel sett opp mot utvikling i marked, teknologi, regelverk etc. Vi mener det er lite som taler for at modellen gir insentiver til fortløpende forbedringer (dynamisk effektivitet), siden avtalen vil være gjeldende for en gitt periode og at returselskapet innenfor denne perioden ikke vil ønske å foreta endringer som medfører kostnader for dem. Kortere oppdragsperioder reduserer denne ulempen. Vi kan heller ikke kreve omfattende endringer uten å reforhandle avtalen eller gjennomføre en ny konkurranse, selv om avtalen kan åpne opp for å gjøre mindre tilpasninger. Sånn sett kan modellen gjøres noe fleksibel, men ikke i like stor grad som de øvrige alternativene. "Konsesjonsmodellen" er også på mange måter nybrottsarbeid, spesielt juridisk, ved at vi ikke har tilsvarende regulering av andre produsentansvarsordninger. Det er samtidig ulemper ved at modellen fører til at det blir én sterk aktør for hver emballasjetype. Denne aktøren vil få en særlig sterk forhandlingsposisjon mot produsent/importør, kommuner og private aktører om kostnader knyttet til drift av returselskapene. Denne ulempen kan reduseres ved inndeling i geografisk definerte regioner, men vi forventer likevel at vi får de høyeste samfunnsøkonomiske kostnadene ved en slik modell. 8

9 Totalt sett mener vi at det er hensiktsmessig å åpne for konkurranse mellom returselskaper innen hver emballasjetype, siden dette gir størst insentiver for effektive returselskaper. Vi ser få tungtveiende argumenter for å stenge enkelte aktører ute fra markedet, men mener at en godkjenningsordning må ligge til grunn for å sikre en velfungerende produsentansvarsordning. Dette vil gi forutsigbarhet for returselskapene og myndighetene. "Godkjenningsmodellen" har derfor klare fortrinn sett opp mot de andre modellene. Vi vurderer modellen som langt mer fleksibel enn "konsesjonsmodellen". Vi har derfor gått videre med "godkjenningsmodellen". 5. Miljødirektoratets forslag til forskrift for emballasje og emballasjeavfall På bakgrunn av den uheldige situasjonen vi har beskrevet i kapittel 3, foreslår vi et nytt kapittel 7 i avfallsforskriften om emballasjeavfall. Vårt forslag til forskriftstekst følger som vedlegg 1 til oversendelsesbrevet. Nedenfor er de mest sentrale elementene i Miljødirektoratets forslag drøftet. Utgangspunktet for forslaget er at produsenter og importører (definert som produsent i forskriften) fritt kan velge hvilket returselskap de ønsker å være medlem i, og at flere returselskap skal kunne operere for samme emballasjetype. Disse returselskapene skal godkjennes av Miljødirektoratet, og godkjenningen gis på ubestemt tid. Dersom vilkårene som er stilt i godkjenningen brytes, eller returselskapet ikke oppfyller forpliktelsene etter forskriften, kan Miljødirektoratet trekke godkjenningen, gi returselskapet pålegg om endringer eller ilegge tvangsmulkt inntil forholdene er rettet. Forskriften dekker fire hovedområder. Del 1 omfatter innledende bestemmelser, forskriftens virkeområde og definisjoner. I del 2 dekkes i hovedsak plikter for produsent, og disse pliktene er i sin helhet omtalt nedenfor. Del 3 er rettet mot returselskapet. Utover krav til godkjenning, som vi utdyper under, stilles en rekke øvrige krav som vil være avgjørende for måloppnåelsen og nasjonal rapportering på emballasjedirektivet. Her foreslår vi bl.a. krav til at returselskapet skal være landsdekkende og at det skal samle inn og motta en rimelig mengde av emballasjeavfallet som medlemmene setter på markedet. Vi legger til grunn at en del emballasjeavfall uansett vil kastes sammen med restavfallet og dermed samles inn utenfor returselskapene, og at andelen vil variere mellom ulike emballasjetyper. Vi har ikke grunnlag for å tallfeste kravet til innsamlingsgrad. Vi foreslår videre en plikt til å nå materialgjenvinningsmål for emballasjeavfall fra returselskapets medlemmer, noe vi omtaler nærmere nedenfor. Mer utfyllende vilkår vil gis i returselskapets godkjenning. Avslutningsvis har vi i del 4 foreslått bestemmelser som omfatter tilsyn og gebyr. Enkelte av bestemmelsene inneholder forutsetninger om at Miljødirektoratet kan gi føringer for eller utvide forpliktelsene i forskriften. Dette gjelder f.eks. rapportering av materialgjenvinning og arbeidet med avfallsforebygging. Vi mener dette totalt sett gjør forskriften mer fleksibel, fordi det vil være lettere å endre godkjenninger for returselskapene enn en forskrift. Dette er særlig aktuelt ved gjennomføring av EUs revidert emballasjedirektiv og innføring av ev. minimumskrav til produsentansvar i EUs rammedirektiv om avfall. En slik fleksibilitet muliggjør en raskere gjennomføring av nye krav, selv om det ikke kan utelukkes at også forskriften må revideres for å gjennomføre disse rettsaktene. 9

10 5.1 Plikt til medlemskap i godkjent returselskap Et av de mest sentrale elementene i vårt forslag er at produsenter plikter å melde seg inn i et godkjent returselskap. I dag er slikt medlemskap frivillig. Grønt Punkt Norge har om lag produsenter som medlemmer. I dette tallet inngår medlemmene hos de øvrige returselskapene som Grønt Punkt Norge krever inn vederlag for. Det nyopprettede selskapet Emballasjegjenvinning har ca. 130 medlemmer. Grønt Punkt Norge estimerer at det i tillegg er opptil 15 prosent gratispassasjerer innen enkelte emballasjetyper, mens det for andre emballasjetyper ifølge Grønt Punkt Norge nærmest er ingen. Plikten til medlemskap i et godkjent returselskap medfører at produsentene oppfyller sine plikter gjennom returselskapet. På vegne av sine medlemmer oppfyller returselskapet krav til innsamling, mottak og behandling av emballasjeavfall samt de øvrige pliktene i forskriftens del 4. Forskriften har ikke bestemmelser om utforming og størrelse på vederlag. Vi vurderer at dette er et privatrettslig spørsmål mellom produsent og returselskap. Vederlaget bør imidlertid utformes på en måte som gir insentiver for design for materialgjenvinning og bruk av sekundær råvare. Videre foreslår vi å gjennomføre emballasjedirektivets grunnleggende krav til sammensetning av emballasjen ved å innføre et vedlegg til forskriften som omfatter disse kravene. Vi legger til grunn at disse kravene skal være oppfylt for at emballasje skal kunne omsettes i det norske markedet. 5.2 Returselskap skal godkjennes av Miljødirektoratet En godkjenningsordning for returselskapene muliggjør en god oppfølging av returordningen fra myndighetenes side. Uten en slik ordning er det større risiko for uklarheter knyttet til forpliktelser for returselskapene og lav innsamling av mindre attraktivt emballasjeavfall, særlig dersom markedet blir bestående av mange mindre aktører. Det ville også vært vanskeligere for myndighetene å håndtere useriøse aktører uten en godkjenningsordning. Vi foreslår at Miljødirektoratets arbeid med godkjenning og ved endring av godkjenning gebyrfinansieres. Det er vanskelig å forutse behovet for enda tettere oppfølging av de godkjente returselskapene i fremtiden. Dersom det oppstår mye uenighet mellom returselskapene om mengder emballasje som settes på markedet og deres forpliktelser for innsamling og materialgjenvinning, kan det bli aktuelt å innføre bruk av en nøytral tredjepart som vurderer oppfyllelse av returselskapenes innsamlingsforpliktelser. En slik ordning vil kvalitetssikre beregningene av de ulike returselskapenes markedsandeler, og på den måten hindre uenighet. Vår vurdering av dagens situasjon er at det ikke er grunn til å innføre en ordning med bruk av nøytral tredjepart nå. 5.3 Mål for materialgjenvinning og innrapportering av statistikk Forutsatt at de reviderte avfallsdirektivene tas inn i EØS-avtalen, vil Norge være forpliktet til å nå de nye materialgjenvinningsmålene for 2025 og God innrapportering av tall til Miljødirektoratet er avgjørende for Norges rapportering på emballasjedirektivet. I forskriften er det i første omgang hensiktsmessig å innføre mål som tilsvarer mål i dagens emballasjedirektiv, og målene i bransjeavtalene der disse er høyere enn EUs mål. Vi foreslår derfor følgende mål i forskriften inntil revidert emballasjedirektiv er vedtatt: 10

11 Plastemballasje unntatt ekspandert polystyren: 30 % (fra bransjeavtale) Ekspandert polystyren: 50 % (fra bransjeavtale) Metallemballasje: 60 % (fra direktivet) Glassemballasje: 60 % (fra direktivet) Emballasjekartong: 60 % (fra direktivet) Brunt papir: 65 % (fra bransjeavtale) Treemballasje: 15 % (fra direktivet) Vi foreslår at det innføres en etableringsfase på to år etter at et returselskap har fått godkjenning fra Miljødirektoratet. I denne perioden skal returselskapet rapportere to ganger årlig til myndighetene, der minst én av rapportene er utfyllende etter kravene i forskriften og vilkårene i returselskapets godkjenning (helårsrapportering). Innrapporteringen vil ligne dagens rapporteringsformat, men skjemaet som benyttes i dag må trolig justeres noe. Den andre årlige rapporten, halvårsrapporteringen, vil kun gjelde dokumentasjon av løsninger og avtaler som returselskapet har inngått. Halvårsrapporteringen vil gi myndighetene innsikt i returselskapets pågående og planlagte arbeid med håndtering av emballasjeavfall på et overordnet nivå. Samtidig vil halvårsrapportering gjøre returselskapet kjent med prosedyrene rundt helårsrapporteringen. Returselskapet må rapportere for alle ledd i verdikjeden, og dokumentere at forutsetningene for godkjenningen overholdes og kan forventes å bli overholdt under fremtidig virke. Etter den toårlige etableringsfasen vil rapporteringen skje årlig etter bestemmelsene i forskriften og vilkårene i returselskapets godkjenning. Mangelfull rapportering vil gi hjemmel for sanksjoner etter forurensingsloven. For å sikre likebehandling av aktørene må eksisterende returselskaper som ev. gis godkjenning i tråd med det nye regelverket også følge forpliktelsene som gjelder for nye returselskap, og dermed rapportere to ganger årlig de første to årene. Vi mener dette er hensiktsmessig til tross for at disse allerede har innarbeidede rutiner for rapportering og er kjent av myndighetene. De innrapporterte tallene kan kontrolleres opp mot data fra Tolldirektoratet. Vi vet ikke om gratispassasjerproblematikken vil bli omfattende for returordningen i fremtiden, men anser innrapportering av tall til myndighetene som viktig for å kunne vurdere omfanget og for våre rapporteringsforpliktelser overfor ESA. 5.4 Krav om finansielle reserver Dersom et returselskap av ulike årsaker velger å legge ned driften, ser vi en umiddelbar risiko for at innsamlet emballasjeavfall ikke behandles etter kravene i forskriften. Vi foreslår derfor at returselskapet skal ha finansielle reserver for minimum seks måneders drift, slik at innsamlet emballasjeavfall sikres ønsket behandling dersom returselskapet legges ned. 11

12 5.5 Plikt til avfallsforebygging Et av Norges nasjonale miljømål sier at veksten i avfallsmengdene skal være betydelig mindre enn den økonomiske veksten. Målet er ikke nådd, og det er anslått at veksten i avfallsmengdene i Norge er mer enn doblet siden Det fremgår også av EUs rammedirektiv om avfall at medlemslandene skal innføre tiltak for forebygging av avfall, og det skal utarbeides nasjonale avfallsforebyggingsprogrammer. Avfallsforebygging er også omfattet av emballasjedirektivet, der avfallsforebyggingsprogrammer nevnes i artikkel 6 som en del av medlemslandenes gjennomføring av direktivet. Hensikten er å redusere omfanget av emballasje og emballasjeavfall, og de negative miljø- og klimaeffektene det medfører. Vi mener det er tungtveiende argumenter for å videreføre emballasjeoptimeringsarbeidet som næringslivet gjør i dag, men at det bør legges mer vekt på avfallsforebygging i det videre arbeidet. Miljødirektoratet mener at arbeidet som gjøres innenfor emballasjeoptimering bør utvikles over tid. Vi foreslår derfor at Miljødirektoratet skal kunne fastsette kriterier for arbeidet med avfallsforebygging ut ifra behov, og ser for oss at fremtidig rapportering vil bære mer preg av aktiviteter innen minimering og forebygging av emballasjeavfall enn det som er tilfelle i dag. Dette gir også en tilstrekkelig fleksibilitet til å ev. endre formen på arbeidet og rapporteringen i fremtiden. Det kan på sikt kunne bli aktuelt å innføre forpliktelser for å redusere forsøpling og marin forsøpling av emballasjeavfall, slik vi peker på i vår overordnede vurdering av kilder og tiltak mot marin forsøpling av 6. juni Vi foreslår også at produsentene i samarbeid skal lage en årlig rapport om sin innsats og sine resultater av tiltak for avfallsforebygging. Dette er en videreføring av et eksisterende krav i bransjeavtalene, som innebærer at Næringslivets emballasjeoptimeringskomité årlig rapporterer dette arbeidet. Vi ser også at det er en kobling mellom produsentenes plikt til avfallsforebygging og vårt pågående arbeid med å anbefale virkemidler for redusert bruk av lette plastbæreposer etter endringsdirektiv 2015/720. Vi vil omtale dette nærmere i vårt svar på oppdraget om gjennomføring av direktivet om plastbæreposer. 5.6 Om sanksjoner og tilsyn Forslaget innebærer en mulighet for rettslig oppfølging av et returselskap som ikke overholder sine forpliktelser. Denne muligheten er ny, og er viktig for å sikre et håndhevbart regelverk. Anledningen til å treffe vedtak om tvangsmulkt følger av avfallsforskriften 19-6, jf. forurensingsloven 73. Miljødirektoratet fører tilsyn med en rekke ulike aktører som er omfattet av avfallsregelverket, men som følge av manglende regelverk har vi ikke ført tilsyn med returselskapene for emballasje. Etter at forskriften er innført er det særlig relevant å følge opp returselskapene og aktører selskapene har avtaler med for håndtering av emballasjeavfallet. 12

13 5.7 Om forholdet til dagens bransjeavtaler For å sikre like konkurransevilkår er det viktig at alle returselskapene har de samme kravene og vilkårene. Dette vil ikke være tilfelle dersom det kun er enkelte produsenter eller returselskap som har forpliktelser i en bransjeavtale. Ved innføring av en forskrift om emballasjeavfall har ikke bransjeavtalene lenger en reell funksjon. Ved å legge pliktene over i forskrift, får vi et bedre og mer oversiktlig rammeverk for håndtering av emballasje og emballasjeavfall i Norge, som også er håndhevbart. Vi foreslår derfor primært at bransjeavtalene bringes til opphør. Vi er kjent med at enkelte parter i avtalen kan ha et ønske om å reforhandle avtalene. Hvis departementet ønsker dette ser vi for oss at bransjeavtalen i tilfelle mer kan bli en intensjonsavtale mellom departementet og næringslivsorganisasjoner. Ved en slik reforhandling vil det kunne være aktuelt å vurdere å la avtalene omfatte også andre forpliktelser, f.eks. å bidra til holdningskampanjer mot forsøpling og finansiering av opprydning av emballasje som ender som forsøpling og marin forsøpling Nytte-/kostnadseffekter Som det framgår av det foregående er velfungerende returordninger sentralt for å sikre innsamling og ønsket behandling av innsamlet emballasjeavfall. Formålet med de foreslåtte endringene er ikke å sikre økt innsamling og materialgjenvinning av emballasjeavfall sammenlignet med i dag, men først og fremst å unngå et sammenbrudd i flere av dagens returordninger. I punktene under går vi nærmere inn på effektene som vi anser som de mest sentrale. 6.1 Nytte Forpliktelsene til dagens returselskaper følger av bransjeavtalene. Returselskapene finansierer driften gjennom vederlag som betales av medlemmene (produsenter av emballasje). I Norge har vi svært spredt bosetting. Det reviderte emballasjedirektivet vil stille krav om materialgjenvinning av betydelige andeler av emballasjeavfallet, jf. kapittel 2.2. Dette og de eksisterende målene som er nedfelt i bransjeavtalene medfører at det er nødvendig å samle inn emballasjeavfall over hele landet. Kostnadene knyttet til innsamling i spredtbygde strøk antas å være betydelig høyere enn i byområder. Innsamlingen i de spredtbygde strøkene er derfor sikret gjennom foreliggende bransjeavtaler. Etablering av konkurrerende aktører som opererer som returselskaper uten at de er forpliktet gjennom bransjeavtalene, medfører at disse aktørene står fritt til å samle inn det mest verdifulle avfallet i områder der innsamlingskostnadene er lavest. Disse aktørene kan dermed tilby sine medlemmer lavere vederlag enn returselskapene som er forpliktet gjennom bransjeavtalene. De har heller ingen insentiver til å ta ansvar for emballasjeavfall fra gratispassasjerer. Returselskapene med avtale kommer dermed i en konkurransemessig vanskelig situasjon som medfører at de mister 4 Miljødirektoratet peker på at et mulig tiltak for å redusere marin forsøpling er å utvide produsentansvarsordningen for emballasje til å inkludere et medansvar for finansiering av opprydning og forsøpling. Dette er omtalt i Miljødirektoratets overordnede vurdering av kilder og tiltak mot marin forsøpling, som ble oversendt Klima- og miljødepartementet 6. juni

14 medlemmer og dermed taper markedsandeler. På sikt kan dette medføre at de mister så mange medlemmer at de får problemer med driften. For Norge vil dette kunne medføre redusert innsamling av emballasjeavfall gjennom returselskapene, spesielt i spredtbygde strøk, men innsamling av enkelte emballasjetyper vil også kunne bli redusert i resten av landet. Det antas at dette først og fremst vil berøre innsamling av emballasjeavfall fra husholdningene og fra næringsliv som genererer avfall som ligner husholdningsavfall. Dersom returselskapene reduserer sin innsamling av avfall og utbetaling av godtgjørelse til kommunene eller private innsamlere, så forventes det at dette avfallet i hovedsak vil ende i restavfallet. Det er vanskelig å si hvordan dette vil påvirke de totale samfunnsøkonomiske kostnadene. Dette vil uansett medføre at materialgjenvinningsgraden går ned, og dermed at vi ikke vil oppfylle våre forpliktelser gjennom EØS-avtalen. I forslaget til forskriftsfesting av produsentansvaret foreslås det ikke økt innsamling og materialgjenvinning av emballasjeavfall utover det som følger av dagens avtaler med næringslivet. Nytteeffekten er derfor i hovedsak knyttet til å sikre like konkurransevilkår. 6.2 Kostnader For å sikre like konkurransevilkår for produsenter av emballasje og returselskapene, foreslår Miljødirektoratet å innføre krav til deltakelse i returselskap og like krav til returselskapene for den enkelte emballasjetype gjennom en forskrift. Forskriften er nærmere beskrevet i kapittel 5. Fordi det ikke stilles krav om økt innsamling og materialgjenvinning av emballasjeavfall, forventer vi at forskriften i hovedsak vil kunne medføre samfunnsøkonomiske kostnader knyttet til økt administrativt arbeid for produsentene, returselskapene og myndighetene. Disse kostnadene kan skyldes: Plikten til medlemskap i godkjent returselskap At returselskap skal godkjennes av Miljødirektoratet Mål for materialgjenvinning og krav til innrapportering av statistikk Krav om finansielle reserver Plikt til avfallsforebygging Sanksjoner Tilsyn Plikt til medlemskap i returselskap som er godkjent av Miljødirektoratet I dag er det frivillig for produsenter og omsettere av emballerte produkter å være medlem av et returselskap. De etablerte returselskapene har derfor lagt ned mye arbeid for å sikre flest mulig medlemmer, slik at kostnader til informasjon, drift av returselskapet, og innsamling og behandling av emballasjeavfallet dekkes. Basert på anslag fra Grønt Punkt Norge antas andelen gratispassasjerer i dag å være et sted mellom 0 og 15 prosent for hver emballasjetype. Den nye forskriften stiller krav om at alle produsenter må være medlem av et godkjent returselskap. Dette vil gjøre det lettere for returselskapene å arbeide for å redusere antall gratispassasjerer, og reduserer dermed deres kostnader til dette. 14

15 Forskriften stiller ikke krav til økt innsamling og materialgjenvinning av emballasjeavfall. De samfunnsøkonomiske kostnadene ved innsamling og behandling av avfallet forventes derfor ikke å øke som en følge av kravet om medlemskap i godkjent returselskap. Det nye forskriftskravet vil derfor i hovedsak medføre at dagens medlemmer får noe lavere kostnader, og at tidligere gratispassasjerer får høyere kostnader. Et sentralt og nytt krav er imidlertid at alle returselskap skal godkjennes av myndighetene. Både eksisterende og nye returselskap må søke om godkjenning. Det vil bli lagt opp til en mest mulig standardisert søknadsprosess med standardiserte krav. Søknad om godkjenning av returselskap og Miljødirektoratets behandling av disse søknadene vil i hovedsak være en engangskostnad, og det ventes derfor ikke at dette vil medføre betydelige kostnader. Det er en viss usikkerhet i hvor mye administrasjon som følger med en godkjenningsordning. Enhver regulering av produsentansvar i form av forskrift gir merarbeid både for myndighetene og for returselskapene sammenliknet med i dag, og det er vanskelig å forutse om oppfølging av returselskap med godkjenning vil utgjøre en stor administrativ kostnad for myndighetene. Dette avhenger bl.a. av antall returselskaper, ev. saksbehandling av klagesaker og arbeid med rapporteringsforpliktelser i fremtiden. En stor andel av denne saksbehandlingen ville likevel funnet sted med dagens ordning, der innrapportering av statistikk til EU og øvrig oppfølging av bransjeavtalene krever noe administrasjon fra myndighetenes side. Eksisterende returselskap vil ha et godt grunnlag for å legge fram nødvendig dokumentasjon som grunnlag for søknaden, fordi de allerede har administrative rutiner og rapporteringssystemer på plass. Søknad fra og godkjenning av eksisterende returselskap forventes derfor å bli lite ressurskrevende. For de eksisterende returselskapene er kostnaden for søknad om godkjenning ved innføring av ny forskrift grovt anslått til å tilsvare et sted rundt gebyrsats 3 ( kr.) og 4 ( kr.) i forurensningsforskriften 39-4, avhengig av bl.a. størrelsen og kompleksiteten til det enkelte systemet. Vi foreslår derfor at sats 3, jf. forurensingsforskriften 39-4, er utgangspunktet for satsen returselskapet betaler for å få godkjenning. Kostnadene for Miljødirektoratets behandling av søknadene er forventet å være i samme størrelsesorden. Dersom alle de fem eksisterende returselskapene velger å søke om godkjenning, forventes dermed søknadsprosessen og behandlingen av søknadene å medføre en samlet kostnad for samfunnet på, grovt anslått, mellom og kr. Når det gjelder nye returselskap er det vanskelig å anslå hvor mange nye aktører som kan tenkes å søke, men det forventes at dette kun vil være et mindre antall. Kostnaden knyttet til å søke om godkjenning og behandlingen av søknaden forventes i slike tilfeller å være noe høyere enn kostnadene for eksisterende returselskaper Mål for materialgjenvinning, innrapportering av statistikk og krav til finansielle reserver Vi foreslår at alle returselskapene skal rapportere to ganger per år i en oppstartsperiode på to år. I dagens system rapporteres det én gang per år. Vi legger opp til at innhold og omfang av årsrapporteringen skal være i samsvar med kravene som stilles i dag. Halvårsrapporten vil kun omfatte dokumentasjon av løsninger og avtaler som returselskapet har inngått, og vil gi myndighetene innsikt i returselskapets pågående og planlagte arbeid med håndtering av emballasjeavfall på et overordnet nivå. Dette nye kravet vil derfor kun medføre økte kostnader til 15

16 de to ekstra halvårsrapporteringene etter oppstarten. Ekstrakostnadene forventes derfor å bli relativt små. Vi stiller også krav til finansielle reserver for seks måneders drift. Dette kravet forventes ikke å medføre kostnader av betydning Plikt til avfallsforebygging I utgangspunktet vil plikten til å arbeide med avfallsforbygging og rapportering om dette arbeidet være som i dag, men i forskriftsteksten legges det mer vekt på avfallsforebygging. Dette vil kunne føre til noe endret struktur på produsentenes arbeid og på fremtidige rapporteringsforpliktelser. Det vil nå gis en større fleksibilitet til å endre rapporteringen. Alt i alt forventer vi ikke at dette vil medføre kostnader av betydning Tilsyn og sanksjonering av overtredelser Det føres i dag ikke tilsyn med oppfyllelse av bransjeavtalene. For å sikre oppfølging av den nye forskriften vil det være nødvendig med tilsyn. Hvor stort omfang som vil være påkrevet er vanskelig å si nå, men vi venter at det kun vil være et mindre antall returselskap, noe som taler for at det ikke vil være nødvendig med et omfattende tilsynsapparat. Nødvendig tilsyn vil uansett bli utført innenfor dagen eksisterende tilsynsramme i Miljødirektoratet. De totale kostnadene for tilsyn forventes derfor ikke å øke. Forskriften vil inneholde de ordinære sanksjonsmulighetene vi har etter avfallsforskriften ved overtredelser. Dette vil effektivisere myndighetenes arbeid med oppfølging av aktørenes forpliktelser i henhold til forskriften. De samlede forpliktelsene vil være omtrent som i dag. Det forventes derfor ikke økte kostnader av betydning for bransjen knyttet til dette. Kostnadene for myndighetene ved å behandle overtredelser forventes å bli redusert fordi vi får mer effektive sanksjonsmuligheter. 7. Fordelingsvirkninger 7.1 Plikt til medlemskap i godkjent returselskap Forskriften stiller ikke økte krav til innsamling eller materialgjenvinning av emballasjeavfall. De samlede samfunnsøkonomiske kostnadene forventes derfor ikke å øke som en følge av dette. Når antallet gratispassasjerer reduseres, kan imidlertid dagens innsamlingskostnader fordeles på flere. Kravet om medlemskap i godkjent returselskap vil derfor i hovedsak medføre at dagens medlemmer får noe lavere kostnader, og at tidligere gratispassasjerer får høyere kostnader. Dette kravet vil derfor medføre en fordelingsvirkning til fordel for de ansvarsbevisste aktørene, som i dag bærer de fulle kostnadene for innsamling av emballasje benyttet av dagens gratispassasjerer. Vi er uansett, uavhengig av kostnadene, forpliktet til innsamling og behandling av emballasjeavfall gjennom emballasjedirektivet. 7.2 Redusert innsamling av avfall av returselskapene Dersom et returselskap reduserer sin innsamling og materialgjenvinning av avfall som en følge av en vanskelig konkurransesituasjon, så forventes det som nevnt over at dette avfallet i hovedsak vil 16

17 ende i restavfallet. Kostnaden knyttet til innsamling og disponering av emballasjeavfallet vil dermed bli flyttet fra returselskapene til det kommunale avfallssystemet og private og offentlige virksomheter. I hovedsak forventer vi at dette ikke vil påvirke de samlede kostnadene i vesentlig grad. Dette vil derfor i tilfelle kun medføre en fordelingsvirkning ved at det kommunale avfallssystemet kan bli påført økte kostnader knyttet til innsamling av en større mengde avfall enn i dag. 7.3 Kostnader ved ev. tvangsmulkt og gebyrfinansiering Vi foreslår gjennom forskriftsreguleringen mer effektive sanksjonsmuligheter ved overtredelser enn dagens system, bl.a. tvangsmulkt, se nærmere omtale i Vi forventer ikke at det blir behov for å benytte denne sanksjonsmuligheten hyppig. Uansett vil dette representere en fordelingsvirkning, siden kostnaden for returselskapet som må betale tvangsmulkten blir oppveiet av en tilsvarende inntekt for det offentlige. Det samme vil gjelde for en gebyrfinansiering av myndighetenes arbeid med deler av det administrative arbeidet med returselskapene. 8. Konklusjon Innføring av krav til returselskap i en forskrift er helt nødvendig for å sikre like konkurransevilkår for bransjen. Dette vil sikre en videreføring av dagens innsamling av alle emballasjefraksjoner i hele landet, noe som igjen er en forutsetning for å kunne oppfylle Norges EØS-forpliktelser på området. Disse forpliktelsene forventes også å bli skjerpet ytterligere i tiden framover. Ekstrakostnadene knyttet til gjennomføringen av den foreslåtte forskriften forventes ikke å bli betydelige. Miljødirektoratet mener derfor at nytten knyttet til å innføre forskriften er klart større enn kostnadene. 17