REGIONAL PLANRETNINGSLINE OM BYGGJEHØGDE OVER HAVNIVÅ

Transkript

1 HORDALAND FYLKESKOMMUNE Regionalavdelinga Klima- og naturressursseksjonen Arkivsak Arkivnr. 7 Saksh. Bjerga, Magnar Saksgang Kultur- og ressursutvalet Samferdselsutvalet Fylkesutvalet Fylkestinget Møtedato REGIONAL PLANRETNINGSLINE OM BYGGJEHØGDE OVER HAVNIVÅ SAMANDRAG Punkt nr. 7 i vedtaket om Klimaplan for Hordaland (FT-sak 23/10): Fylkestinget ber fylkesrådmannen leggje fram ei eiga utgreiing om mogleg regional planbestemming om byggjeforbod lågare enn 2 meter over middelvasstand. På bakgrunn av dette FT-vedtaket tinga fylkesrådmannen ei utgreiing om regional planretningsline for byggjehøgde over havnivå i Hordaland. Utgreiinga, som vart laga av Norconsult, var på høyring i perioden Det kom inn 11 høyringssvar. Høyringssvara er for det meste positive til ei regional planretningsline om byggjehøgde over havnivå i Hordaland, og dei fleste svara har ingen merknader eller går på forslag til forbetringar av teksten. To av høyringssvara skil seg ut; a) Instanes Polar AS kan ikkje sjå at det per i dag er trong for særskilte planretningsliner om byggjehøgde over havnivå som tar høgde for mogleg framtidig havnivåstiging, og b) Fylkesmannen i Hordaland meiner ei regional planretningsline bør vere meir overordna og vurderast i høve Flæteutvalet si utgreiing NOU 2010:10 Tilpassing til eit klima i endring. I NOU 2010:10 blir det føreslått at ein nasjonal styresmakt utarbeider statlege planretningsliner for havnivåstiging. Fylkesrådmannen meiner det allereie no er viktig med rettleiing til kommunane i dette spørsmålet, og tilrår at den regionale planretningslina blir gjort gjeldande frå våren 2011 og fram til ho blir erstatta med tilsvarande nasjonale retningsliner. Sakspapira i denne saka bør oversendast til staten som bidrag i prosessen for å utvikle nasjonale retningsliner. FORSLAG TIL INNSTILLING 1. Fylkestinget vedtek regional planretningsline for byggjehøgde over havnivå i Hordaland med følgjande ordlyd: a. I planar og tiltak som legg til rette for utbygging i sjøkanten, bør byggjehøgda for overkant golv i 1. etg. ikkje vere lågare enn 2,5 m.o.h. (NN1954). Tilsvarande byggjehøgde bør leggjast til grunn for overflate av veg, jarnveg og annan viktig infrastruktur. I særleg vind og bølgjeutsette område bør ein vurdere høgare byggjehøgde. b. Ved omregulering, ombygging, bruksendring og sanering i eksisterande og etablerte

2 utbyggingsområde i sjøkanten, kan lokal plan- og bygningsmynde vurdere kotehøgd lågare enn 2,5 m.o.h. (NN1954). Tiltakshavar må i slike saker dokumentere korleis byggverk, produkt og konstruksjonar stettar krava mot vassinntrenging, stormflodnivå og bølgjer jfr. krava i TEK. Kommunen må ta i betraktning at det kan kome regresskrav dersom det blir gitt løyve til bygging i fareområde. c. Spillvassleidningar og installasjonar som blir etablert lågare enn 2.5 m.o.h. (NN1954), skal sikrast spesielt mot inntrenging av sjøvatn. Alternative flomveier skal etablerast for å sikre at overvatn blir ført til sjø med minst mogleg skade. d. Sjå for definisjonar, illustrasjonar og annan relevant informasjon. 2. Planretningslina vil gjelde frå og med 1. mai 2011 og inntil ho blir erstatta av tilsvarande statleg planretningsline, jf. NOU 2010:10 Tilpassing til eit klima i endring. 3. Revidert utkast til regional planretningsline for byggjehøgde over havnivå i Hordaland og tilhøyrande saksdokument skal oversendast til Miljøverndepartementet som del av Hordaland fylkeskommune sitt høyringssvar på NOU 2010:10 Tilpassing til eit klima i endring. Paul M. Nilsen Jan Per Styve Vedlegg: 1. Høyringsbrev, adresseliste og høyringsfråsegner 2. Norconsultrapporten 2

3 FYLKESRÅDMANNEN, : Sakshistorikk Fylkestinget vedtok Klimaplan for Hordaland 8. juni 2010 (FT-sak 23/10). Punkt nr. 7 i vedtaket om klimaplanen slår fast at: Fylkestinget ber fylkesrådmannen leggje fram ei eiga utgreiing om mogleg regional planbestemming om byggjeforbod lågare enn 2 meter over middelvasstand. På eit møte mellom miljøvernavdelinga hjå Fylkesmannen og regionalavdelinga i fylkeskommunen 18. mai 2010, vart det tilrådd å leggje seg på den meir rettleiande forma regional planretningsline i staden for regional planbestemming, og dette vart også hovudfokus i førespurnaden som vart sendt til seks konsulentselskap i juni Norconsult vart vald ut og leverte si utgreiing til fylkeskommunen i slutten av august. Rapporten frå Norconsult vart sendt på høyring 8. september 2010 med høyringsfrist 31. oktober I høyringsbrevet vart det spesielt bedt om kommentarar og innspel til forslaget til regional planretningsline (kap. 6.3 i Norconsultrapporten), og det vart invitert til eit høyringsmøte 25. oktober Det kom inn 11 større og mindre høyringssvar, og på høyringsmøtet deltok representantar frå Fylkesmannen, fylkeskommunen og Bergen kommune i tillegg til Norconsult. Rapporten frå Norconsult, høyringsbrev m/adresseliste og høyringsfråsegnene er vedlegg til saka. Oppsummering av Norconsultrapporten Rapport nr frå Norconsult med tittelen Regional planretningsline. Byggjehøgde over havnivå er delt i seks kapittel. Kapittel 1 gjer ein kort gjennomgang av klimaplan for Hordaland, rammene for oppdraget, føremål og verkeområde for den regionale planretningslina samt definisjonar av aktuelle omgrep. I kapittel 2 gis det ein gjennomgang av samfunnstryggleik i kommunal arealplanlegging med søkjelys på tre verkemiddel i plan- og bygningslova; planføresegner, omsynssoner og risiko- og sårbarheitsanalysar. Kapittel 3 tar for seg havstigning relativt til landstigning, og presenterer ein tabell med forventa havstigning i dei ulike kommunane i Hordaland i 2050 og i I gjennomsnitt er det anslått at havnivået i Hordaland vil stige med totalt 75 cm dei neste 90 åra, og ein stormflod i 2100 (med 100 års returnivå dvs. gjentakingsintervall på 1 gang per 100 år) kan kome til å bli heile 276 cm over dagens havnivå (landkote 0/NN 1954). I tillegg må ein vurdere bølgjeeksponering. Kapittel 4 går gjennom tryggingskrav mot naturfare i teknisk forskrift, og relaterer dette til havnivåstigning med eit forslag til kategoriar for sannsyn for stormflod og tilhøyrande tilrådingar for ulike typar bygg og anlegg. Kapittelet syner ei liste med eksempel på type bygg, anlegg, infrastruktur og natur som i dag ligg nær havnivå i Hordaland, og trekk fram at lokal planmynde må foreta nokre val i forvaltinga av desse. I kapittel 5 får vi innblikk i korleis ein kan ta omsyn til lokal havstigning, stormflod og auka bølgjehøgd på ulike nivå i arealplanlegginga. I kapittel 6 kjem det fram at det berre er Bergen kommune i heile Hordaland fylke som har eiga føresegn knytt til byggjehøgde over havnivå, noko som kan indikere eit behov for å styrke klimatilpassing på føresegn- eller retningslinenivå i hordalandskommunane. Byggjehøgde over havnivå er likevel eit tema i reguleringsplanarbeid for utbygging i sjøkanten, men det kan vere ønskjeleg med overordna føringar. Fleire av dei kommunale energi- og klimaplanane har klimatilpassing som tema. Norconsult sitt forslag til regional planretningsline for byggjehøgde over havnivå (som utgangspunkt for fastsetjing av lokale føresegner om byggjehøgde over havnivå): 1. I planar og tiltak som legg til rettes for utbygging i sjøkanten, bør byggjehøgda for overkant golv i 1. etg. ikkje vere lågare enn 2.5 m.o.h. (NN1954). Vind og bølgjeutsette områder bør også vurdere bølgjeeksponering. 2. Ved omregulering, ombygging, bruksendring og sanering i eksisterande og etablerte utbyggingsområde i sjøkanten, kan lokal plan- og bygningsmynde vurdere kotehøgd lågare enn 2,5 m.o.h. (NN1954). Tiltakshavar må i slike saker dokumentere korleis byggverk, produkt 3

4 og konstruksjonar stettar krava mot vassinntrenging, stormflodnivå og bølgjer jfr. krava i TEK. 3. Leidningsnett til over- og spillvatn bør ikkje etablerast lågare enn 2,5 m.o.h. (NN1954). Norconsult tilrår avslutningsvis at lokal planmynde inkluderer andre naturfarar saman med havstigning, stormflo og bølgjer i ROS og overordna planarbeid. Om høyringa Dei 11 høyringssvara er for det meste positive til ei regional planretningsline om byggjehøgde over havnivå i Hordaland, og dei fleste svara har ingen merknader eller går på forslag til forbetringar av teksten. To av høyringssvara skil seg ut; a) Instanes Polar AS kan ikkje sjå at det per i dag er trong for særskilte planretningsliner om byggjehøgde over havnivå som tar høgde for mogleg framtidig havnivåstiging, og b) Fylkesmannen i Hordaland meiner ei regional planretningsline bør vere meir overordna og vurderast i høve Flæteutvalet si utgreiing (NOU 2010:10 Tilpassing til eit klima i endring). Gjennomgang av høyringsuttalene: Jernbaneverket: Meiner ei regional planretningsline om byggjehøgde over havnivå vil vere eit nyttig verktøy i kommuneplansamanheng. I ein eigen e-post frå Jernbaneverket plan region sørvest, vart det tilrådd å nytte omgrepet planstyresmakt/regional styresmakt i staden for planmynde/regional mynde. Direktoratet for samfunnsikkerhet og beredskap (DSB): Er positiv til at Hordaland fylkeskommune tar tak i spørsmålet om havnivåstigning. Direktoratet har ikkje vidare kommentarar i saken, og viser til Fylkesmannen i Hordaland. Lindås kommune: Har vurdert saka, og har ingen merknader til framlegget (vedtak i plan- og miljøutvalet ). Statens kartverk Sjø v/tor Tørresen: Statens kartverk Sjø har eit nasjonalt ansvar for observering og forvalting av vasstandsdata, og dei mottar mange spørsmål om kor lågt det er forsvarlig å byggje. Trur ei regional planretningsline vil vere eit verdifullt bidrag til å oppklare ein del misforståingar og rettleie kommunane i arbeidet. Kartverket har følgjande konkrete innspel: a) Nokre av definisjonane i 1.4 er feil. Kartverket viser til for korrekte definisjonar, og stiller seg til disposisjon for å hjelpe til med teksten og supplere med ein forklarande figur. b) Tabellen i kan tilpassast til Teknisk forskrift ved å gjere om frå 100 år til 200 års gjentaksintervall, og kartverket kan om ønskjeleg bidra med desse tala. Usikkerheita er derimot stor og det dreier seg uansett om mindre enn 10 cm skilnad. c) Strupa fjordar : Nokre område opplever betydeleg mindre tidevassvariasjonar, som t.d. Nordåsvannet i Bergen kommune kor tidevassvariasjonane er 35 % av variasjonane elles i Bergen som følgje av ein trong og grunn opning. Andre stader, som Bolstadfjorden i Voss kommune og Dalevågen i Vaksdal kommune, kan ha liknande tilhøve, men her manglar det observasjonar. Der vil likevel vere vasstandsvariasjonar på grunn av veret sin verknad på vasstanden. Slike område krev lokalkunnskap dersom byggjelina skal seinkast. d) I tillegg til strupa fjordar er det berre størrelsen på vindbølgjene som er av lokal karakter der kommunane må gjere eigne vurderingar. Elles kan tala frå Statens kartverk og Bjerknessenteret nyttast for å fastsetje byggjehøgde over havnivå. Noregs vassdrags- og energidirektorat (NVE): NVE er statleg forvaltningsmynde for vassdrag, grunnvatn, skred og energi, og driv m.a. med flaumsonekartlegging. NVE sitt forvaltingsområde omfattar ikkje sjø, men NVE retningsline 1/2008 Retningslinjer for planlegging og utbygging i fareområder langs vassdrag som er vist til i den regionale planretningslina (som er på høyring), kan nyttast som ein god rettleiar for arealutnytting mot sjø. Direktoratet trekk fram flaumsonekartprosjektet sitt som skal kartleggje dei vasstrekningane i Noreg med størst skadepotensiale. Tre av vassdraga i dette prosjektet har utlaup mot sjø i Hordaland (Dale, Eidfjord og 4

5 Etne). Vidare informerer dei om at det som ein del av EU sitt flaumdirektiv vil bli gjort ei kartlegging av havstigning og stormflod, og at det reknast som sikkert at direktivet blir gjort gjeldande for Noreg. NVE har følgjande konkrete innspel: a) Positiv til at Hordaland fylkeskommune set søkjelys på klimatilpassing og auka risiko for naturfarar, og at dette generelt synes å vere eit nyttig verktøy for kommunane i Hordaland. Vidare er direktoratet positive til at retningslinene er tufta på NVE retningsline 1/2008. b) Viser til byggteknisk forskrift som opererer med tryggleik mot 20-års, 200-års eller 1000-års gjentaksintervall for stormflod, avhengig av konsekvens, og peiker på at Statens kartverk har berekningar for stormflod med 200-års gjentaksintervall (i høve til 100-års gjentaksintervall for stormflod i høyringsutkastet til planretningsline). c) Høgder og referansenivå i sjønære område er ein stor utfordring, og planretningslina bør supplerast med ein figur frå Sjøkartverket (ref. Kartverket sin høyringsuttale ovanfor). d) Lovtilvising for omsynssone bør vere med i teksten. e) Fleire stader i dokumentet er det synt til Plan- og bygningslova (PBL) 68, som gjeld den gamle byggesaksdelen i PBL. I den nye PBL er dette blitt Nansen Environmental and Remote Sensing Center (NERSC) v/jan Even Nilsen: Har (på førespurnad) gitt sine synspunkt i høyringa til Bergen kommune. Vil gjerne stå på høyringslista for liknande saker i framtida. Fylkesmannen i Hordaland: I utgangspunktet positiv til regional planretningsline som gjeld byggjehøgde over havnivå, men har følgjande merknader: a) Stiller spørsmål om ein bør avvente utarbeiding og vedtak av regional planretningsline, i alle fall til Flæte-utvalet har lagt fram sin NOU-rapport. b) Fylkesmannen meiner at ei regional planretningsline bør vere meir overordna, og meiner at kapittelet i høyringsutkastet om korleis ta omsyn til lokal havstigning, stormflod og auka bølgehøgd i arealplanlegginga, kan vere meir brukbar for kommunane si planlegging. c) Han stiller spørsmål ved om det er trong for ei regional retningsline med bør-formuleringar knytt til 2,5 m.o.h., når vi veit at i) det er knytt stor usikkerheit til dette, ii) det er snakk om svært lang tidshorisont og iii) dei lokale tilhøva vil variere sterkt. d) Fylkesmannen vil understreka at kommunane gjennom PBL 4-3 har krav på seg til å vurdere alle typar relevant risiko som gjeld utbygging, jfr. avsluttande kommentar i høyringsutkastet (kap. 6.4). Instanes Polar AS: Kan ikkje sjå at det per i dag er trong for særskilte planretningsliner om byggjehøgde over havnivå som tar høgde for mogleg framtidig havnivåstiging. Dette blir grunngjeve på følgjande vis: a) Havnivået i Bergen stig ikkje b) Eventuell framtidig havnivåstiging vil gå svært sakte c) Konstruktive tiltak først naudsynt i 2065 d) På grunn av generell samfunnsutvikling, kontinuerleg modernisering av infrastruktur og teknologiutvikling, er det overvegande sannsynleg at tiltak som blir sett i verk i dag, ikkje vil ha ønska effekt mot noko som moglegvis blir eit problem om minst 55 år e) Eksisterande konstruksjonar kan skjermast med enkle tiltak (t.d. sandsekkar, mobile flombarrierar, pumpesystem), dei døgna ein stormflod står på f) Sensitive nybygg kan byggjast på ein slik måte at konstruksjonselement under stormflodnivå blir vasstette, eller at det blir etablert ein vasstett skjerm rundt bygget/konstruksjonen g) For sensitive konstruksjonar kan ein vasstett skjerm, dersom det er naudsynt, etablerast i ettertid, viss det viser seg at havnivåstiging gjer at framtidig stormflod overstiger dagens dimensjoneringskriterium. Ullensvang herad: Har på bakgrunn av råd frå Miljøverndepartementet teke høgde for klimarelatert havstiging i dei siste planane sine som er utarbeidd mot sjø. Heradet vil ta inn 2 m kote som retningsline i komande kommuneplan, og vil også ta spesielle omsyn i eksisterande bygningsmiljø. Heradet stør opp om ei planretningsline på 2 m, og vil prøva å finne ein praktisk god illustrasjonsmåte i plansamanheng. 5

6 Bergen kommune: Saka vart handsama i byrådet. Kommunen har sett i gang rullering av ROS-analyse og i den samband vil det vere naturleg å kartleggje kva for område, bygg, anlegg og infrastruktur som blir råka ved ein framtidig havstigning. I forslag til regional planretningsline punkt 2 kor kommunen kan vurdere lågare kotehøgde enn 2,5 m.o.h., bør ein opplyse om faren for regresskrav mot kommunen dersom det er gitt løyve til bygging i eit fareområde. Vidare tilrår kommunen at forslagets punkt 3 blir endra til: Spillvannsledninger og installasjoner som etableres lavere enn 2.5 m.o.h. skal sikres spesielt mot inntrengning av sjøvann. Alternative flomveier skal etableres for å sikre at overvann føres til sjø med minst mulig skade. Bergen og omland havnevesen: Er av den oppfatning av eit byggjeforbod lågare enn 2 meter over middelvasstand vil kunne vere fornuftig, men går samstundes ut frå at dette berre vil gjelde faste konstruksjonar som kaier og utfyllingar, og ikkje flytebrygger og andre flytande installasjonar. Høyringsmøtet 25. oktober 2010 På høyringsmøtet deltok representantar frå Fylkesmannen, fylkeskommunen og Bergen kommune i tillegg til Norconsult som presenterte rapporten sin. Det vart diskutert både konkrete detaljar i rapporten, som t.d. omgrepet overkant golv, og kor vidt den føreslagne planretningslina var dekkjande for infrastrukturtiltak som veg, jarnveg og vass- og avløpsanlegg og om ho i det heile tatt trengst. Revidert utkast til retningsline for byggjehøgde over havnivå i Hordaland Med utgangspunkt i ovannemnte høyringsuttaler og innspel på høyringsmøtet 25. oktober 2010, følgjer her ein revidert versjon av retningslinene som først vart presentert i høyringsutkastet: 1) I planar og tiltak som legg til rette for utbygging i sjøkanten, bør byggjehøgda for overkant golv i 1. etg. ikkje vere lågare enn 2,5 m.o.h. (NN1954). Tilsvarande byggjehøgde bør leggjast til grunn for overflate av veg, jarnveg og annan viktig infrastruktur. I særleg vind og bølgjeutsette område bør ein vurdere høgare byggjehøgde. 2) Ved omregulering, ombygging, bruksendring og sanering i eksisterande og etablerte utbyggingsområde i sjøkanten, kan lokal plan- og bygningsmynde vurdere kotehøgd lågare enn 2,5 m.o.h. (NN1954). Tiltakshavar må i slike saker dokumentere korleis byggverk, produkt og konstruksjonar stettar krava mot vassinntrenging, stormflodnivå og bølgjer jfr. krava i TEK. Kommunen må ta i betraktning at det kan kome regresskrav dersom det blir gitt løyve til bygging i fareområde. 3) Spillvassleidningar og installasjonar som blir etablert lågare enn 2.5 m.o.h. (NN1954), skal sikrast spesielt mot inntrenging av sjøvatn. Alternative flomveier skal etablerast for å sikre at overvatn blir ført til sjø med minst mogleg skade. 4) Sjå for definisjonar, illustrasjonar og annan relevant informasjon. Om havnivåstiging i NOU 2010:10 Tilpassing til eit klima i endring Fylkesmannen i Hordaland påpeikte i sin høyringsuttale at ein burde avvente vidare arbeid med planretningslina til Flæteutvalet hadde lagt fram sin rapport. Flæteutvalet la fram sin NOU 2010:10 Tilpassing til eit klima i endring den 15. november NOUen viser til at havnivået i det 21. hundreåret er venta å stige med rundt 70 centimeter langs kysten av vestlandet (korrigert for landheving), og forenkla modellar og kunnskap om tidlegare varmeperiodar indikerer at det er lite truleg med ei havnivåstiging på under 0,5 meter i dette hundreåret. Utvalet presiserer at det er stor uvisse knytt til framtidig havnivåstiging. Uvissa er særleg knytt til kor raskt isen på Grønland og i Antarktis vil smelte, og det er ikkje umogleg, sjølv om det er lite truleg, at den globale havnivåstiginga kan overstige ein meter innan NOUen tar også for seg utfordringar med havnivåauke på ulike samfunnsområde og tilhøyrande tilrådingar til korleis ein bør tilnærme seg desse. Dette gjeld t.d. sjøtransportområdet og vass- og avløpsområdet (NOU 2010:10, kap. 9). 6

7 Om retningsliner for havnivåstiging skriv utvalet at utarbeiding og formidling av retningsliner for havnivåstigning bør takast vare på av ei nasjonal styresmakt, og vidare at denne nasjonale styresmakta bør ha ansvaret for å rettleie lokale styresmakter i planleggingsarbeidet (NOU 2010:10, s 203). Utvalet lister opp døme på tre sentrale oppgåver som denne nasjonale styresmakta for havnivåstiging bør få (NOU 2010:10, s. 204): gi hjelp til detaljert kartlegging av område som er utsette for havnivåstiging der konsekvensane er venta å bli store medverke til å førebyggje skade som følgje av havnivåstiging ved å utarbeide retningsliner og rettleiarar for handtering av havnivåstiging i arealplanlegginga, og gi kommunane råd, rettleiing og uttaler til dei enkelte planane vere motsegnsmyndigheit til kommunale arealplanar Om arealplanlegging seier Flæteutvalet at det kan vere fornuftig å ta omsyn til at det er dyrare å reparere eller flytte hus i ettertid enn å regulere på førehand slik at ein ikkje byggjer på område som vil bli utsette for havnivåstigning, flaum eller skred (NOU 2010:10, s. 206). Konklusjon I NOU 2010:10 blir det føreslått at ein nasjonal styresmakt utarbeider planretningsliner for havnivåstiging. Fylkesrådmannen meiner det allereie no er viktig med rettleiing til kommunane i dette spørsmålet, og tilrår at den regionale planretningslina blir gjort gjeldande frå våren 2011 og fram til ho blir erstatta med tilsvarande nasjonale retningsliner. Arbeidet med planretningslina er nybrottsarbeid ifølgje det nasjonale klimatilpassingssekretariatet i Direktoratet for samfunssikkerhet og beredskap (DSB), og fylkesrådmannen tilrår at sakspapir i denne saka blir oversendt til Miljøverndepartementet som del av Hordaland fylkeskommune sitt høyringssvar på NOU 2010:10, sjå eiga sak. 7