Forslag til endring av pantesatser for drikkevareemballasje

Transkript

1 Klima- og miljødepartementet Postboks 8013 Dep 0030 Oslo Oslo, Deres ref.: 14/961 Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2017/3548 Saksbehandler: Christoffer Back Vestli Forslag til endring av pantesatser for drikkevareemballasje Miljødirektoratet har gjennomført høring av endringer i avfallsforskriften kapittel 6 om retursystemer for emballasje til drikkevarer. Forslaget innebærer en endring av pantesatsene og bedre merking av drikkevareemballasje. Vi har mottatt i alt 26 høringsuttalelser. Vi opprettholder vårt forslag om å heve pantesatsene til hhv. 2 og 3 kroner. Vi ser at enda høyere pantesatser kunne gi forbrukerne sterkere insentiv til panting, men vurderer at en ytterligere økning av pantesatsene vil redusere produsentenes insentiv til nye tiltak for å øke innsamlingen og samlet sett trolig ikke øke innsamling. Det vil også kunne gi økt risiko for svindel og økt handelslekkasje, som følge av en opplevd, dog ikke reell, prisøkning. Vi foreslår videre å fjerne bestemmelsene om differensierte pantesatser mellom forhandler og produsent, da disse i liten grad benyttes og trolig ikke i seg selv vil bidra til mer effektiv innsamling. Vi foreslår også lengre gjennomføringstid for produsentene fra forskriften trer i kraft til de nye pantesatsene må benyttes på all drikkevareemballasje med pant. Vi gjør dette for å redusere kostnader og administrative konsekvenser for produsentene av drikkevarer. Vi foreslår at endringene i avfallsforskriften kapittel 6 fastsettes 1. januar 2018, men at produsentene står fritt til å bruke eksisterende pantesatser fram til 1. september Vi viser til oppdrag fra Klima- og miljødepartementet av 30. mars 2017 om å sende forslaget om høyere pantesatser på høring. Departementet ba i dette oppdraget også om en vurdering av høyere pantesatser enn det Miljødirektoratet tidligere har foreslått. Miljødirektoratet har gjennomført ordinær høring av forslag til endringer i avfallsforskriften 6-6 og 6-8 om endring av pantesatser og merking av drikkevareemballasje. Vi har mottatt 26 høringsuttalelser. 11 av disse er fra privatpersoner, åtte fra miljøorganisasjoner (hvorav syv fra Postadresse: Postboks 5672, Torgarden, 7485 Trondheim Telefon: 03400/ Faks: E-post: post@miljodir.no Internett: Organisasjonsnummer: Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Grensesvingen 7, 0661 Oslo Besøksadresser Statens naturoppsyns lokalkontorer: Se 1

2 Miljøagentene), to fra bransjeorganisasjoner, to fra bransjeaktører (én felles uttalelse fra Infinitum og Bryggeri- og drikkevareforeningen, og én fra DHZ Solutions AS), én fra Oslo kommune og tre fra andre aktører. Høringsuttalelsene er vedlagt. Vi har også vært i kontakt med Infinitum etter at høringen er avsluttet og fått utdypet noe av informasjonen i deres uttalelse. Vi gir her vår vurdering av uttalelsene, og anbefaler på bakgrunn av dette enkelte endringer i vårt opprinnelige forslag. Vårt endelige forslag medfører også mindre endringer av enkelte bestemmelser i forskriften som ikke har vært på høring, men vi vurderer at disse endringene er av mer teknisk karakter og at det ikke er nødvendig å gjennomføre høring av disse forskriftsendringene. Høringsinnspill til Miljødirektoratets forslag Pantesatser mellom forbruker og videreforhandler De aller fleste privatpersoner og miljøorganisasjoner som har gitt uttalelse ønsker høyere pantesatser enn de foreslåtte satsene på 2 og 3 kroner. Miljøagentene ønsker en generell sats på 5 kroner og Naturvernforbundet ønsker en pantesats på hhv. 3 og 5 kroner på emballasje over/under 50 cl. Deres ønske om økt sats begrunnes hovedsakelig med at dette vil gi økt insentiv til innsamling og dermed redusere forsøpling og sikre god ressursutnyttelse av brukt emballasje. Naturvernforbundet hevder at vekst i konsumprisindeksen tilsier at pantesatsen som i dag er 1 kr burde vært økt til 2,16 kr i 2017, og at pantesatsen som i dag er 2,5 kr burde vært økt til 4 kr i Miljøagentene har gjort en uformell spørreundersøkelse der 200 respondenter har svart, og konkluderer på bakgrunn av denne at en pantesats på 5 kroner ville gjort at 7 av 10 personer ville plukket opp og pantet en flaske eller boks. Infinitum og Bryggeri- og drikkevareforeningen (BROD) har gitt felles høringsuttalelse. Infinitum er det største retursystemet og deres medlemmer står for ca. 96 prosent av drikkevareemballasje i plast og metall i Norge. BROD representerer 132 produsenter, som står for 95 prosent av norsk produksjon av øl, brus og flaskevann. Infinitum og BROD peker på at innsamlingsgraden for deres drikkevareemballasje allerede er høy, og at det er usikkerhet knyttet til effekten av økte pantesatser. De argumenterer likevel for at økt pant vil kunne øke innsamlingsgraden, og viser til at i Sverige økte innsamlingsgraden med 3,7 prosent i 2010 da pant på bokser ble hevet fra 0,50 til 1 kr. Infinitum og BROD motsetter seg derfor ikke en økning av pantesatsene, under forutsetning av at det gis en betydelig lengre omleggingsperiode og at ordningen med differensierte pantesatser ikke videreføres. Disse innspillene er nærmere omtalt nedenfor. Infinitum og BROD advarer samtidig sterkt mot en ytterligere økning av pantesatsene. Dette kan ifølge deres uttalelse gi redusert omsetning av produkter som omfattes av pantesystemet, fordi dette kan oppfattes som en økning av utsalgsprisen og dermed kunne føre til overgang til innsamlingssystemer uten pant. Høye pantesatser innebærer ikke at prisen på en vare reelt sett blir høyere, men kan bli oppfattet slik av forbrukere. Høye pantesatser gir også økt risiko for produksjon og import av flasker og bokser med falsk strekkode, og forsøk på å "lure panteautomaten". Infinitum hevder i møte med oss at det er eksempler på slik svindel allerede i dag, og at en ytterligere økning av pantesatsene utover de vi har 2

3 foreslått vil øke sannsynligheten for slik svindel. Vi ser også at høye pantesatser kan gi økt handelslekkasje. NHO Mat og Drikke støtter uttalelsen til Infinitum og BROD, men ønsker ikke økte pantesatser. Dette begrunnes med at dagens innsamlingsgrad er høy og at de mener at andre virkemidler kan brukes for å stimulere til enda høyere innsamling. De peker bl.a. på at kommunikasjonsarbeid og tilrettelegging i det såkalte "på farten-segmentet" av drikkevareemballasje har gitt gode resultater. Avfall Norge ønsker ikke å uttale seg om pantesatsene, men påpeker at pant er et viktig virkemiddel for å motvirke forsøpling i Norge. Oslo Kommune støtter forslaget om å heve pantesatsene, men tar ikke stilling til de foreslått satsene. Økte pantesatser vil styrke befolkningens motivasjon for å samle inn emballasje til drikkevarer, og sånn sett være et effektivt tiltak mot forsøpling. Det taler for høyere pantesatser enn det vi opprinnelig har foreslått. Samtidig er returandelen for retursystemene som har pant allerede høy. Vi ser også at en større økning av satsene vil kunne gi utilsiktede negative konsekvenser. Vi vektlegger særlig at for høye pantesatser svekker det økonomiske insentivet for innsamling for produsentene, slik Infinitum og BROD påpeker. Vi viser til at en pantesats betydelig høyere enn produksjonskostnaden for ny emballasje betyr at pant som ikke blir utbetalt utgjør en ren fortjeneste for produsentene. En for høy pant kan derfor frata produsentene insentiver til f.eks. informasjonskampanjer og nye tiltak for å øke innsamlingen. Økt risiko for svindel i form av produksjon og import av flasker og bokser med falsk pantemerke er også et argument vi mener taler for å fastholde vårt opprinnelige forslag, og foreslå en ytterligere økning av pantesatsene utover hhv. 2 og 3 kr. Vi anbefaler derfor å opprettholde forslaget om pantesatser på 2 og 3 kr for flasker/bokser under/over 0,5 liter. Omleggingsperiode Vi har opprinnelig foreslått en omleggingsperiode på tre måneder, og forventet at det vil gi bransjen tilstrekkelig tid til å merke ny emballasje og endre programmering av panteautomatene i butikkene. Ifølge Infinitum og BROD vil en omlegging uansett medføre kostnader på minimum mill. kr. Kostnadene er i hovedsak knyttet til IT/systemtekniske forhold, logistikk, midlertidig økning i lagerbehov, informasjonsarbeid og administrasjon. En kort omleggingsperiode vil ifølge Infinitum og BROD medføre at disse kostnadene øker betydelig. De trekker særlig frem at tre måneder er for kort tid til merking med ny strekkode/produktkode. Det kan føre til at det må utbetales høy pant for emballasje det har blitt innbetalt lav pant for. De trekker videre fram at en så kort omleggingsperiode kan medføre en risiko for at emballasje og etiketter som allerede er produsert ikke kan brukes. De foreslår derfor en gradvis og lengre overgang til nye pantesatser. I uttalelsen legger de også vekt på at nye pantesatser bør innføres i forbindelse med handelens lanseringsvinduer (februar, mai og september) for nye produkter. Dette 3

4 for å unngå unødig merarbeid knyttet til IT-systemer og logistikk. Infinitum og BROD foreslår derfor at full innføring av nye pantesatser gjøres i løpet av mai NHO Mat og Drikke støtter uttalelsen, mens de øvrige høringsinstansene ikke har omtalt omleggingsperiode. Vi ser det som ønskelig at innføring av nye satser skjer uten unødvendige kostnader for forbrukere og bransjen. Vi ser også ulempene ved at brukbar emballasje ikke kan brukes på grunn av feil merking. Dette er etter vår vurdering dårlig ressursbruk og kan representere en miljøkostnad. Samtidig mener vi at innføringsperioden for nye satser bør kunne begrenses mest mulig og ikke trekke unødvendig ut i tid. Vi forstår Infinitum slik at nye pantesatser for de fleste produktgrupper kan legges om innenfor en periode på ni måneder uten unødig store ekstra omleggingskostnader. Dette vil redusere de største omstillingskostnadene for bransjen. Vi mener samtidig at en slik overgangsperiode ikke blir så lang at den bidrar til unødig forvirring for forbrukerne, noe vi ser at et gjennomføringstidspunkt ut i 2019 kan føre til. Vi anbefaler derfor at bransjen gis tid fram til 1. september 2018 med å gjennomføre nye pantesatser på all drikkevareemballasje med pant. For å gi bransjen mulighet til en gradvis omlegging, foreslår vi at både eksisterende og nye pantesatser kan brukes frem til 1. september Differensierte pantesatser Infinitum og BROD har innspill til bestemmelsene om differensierte pantesatser. De ønsker å fjerne krav i forskriften om pantesatser mellom produsent og videreforhandler. De foreslår at slike satser er noe retursystemene selv kan ta i bruk, og da ev. hva satsene bør være. Herunder ønsker Infinitum og BROD å fjerne bestemmelsene om differensierte pantesatser mellom forhandlere/forbruker og mellom produsent/forhandlere. Bransjen praktiserer i dag ikke differensierte satser for engangsemballasje, på tross av at dette følger av gjeldene forskrift. For slik emballasje praktiseres lik pantesats gjennom hele verdikjeden. Produsentene gir derimot en godtgjørelse på 20 øre/boks og 25 øre/plastflaske til utsalgsstedene, som kompensasjon for kostnader knyttet til håndtering av returemballasje. Det er i dag svært lite ombruksemballasje i forbrukermarkedet som følge av overgang til gjenvinnbar emballasje/engangsemballasje. I de eksisterende ombruksystemene varierer praktiseringen av differensierte satser. Bransjen har etablert "Rentpack", som leier ut standardisert ombruksemballasje og praktiserer differensiert pant i tråd med forskriften, dvs. påslag på 20 øre/enhet opptil 0,5 liter og 50 øre for større enn 0,5 liter. Ringnes har en egen ombruksordning for restaurantmarkedet og Askim frukt- og bærpresseri har en ombruksordning direkte mot forbrukere. Disse to retursystemene bruker ikke differensierte satser. Ifølge kartlegginger gjort av bransjen er kostnadene knyttet til et effektivt pantemottak ca. 10 øre/enhet, mens en gjennomsnittlig butikk har høyere kostnader. Ifølge Infinitum og BROD vil potensiell gevinst for utsalgssteder som tar imot mer tomemballasje enn de selger være lavere enn 10 øre/enhet ved gjennomføring av differensierte satser. Tilsvarende vil utsalgssteder som tar imot mindre tomemballasje enn de selger få et potensielt tap som er lavere enn 10 øre/enhet. Få av 4

5 utsalgsstedene vil derfor oppleve differensierte satser som et tilstrekkelig insentiv for å øke innsamlingen av tomemballasje. I forslaget til forskriftsendring som har vært på høring har vi ikke foreslått at kravet til betaling av pant mellom produsent og videreforhandler skal utgå. Det fremgår av 6-3 at både forbruker og utsalgssted skal betale pant. Vi har ikke utredet en ev. endring av hvilke aktører som omfattes av pantesatsene, og har ikke hørt et slikt forslag. Vi foreslår derfor at kravet til betaling av pant mellom produsent og videreforhandler videreføres. Differensierte pantesatser innebærer at de utsalgsstedene som tar større mengder drikkevareemballasje i retur enn det de selger får en godtgjørelse, ved at de mottar mer i pant fra produsentene enn hva de får inn fra forbrukeren. Tilsvarende vil de som tar imot en mindre mengde tomemballasje få en kostnad. Dette kan være et insentiv for at mindre forhandlere, som samler inn lite tomemballasje (f.eks. kiosker), tilrettelegger bedre for mottak av tom drikkevareemballasje med pant. Vi ser likevel at dette insentivet er lavere enn kostnadene utsalgsstedene har til drift av pantesystemet. Retursystemet vil generere et overskudd fra pant som ikke kreves tilbake, og kan benytte dette til å kompensere utsalgsstedene for kostnader de har ved å drifte panteordningen. Drikkevaremarkedet fungerer i hovedsak slik i dag, ved at det gis en godtgjørelse til utsalgsstedene basert på antall enheter innsamlet. Det ser ut som markedet regulerer dette selv. Vi ser det derfor som lite hensiktsmessig å regulere forholdet mellom produsent/importør og videreforhandler gjennom differensierte satser, fordi dette i liten grad ser ut til å gi videreforhandlere insentiv til å samle inn mer drikkevareemballasje fra forbrukerne. I tillegg mener vi at øvrige bestemmelser i forskriften og insentiver til innsamling som følger av reduksjon i miljøavgiften sammen med økte pantesatser er tilstrekkelige virkemidler for å sikre høy innsamling av drikkevareemballasje. Vi foreslår derfor ut fra høringsinnspillene å oppheve bestemmelsene om differensierte satser, selv om dette ikke var et forslag som har vært på høring. Vi vurderer likevel at dette ut fra dagens virkelighet ikke har noen reell konsekvens, og kan gjennomføres uten høring. Særskilte pantesatser To høringsuttalelser har omtalt bruk av særskilte pantesatser, der retursystemet selv finner dette aktuelt. Både Infinitum/BROD, og Oslo kommune støtter Miljødirektoratets forslag og mener det er positivt med en slik mulighet, f.eks. der produsenter bruker drikkevareemballasje med særlig høy verdi. Vi tar innspillene til etterretning og anbefaler at vårt opprinnelige forslag opprettholdes. Ytteremballasje I vårt opprinnelige forslag har vi ikke foreslått endringer i bestemmelsene om ytteremballasje. Infinitum og BROD har likevel gitt innspill om at bruk av ombrukskasser og brett har blitt sterkt redusert, parallelt med reduksjon i bruken av ombruksemballasje. Slik ytteremballasje brukes nå 5

6 kun i restaurantsystemene, og tilbys ikke lenger i salg til forbruker. Infinitum og BROD mener derfor det er unødvendig å regulere pantesatser for disse. Av samme grunn har Infinitum i ettertid også gitt innspill om at siste ledd i 6-7 bør strykes. Dette leddet krever at inneremballasje i pantesystem basert på ombruk skal leveres fra produsent til utsalgsstedene i eller sammen med ytteremballasje som egner seg for flere gangers bruk. Slik ytteremballasje tilbys ikke lengre ved salg til forbrukere. Vi er derfor enige i at det er unødvendig å regulere pantesatser for dette. Vi foreslår derfor at 6-8 bokstav B) strykes. Vi vurderer at dette er en endring uten reelle konsekvenser, slik at det ikke er nødvendig å gjennomføre høring. Aktører som ønsker å videreføre pant på ytteremballasje står uansett fritt til å gjøre det. Siste ledd av 6-7 krever at ombruksemballasje skal leveres fra produsent til utsalgssteder i ytteremballasje som egner seg for flere gangers bruk. Vi anbefaler at også denne bestemmelsen strykes, siden både ombruksflasker og ytteremballasje for ombruksflasker (kasser og brett) i stor grad er faset ut. Siden begrepet "ytteremballasje" ikke brukes flere steder i kapitel 6, foreslår vi at definisjonen av dette begrepet også utgår, dvs. at siste ledd i 6-3 strykes. Merking av emballasje Infinitum og BROD støtter forslaget til krav om merking. Oslo kommune påpeker at når ansvaret for utforming og plassering av merking gis det enkelte retursystem, så kan det medføre flere ulike merkesystemer, som kan være forvirrende for forbrukere. Det er i dag kun tre landsomfattende retursystem med panteordning rettet mot forbrukere. Vi anser ikke ulik merking som et problem i dag. Forskriftsforslaget innebærer en tydeliggjøring i forhold til dagens ordning, med mer spesifikke krav til merking. Vi ser derfor ikke grunnlag for å endre vårt opprinnelige forslag om merking, men anbefaler at kravene til minimumsstørrelse på pantemerket gjelder fra 1. september 2018 for å gi bransjen tilstrekkelig med tid til å innføre dette. Andre innspill til forslaget Avfall Norge savner en vurdering av hvilken effekt økte pantesatser vil ha for markedsfordelingen mellom retursystem med og uten pant. Oslo kommune påpeker at de i dag dekker ulike deler av kostnadene til retursystemer for drikkevareemballasje gjennom f.eks. returpunkter for glass- og metallemballasje. For Oslo kommune er det viktig at de ulike retursystemene (både med og uten pant) har like konkurransevilkår og at systemene dekker alle kostnadene knyttet til innsamling. Oslo kommune ber derfor om at Miljødirektoratet gjennomgår avfallsforskriften kapittel 6 og 7 med hensyn til konkurranseforholdet mellom de ulike systemene. Det kom i tillegg inn flere innspill som ikke direkte handlet om endringene som var på høring. 6

7 Miljødirektoratet ønsker retursystemer med høy returandel og materialgjenvinning. Vi har ikke grunnlag for å vurdere om konkurransen mellom retursystemene vil påvirkes som en følge av økte pantesatser. Vi har heller ikke mottatt innspill som tilsier at de foreslåtte pantesatsene vil påvirke konkurransesituasjonen mellom returselskapene. Vårt oppdrag fra Klima- og miljødepartementet omfattet kun forslag til endringer i pantesatser og krav til merking. Vi har derfor ikke vurdert øvrige innspill vi har fått i høringen. Forslag til fastsettelse av endringer i kapittel 6 På bakgrunn av høringen og våre vurderinger foreslår vi at endringene i avfallsforskriften kapittel 6 trer i kraft 1. januar 2018, men at eksisterende pantesatser kan brukes fram til 1. september Vi foreslår at kravet til minimumsstørrelse på pantemerket i 6-6 første ledd gjelder fra 1. september Vårt forslag til endringsforskrift og høringsuttalelser vi har mottatt følger vedlagt. Hilsen Miljødirektoratet Dette dokumentet er elektronisk godkjent Ellen Hambro direktør Marit Kjeldby avdelingsdirektør Tenk miljø - velg digital postkasse fra e-boks eller Digipost på Vedlegg: - Forslag til endring av avfallsforskriften kapittel 6 - Høringsuttalelser 7