Faglig tilrådning for bruk av el-sykler i utmark

Transkript

1 Klima- og miljødepartementet Postboks 8013 Dep 0030 OSLO Trondheim, Deres ref.: [Deres ref.] Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2015/11684 Saksbehandler: Marit Johanne Birkeland Faglig tilrådning for bruk av el-sykler i utmark 1 Bakgrunn Klima- og miljødepartementet ba Miljødirektoratet i brev av 26. oktober 2015 om å utarbeide et høringsbrev med forslag om å tillate bruk av el-sykler i utmark innenfor visse rammer, samt vurdere hvilke lov- og forskriftsendringer som er nødvendige for å gjennomføre en slik oppmykning. Det ble lagt til grunn at muligheten til å bruke el-sykler i utmark også skulle gjelde i verneområder, samt i områder som reguleres av markaloven. I tråd med oppdraget sendte Miljødirektoratet i brev av 17. desember 2015 på høring et forslag om endringer i lov om naturområder i Oslo og nærliggende kommuner (markaloven), forskrift om bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag og verneforskrifter. Forslaget la også opp til en endring i friluftsloven 4. I oppdragsbrev av 26. oktober 2015 ber departementet videre om at Miljødirektoratet skal sammenstille høringsuttalelsene og utarbeide en tilrådning til Klima- og miljødepartementet. 2 Kort om høringsforslaget Miljødirektoratet foreslo i høringen en oppmykning av regelverket for motorferdsel i utmark ved å åpne for bruk av el-sykkel på veg og opparbeidet sti. I høringen ba vi samtidig om tilbakemelding på vårt forslag til avgrensning opp mot et alternativ der det ikke stilles krav til at stien skal være opparbeidet. Forslaget innebære endringer i flere regelverk: Forskrift for bruk av motorkjøretøy i utmark og på islagte vassdrag: Forslaget fra direktoratet innebar en endring i forskriften gjennom en ny bestemmelse, 2a, som åpner for slik aktivitet. Verneforskriftene: Forslaget fra direktoratet innebar at verneforskriftenes bestemmelser om bruk av sykkel også skal gjelde for el-sykler, og at det åpnes for slik bruk gjennom en forskrift som vedtas ved kongelig resolusjon og som gjelder alle verneområder. Postadresse: Postboks 5672, Sluppen, 7485 Trondheim Telefon: 03400/ Faks: E-post: post@miljodir.no Internett: Organisasjonsnummer: Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Grensesvingen 7, 0661 Oslo Besøksadresser Statens naturoppsyns lokalkontorer: Se 1

2 Markaloven: Forslaget fra direktoratet innebar et nytt sjette ledd i 10 i Markaloven som gir hjemmel for å vedta forskrift som regulerer bruk av el-sykler. Videre foreslo direktoratet at endringen i forskrift for bruk av motorkjøretøy i utmark og på islagte vassdrag også hjemles i markaloven. Friluftsloven: Direktoratet foreslo at el-sykler ikke skal omfattes av det generelle forbudet mot bruk av motorvogn som grunneier kan sette på private veger som ikke omfattes av utmarksdefinisjonen i motorferdselloven. Forslaget innebar at friluftsloven 4 endres ved at presiseringen «(derunder sykkel med hjelpemotor)» strykes. Forslaget innebar ikke at ferdsel med el-sykkel blir en allemannsrett i utmark utenfor veg opparbeidet for kjøring med vanlig bil. Vi viser forøvrig til høringsnotatet som fulgte med brev av 17. desember 2015 for mer informasjon rundt våre vurderinger. 3 Sammenfatning av høringsinnspillene Vedlagt Miljødirektoratets brev av 17. desember 2015 fulgte to høringsnotat. I tillegg til forslaget om å myke opp regelverket for bruk av el-sykler i utmark fulgte også et høringsnotat fra Klima- og miljødepartementet vedrørende persontransport i utmarksnæring på vinterføre. Innspill til begge høringsnotatene skulle sendes Miljødirektoratet innen 4. mars Oversikt over instanser som har avgitt høringsuttalelse følger vedlagt. Miljødirektoratet har mottatt 98 høringssvar. Vi gjør oppmerksom på at oversikten viser alle som har gitt høringsuttalelse, selv om ikke alle høringsinstansene har kommentert på begge høringsnotatene. Høringsuttalelsene i sin helhet er å finne på Generelt om åpning for el-sykler i utmark forskrift for bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag Miljødirektoratet oppfatter at et flertall av høringsinstansene støtter direktoratets forslag om å myke opp reglene for bruk av el-sykkel i utmark. Det blir påpekt at en åpning for el-sykler kan være formålstjenlig ut fra et folkehelseperspektiv og at det er positivt at regelverket for el-sykler blir klargjort. En del høringsinstanser er samtidig skeptisk til en slik oppmykning, men også blant de som er skeptiske vises det til at det kan være grunner for å myke opp på regelverket. De som uttrykker skepsis mener bruk av el-sykler i utmark kan innebære økt press på vanskelig tilgjengelige områder, økt forstyrrelse av sårbart dyreliv og økt konfliktnivå mellom gående og syklende. I tillegg vises det til utfordringer med tanke på å håndheve regelverket. Det er likevel kun et fåtall, herunder Norske Reindriftssamers forening, Leikanger kommune, Skiforeningen og Foreningen Fjellfanten, samt enkelte privatpersoner, som er tydelige på at de ikke ønsker endringer i regelverket for bruk av el-sykler. Norskog er også kritisk og påpeker at de ikke kan se hva man søker å oppnå ved å legge til rette for el-sykler i utmark, og hvordan dette kompenserer for de miljømessige ulempene. Det vises da til terrengslitasje, skremming av vilt og oppfatningen av naturopplevelse for andre brukere. I tillegg påpekes det at stedvis eksplosiv økning i antall 2

3 terrengsyklister har ført til sterke konflikter mot grunneiers interesser. Karasjok kommune og Tana kommune ønsker ikke at det åpnes for bruk av el-sykler ut over de åpne traseene som er godkjent for barmarkskjøretøy. Enkelte høringsinstanser oppfordrer til varsomhet med å myke opp regelverket for motorferdsel i utmark ytterligere. Østmarkas venner, Rendalen kommune og Foreningen Fjellfanten påpeker at det fort kan bli økt press også på at andre framkomstmidler med el-motor skal tillates. Det blir også påpekt at grensen mellom leketøy og kjøretøy vil utfordres. Vår vurdering er at et stort flertall av de som har uttalt seg støtter forslaget om at bruk av el-sykler bør avgrenses til «veg og opparbeidet sti». Av 26 kommuner som har avgitt høringsuttalelse er det 18 kommuner som støtter et slikt forslag, samt 5 av 6 fylkeskommuner. De fleste fylkesmennene støtter også en slik avgrensning, og tilsvarende tilbakemeldinger kommer fra de øvrige høringsinstansene. Flere, herunder Steinkjer kommune, Buskerud Fylkeskommune, Vest-Agder Fylkeskommune, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Fylkesmannen i Sogn og Fjordane, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Innovasjon Norge, Friluftsrådenes landsforbund, Nasjonalparkstyret for Skarvan og Roltdalen og Sylan og Verneområdestyret for Skardsfjella og Hyllingsdalen påpeker at det er behov for en presisering av definisjonen på «opparbeidet sti». Det blir av de to sistnevnte påpekt at begrepet «opparbeidet sti» må defineres slik at klopplagte og steinsatte turstier primært for fotturister ikke inngår. Vest-Agder Fylkeskommune mener det bør stilles krav om at toppdekket skal være av slitasjesterke masser som grus, asfalt eller liknende, og at det bør vurderes å sette en standard bredde på sti/vei der el-sykkel kan benyttes. Fylkesmannen i Sogn og Fjordane mener det må presiseres i forarbeidene til regelverket at bruk av el-sykler gjelder veger og maskinelt opparbeidede stier. Buskerud Fylkeskommune foreslår at følgende ordlyd tas inn i definisjonen: «Med opparbeidet sti menes sti opparbeidet med fast dekke (f.eks. grus)». Fylkesmannen i Sør- Trøndelag foreslår at «opparbeidet sti» kan defineres som sti/turveg som har et solid toppdekke eller som ligger på fjell, slik at naturlige ubearbeidede stier i terrenget faller utenfor. Mange høringsinstanser, herunder Oslo kommune, Fylkesmannen i Oppland, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Hedmark, Lillomarkas venner, Østmarkas venner, Naturvernforbundet i Oslo og Akershus, Den norske turistforening (DNT), Norsk Friluftsliv, FNF Akershus, Norsk ornitologisk forening, avd. Buskerud, Vågå kommune, Hol kommune og Norges skiforbund mener begrepet «opparbeidet sti» må erstattes med begrepet «turveg» eller liknende. Østmarkas venner mener det ikke bør åpnes for bruk av el-sykkel på sti eller ferdselsårer hvor ordet «sti» er en del av beskrivelsen da dette lett kan misforstås. Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener det er uheldig å definere begrepet «opparbeidet sti» så nært opp til en turvei uten å bruke begrepet. DNT mener det bør stå i forskriften at el-sykling er tillatt på vei og turvei som har grus eller annet dekke og er minst 1,5 meter bred. Norsk friluftsliv foreslår at «opparbeidet sti» erstattes med «turvei med fast dekke». Lillomarkas venner foreslår at «gruset turveg» kan være et alternativt begrep. Oslo kommune mener det bør tillates bruk av el-sykler på «turveger og skogsbilveger som er opparbeidet med grus». Østmarkas venner forutsetter at begrep som «skogsveier, «traktorveger», «turveier» og «sti» blir klart definert, på en måte som gjør det lett for markabrukerne å unngå misforståelser. Norges Skiforbund mener en turveg vil være mer robust i forhold til slitasje, og det er bedre fysisk plass for passeringer på en turveg enn på sti. 3

4 Naturvernforbundet ønsker ikke å tillate allmenn el-sykling utenom veier, og viser i den sammenheng til at det er knyttet for mye usikkerhet rundt definisjoner og konsekvenser ved bruk. Begrunnelsen for å avgrense bruk av el-sykler til «vei og opparbeidet sti» eller til turveger er i stor grad samsvarende med vurderingene direktoratet gjør i høringsbrevet. Det blir påpekt at en avgrensning er viktig for å kanalisere ferdselen til bestemte områder, for å redusere risikoen for at el-sykler som framkomstmiddel skal være til sjenanse eller ulempe for andre brukere av naturen, samt hindre negative effekter på naturmiljø. Flere viser til at el-sykkelens økte rekkevidde kan gi negative konsekvenser for naturmangfold dersom bruken ikke kanaliseres til «veier og opparbeidede stier». Økt rekkevidde kan føre til nye innfallsårer i fjellet i områder som i dag har liten aktivitet og forstyrrelse, og et alternativ der det ikke avgrenses til «opparbeidet sti» kan innebære et betydelig konfliktpotensial. Det vises i den sammenheng til rødlista som viser at utviklingen i fjellet går i feil retning med hensyn til dyrelivet. Uten krav om at stier skal være opparbeidet vil det også legges til rette for bruk av el-sykler på små naturlige stier som kan gi slitasje på natur og forsterke brukerkonflikter. Enkelte viser til erfaringer med betydelig konflikter knyttet til ordinær sykling, og at det i en slik situasjon ikke bør åpne for ytterligere former for sykling på typer stier som er mest sårbare og hvor potensialet for brukerkonflikter er størst. Bruk på opparbeidede stier vil også dekke de fleste samfunnsnyttige formålene som er bakgrunnen for regelendringen. Nordfjella og Fjellheimen villreinnemd påpeker at enhver lemping på dagens lovverk som vil føre til økt ferdsel med økt radius inn i villreinområder, vil føre til en forverring for situasjonen til villreinen. De påpeker likevel at så lenge det dreier seg om veger og opparbeidede stier der det fra før av går stor ferdsel, vil bruk av el-sykkel neppe få noen betydning. Ut fra villreinhensyn vil en avgrensning til «veg og opparbeidet sti» være akseptabel. Villreinnemda anmoder om at elsykkelbruk i villreinområder blir undergitt tilsvarende bestemmelser som gjelder for opprettelse av snøscooterløyper. Rendalen kommune påpeker i sin uttalelse at dersom det skal åpnes for el-sykler anbefales alternativ 1 med følgende tillegg til 2a: «Bruk av el-sykler er ikke tillatt i villreinområder og i områder med tamreindrift.» Endel høringsinstanser, herunder Holtålen kommune, Bærum kommune, Aust-Agder Fylkeskommune, Fylkesmannen i Finnmark, Helsedirektoratet og Politidirektoratet, anbefaler at det åpnes for el-sykkel på veg og sti, og uten krav til at stien skal være opparbeidet. Dette ut fra at elsykler generelt oppfattes som sykler, og at et krav om at stien skal være opparbeidet kan gjøre det vanskelig for brukerne å vite hvor det er lovlig og ferdes. Det samme gjelder for de som skal håndheve regelverket. Politidirektoratet påpeker at det er utfordrende at spesiallovene og forskriftene det vises til i høringen ikke sidestiller el-sykler med tråsykkel slik kjøretøyforskriften gjør. Dette gjør det vanskelig å forenkle folks rettsforståelse. Det blir påpekt at «sykkel» er et godt innarbeidet begrep, og at det ikke bør legges inn særskilte begrensninger for bruk av el-sykkel så lenge kjøretøyet kan defineres som sykkel. Kautokeino kommune mener el-sykler som hovedregel bør være tillatt å bruke i utmarka. Syklistenes Landsforening og Norges Cykleforbund mener det i utgangspunktet ikke er behov for endringer i lover og forskrifter for at bruk av el-sykkel i utmark skal være lovlig, men at det er behov for å endre tolkningspraksis av begrepet «sykkel» i henholdsvis motorferdselloven og kjøretøyforskriften til vegtrafikkloven. Det blir vist til at el-sykkel faller utenfor den kategori 4

5 motorkjøretøy som loven hadde som formål å regulere, og at en «el-sykkel» i lovens forstand må sammenfalle med «sykkel». Syklistenes Landsforbund påpeker at det av forarbeidene til motorferdselloven framgår at begrepet kjøretøy forutsettes å ha samme innhold som etter vegtrafikkreglene, samt at motorferdselloven ikke skal regulere «bruken av motorredskaper som er for små til å føre en person». Det vises til at en hjelpemotor på el-sykkel er for liten til å føre en person, og de betviler at oppstartassistanse på inntil 6 km/t samsvarer med lovens intensjon om hva som rammes av motorferdselloven 2. Norges Cykleforbund påpeker at sykkel er et kjøretøy der du må tråkke for framdrift, og at et motorkjøretøy skal være «selvtransporterende» og et kjøretøy som potensielt kan kjøre med forholdsvis høy fart. Det vises videre til at el-sykler verken støyer, forurenser eller gir skade på terrenget, og har etter definisjonen heller ikke en større aksjonsradius eller fart enn en vanlig sykkel. De mener videre at bruk av el-sykkel bør omfattes av allemannsretten i likhet med vanlige sykler. NOTS viser til at de er positive til å åpne på veier i utmark, men at det er delte meninger om å åpne for el-sykler på sti. Det vises også til at begrepet «opparbeidet sti» er uegnet i denne sammenheng. Det synes å være stor enighet blant høringsinstansene om at kommunene bør ha myndighet til å forby bruk av el-sykler i bestemte områder, eller på bestemte stier og veier. 3.2 Verneforskriftene Det er delte meninger når det gjelder direktoratets forslag om å regulere bruk av el-sykler i verneområder gjennom en egen forskrift som sidestiller el-sykler med vanlige sykler i verneområder. Mange støtter direktoratets forslag, men en del er også skeptiske til en slik tilnærming. Flere av høringsinstansene, herunder Snåsa kommune, Steinkjer kommune, Vågå kommune, Nordland fylkeskommune, Fylkesmannen i Finnmark, Stabbursdalen nasjonalparkstyre og Naturvernforbundet i Oslo og Akershus, mener det ikke er ønskelig å sidestille el-sykler i verneområder med vanlige sykler slik forslaget til direktoratet legger opp til. Av hensyn til verneområdene og den store variasjonen i naturmangfold og natur som disse skal ivareta, bør spørsmålet om det skal åpnes for el-sykkel bli en vurdering av den enkelte verneforskrift opp mot verneformålet i det enkelte verneområdet. Bruk av el-sykler i verneområdene kan øke risikoen for uønskede konsekvenser på naturmiljøet og skape konflikter med andre interesser. Modum kommune mener det ikke bør legges til rette for bruk av el-sykler utenom eksisterende veier i verneområdene. Fylkesmannen i Buskerud og Fylkesmannen i Nord-Trøndelag ser en risiko for økt slitasje og forstyrrelser ved å øke tilgjengeligheten i sårbare områder. En likestilling med tråsykkel vil særlig kunne være en trussel i verneområder som ikke har bestemmelser om sykling. Snåsa kommune og Steinkjer kommune mener det ikke må bli tillatt med bruk av el-sykler i naturreservat, og foreslår at en slik avgrensning innarbeides i 2a i forskrift for bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag. 5

6 Lillomarkas venner mener det ikke bør åpnes for bruk av el-sykler i verneområder, og påpeker at det er viktig å være føre-var. De foreslår at el-sykler i naturreservater i utgangspunktet forbys, men med unntak på veger og turveger. Østmarkas venner mener det bør være forbudt med bruk av elsykler i verneområder. Naturvernforbundet mener bruk av el-sykler kan tillates på vei i verneområder, og at en slik begrensning er spesielt viktig i naturreservater ettersom disse har de viktigste, mest konsentrerte og mest sårbare naturverdiene. Norsk ornitologisk forening avd. Buskerud foreslår at verneforskriftene beholdes slik som i dag. Det blir påpekt at det er viktig at verneområdene fortsatt blir beskyttet mot motorisert ferdsel og «føre-var-prinsippet» bør vektlegges i denne sammenheng. Fylkesmannen i Østfold støtter forslaget om en forskrift for bruk av el-sykler i verneområder, og mener dette bør avgrenses til «veg og opparbeidet sti». Fylkesmannen anbefaler at det i bestemmelsen blir tatt inn en henvisning til motorferdselloven 2a, slik at det ikke kan oppstå tvil om at adgangen i verneområder også kun gjelder på «veg og opparbeidet sti». Flere andre, herunder Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Møysalen nasjonalparkstyre, påpeker at slik forslaget er utformet kan det synes som at bruk av el-sykkel blir mer liberal innenfor verneområdene enn utenfor. 3.3 Markaloven Vurderingene når det gjelder åpning for bruk av el-sykler i områder som omfattes av markaloven (Marka) er de samme som gjelder for utmark generelt, og det er derfor få som har kommentert endringene i markaloven særskilt. Fylkesmannen i Oslo og Akershus stiller spørsmål om markaloven 10 første ledd skal sees i sammenheng med nytt sjette ledd. Det stilles spørsmål til om hver bruker av el-sykkel selv skal foreta en vurdering av om bruken skader terrenget, forårsaker ulemper for friluftslivet eller forstyrrer dyrelivet. Lillomarkas venner, Oslo og omegn friluftsråd og Naturvernforbundet i Oslo og Akershus motsetter seg ikke endring i markaloven 10, men krever at hjemmelen må begrenses til kun å gjelde mulighet til å tillate bruk av el-sykkel på veier og turveier. Det fremmes følgende forslag til ordlyd: «Departementet kan ved forskrift tillate motorferdsel på veger og turveger med kjøretøy som etter veitrafikklovgivningen regnes som sykkel. Forskriften kan gi nærmere regler om bruken av slikt kjøretøy.» Lillomarkas venner og Østmarkas venner mener det må være forbudt å bruke av el-sykler på alle slags mulige stier i Marka. 3.4 Friluftsloven Av de som spesifikt har kommentert på forslag til endringer i friluftsloven 4 viser de fleste til at de støtter et slikt forslag. 6

7 Enkelte høringsinstanser, herunder Steinkjer kommune, Snåsa kommune, Sør-Trøndelag fylkeskommune og Østmarkas venner, støtter ikke forslaget. Disse mener at eier av privat vei fortsatt bør ha adgang til å forby bruk av el-sykkel. Naturvernforbundet motsetter seg ikke forslaget, men stiller spørsmål til om fjerning av parentesen i seg selv løser dette juridisk. El-sykkel vil fortsatt falle inn under begrepet «motorvogn» i friluftsloven. Oslo og omegn friluftsråd påpeker at formuleringen var tatt inn for å poengtere at knallerter og mopeder skulle omfattes av loven. Ut fra at det fortsatt er viktig at veieiere kan forby slike framkomstmidler bør dette uttrykkelig framkomme av friluftsloven, eventuelt av forskrift til friluftsloven, at veiens eier ikke lenger har rett til å forby el-sykkel. 3.5 Andre innspill Steinkjer kommune foreslår at alpinanlegg inkluderes i områder der det er tillatt for å sikre flerbruk av anleggene, spesielt i forhold til down-hill. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag ber om at grunneiers rettigheter med hensyn til endringene klargjøres, dvs. behovet for samtykke. Statens vegvesen påpeker at lov- og forskriftsforslagene er knyttet opp til vegtrafikklovgivningens definisjon av kjøretøy. De gjør oppmerksom på at det nå vurderes å åpne for bruk av små elektriske kjøretøy, og at en mulig løsning er å kategorisere disse som sykkel. Det er også påpekt fra enkelte andre høringsinstanser at definisjonene av el-sykkel bør inn i forskrift om bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag. Helsedirektoratet etterlyser nærmere vurdering av forventet økt behov for helsemessig beredskap ved økt sykling og økt persontransport i ulendt terreng. NOTS anbefaler at funksjonshemmede skal ha tilgang til hele marka, men at dette kan løses gjennom dispensasjon. NOTS m.fl. anbefaler at eventuelle regelverksendringer evalueres etter en tid. Fylkesmannen i Oppland stiller spørsmål om ny 2a kun gjelder på barmark eller om det også er slik at el-sykler kan brukes om vinteren. Det blir påpekt at det er viktig at el-sykler begrenses til brøyta/oppkjørte «turveger» på vinterføre. Åpning for el-sykler kan føre til uheldig forstyrrelser i fjellområder med sårbar fauna senvinter/vår. Med tanke på den økte rekkevidden og høyere fart elsykler medfører, vil fri ferdsel på fjellet kunne bli særlig problematisk i villreinområder. Innovasjon Norge understreker viktigheten av å ha gode definisjoner og informasjon ved sentrale turpunkt. Det er også viktig å produsere gode kart som viser hvor det er lov å benytte el-sykler, samt skilt og merking som viser hvor det er tillatt. Det bør vurderes om skilting og merking for elsykler bør inkluderes i Merkehåndboka som administreres av DNT. Norsk friluftsliv mener at saken ikke er tilstrekkelig utredet og at kunnskapsgrunnlaget er mangelfullt. Høringsuttalelsen viser til at forslaget ikke er i tråd med grunnloven, 7

8 naturmangfoldloven og utredningsinstruksen. Problemstillinger som burde vært utredet: utvikling av kjøretøyer, allemannsretten og el-sykler, brukerkonflikter, terrengslitasje, kontroll, sikkerhet, helseeffekt m.v. 4 Miljødirektoratets vurderinger Miljødirektoratet gav 26. mars 2015 en faglig tilrådning til Klima- og miljødepartementet om bruk av el-sykler i utmark. I tilrådningen påpeker vi at et absolutt forbud mot el-sykler i utmark er lite hensiktsmessig ut fra at et slikt forbud vil omfatte områder der det ikke er knyttet ulemper til bruk av el-sykler. Videre anbefaler vi en avgrensning for bruk av el-sykkel til vei og sti i utmark. Direktoratet fikk med bakgrunn i dette i oppdrag å utarbeide et høringsbrev med sikte på å myke opp reglene for bruk av el-sykkel i utmark. Dette ved at det åpnes for slik aktivitet på vei og sti i utmark. Departementet la til grunn at bruk av el-sykler også skal tillates i verneområder og i Marka. I forbindelse med utarbeidelse av høringsnotatet vurderte direktoratet det som hensiktsmessig å snevre inn begrepet sti slik at det ikke åpnes for bruk på alle stier i utmark. Dette av hensyn til ulempene bruk av el-sykkel kan medføre på natur, og i forhold til brukerkonflikter. Vår primære anbefaling ble da en avgrensning til «veg og opparbeidet sti», der dette ble nærmere definert i høringsnotatet. 4.1 Høringsinnspillene generelt om åpning for el-sykler I vurdering av høringsinnspillene legger Miljødirektoratet til grunn som følger: Høringsinnspillene viser at det i hovedsak er støtte for å myke opp regelverket for bruk av el-sykler i utmark. Høringsinnspillene støtter i stor grad de vurderinger som Miljødirektoratet har gjort i høringsnotatet, herunder våre vurderinger rundt mulige ulemper knyttet til en slik oppmykning. Høringsinnspillene har ikke gitt mer håndfast kunnskap, i form av forskning eller undersøkelser, som kan underbygge vurderingene. Høringen viser stor enighet om at bruk av el-sykler i utmark må avgrenses, og at det ikke bør være tillatt med slik bruk på stier og tråkk som i hovedsak er beregnet på gående. Dette for å kanalisere og avgrense hvor slik aktivitet kan skje, hindre terrengslitasje og unngå ytterligere brukerkonflikter mellom gående og syklende. Det er ikke hensiktsmessig å bruke begrepet «opparbeidet sti». Begrepet er ikke selvforklarende, og det vil fort stilles spørsmål til hvilken grad av opparbeiding som er nødvendig. Det er stor enighet om at kommunen bør ha myndighet til å forby bruk av el-sykler i bestemte områder, eller på bestemte stier og veier. 8

9 Enkelte er bekymret for en uthuling av regelverket, og at det nå blir økt press på andre motoriserte innretninger i utmark Omsetningen av el-sykler øker for hvert år. Bransjeforeningen Sportsbransjen AS viser til at det trolig ble solgt el-sykler i sportsbutikkene i fjor, og at man forventer at antall solgte el-sykler i 2016 vil runde Stadig flere bruker el-sykler som et transportmiddel, og det er etter direktoratets vurdering både positivt og ønskelig at flere velger el-sykkel framfor bil for daglige gjøremål. Miljødirektoratets primære argument for å myke opp regelverket er å hindre at bruk av el-sykler skal være ulovlig på for eksempel turveger som tjener som snarveier på tur til jobb, skole, barnehage, butikk med videre. Samtidig ser vi at en åpning for bruk av el-sykler i utmark kan være positivt i et folkehelseperspektiv, dersom en slik åpning får flere brukergrupper til å komme seg ut i aktivitet. Med tanke på eventuelle negative virkninger bruk av el-sykler i utmark kan gi i form av potensielle brukerkonflikter, risiko for forstyrrelse av sårbart dyreliv og økt terrengslitasje, mener direktoratet at det likevel er grunn til å være forsiktig med tanke på hvor man åpner for bruk av elsykler. Vi har i dag liten kunnskap om utvikling i el-sykkelbruk og hvilke konsekvenser slik bruk vil få for natur og miljø. Miljødirektoratet har derfor lagt vekt på føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven 9 og forutsatt at bruken begrenses til områder der påvirkninga må antas å bli minst. En avgrensning til «veg og opparbeidet sti», slik vi har definert det i høringsnotatet, vil etter vår vurdering kanalisere bruken til bestemte områder, og slik minimere miljøulempene knyttet til bruk. Dette vil også være i tråd med naturmangfoldloven 12 som legger til grunn at skade på naturmangfold kan begrenses blant annet ved valg av lokalisering. Avgrensningen vil langt på vei dekke samfunnsnyttige formål, jf. ønske om å gjøre bruk av el-sykler lovlig der turveger benyttes som transportårer for daglige gjøremål. I likhet med hva enkelte høringsinstanser påpeker ser direktoratet en risiko for økt press på åpning for bruk av andre motoriserte innretninger i utmark. Den teknologiske utviklingen skjer fort, og også utviklingen av ulike motoriserte kjøretøy. Miljødirektoratet legger til grunn at en oppmykning av reglene for bruk av el-sykkel ikke skal brukes for å argumentere inn bruk av andre motoriserte innretninger i utmark. 4.2 Alternativ til begrepet «opparbeidet sti» Miljødirektoratet har i høringsnotatet definert «veg og opparbeidet sti» som veger og stier som til enhver tid har et fast og jevnt toppdekke, og som er opparbeidet for god framkommelighet for ferdsel til fots, med vanlig sykkel, barnevogn med videre. Direktoratet har påpekt at denne definisjonen i stor grad vil være sammenfallende med stier og veger som i forbindelse med tilrettelegging for friluftsliv betegnes som turveger. Stier som i mindre grad er opparbeidet faller utenfor definisjonen. Som veg regnes også landbruksveger slik de er definert i «normaler for bygging av landbruksveger» klasse 7 og 8. Høringsinnspillene gir i stor grad støtte til at bruk av el-sykler bør avgrenses i henhold til intensjonen i vår definisjon, men vi oppfatter en klar tilbakemelding på at vi bør tenke nærmere 1 9

10 gjennom bruken av begrepet «opparbeidet sti». Dette er et begrep som er lite selvforklarende, og som kan skape stor forvirring blant brukerne. Begrepet er også et kjent begrep fra friluftsloven, men der det i mindre grad er klart hva som menes med at en sti er opparbeidet. Det blir fra mange av høringsinstansene anbefalt at begrepet «opparbeidet sti» erstattes med begrepet «turveg». Miljødirektoratet er enig med høringsinstansene i at det er viktig med gode definisjoner som gjør det så intuitivt som mulig for folk å skjønne hvor det er tillatt å ferdes. Vi ser at «turveg» kan være et slikt begrep, men samtidig brukes også dette begrepet forskjellig i ulike sammenhenger. I Kulturdepartementets veileder om «Tilrettelegging av turveier, løyper og stier» fra 2008 er turveier definert på følgende måte: «Turveier er flerfunksjonelle traseer med høy utnyttelsesgrad for ferdsel til fots, med sykkel, barnevogn eller rullestol. De har stor grad av opparbeiding, gir god framkommelighet, må tåle kjøring med vedlikeholdsmaskiner og skal ha et fast og jevnt toppdekke. Partier kan være spesielt tilrettelagt for rullestol/rulleski gjennom asfaltering». I veilederen vises det videre til at turveien i størst mulig grad skal være for helårsbruk, og den bør ha belysning. Det vises også til at den bør ha en bruksbredde på minimum 2,5 3 meter, og ryddebredde opp til to meter på hver side. Direktoratet for naturforvaltning har i veilederen «Naturvennlig tilrettelegging for friluftsliv» (Håndbok ) definert turveg som: «traseer for ferdsel til fots, eventuelt med sykkel, rullestol, barnevogn eller lignende, som er ryddet for vegetasjon. Turveger er vanligvis merket. Grunnen er godt opparbeidet, med et toppdekke som gir jevn overflate.» Begrepet benyttes også i forbindelse med planlegging etter plan- og bygningsloven, men uten at det er knyttet standardiserte definisjoner til turvegbegrepet. Miljødirektoratet anbefaler likevel at begrepet «turveg» erstatter begrepet «opparbeidet sti» som vi benyttet i høringsnotatet. I likhet med vår definisjon av «veg og opparbeidet sti» legger vi til grunn at turveger må være opparbeidet med et fast og jevnt toppdekke, og på en måte som gir god framkommelighet for ferdsel til fots, med vanlig sykkel, barnevogn med videre. Kulturdepartementets definisjon av turveger er utgangspunktet for denne forståelsen. Direktoratet mener at en definisjon av turveg må inn i bestemmelsen 2a, og anbefaler at følgende definisjon legges til grunn: «Med turveg menes ferdselsårer som er opparbeidet og som til enhver tid har et fast og jevnt toppdekke, med tilstrekkelig bredde til at andre brukere kan passeres uten ulempe.» Miljødirektoratet har, i tråd med hva enkelte høringsinstanser har spilt inn, vurdert å fastsette en bredde på turvegene. Vi har likevel kommet til at det ikke er ønskelig. Vår vurdering er at det er mer hensiktsmessig å presisere at vi med turveger mener ferdselsårer som har en bredde som sikrer at flere brukergrupper kan bruke den samtidig uten at det er behov for å ferdes utenfor veien i forbindelse med passeringer og liknende. En slik definisjon vil også være i samsvar med utgangspunktet for at vi i høringsbrevet foreslo en avgrensning til «opparbeidet sti». Avgrensningen var blant annet for å hindre bruk av el-sykler på 10

11 slitasjesvake stier og tråkk, og på smale stier der det lett oppstår konflikter mellom gående og syklende og der bruk av el-sykler fort kan bli en tilleggsbelastning. 4.3 Endringer av markaloven Miljødirektoratet legger til grunn at få høringsinstanser har kommentert konkret på de foreslåtte endringene i markaloven. Vårt inntrykk er likevel at de aktuelle høringsinstansene finner det akseptabelt å åpne for el-sykler også i områder som reguleres av markaloven. Dette under forutsetning at adgangen begrenses slik direktoratet har foreslått i avsnittet over. Direktoratet anbefaler at markaloven endres i tråd med vårt forslag i høringsnotatet. Forslaget til endring i markaloven må justeres i samsvar med endringsforslagene i forskrift om bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag, jf. 2a. 4.4 Endringer i verneforskriftene Direktoratet har foreslått en egen forskrift om bruk av el-sykler som gjelder alle verneområder, og der bruk av el-sykler etter verneforskriften tillates i samme omfang som bruk av sykkel. Miljødirektoratet legger til grunn at høringsinstansene er delt i synet på en slik forskrift som gjelder for alle verneområdene. Flere mener at en åpning for bruk av el-sykler i verneområder må vurderes konkret i den enkelte verneforskrift ut fra formålet med vernet. Dette for å unngå bruk av el-sykler i for eksempel sårbare naturreservat. Andre støtter vår tilnærming med en egen forskrift. Flere har også påpekt at verneforskriften framstår som mer liberal enn forskrift for bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag. Direktoratet er i utgangspunktet enig i at en vurdering bør være konkret for det enkelte verneområde og opp mot verneformålet. Det foreligger imidlertid omlag verneforskrifter, og det vil være svært arbeidskrevende å gjennomgå alle disse. Miljødirektoratet legger samtidigtil grunn at vårt forslag avgrenser adgangen til bruk av el-sykler til veg og turveg, noe som betyr at ferdselen vil bli kanalisert til områder som bør tåle slik bruk. Avgrensningen til veg og turveg vil også gjelde i verneområder der sykkel ikke er regulert særskilt. Miljødirektoratet mener at det med denne avgrensningen ikke er grunnlag for å regulere ferdselen ytterligere, for eksempel gjennom å forby bruk i naturreservat. I de tilfeller der bruk av el-sykkel blir et problem kan dette reguleres gjennom den enkelte verneforskriften. Motorferdselloven (og markaloven for verneområder i Marka) gjelder også i verneområdene. Det vil si at selv om forskrift om bruk av el-sykler i verneområder vil medføre at verneforskriftens regler for sykkel også gjelder el-sykkel, vil motorferdselregelverket forutsette at bruk av el-sykkel skjer på veg og turveg også i verneområdene. Miljødirektoratet ser likevel at forslag til bestemmelse er utformet på en måte som kan skape inntrykk av at bruk av el-sykler er mer liberalt innenfor verneområdene enn utenfor. I tråd med innspill fra flere høringsinstanser foreslår Miljødirektoratet at avgrensningen til veg og turveg bør framkomme av bestemmelsen. 11

12 4.5 Endringer i friluftsloven 4 Miljødirektoratet har i høringsnotatet foreslått at friluftsloven 4 endres ved at presiseringen "(derunder sykkel med hjelpemotor)" strykes. Utgangspunktet for forslaget var å hindre at eier av privat veg som ikke omfattes av motorferdsellovens virkeområde, kan forby bruk av el-sykler. Direktoratet legger til grunn at et flertall av de som har kommentert på endringsforslaget støtter en slik endring. Miljødirektoratet la i høringsnotatet til grunn at begrepet "motorvogn" skal forstås i samsvar med det som etter vegtrafikklovgivningen regnes som motorvogn. I vegtrafikkloven er "motorvogn" definert som "kjøretøy som blir drevet fram med motor". El-sykler faller i utgangspunktet inn under denne definisjonen, men Samferdselsdepartementet har bestemt at el-sykler i vegtrafikkloven skal unntas fra lovens definisjon av motorvogn og regnes som vanlig sykkel. I etterkant ser vi at forslaget kan ha en utilsiktet konsekvens. Dersom vi definerer el-sykler ut av motorvognbegrepet i 4 i friluftsloven kan dette få betydning for tolkningen av 2 som omhandler tråsykler. Miljødirektoratet har i høringen lagt til grunn at el-sykkel er et motorkjøretøy etter motorferdselloven, og at slik bruk ikke er en allemannsrett. For å hindre at det blir stilt spørsmål til om endringen i 4 gjør at bruk av el-sykler også blir en allemannsrett i utmark etter 2 foreslår direktoratet at det i stedet presiseres eksplisitt i bestemmelsen til friluftsloven at eier av privat vei ikke kan forby bruk av el-sykler. Vi foreslår derfor at 4 lyder som følger: 4 (Ferdsel med motorvogn og hestekjøretøy) skal lyde som følger: Når ikke annet er bestemt, kan eier av privat veg forby ferdsel med hestekjøretøy, motorvogn ("derunder sykkel med hjelpemotor") og parkering av motorvogn på eller langs vegen. Eier av privat veg kan likevel ikke forby bruk av sykkel med elektrisk hjelpemotor som etter vegtrafikklovgivningen regnes som sykkel. Ved offentlig veg er det tillatt å parkere i utmark, såframt det ikke volder nevneverdig skade eller ulempe. Vi ser at det kan være hensiktsmessig ved en revisjon av rundskrivet til friluftsloven å presisere hvordan ulike begrep er ment å forstås etter friluftsloven. 4.6 Andre innspill Henvisning til vegtrafikkloven: Statens vegvesen har i sitt høringsinnspill påpekt at de vurderer å åpne for bruk av små elektriske kjøretøy, og at en mulig løsning er å kategorisere disse som sykkel. I lys av dette ser Miljødirektoratet at det kan være uklokt å henvise til vegtrafikklovgivningen i bestemmelsen. Dette kan føre til en utilsiktet åpning for en rekke elektriske motorkjøretøy i utmark. Miljødirektoratet anbefaler derfor at definisjonen av el-sykkel tas inn i bestemmelsen. Barmark kontra snødekket mark: Fylkesmannen i Oppland stiller i sitt høringsinnspill spørsmål til om 2a kun gjelder på barmark, eller om det er slik at denne også gjelder på snødekket mark. 12

13 Bruk av el-sykler på vinterføre er ikke problematisert i høringsnotatet, og vi legger til grunn at høringsinstansene har vurdert bruk av el-sykler primært i forhold til barmark. Problemstillingen er likevel viktig å avklare. Sykling på vinterføre er en aktivitet som øker i omfang. Miljødirektoratet mener at slik bruk bør være tillatt på veger og turveger som er brøytet, men vil være tilbakeholden med ytterligere åpning på vinterføre uten at dette er vurdert nærmere. Bruk i preparerte traseer, som for eksempel skiløyper eller fastsatte snøskuterløyper, kan skape nye brukerkonflikter. Informasjon og merking: Innovasjon Norge har i sitt høringsinnspill anbefalt at det bør tilrettelegges med informasjon om reglene ved sentrale utgangspunkt for tur, samt skilte og merke der bruk av elsykler er lov. De anbefaler også at det produseres kart som viser hvor det er lov å benytte el-sykler. Det bør vurderes om skilting og merking for el-sykler bør inkluderes i Merkehåndboka som administreres av DNT. Miljødirektoratet ser at det kan være stort behov for informasjon om regelverket som gjelder, og informasjonstiltak må vurderes i forbindelse med regelverksendringer. Grunneiers rettigheter: Fylkesmannen i Nord-Trøndelag har i sitt høringsinnspill bedt om at grunneiers rettigheter med hensyn til endringene klargjøres. Miljødirektoratet legger til grunn at bruk av el-sykkel er motorferdsel, og at grunneier har adgang til å nekte slik bruk i utmark. Endringene innebærer ikke at bruk av el-sykkel blir en allemannsrett. Forholdet mellom grunneier og den som skal bruke el-sykler i utmark er privatrettslig. Inkludering av alpinanlegg i avgrensningen: Steinkjer kommune foreslår at alpinanlegg inkluderes i områder der det er tillatt å bruke el-sykler. Miljødirektoratet ser fordelen med at man kan se dette i sammenheng med flerbruk, men spørsmålet reiser problemstillinger som ikke er vurdert, og som ikke har vært en del av høringen. Dette kan være forhold som også alpinanleggene har synspunkter på. Direktoratet vil derfor ikke anbefale at alpinanlegg tas inn i avgrensningen. NOTS anbefaler at funksjonshemmede skal ha tilgang til hele marka med el-sykler, men at dette kan løses gjennom dispensasjon. Miljødirektoratet ser ikke for seg en løsning der kommunene skal kunne gi dispensasjon for bruk av el-sykler utenom veg og turveg, der formålet er knyttet til rekreasjon og trening. Vår vurdering er at en avgrensning på veg og turveg også bør dekke funksjonshemmedes behov. Dette kan selvfølgelig stille seg annerledes hvis formålet med aktiviteten er knyttet til transportformål, for eksempel til hytte, og der bruk av el-sykkel erstatter behov for annen motorisert ferdsel. NOTS m.fl. anbefaler at eventuelle regelverksendringer evalueres etter en tid. Miljødirektoratet støtter dette. Det er behov for mer kunnskap om konsekvensene av bruk av el-sykkel i utmark. 5 Konklusjon Miljødirektoratet oppfatter at flertallet av høringsinstansene støtter en oppmykning av regelverket for bruk av el-sykler i utmark, men at slik bruk bør avgrenses til veger og turveger som etter motorferdsellovens definisjon er å anse som utmark. For å kunne gjennomføre en slik oppmykning anbefaler Miljødirektoratet følgende endringer: 13

14 Markaloven Det eksisterer i dag ingen hjemmel til å vedta forskrifter som gir unntak fra motorferdselsforbudet. Vi foreslår derfor at det tas inn et nytt sjette ledd i markaloven 10 som gir slik hjemmel, og at denne lyder som følger: Nytt sjette ledd i 10 Departementet kan ved forskrift tillate bruk av el-sykler. Forskriften kan gi nærmere regler om bruken av slikt kjøretøy. Vi foreslår at nærmere regler om bruken av el-sykkel i utmark i Marka gis i bestemmelse i forskrift for bruk av motorkjøretøy i utmark og på islagte vassdrag, jf. 2a. Denne bestemmelsen bli da også hjemlet i markaloven. Forskrift for bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag Med hjemmel i motorferdselloven 4 tredje ledd kan departementet gi en bestemmelse i forskrift om bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag om når og hvor bruk av el-sykkel er tillatt. Miljødirektoratet foreslår derfor en ny 2a i forskriften. Paragrafen blir også hjemlet i ny bestemmelse i markaloven. Ny 2a. i forskriften El-sykler kan benyttes på veg og turveg som etter motorferdselloven er definert som utmark. Med el-sykler menes i denne forskriften sykler som er utstyrt med elektrisk hjelpemotor med maksimal nominell effekt på høyst 0,25 kw hvor hjelpemotorens effekt reduseres gradvis og opphører når kjøretøyet oppnår en hastighet på 25 km/t, eller tidligere hvis syklisten slutter å trå/veive. Det tillates at kjøretøyet har fremdrift kun ved motorkraft opp til 6 km/t. Med turveger menes ferdselsårer som er opparbeidet og som til enhver tid har et fast og jevnt toppdekke, med tilstrekkelig bredde til at andre brukere kan passeres uten ulempe. Kommunen kan i forskrift bestemme at ferdsel som nevnt i første ledd likevel ikke skal være tillatt i bestemte områder eller på nærmere angitte veger og turveger. Reglene i paragrafen her gjelder også i områder omfattet av lov om naturområder i Oslo og nærliggende kommuner (markaloven). Verneforskrifter Miljødirektoratet foreslår at endringen gjøres i form av en forskrift som vedtas ved kongelig resolusjon og som gjelder for alle verneområder opprettet i medhold av naturmangfoldloven og naturvernloven av Vi foreslår at forskriften gis følgende innhold: «Bruk av el-sykler, jf. definisjonen i forskrift for bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag 2a, er unntatt fra motorferdselsforbud i forskrifter vedtatt med hjemmel i lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven) kapittel V eller lov 19. juni 1970 nr. 63 om naturvern kapittel II. Verneforskriftenes regler for bruk av sykkel gjelder for slikt kjøretøy. Adgangen for bruk i utmark er likevel avgrenset til veg og turveg, jf. forskrift om bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag 2a». 14

15 Avgrensningen til veg og turveg vil gjelde uavhengig av siste setning i bestemmelsen. Av pedagogiske hensyn har vi likevel valgt å tydeliggjøre at adgangen til bruk av el-sykkel i verneområder ikke nødvendigvis vil være sammenfallende med adgangen til bruk av vanlig sykkel i verneområder. Friluftsloven Miljødirektoratet foreslår at friluftsloven 4 endres ved at det presiseres at eier av privat vei ikke kan nekte bruk av el-sykkel. Vi foreslår at bestemmelsen etter endringen lyder som følger: 4 (Ferdsel med motorvogn og hestekjøretøy) skal lyde som følger: Når ikke annet er bestemt, kan eier av privat veg forby ferdsel med hestekjøretøy, motorvogn ("derunder sykkel med hjelpemotor") og parkering av motorvogn på eller langs vegen. Eier av privat veg kan likevel ikke forby bruk av sykkel med elektrisk hjelpemotor som etter vegtrafikklovgivningen regnes som sykkel. Ved offentlig veg er det tillatt å parkere i utmark, såframt det ikke volder nevneverdig skade eller ulempe. Forslaget gjelder veg i utmark som er beregnet for kjøring med bil, og som etter motorferdsellovens definisjon ikke er utmark. Hilsen Miljødirektoratet Dette dokumentet er elektronisk godkjent Berit Lein avdelingsdirektør Terje Qvam seksjonsleder Tenk miljø - velg digital postkasse fra e-boks eller Digipost på 15