Varslingsrutiner. - kunnskap og bruk - Nord-Trøndelag fylkeskommune

Transkript

1 Varslingsrutiner - kunnskap og bruk - Nord-Trøndelag fylkeskommune Rapport 2011

2 Forord KomRev Trøndelag IKS har i perioden november 2010 til mars 2011 gjennomført en undersøkelse av varslingsrutinene i Nord-Trøndelag fylkeskommune. Prosjektet ble bestilt av kontrollutvalget 10. november 2010 i sak 45/10. KomRev Trøndelag var i utgangspunktet i gang med en forvaltningsrevisjon av intern kontroll i fylkeskommunen. På grunn av at revisor fikk signaler om at administrasjonen skulle legge fram en sak om internkontrollen på fylkestinget i april eller juni 2011, besluttet kontrollutvalget å utsette gjennomføringen av forvaltningsrevisjonen. Kontrollutvalget ønsket imidlertid en gjennomgang av varslingsrutinene i fylkeskommunen, derfor ble dette prosjektet bestilt. Vår kontaktperson i kommunen har vært personalsjef Astrid Haugskott Dahl. Vi takker for et positivt samarbeid. Steinkjer, Tove Melgård Oppdragsansvarlig revisor Vegard Wist Prosjektleder Varslingsrutiner Nord-Trøndelag fylkeskommune 2

3 Innholdsfortegnelse 0 Sammendrag Innledning Bakgrunn Problemstillinger Gjennomføring og metode Kunnskapen om varslingsrutinene Hvordan er rutinene gjort kjent blant de ansatte? Sentralt I virksomhetene Hvordan er kunnskapen om rutinene blant de ansatte? Kjennskap til rutinene Forståelse av rutinene Bruken av varslingsrutinene Hvor ofte varsles det? Behandles varslinger i tråd med rutinene? Revisjonskriterier Data Vurdering Konklusjon Oppsummering Anbefalinger Høring Litteraturliste Vedlegg 1: Varslingsrutiner for varsler i NTFK Vedlegg 2: Resultater fra spørreundersøkelse Vedlegg 3: Høringssvar fra fylkesrådet Varslingsrutiner Nord-Trøndelag fylkeskommune 3

4 0 Sammendrag Hovedregelen i arbeidsmiljølovens 2-4, 2-5 og 3-6 er at arbeidstaker har rett til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten. Arbeidsgiver har ansvar for å utarbeide rutiner for intern varsling, eller sette i verk andre tiltak som legger forholdene til rette for varsling om kritikkverdige forhold i virksomheten. Nord-Trøndelag fylkeskommune vedtok Varslingsrutiner for varsler i januar 2008 (se vedlegg 1). På bakgrunn av signaler fra kontrollutvalget har vi valgt følgende problemstillinger: Hvordan er rutinene gjort kjent blant de ansatte? Hvordan er kunnskapen om rutinene blant de ansatte? Hvor ofte varsles det? Behandles varslinger i tråd med rutinene? Til tross for at denne undersøkelsen strengt tatt ikke er en forvaltningsrevisjon, har vi i all hovedsak valgt å gjennomføre undersøkelsen i henhold til Norges kommunerevisorforbunds (NKRF) Standard for forvaltningsrevisjon RSK 001. Problemstillingene er besvart på grunnlag av informasjon framkommet i intervju med personalsjef, dokumentanalyser og en omfattende spørreundersøkelse sendt til alle fast ansatte i 100 % stilling i fylkeskommunen. Sentraladministrasjonen sendte ut varslingsrutinene til alle ansatte, som vedlegg i en e-post, like etter vedtaket. Deretter var det opp til hver enkelt virksomhet å implementere rutinene. Svarene i spørreundersøkelsen tyder på at det ikke er gjort nok i virksomhetene for å spre kunnskap om varslingsrutinene. I alt 78,2 % av de ansatte sier at de ikke er kjent med innholdet i rutinene, og 80,7 % vet ikke hvor de kan finne rutinene. Svarene viser at ansatte og ledere har forholdsvis sammenfallende formeninger om hvilke forhold det kan varsles om. Deres oppfatning av en varslingssak ser ut til å stemme godt overens med det som er lagt til grunn i rutinene. Mange av eksemplene som ble nevnt kan imidlertid også karakteriseres som en personalsak, avhengig av hva respondenten mener. 112 medarbeidere sier at de har opplevd forhold som er så kritikkverdige at de kunne vært varslet om, mens 43 sier at de har varslet. Personalsjefen sier at varsler og den det varsles til kan ha forskjellige oppfatninger både av hva det bør varsles om, og om den konkrete henvendelse gjelder et forhold som krever nærmere saksbehandling eller ikke. I den forbindelse er kunnskap om varslingsrutinene, og en felles forståelse av hva som ligger i en varslingssak, svært viktig. Revisors gjennomgang av en konkret varslingssak viste at den i all hovedsak ble behandlet i tråd med varslingsrutinene. Tre av de fire kritikkverdige forholdene det ble varslet om, er undersøkt. Tiltak er iverksatt i de tilfeller der undersøkelse har vist at det er på sin plass. Varsler har fått tilbakemelding om hva som er gjort med tanke på de kritikkverdige forholdene det ble varslet om. Revisor anbefaler at fylkesrådet: - vurderer nye tiltak for å gjøre varslingsrutinene kjent for alle ansatte i fylkeskommunen. - oppfordrer til diskusjoner i virksomhetene for å etablere en felles forståelse av innholdet i varslingsrutinene, herunder skillet varslingssak - personalsak. Varslingsrutiner Nord-Trøndelag fylkeskommune 4

5 1 Innledning 1.1 Bakgrunn Fra 1. januar 2007 ble bestemmelser om varsling inntatt i arbeidsmiljøloven 2-4, 2-5 og 3-6. Hovedregelen er at arbeidstaker har rett til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten. Det er imidlertid et krav at arbeidstakers fremgangsmåte ved varslingen er forsvarlig. Kravet er ment som en sikkerhet mot unødige skader på arbeidsgivers interesser. Poenget er altså å stille krav til måten varsling skjer på, ikke å begrense retten til å si i fra. Bestemmelsene gir videre arbeidstakere som benytter seg av retten til å varsle et vern mot gjengjeldelse. Gitt at arbeidstaker har varslet på en forsvarlig måte, har ikke arbeidsgiver lov til å svare med en degradering eller lignende. I tillegg gis arbeidsgiver ansvar for å utarbeide rutiner for intern varsling, eller sette i verk andre tiltak som legger forholdene til rette for varsling om kritikkverdige forhold i virksomheten. Nord-Trøndelag fylkeskommune vedtok Varslingsrutiner for varsler i januar 2008 (se vedlegg 1). 1.2 Problemstillinger Prosjektet er bestilt av kontrollutvalget i sak 45/10. På bakgrunn av signaler fra kontrollutvalget har vi valgt følgende problemstillinger for prosjektet: Kunnskapen om varslingsrutinene: Hvordan er rutinene gjort kjent blant de ansatte? Hvordan er kunnskapen om rutinene blant de ansatte? Bruken av varslingsrutinene: Hvor ofte varsles det? Behandles varslinger i tråd med rutinene? Avgrensning Nord-Trøndelag fylkeskommune sine varslingsrutiner er lagt til grunn som en forutsetning i undersøkelsen. Vi har hatt som utgangspunkt at rutinene er tilfredsstillende og oppfyller lovkravene. Kvaliteten på varslingsrutinene er derfor ikke vurdert. 1.3 Gjennomføring og metode Dette prosjektet er strengt tatt ikke en forvaltningsrevisjon, og har et litt mindre omfang. Vi har likevel i all hovedsak valgt å utføre undersøkelsen i henhold til Norges kommunerevisorforbunds (NKRF) Standard for forvaltningsrevisjon RSK 001. Det sikrer at undersøkelsen er gjennomført systematisk, og at vurderinger og konklusjoner bygger på pålitelige og gyldige data som gir et reelt bilde av situasjonen. Prosjektet er en kombinasjon Varslingsrutiner Nord-Trøndelag fylkeskommune 5

6 av beskrivende problemstillinger (de tre første) og én problemstilling (den siste) vurdert opp mot kriterier. Problemstillingene i dette prosjektet er besvart på grunnlag av informasjon framkommet i intervju med personalsjef, analyse av dokumenter og en omfattende spørreundersøkelse. Referat fra intervju er verifisert av informanten. Spørreundersøkelsen ble gjennomført ved hjelp av Questback 1. Spørsmålene ble sendt til alle som var fast ansatt i 100 % stilling i fylkeskommunen i desember Totalt dreide det seg om 960 mottakere, og vi mottok svar fra 626. Det gir en svarprosent på 65,2 %, som regnes som akseptabelt. Vi mener vi har et godt grunnlag til å trekke slutninger om de ansattes kjennskap til varslingsrutinene. Første spørsmål i spørreundersøkelsen var Er du i en slik stilling/posisjon at du kan motta en varsling? (se vedlegg 2). De som svarte nei (ansatte/medarbeidere) ble ledet videre til én gruppe spørsmål, mens de som svarte ja (ledere, mellomledere og tillitsvalgte) ble ledet videre til en annen gruppe spørsmål. Når vi i det følgende snakker om lederne, så omfatter denne gruppen derfor også mellomlederne og de tillitsvalgte. Vår vurdering av om varslinger blir behandlet i tråd med rutinene, bygger på dokumentanalyse. Revisor ba om å få tilgang til alle arkiverte varslingssaker. Fylkeskommunens sentralarkiv hadde arkivført én sak, og det er denne saken vi tar utgangspunkt i når vi vurderer om varslingsrutinene blir fulgt i praksis. Vi mener at metodene og datakildene som er brukt i prosjektet til sammen er tilstrekkelig til å svare på problemstillingene. 2 Kunnskapen om varslingsrutinene 2.1 Hvordan er rutinene gjort kjent blant de ansatte? Sentralt I forkant av fylkesrådets vedtak i januar 2008, ble varslingsrutinene behandlet i hovedarbeidsmiljøutvalget, administrasjonsutvalget og i fylkesrådet. Den 5. februar 2008 ble varslingsrutinene sendt som vedlegg i en e-post til alle ansatte. I e-posten ble det informert om at det var utarbeidet varslingsrutiner, og alle ble oppfordret til å lese gjennom og gjøre seg kjent med rutinene. I tillegg ble det informert om rutinene på virksomhetsledermøte. Virksomhetslederne ble oppfordret til å ta med rutinene ut til virksomhetene. Hvordan dette ble gjennomført i praksis, har ikke blitt undersøkt i ettertid. Rutinene ligger ute på intranettet. Personalsjefen pekte i intervju på at selv om alle ansatte i fylkeskommunen har en e- postadresse, er det ikke dermed sagt at alle i like stor grad gjør seg kjent med den informasjonen som sendes dit. Det kan variere veldig, alt etter alder, IT-kunnskaper, om det er 1 Tjeneste for online spørreundersøkelser til å samle inn, analysere og følge opp informasjon. Varslingsrutiner Nord-Trøndelag fylkeskommune 6

7 nødvendig å bruke data i utførelsen av det daglige arbeidet. Det å sende ut varslingsrutinene i en fellesmail, sikrer derfor ikke i seg selv at alle ansatte er kjent med rutinene. Ifølge personalsjefen er det opp til hver enkelt virksomhet å skape bevissthet og spre informasjon om rutinene. Virksomhetsfriheten i fylkeskommunen gjør at personalsjef ikke kan svare utfyllende på spørsmålet om hva som er gjort for å gjøre varslingsrutinene kjent. Det er virksomhetslederne selv som bestemmer hvordan de vil implementere varslingsrutinene i sin virksomhet I virksomhetene I spørreundersøkelsen ble lederne og de tillitsvalgte stilt følgende spørsmål: Hva er gjort i din virksomhet for å gjøre varslingsrutinene kjent blant de ansatte? 1 Informert via e-post 33,1 % 49 2 Annen skriftlig informasjon 16,9 % 25 3 Informasjonsmøte 15,5 % 23 4 Ingen spesielle tiltak gjennomført 28,4 % 42 5 Annet, spesifiser her 6,1 % 9 Totalt 148 Vi ser at en stor andel (28,4 %) svarer at ingen spesielle tiltak er gjennomført. De som svarer at det er informert via e-post, utgjør også en stor gruppe (33,1 %). Blant disse er det antagelig mange som sikter til fellesmailen som ble sendt alle ansatte 5. februar 2008, med varslingsrutinene som vedlegg. Størrelsen på disse to gruppene, som til sammen utgjør 61,5 %, kan være et signal om at det ikke er gjort nok for å skape bevissthet og kunnskap om varslingsrutinene blant de ansatte. Under kategorien Annet nevnes at det har blitt informert i møte og at rutinene ligger på intranett og i HMS-håndbok. Medarbeiderne ble stilt følgende spørsmål: På hvilken måte ble du kjent med rutinene? Du kan krysse av for flere alternativer. 1 E-post 18,8 % 82 2 Rundskriv 9,6 % 42 3 Via en medarbeider 14,7 % 64 4 Informasjonsmøte 6,2 % 27 5 Er ikke kjent med rutinene 55,0 % Annet, spesifiser her 7,6 % 33 Totalt 436 Her er det verdt å merke seg den store andelen som svarer at de ikke er kjent med rutinene (55 %), og den forholdsvis store gruppen som viser til informasjon via e-post (18,8 %). Under kategorien Annet ble det særlig nevnt at man var med ved utarbeidelsen av rutinene, noen hadde sett rutinene på intranett og noen hadde bare hørt snakk om rutinene. Varslingsrutiner Nord-Trøndelag fylkeskommune 7

8 2.2 Hvordan er kunnskapen om rutinene blant de ansatte? Kjennskap til rutinene For å måle kjennskapen til varslingsrutinene hos de ansatte, ble disse spørsmålene stilt: Hvor godt kjenner du fylkeskommunens varslingsrutiner? Vet du hvor du kan finne fylkeskommunens varslingsrutiner? Slik svarte de ansatte på det første spørsmålet: Hvor godt kjenner du fylkeskommunens varslingsrutiner? 1 Er ikke kjent med at det finnes rutiner. 41,1 % Vet at det finnes rutiner, men innholdet er 37,1 % 176 ukjent. 3 Delvis kjent med innholdet. 18,7 % 89 4 Godt kjent med innholdet. 3,2 % 15 Totalt ,1 % av de ansatte svarte at de ikke er kjent med at det finnes rutiner. 37,1 % oppgir at innholdet i rutinene er ukjent for dem. Det betyr at samlet sett svarer hele 78,2 % at de ikke har kjennskap til innholdet i rutinene. Dette er en indikasjon på at varslingsrutinene ikke er godt nok kjent blant de ansatte i NTFK. Slik svarte de ansatte på det andre spørsmålet: Vet du hvor du kan finne fylkeskommunens varslingsrutiner? 1 Ja 19,3 % 91 2 Nei 80,7 % 381 Totalt 472 Dersom de ansatte ikke kjenner innholdet i rutinene, er det viktig at de vet hvor de kan finne dem, slik at de enkelt kan gjøre seg kjent med innholdet når det er behov for det. Tilbakemeldingene i spørreundersøkelsen viser at 80,7 % ikke vet hvor de kan finne varslingsrutinene. At de ansatte ikke vet hvor de kan finne varslingsrutinene, kan tyde på at formidlingen av denne informasjonen ikke har vært god nok Forståelse av rutinene For å finne ut hvilken forståelse de ansatte og lederne har av hva som utgjør en varslingssak, stilte vi det samme spørsmålet til begge gruppene; Kan du nevne noen eksempler på forhold du mener det kan varsles om? Vi var her ute etter generelle eksempler og ikke konkrete varslingssaker. I og med at spørsmålet er åpent, har vi valgt å kategorisere svarene på samme måte som det er gjort i varslingsrutinene for NTFK. I mange tilfeller faller svarene inn under flere kategorier, og flere av kategoriene er sammenfallende i enkelte tilfeller. Varslingsrutiner Nord-Trøndelag fylkeskommune 8

9 Kategoriene er som følger: Brudd på arbeidsmiljøloven Lovbrudd Brudd på etiske retningslinjer Brudd på interne regler og retningslinjer Brudd på arbeidsmiljøloven Denne kategorien favner veldig mange forhold og det er naturlig at den favner de fleste svarene i spørsmålene. Generelt brudd på arbeidsmiljøloven blir ofte nevn, samtidig som mobbing og trakassering blir utdypet. Det blir også lagt stor vekt på rusmisbruk, av både ledere og ansatte. Farlige og kritikkverdige arbeidsforhold samt brudd på HMS-krav blir også nevnt av mange. Lovbrudd Økonomisk mislighold, korrupsjon, tyveri og andre lovbrudd er blant de mest vanlige svarene i undersøkelsen. Saksbehandling som er i strid med lovverk, og rutiner i forbindelse med ansettelser blir også nevnt flere ganger. Brudd på etiske retningslinjer Flere av svarene peker på at brudd på etiske retningslinjer er forhold som det kan varsles om. Noen nevner stjeling, eller at man forsyner seg av fylkeskommunens materiell, som problematiske forhold. Brudd på interne regler og retningslinjer Når det gjelder interne regler og retningslinjer svarer flere at dårlig utførelse av jobben, medarbeidere som ikke møter opp og dårlig behandling av personalet, kvalifiserer til varsling. Ved flere tilfeller stilles også spørsmål angående kompetansen til ledere og medarbeidere. I denne kategorien er det tydelig at flere av eksemplene kan være både personalsak og varslingssak, alt etter om man antar at saken har betydning for hele enheten eller bare den enkelte medarbeideren. Personalsaker I tillegg til disse fire kategoriene, må vi si noe om personalsaker som en egen kategori. Personalsjefen i fylkeskommunen nevnte i intervju at noen varslingssaker antagelig burde vært håndtert som personalsaker, og drøftet problemstillinger knyttet til definisjonen av hva som er en varsling. Det vil i flere tilfeller være slik at en personalsak kan være en varslingssak og omvendt. Dermed finner vi det hensiktmessig å forsøke å definere hva som kun er personalsak, og ikke en varslingssak. Den generelle definisjonen er at enhver sak som omhandler enkeltmedarbeidere er en personalsak, og skal behandles med nødvendig konfidensialitet. Mens en arbeidsmiljøsak omhandler flere medarbeidere innenfor en avdeling eller enhet. 2 Foruten ett svar, som helt tydelig burde vært løst som en personalsak, ser det ut til at både ansatte og ledere har en ganske god oppfatning av hva som ligger i en varslingssak. Veldig mange av eksemplene som ble nevnt, kan imidlertid karakteriseres som en personalsak. Det kan som sagt være et vanskelig skille, og svarene i spørreundersøkelsen er forståelig nok ikke særlig utfyllende. Revisor må bare gå ut i fra at tanken har vært at de kritikkverdige 2 Høgskolen i Lillehammer, Varslingsrutiner Nord-Trøndelag fylkeskommune 9

10 forholdene som nevnes, påvirker flere medarbeidere. Tillitsbrudd og forskjellsbehandling blir omtalt som varslingsforhold. Tillitsbrudd og forskjellsbehandling kan i de fleste tilfeller være en personalsak, men dersom det omhandler en hel avdeling eller flere ansatte, kan det kvalifisere til en varslingssak. Forståelsen av hva som bør løses som en varslingssak, og hva som bør løses som en personalsak, kan sikres/bedres i forbindelse med informasjon om varslingsrutinene. Oppsummering Svarene viser at ansatte og ledere har forholdsvis sammenfallende formeninger om hvilke forhold det kan varsles om. De fleste har en oppfatning av hva som er kritikkverdige forhold, og oppfatningen stemmer godt overens med det som ligger til grunn i varslingsrutinene. Samtidig viser det seg at noen få har en manglende forståelse av hvilke forhold det kan varsles om. Både ansatte og ledere kommer med eksempler fra alle kategoriene. Mange av eksemplene som ble nevnt kan imidlertid også karakteriseres som en personalsak, avhengig av hva respondenten mener. 3 Bruken av varslingsrutinene 3.1 Hvor ofte varsles det? Medarbeiderne ble i spørreundersøkelsen stilt følgende spørsmål: Har du noen gang opplevd forhold som er så kritikkverdige at de kunne vært varslet om? 1 Ja 24,2 % Nei 75,8 % 350 Totalt 462 Har du noen gang varslet? 1 Ja 9,3 % 43 2 Nei 90,7 % 420 Totalt 463 Lederne og tillitsvalgte ble spurt om følgende: Har du noen gang mottatt varsling? 1 Ja 20,1 % 30 2 Nei 79,9 % 119 Totalt 149 Det ser ut til å være samsvar mellom antall varslinger (43) og antall mottatte varslinger (30), i og med at noen av forholdene kan være varslet av flere medarbeidere i fellesskap. Det er derimot ikke like godt samsvar mellom antall mottatte varslinger som blir oppgitt i undersøkelsen (30), og antall varslingssaker som var å finne i sentralarkivet (1). Forholdet mellom disse tallene skal imidlertid heller ikke være 1:1. Det er forutsatt i Varslingsrutiner Nord-Trøndelag fylkeskommune 10

11 saksbehandlingsreglene for varslinger 3 at det ikke er nødvendig å legge opp til en større saksbehandling omkring alle forhold. Noen forhold er av en slik art at leder eller virksomheten umiddelbart kan rettes opp saken selv. Det er derfor vanskelig å si noe om hvordan forholdet mellom antall varslinger og antall (arkivførte) varslingssaker bør være. Vi ser at 112 medarbeidere sier at de har opplevd forhold som er så kritikkverdige at de kunne vært varslet om, mens 43 sier at de har varslet. Personalsjefen i fylkeskommunen tror terskelen for å varsle jevnt over er lav, men det kan variere fra miljø til miljø. Hun peker på at lav terskel for å ta opp forhold internt, bidrar til at forhold/saker ordnes opp på lavest mulig nivå, slik at det ikke nødvendigvis blir en varslingssak ut av det. Samtidig kan lojalitet bidra til at terskelen blir større. Personalsjefen mener det er et poeng at man har et godt forhold til tillitsvalgtapparatet i fylkeskommunen, de tillitsvalgte brukes en god del og forholdet mellom tillitsvalgte og arbeidsgiver er godt. Personalsjefen sier videre at varsler og den det varsles til kan ha forskjellige oppfatninger. Dette gjelder både hva det bør varsles om, og om den konkrete henvendelse gjelder et forhold som krever nærmere saksbehandling (jfr. saksbehandlingsreglene for varslinger) eller ikke. Samtidig er det ikke hensiktsmessig at leder får bestemme hva som er en varslingssak, da er faren til stede for at noen forhold blir definert bort fra grundigere undersøkelse og oppfølging. Den det varsles til, og den det varsles om, kan i noen tilfeller være samme person. Personalsjefen understreker at i den forbindelse er kunnskap om varslingsrutinene, og en felles forståelse av hva som ligger i en varslingssak, svært viktig. Medarbeiderne ble også spurt om de har tillit til at varslingsrutinene blir fulgt: Har du tillit til at en varsling blir behandlet iht. rutinene? 1 Ja 31,2 % Nei 15,2 % 72-1 Vet ikke 53,6 % 254 Totalt 474 Den forholdsvis høye andelen som svarer vet ikke, kan være en følge av at de fleste ikke kjenner godt nok til varslingsrutinene. 3.2 Behandles varslinger i tråd med rutinene? Den vedtok fylkesrådet i sak 08/4 saksbehandlingsregler for varsler. Der er det forutsatt at dersom det dreier seg om en sak som leder eller virksomheten umiddelbart kan rette på, er det ikke nødvendig å legge opp til en større saksbehandling. Hvis det derimot opprettes sak, skal den journalføres i tråd med virksomhetens gjeldende arkivrutiner og arkivloven med forskrifter. Revisor ba om å få tilgang til alle arkiverte varslingssaker. Fylkeskommunens sentralarkiv hadde arkivført én sak, dermed tar vi utgangspunkt i denne saken når vi vurderer om varslinger blir behandlet i tråd med rutinene. For å anonymisere, kaller vi lederen i den virksomheten det gjelder for leder, og vedkommendes overordnede (under administrasjonssjefen) for overordnet leder. 3 Saksbehandling av varsel, Fylkesrådet Varslingsrutiner Nord-Trøndelag fylkeskommune 11

12 3.2.1 Revisjonskriterier Revisjonskriterier henter vi fra Varslingsrutiner for varsler i NTFK (se vedlegg 1). Under avsnittet om hvem det skal varsles til står det: Leder har ansvaret for å undersøke og følge opp saken, samt å iverksette tiltak i forhold til kritikkverdige forhold i fylkeskommunen. Leder skal også gi en tilbakemelding til varsler. Fra dette kan vi utlede tre kriterier for hvordan en varsling skal håndteres: Varslingssaken skal undersøkes Saken skal følges opp, eventuelt iverksettes tiltak. Varsler skal få en tilbakemelding Data Den 26. februar 2009 mottok fylkeskommunen ved overordnet leder, en varsling om fire kritikkverdige forhold. Det første forholdet var en generell bekymringsmelding angående styringen av avdelingen, det vil si både leder og overordnet leder. Bekymringsmeldingen hadde blitt overlevert ledelsen tidligere i februar 2009, og var underskrevet av fem prosjektledere ved avdelingen. Det andre forholdet var manglende tillit til lederen ved gjennomføringen av et spesielt prosjekt. Dette førte til at to av medarbeiderne, i et brev sendt ledelsen tidligere i februar, ga uttrykk for at de nå vurderte å fratre sine funksjoner. Det tredje forholdet gjaldt maktmisbruk fra overordnet leder, i et møte om den nevnte bekymringsmeldingen. Det fjerde forholdet var mistanke om at lederen ved noen av sine innkjøp ikke hadde fulgt lov om offentlige anskaffelser. I notat datert 3. mars 2009 sendt til overordnet leder, redegjør leder for de tre innkjøpene som det ble pekt på i fjerde del av varslingen. Denne redegjørelsen gjennomgås av innkjøpssjef i fylkeskommunen. I et notat sendt til overordnet leder 31. mars 2009, konkluderer innkjøpssjefen med at selv om noen av innkjøpene burde vært løst annerledes, er det ikke grunn til å rette sterk kritikk mot leder. Denne konklusjonen kom han fram til i samråd med en kollega i et annet fylke. 10. august 2009 mottar varsleren brev fra administrasjonssjefen og overordnet leder (sign). I brevet oppsummeres hva som har blitt gjort med tanke på de fire kritikkverdige forholdene det ble varslet om: Bekymringsmeldingen ble gjennomgått sammen med alle underskriverne like etter at den ble kjent for leder og overordnet leder, både i plenumsmøte og i individuelle samtaler med tillitsvalgt til stede. Leder har fulgt opp de punkter som ble bekreftet av den enkelte underskriver. I tillegg er den administrative ledelsen ved avdelingen styrket gjennom opprettelsen av en ny stilling som blant annet skal ta tak i deler av oppfølgingen. Styringsproblemene knyttet til det ene navngitte prosjektet er diskutert i samtaler med underskriverne, og det er kommet til enighet om ny organisering av prosjektet og nye arbeidsoppgaver for underskriverne. Påstanden om maktmisbruk gikk på at overordnet leder skal ha forsøkt å provosere varsler til å si opp i stedet for å ta tak i bekymringsmeldingen. I tilbakemeldingen til varsler argumenterer administrasjonssjefen og overordnet leder for at det ikke er snakk om misbruk av makt. I tilbakemeldingen står det: Varslingsrutiner Nord-Trøndelag fylkeskommune 12

13 Utfordringer i arbeidsmiljøet og samarbeidsforholdene ved avdelingen har vært til stede over en periode. Det finnes mange innganger til å forsøke å løse slike utfordringer, og mange er prøvd. I siste instans kan det være riktig både å omplassere ansatte og å komme fram til avtaler som innebærer at arbeidsforholdet opphører. Det å lansere slike løsninger er ikke å betrakte som misbruk av makt idet forutsetning for å nå fram er enighet mellom partene Når det gjelder påstanden om brudd på lov om offentlige anskaffelser, viser administrasjonssjefen og overordnet leder til notatene fra 3. mars 2009 og 31. mars I førstnevnte redegjør lederen for innkjøpene, og i det andre notatet kommer innkjøpssjefen med sine vurderinger av lederens redegjørelse Vurdering Kriteriene for hvordan en varsling skal håndteres er at saken skal undersøkes, det skal eventuelt iverksettes tiltak og varsleren skal få en tilbakemelding. Disse kravene skal oppfylles for alle de fire kritikkverdige forholdene det ble varslet om. Undersøkelse Bekymringsmeldingen ble gjennomgått både i felles møte med alle underskriverne, og i individuelle møter. Først ble det avholdt et felles gjensidig orienteringsmøte 16. februar 2009, med alle som hadde underskrevet bekymringsmeldingen og tillitsvalgt til stede. Der møtte arbeidsgiver med leder, overordnet leder og personalsjef. De ansatte ønsket ikke å utdype problemstillingene i plenum, blant annet hva de enkelte ansatte sto bak av kritikken i bekymringsmeldingen. Konklusjonen fra møtet ble å gjennomføre individuelle samtaler med tillitsvalgte til stede. Arbeidsgiver var i disse samtalene representert ved leder og overordnet leder. Revisor mener at disse samtalene oppfyller kravet om at forholdet skal undersøkes. Den manglende tilliten til lederen ved gjennomføringen av et spesielt prosjekt, var også en del av bakgrunnen for det gjensidige orienteringsmøtet 16. februar I tillegg ble også dette forholdet diskutert i de individuelle samtalene med de aktuelle medarbeiderne. Revisor mener at disse samtalene oppfyller kravet om at forholdet skal undersøkes. Påstanden om maktmisbruk er møtt med motargumenter fra administrasjonssjefen og overordnet leder. De hevder at det å lansere et forslag om omplassering eller opphør av arbeidsforholdet ikke er å betrakte som misbruk av makt idet forutsetning for å nå fram er enighet mellom partene. Så vidt revisor kan se, har ikke varslingen om dette forholdet utløst noen andre undersøkelser. Det er vanskelig å si eksakt hva som kreves av undersøkelser i dette tilfellet. Det er ingen uenighet om det faktiske hendelsesforløpet her, bare uenighet om hvorvidt det var maktmisbruk eller ikke. En følelse av at det som skjedde var et maktmisbruk, er til en viss grad en individuell opplevelse av situasjonen. Revisor har likevel kommet til at motargumentasjonen alene, neppe oppfyller kravet om at forholdet skal undersøkes. I alle fall med mindre varsler har akseptert motargumentasjonen. En løsning kunne vært å få en utenforstående part til å vurdere påstanden om maktmisbruk, slik det ble gjort for påstanden om brudd på lov om offentlige anskaffelser. Påstanden om brudd på lov om offentlige anskaffelser fører til at leder i et notat fra 3. mars 2009 redegjør forholdsvis grundig for de tre anskaffelsene om blir nevnt i varslingen. Dette notatet blir så vurdert av innkjøpssjefen i samråd med en kollega i et annet fylke, som konkluderer med at selv om noen av innkjøpene burde vært løst annerledes, er det ikke grunn til å rette sterk kritikk mot leder. Dermed er kravet om at forholdet skal undersøkes oppfylt. Varslingsrutiner Nord-Trøndelag fylkeskommune 13

14 Eventuelle tiltak I følge tilbakemeldingen har lederen fulgt opp de punktene i bekymringsmeldingen som ble bekreftet av den enkelte underskriver. Ledelsen ved virksomheten er dessuten styrket gjennom opprettelsen av en ny stilling, som blant annet skal ta tak i deler av oppfølgingen. Vi kan konkludere med at det er iverksatt tiltak for å bøte på de forhold som ble avdekket i undersøkelsen av forholdet. Arbeidsgiver har kommet til enighet med de ansatte om ny organisering av det navngitte prosjektet og nye arbeidsoppgaver for de ansatte som varslet om forholdet. Vi kan konkludere med at det er iverksatt tiltak for å bøte på de forhold som ble avdekket i undersøkelsen av forholdet. Påstanden om maktmisbruk ble møtt med motargumentasjon. Det foreligger derfor ingen undersøkelse som kan danne grunnlag for å iverksette tiltak. Undersøkelsen av de offentlige anskaffelsene konkluderte med at det ikke var grunnlag for noen særlig kritikk av gjennomføringen av anskaffelsene. Det er således ikke grunnlag for å iverksette noen tiltak. Tilbakemelding I brevet fra 10. august 2009 får varsleren beskjed om hvordan arbeidsgiver har håndtert alle de fire forholdene det ble varslet om. Administrasjonssjefen redegjør for hvilke undersøkelser som har blitt utført, og hvilke tiltak som har blitt iverksatt. Vi konkluderer med at varsler har fått en tilbakemelding Konklusjon Fylkeskommunen hadde bare én varslingssak i sentralarkivet, og etter revisors vurdering er den i all hovedsak behandlet i tråd med varslingsrutinene. Tre av de fire kritikkverdige forholdene det ble varslet om, er undersøkt. Påstanden om maktmisbruk kunne vært undersøkt nærmere, for eksempel ved å innhente uttalelse om saken fra en utenforstående. Tiltak er iverksatt i de tilfeller der undersøkelse har vist at det er på sin plass. Varsler har fått tilbakemelding om hva som er gjort med tanke på de kritikkverdige forholdene vedkommende varslet om. 4 Oppsummering Fra sentralt hold i fylkeskommunen ble varslingsrutinene sendt ut til alle ansatte, som vedlegg i en e-post, like etter at de ble vedtatt i fylkesrådet. Deretter var det opp til hver enkelt virksomhet å implementere rutinene. Svarene i spørreundersøkelsen tyder på at det ikke er gjort nok i virksomhetene for å skape bevissthet og kunnskap om varslingsrutinene blant de ansatte. 78,2 % av de ansatte sier at de ikke er kjent med innholdet i rutinene, og 80,7 % vet ikke hvor de kan finne rutinene. Svarene i spørreundersøkelsen viser at ansatte og ledere har forholdsvis sammenfallende formeninger om hvilke forhold det kan varsles om. Deres oppfatning av en varslingssak ser ut Varslingsrutiner Nord-Trøndelag fylkeskommune 14

15 til å stemme godt overens med det som er lagt til grunn i varslingsrutinene. Mange av eksemplene som ble nevnt kan imidlertid også karakteriseres som en personalsak, avhengig av hva respondenten mener. 112 medarbeidere sier at de har opplevd forhold som er så kritikkverdige at de kunne vært varslet om, mens 43 sier at de har varslet. Personalsjefen i fylkeskommunen tror terskelen for å varsle jevnt over er lav, men det kan variere fra miljø til miljø. Personalsjefen sier videre at varsler og den det varsles til kan ha forskjellige oppfatninger både av hva det bør varsles om, og om den konkrete henvendelse gjelder et forhold som krever nærmere saksbehandling eller ikke. I den forbindelse er kunnskap om varslingsrutinene, og en felles forståelse av hva som ligger i en varslingssak, svært viktig. Revisors gjennomgang av en konkret varslingssak viste at den i all hovedsak ble behandlet i tråd med varslingsrutinene. Tre av de fire kritikkverdige forholdene det ble varslet om, er undersøkt. Påstanden om maktmisbruk kunne vært undersøkt nærmere, for eksempel ved å innhente uttalelse om saken fra en utenforstående. Tiltak er iverksatt i de tilfeller der undersøkelse har vist at det er på sin plass. Varsler har fått tilbakemelding om hva som er gjort med tanke på de kritikkverdige forholdene vedkommende varslet om. 4.1 Anbefalinger Undersøkelsen har vist at det å sende varslingsrutinene som vedlegg i en e-post, ikke er tilstrekkelig til å gjøre rutinene godt kjent blant de ansatte. Revisor anbefaler derfor at fylkesrådet: vurderer nye tiltak for å gjøre varslingsrutinene kjent for alle ansatte i fylkeskommunen. oppfordrer til diskusjoner i virksomhetene for å etablere felles forståelse av innholdet i varslingsrutinene, herunder skillet varslingssak - personalsak. Varslingsrutiner Nord-Trøndelag fylkeskommune 15

16 5 Høring Hele rapporten inkl. konklusjoner og anbefalinger har vært på høring i fylkesrådet. Fylkesrådet kom med følgende uttalelse: Fylkesrådet har gjennomgått rapporten og har ingen innvendinger mot faktabeskrivelsen og framstillingen. Vi slutter oss også til de konklusjoner som framkommer i rapporten. Vi vil ta anbefalingene fra revisjonen til etterretning og sikre en større bevissthet om og kjennskap til fylkeskommunens varslingsrutiner i hele organisasjonen Høringssvaret er vedlagt. Varslingsrutiner Nord-Trøndelag fylkeskommune 16

17 Litteraturliste Lov 2005 Lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven) av 17. juni 2005 nr. 62. Fylkeskommunale vedtak Nord-Trøndelag fylkeskommune Varslingsrutiner for varsler i NTFK. Fylkesrådet Nord-Trøndelag fylkeskommune Saksbehandling av varsel. Fylkesrådet Arkiverte varslingssaker Sak 09/01096 (unntatt offentlighet) i Nord-Trøndelag fylkeskommunes sentralarkiv. Nettsider Høgskolen i Lillehammer Hva er en arbeidsmiljøsak personalsak ak_personalsak [sitert 25. februar 2011] Varslingsrutiner Nord-Trøndelag fylkeskommune 17

18 Vedlegg 1 Varslingsrutiner Nord-Trøndelag fylkeskommune 18

19 Varslingsrutiner Nord-Trøndelag fylkeskommune 19

20 Varslingsrutiner Nord-Trøndelag fylkeskommune 20

21 Varslingsrutiner Nord-Trøndelag fylkeskommune 21

22 Varslingsrutiner Nord-Trøndelag fylkeskommune 22

23 Vedlegg 2 Varslingsrutiner Publisert fra til respondenter (626 unike). 960 mottakere (fast ansatte i 100 % stilling). Svarprosent: 65,2 % 1. Er du i en slik stilling/posisjon at du kan motta en varsling? 1 Nei 76,1 % Ja, er leder. 4,3 % 27 3 Ja, er mellomleder. 12,7 % 79 4 Ja, er tillitsvalgt. 6,9 % 43 Totalt 624 De som svarte Nei (475 respondenter), ble ledet videre til spørsmål 2, 3, 4, 5, 6, 7 og 8. De som svarte Ja ( ) (149 respondenter), ble ledet videre til spørsmål 9, 10 og 11. Varslingsrutiner Nord-Trøndelag fylkeskommune 23

24 2. Hvor godt kjenner du fylkeskommunens varslingsrutiner? 1 Er ikke kjent med at det finnes rutiner. 41,1 % Vet at det finnes rutiner, men innholdet er 37,1 % 176 ukjent. 3 Delvis kjent med innholdet. 18,7 % 89 4 Godt kjent med innholdet. 3,2 % 15 Totalt 475 Varslingsrutiner Nord-Trøndelag fylkeskommune 24

25 3. På hvilken måte ble du kjent med rutinene? Du kan krysse av for flere alternativer. 1 E-post 18,8 % 82 2 Rundskriv 9,6 % 42 3 Via en medarbeider 14,7 % 64 4 Informasjonsmøte 6,2 % 27 5 Er ikke kjent med rutinene 55,0 % Annet, spesifiser her 7,6 % 33 Totalt 436 Under kategorien Annet ble det særlig nevnt at man var med ved utarbeidelsen av rutinene, noen hadde sett rutinene på intranett og noen hadde bare hørt snakk om rutinene. Varslingsrutiner Nord-Trøndelag fylkeskommune 25

26 4. Vet du hvor du kan finne fylkeskommunens varslingsrutiner? 1 Ja 19,3 % 91 2 Nei 80,7 % 381 Totalt Har du noen gang opplevd forhold som er så kritikkverdige at de kunne vært varslet om? 1 Ja 24,2 % Nei 75,8 % 350 Totalt 462 Varslingsrutiner Nord-Trøndelag fylkeskommune 26

27 6. Har du noen gang varslet? 1 Ja 9,3 % 43 2 Nei 90,7 % 420 Totalt Har du tillit til at en varsling blir behandlet iht. rutinene? 1 Ja 31,2 % Nei 15,2 % 72-1 Vet ikke 53,6 % 254 Totalt 474 Varslingsrutiner Nord-Trøndelag fylkeskommune 27

28 8. Kan du nevne noen eksempler på forhold du mener det kan varsles om? Her nevnes brudd på arbeidsmiljøloven, andre lovbrudd, brudd på etiske retningslinjer og brudd på interne regler. Mange av eksemplene kan karakteriseres både som varslingssak og som personalsak, avhengig av hvor mange medarbeidere saken angår. Se kapittel i rapporten. 9. Hva er gjort i din virksomhet for å gjøre varslingsrutinene kjent blant de ansatte? 1 Informert via e-post 33,1 % 49 2 Annen skriftlig informasjon 16,9 % 25 3 Informasjonsmøte 15,5 % 23 4 Ingen spesielle tiltak gjennomført 28,4 % 42 5 Annet, spesifiser her 6,1 % 9 Totalt 148 Under kategorien Annet nevnes at det har blitt informert i møte og at rutinene ligger på intranett og i HMShåndbok. Varslingsrutiner Nord-Trøndelag fylkeskommune 28

29 10. Har du noen gang mottatt varsling? 1 Ja 20,1 % 30 2 Nei 79,9 % 119 Totalt Kan du nevne noen eksempler på forhold du mener det kan varsles om? Her nevnes brudd på arbeidsmiljøloven, andre lovbrudd, brudd på etiske retningslinjer og brudd på interne regler. Mange av eksemplene kan karakteriseres både som varslingssak og som personalsak, avhengig av hvor mange medarbeidere saken angår. Se kapittel i rapporten. Varslingsrutiner Nord-Trøndelag fylkeskommune 29

30 Vedlegg 3 Varslingsrutiner Nord-Trøndelag fylkeskommune 30