Behandling av klage over detaljreguleringsplan for garasjer i Jernbanegata i Levanger kommune - kommunens vedtak oppheves

Transkript

1 «MOTTAKERNAVN» «ADRESSE» «POSTNR» «POSTSTED» Vår dato: Deres dato: «REFDATO» Vår ref.: 2017/5156 Arkivkode:421.4 Deres ref.: «REF» Behandling av klage over detaljreguleringsplan for garasjer i Jernbanegata i Levanger kommune - kommunens vedtak oppheves Sammendrag Saken gjelder klage over detaljreguleringsplan for garasjer i Jernbanegata i Levanger sentrum. Reguleringsplanen innebærer at et friområde i sentrum av Levanger blir omdisponert til garasje- og parkeringsareal. Fylkesmannen har etter en gjennomgang av saken kommet til at klagen må føre fram. Planens konsekvenser for barn og unge var ikke tilstrekkelig utredet da kommunestyret vedtok reguleringsplanen. Kommunen har ikke utredet den faktiske bruken av friområdet og/eller konsekvensene ved å ta friområdet bort. Videre er Fylkesmannen enig med klagerne i at barn og unge ikke har fått tilstrekkelig anledning til å medvirke i planprosessen. De ovennevnte manglene er å anse som saksbehandlingsfeil etter forvaltningsloven 17 første ledd og Fylkesmannen kan ikke utelukke at feilene har virket bestemmende for kommunestyrets vedtak, jf. forvaltningsloven 41. Kommunens vedtak blir etter dette å anse som ugyldig og saken hjemsendes til Levanger kommune. --- Fylkesmannen viser til Levanger kommunes oversendelse hit av 14. september 2017 hvor den ovennevnte klagesaken ble oversendt for endelig klagebehandling. Fylkesmannens myndighet som klageinstans følger av plan- og bygningsloven (pbl.) 1-9 femte ledd og delegasjon fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Sakens bakgrunn Agraff Arkitektur AS varslet den 15. desember 2016, på vegne av forslagsstiller Levanger kommune, oppstart av arbeid med reguleringsplan for et område ved Jernbanegata i Levanger sentrum. Det berørte arealet var regulert til parkeringsplass, friområde og vegareal, og formålet med planen var å tilrettelegge for parkering og garasjer. Varsel om oppstart resulterte i totalt seks innspill. Fylkesmannen gjengir kun deler av uttalelsene og viser for øvrig til disse i sin helhet. Nord-Trøndelag fylkeskommune ba i brev av 18. januar 2017 om at kommunen i sitt saksframlegg eller i planbeskrivelsen redegjorde nærmere for den planlagte omdisponeringen som innebar at et felles friområde ville forsvinne til fordel for parkering og garasjer. Ved brev av 20. desember 2016 påpekte Statens Vegvesen at gang- og sykkelvegforbindelsen som gikk gjennom planområdet måtte ivaretas. Postadresse: Besøksadresse: Telefon: Saksbehandler: Postboks 2600 Statens hus Strandveien Elisabeth Marø Holand 7734 Steinkjer Org.nr.: fmntpost@fylkesmannen.no fmnteho@fylkesmannen.no

2 Side 2 av 12 Fylkesmannen i Nord-Trøndelag ba i brev av 2. januar 2017 om at det ble planlagt for arealeffektive løsninger/høy utnyttelse og at kommunen hensyntok eventuelle endringer knyttet til støy og utslipp, samt at naturmangfold ble vurdert. Toril og Gunnar Martin Knudsen (eiendom 315/139) bemerket i udatert høringsuttalelse at planforslaget ville medføre en bortregulering av en av få gjenværende grønne lunger i Levanger sentrum. Planforslaget ville også medføre et verditap og redusert bokvalitet for dem. Knudsen fremmet merknader til plassering og utforming av garasjene. Endelig planforslag ble mottatt hos kommunen den 2. februar Forslaget ble lagt fram for plan- og utviklingskomiteen i møte den 15. februar 2017, jf. utvalgssak 9/17. Av saksutredningen framgikk det at forslaget åpnet for 21 garasjer og ca. 55 offentlige parkeringsplasser. Når det gjaldt omdisponering av et friområde til parkeringsareal uttalte kommunen det følgende: «Forslagstiller antar at området i dag er lite brukt. Denne antagelsen støttes opp av mangel på registreringer av barnetråkk i friområdet jfr. innsynsløsning på nett for planleggere: «Barnetråkk» - Levanger kommune. Kommunen forutsetter at vurderingen av områdets bruk i dag er basert på befaring i området. I kommuneplanens bestemmelser står det i pkt. 8 at «Ved eventuell omdisponering av areal som i planer er avsatt til felles uteoppholdsareal eller friområde og er i bruk eller egnet for lek, skal det skaffes fullverdige erstatningsareal.» Det aktuelle friområdet er sannsynligvis egnet for lek, selv om bruken antas å være liten. Forslagsstiller poengterer at funksjonene i friområdet allerede er erstattet med Stadionparken.» Når det gjaldt innspill fra fylkeskommunen vedrørende redegjørelse for omdisponering av friområdet, viste kommunen til planbeskrivelsen. Fra planbeskrivelsens redegjørelse hitsettes: «Barn og unges oppvekstvilkår - rekreasjonsverdi Eksisterende friområde F2 har et regulert areal på 1,3 daa. Området er enkelt opparbeidet med plen, buskbeplantning mot naboene i vest, gangsti og trerekke i øst. En haug med lite stelt vegetasjon ligger inne på plenflaten. Restarealer ved parkeringsplassen henger sammen med grøntarealet. Området bærer ikke preg av mye bruk. Bruken antas i hovedsak å være turgåing, hundelufting og noe opphold. Området har potensiale for mer variert lek og opphold. Det er ikke gjennomført barnetråkkregistreringer eller andre brukerundersøkelser i området. ( ) Barn og unges oppvekstvilkår - rekreasjonsverdi Området taper sin rekreasjonsverdi. Rekreasjonsverdien betraktes som erstattet ved åpningen av den nye Stadionparken i Levanger sentrum. Stadionparken ligger ca. 700 m unna, og er tilrettelagt for et mangfold av aktiviteter for publikum i alle aldre.» Komiteen besluttet at forslaget, herunder plankart og bestemmelser av 22. februar 2017, skulle sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Verken Fylkesmannen i Nord-Trøndelag eller Nord-Trøndelag fylkeskommune hadde merknader til forslaget i sine høringsuttalelser av henholdsvis 29. mars 2017 og 4. april Barn og unges interesser ble ikke kommentert nærmere i uttalelsene.

3 Side 3 av 12 Ved høringsuttalelse av 9. april 2017, signert av 21 husstander i nærområdet til planområdet, ble det fremmet protester mot forslaget. Det ble anført at fjerning av et friområde til fordel for parkeringsareal var en lite fremtidsrettet sentrumsutvikling. Friområdet måtte bevares og videreutvikles som møteplass/nærlekeplass. Det ble også påpekt at medvirkningsverktøyet «barnetråkk» ble brukt mot sitt formål, all den tid man ikke hensyntok barn under skolealder. Stadionparken kunne heller ikke regnes som nærlekeplass for denne delen av Levanger sentrum. Fra uttalelsen hitsettes: «Denne delen av sentrum har et stort antall barn i barnehage- og skolealder. I saksdokumentene heter det at rekreasjonsfunksjonen i friområdet er erstattet av Stadionparken. Stadionparken og Sejersteds park er ikke nærmiljøanlegg for barna som bor her (særlig for barn 0-10 år), både på grunn av avstand og sterkt trafikkerte veier. Det finnes ikke barnehager med uteområde i nærområdet som kunne fungert som møte-/lekeplass på ettermiddag og helg. Det er meget uheldig og usosialt at man planlegger å ta fra beboerne i området muligheten til å videreutvikle arealet som møteplass, ved å omdisponere friareal til parkeringsareal for folk som besøker/arbeider i Levanger sentrum.» Fylkesmannen viser for øvrig til høringsuttalelsen i sin helhet. Toril og Gunnar Martin Knudsen fremmet høringsuttalelse ved brev av 6. april De anførte på nytt at parkområdet var viktig for nærområdet og at Stadionparken ikke ville være tilstrekkelig erstatningsareal grunnet avstands- og trafikkforhold, samt at planforslaget ville medføre redusert bokvalitet for dem. Fylkesmannen gjengir ikke innholdet i de øvrige høringsuttalelsene i saken. Planen ble lagt fram for endelig behandling i kommunestyremøte den 10. mai 2017, jf. utvalgssak 27/17. Høringsuttalelsen fra Toril og Gunnar Martin Knudsen og fra naboene til planområdet ble kommentert som følger: «Etablering av garasjer i dagens friområde vil være positivt med tanke på at man blir kvitt de falleferdige garasjene langs Jernbanegata. Det negative aspektet er at et grønt friområde forsvinner. Kommunen har sett det som nødvendig å erstatte de gamle garasjene, og i den forbindelse har det vært ett areal i nærområdet som har skilt seg ut som ubebygd og tilgjengelig for etablering av nye garasjer. Det er uheldig at grøntområder som benyttes av enkelte beboere i nabolaget kan måtte vike i slike tilfeller. Vi ønsker likevel påpeke at eneboligene i nærheten av planområdet har forholdsvis store uteområder på egen tomt. I boligområder i bysentrum vil det typisk være mindre uteareal sammenlignet med boligområder utenfor sentrum. Vi tar uttalelsen om at Barnetråkk-registreringer benyttes mot sin hensikt til etterretning, og ser begrensningene av slike registreringer. Vi vil bemerke at Barnetråkkregistreringene kun brukes som et tilleggsverktøy når det gjelder vurdering av barns interesser. Det er en fordel å kunne planlegge nye parkeringsplasser lagt i kjeller, men det er viktig å påpeke at hovedformålet med reguleringsarbeidet er å tilrettelegge for garasjer og disse bør av åpenbare grunner være på bakkenivå.» Kommunens vurdering var for øvrig at det fantes andre tilgjengelige friområder i Levanger sentrum og at frigjøring av arealet for eksisterende garasjer ville åpne for realisering av planlagte elvepromenade, jf. ny områderegulering for Levanger sentrum. Dagens friområde var ikke tilrettelagt for lek for små barn og området framstod som lite brukt til slikt formål. Det ville være lite hensiktsmessig å avsette noe av planområdet til småbarnlekeplass, da denne eventuelt ville bli inneklemt mellom parkering og framtidig vegkryss og vegtrasé øst for

4 Side 4 av 12 planområdet. Kommunen understreket i konklusjonen at både positive og negative aspekter ved planforslaget var forsøkt belyst. Reguleringsplanen, med plankart datert 22. februar 2017 samt bestemmelser av 24. april 2017, ble vedtatt av kommunestyret. Kommunens vedtak om reguleringsplan ble ved brev av 31. mai 2017 påklaget av Kaja Skårdal Hegstad og Toril og Gunnar Martin Knudsen. Klagerne anførte at kommunens vedtak led av både saksbehandlingsfeil og rettsanvendelsesfeil. Etter klagernes vurdering var konsekvensene for barn og unges interesser ikke tilstrekkelig belyst i planprosessen, jf. pbl Barn hadde ikke hatt noen reell medvirkning i planleggingen, virkninger for oppvekstvilkår i boligområdet nå og i fremtiden var ikke belyst og planforslaget var heller ikke tilstrekkelig vurdert opp imot statlige planretningslinjer. Fylkesmannen viser til klagen med vedlegg i sin helhet. Klagerne ba om at vedtaket ble gitt oppsettende virkning inntil klagen var endelig behandlet. Klagen ble behandlet av plan- og utviklingskomiteen i møte den 13. september 2017, jf. utvalgssak 60/17. Klagen ble etter votering ikke tatt til følge. Kommunens vurdering var at hensynet til barn og unge var tilstrekkelig ivaretatt i planprosessen. Kommunens representant for barn og unge hadde fått uttale seg i saken og kommunen hadde benyttet barnetråkkregistreringer. Videre hadde beboere i nærområdet fått uttale seg ved offentlig ettersyn. Barne- og ungdomsrepresentanten hadde ved intern høring i kommunen påpekt at det aktuelle friområdet var egnet for lek og trolig brukt av barn, og dette hadde inngått som en del av kommunens vurdering selv om dette ikke kom tydelig fram i vedtaket. I forbindelse med befaring av området hadde saksbehandler konstatert at området ikke var utstyrt med lekeapparat eller benker, at friområdet var forholdsvis lite (1300 m²) og at området i hovedsak framstod som en del av bakhagen til tilgrensende boliger. Når det gjaldt framtidige generasjoners behov for friområde, erkjente kommunen at dette temaet kunne vært bedre belyst i saksframlegget til politisk behandling. Kommunen viste til statlig planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging hvor det var understreket at hensynet til gode uteområder, lysforhold og miljøkvaliteter måtte tillegges vekt. Kommunen var klar på at det aktuelle friområdet neppe ville tilbakeføres til friområde i framtiden og at området som sådan måtte anses tapt til slikt formål. Dette ville medføre at framtidige generasjoner av yngre barn i boligstrøket i større grad ble overlatt til lek på uteareal på egen tomt. Kommunens vurdering var for øvrig at det forelå et forsvarlig grunnlag for å fastslå at det foreslåtte erstatningsarealet oppfylte kravene i T-2/08. Parkene i nærområdet oppfylte kravene i punkt 5 b. Kommunen var samtidig enig i at det var uryddig av dem å hevde at eksisterende parker og friområder kunne anses som erstatningsareal for det tapte friområdet. Det fantes imidlertid ikke andre muligheter i nærområdet som kunne tilfredsstille krav til tilsvarende kvalitet, størrelse og avstand til brukerne. Kommunen framhevet også at verken fylkeskommunen eller Fylkesmannen i sine høringsuttalelser hadde hatt merknader til at barn og unges interesser ikke var ivaretatt. For øvrig var det foretatt en interesseavveining mellom behovet for nye garasjer og parkeringsplasser i Levanger sentrum og bevaring av det aktuelle friområdet. Kommunen viste til forarbeidene hvor det var framhevet at hensynet til barns interesser skulle gå foran hensynet til behov for parkeringsareal og grønne uteoppholdsarealer og understreket at den var klar over at planen brøt med disse føringene. Fylkesmannen viser for øvrig til kommunens klagebehandling i sin helhet.

5 Side 5 av 12 Klagesaken ble den 14. september 2017 oversendt Fylkesmannen i Nord-Trøndelag for endelig avgjørelse. Fylkesmannen besluttet den 27. oktober 2017 å gi planvedtaket oppsettende virkning, jf. forvaltningsloven 42. Fylkesmannen bemerker En reguleringsplan er et arealplankart med tilhørende bestemmelser som angir bruk, vern og utforming av arealer og fysiske omgivelser, jf. plan- og bygningsloven (pbl.) 12-1 første ledd. Kommunen skal i henhold til pbl andre ledd sørge for at det blir utarbeidet reguleringsplaner for de områder i kommunen hvor dette følger av loven eller av kommuneplanens arealdel, samt der det ellers er behov for det. Plan- og bygningsloven har i 12-8 til saksbehandlingsregler for utarbeidelse og vedtakelse av reguleringsplaner. Gjennom en omfattende planprosess skal ulike løsninger utredes og konsekvenser for området kartlegges. Det endelige vedtaket fattes på bakgrunn av denne prosessen, men er likevel underlagt et betydelig skjønn fra kommunens side. Etter plan- og bygningsloven er det kommunestyret som er planmyndighet. Det er altså kommunestyret som avgjør hvilke arealer som skal inngå i planen og hva disse arealene skal brukes til. Dette skjer på bakgrunn av en omfattende vurdering av de ulike hensynene som gjør seg gjeldende innenfor planområdet, og under forutsetning av at det ikke foreligger innsigelser mot den vedtatte reguleringsplanen fra myndigheter som nevnt i pbl Ved utarbeidelse av reguleringsplaner vil det alltid kunne diskuteres hvilken løsning som er den beste. Det er derfor viktig å påpeke at reguleringsmyndigheten er lagt til kommunen, og at planprosessen skal sikre at areal- og ressursbruken blir til størst mulig gavn for den enkelte og for samfunnet som helhet. Dette vil innebære at ulike hensyn må veies mot hverandre, men at det er opp til reguleringsmyndighetenes skjønn å avgjøre hvilken ressursbruk som er mest hensiktsmessig. Her som ellers må imidlertid vurderingene være saklige og i samsvar med reguleringslovgivningens formål, samt bygge på en forsvarlig saksbehandling og et riktig faktisk grunnlag. Ingen kan sies å ha krav på at et område skal reguleres eller ikke til et bestemt formål. Fylkesmannen kan som klageinstans prøve alle sider av saken, men det gjelder visse begrensninger i Fylkesmannens kompetanse til å gjøre endringer i reguleringsplanen. Ved prøving av det frie skjønnet skal det legges vekt på hensynet til det kommunale selvstyret, jf. forvaltningsloven (fvl.) 34 andre ledd. Innledende bemerkninger Det er på det rene at kommunens vedtak av 10. mai 2017 om reguleringsplan for garasjer i Jernbanegata er å anse som et «enkeltvedtak» og at klagen på vedtaket er rettidig framsatt av personer med «rettslig klageinteresse», jf. fvl. 28 og 29. Fylkesmannen finner etter dette at vilkårene for å behandle klagen foreligger, jf. fvl. 34 første ledd. Klagen i saken er omfattende og inneholder anførsler om både saksbehandlingsfeil og rettsanvendelsesfeil. Den overordnede anførselen i klagen gjelder sakens opplysning, herunder utredning av konsekvensene for barn og unge. Fra klagen hitsettes: «Det anføres at de feil ved saksbehandlingen som er påpekt i punkt 3.1 til 3.3 hver for seg, og i alle fall sett i sammenheng, har hatt som konsekvens at det påklagede vedtak er lovstridig. Saksbehandlingsfeilene har følgelig virket bestemmende på det påklagede vedtakets innhold på en slik måte at vedtaket må anses ugyldig, jf. forvaltningsloven 17, jf. 41.»

6 Side 6 av 12 Spørsmålet for Fylkesmannen er således om utredningen av barn og unges interesser var tilstrekkelig da Levanger kommunestyre vedtok den aktuelle reguleringsplanen. Rettslig grunnlag og utgangspunkt Det følger av forvaltningsloven 17 første ledd første punktum at enhver sak skal være «så godt opplyst som mulig» før vedtak treffes. Bestemmelsen gir uttrykk for det såkalte utredningsprinsippet som innebærer at kommunen har ansvar for å sørge for at vedtak fattes på et forsvarlig grunnlag. Det er klart at utredningsprinsippet i fvl. 17 også gjelder for vedtak om reguleringsplan, jf. pbl. 1-9 første ledd. I praksis og juridisk teori er det bred enighet om at lovens ordlyd «så godt opplyst som mulig» ikke kan tas på ordet. Et optimalt krav til grundighet vil kunne føre til at saksbehandlingen tværes ut unødig, og at det ofres uforholdsmessig med ressurser på den enkelte sak. Grundigheten må derfor avveies mot hensynet til rask saksbehandling og en forsvarlig bruk av ressursene. Avgjørende momenter i vurderingen av hva som er tilstrekkelig i den enkelte sak vil blant annet være hvilken type sak det er snakk om, hvor viktig den er, samt sakens kompleksitet. Hvor omfattende utredninger som kreves i den enkelte sak, må for øvrig sees i sammenheng med hvilken særlov vedtaket er knyttet til. På området for plan- og bygningsretten oppstilles det i plan- og bygningsloven særskilte utredningskrav. Disse kravene må anses å være en konkretisering av den utredningsplikten som følger av fvl. 17, jf. pbl. 1-9 første ledd. Det generelle utredningskravet til reguleringsplaner følger av pbl. 4-2 første ledd. Av bestemmelsen framgår det at «Alle forslag til planer etter loven skal ved offentlig ettersyn ha en planbeskrivelse som beskriver planens formål, hovedinnhold og virkninger ( )». I forarbeidene til bestemmelsen, jf. Ot.prp.nr. 32 ( ) s. 187, er det lagt til grunn at ordlyden i pbl. 4-2 første ledd innebærer et krav om at planbeskrivelsen er så fyldig og presis at det er mulig å få et dekkende bilde av hensynene bak planen, samt at det framgår hvilke konsekvenser planen vil medføre for berørte parter, interesser og hensyn. Videre presiseres det i forarbeidene at det er opp til planmyndigheten, altså kommunestyret, å vurdere om planbeskrivelsen er tilstrekkelig dekkende. Det understrekes også at mangler ved planbeskrivelsen etter omstendighetene vil kunne utgjøre en saksbehandlingsfeil. Ytterligere krav til sakens opplysning følger av pbl første ledd hvor det er oppstilt krav om at det i kommunens saksframlegg «skal framgå hvordan innkomne uttalelser til planforslaget og konsekvensene av planen har vært vurdert, og hvilken betydning disse er tillagt.» Lovens krav til medvirkning, samt høring og offentlig ettersyn, jf. pbl. 5-1 og 5-2, jf , må også etterleves i planprosessen. Å legge til rette for gode og grundige uttalelser fra de som berøres, vil være sentralt for å gi planmyndigheten et best mulig beslutningsgrunnlag, jf. fvl. 17. Når det gjelder utredning av barn og unges interesser, gjelder det særskilte krav og forventninger i loven. Av formålsbestemmelsen til plan- og bygningsloven, jf. 1-1 femte ledd andre punktum, framgår det at hensynet til barn og unges oppvekstvilkår skal ivaretas i planleggingen. I henhold til lovens 3-3 tredje ledd skal kommunestyret sørge for å etablere en særskilt ordning i kommunen som sikrer at barn og unges interesser i planleggingen ivaretas. Videre følger det av pbl. 5-1 andre ledd at «Kommunen har et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging, herunder barn og

7 Side 7 av 12 unge. Grupper og interesser som ikke er i stand til å delta direkte, skal sikres gode muligheter for medvirkning på annen måte.» Fylkesmannen bemerker at de ovennevnte bestemmelsene gir uttrykk for at lovgiver har ansett barn og unges interesser som særskilt viktige i arealplanleggingen. Barn og unge er en sårbar gruppe som er avhengig av at andre fremmer deres interesser for at de skal bli hørt og tatt hensyn til. Dette gjelder særlig i arealplanleggingen, hvor endringer kan få store konsekvenser for både omfanget av og kvaliteten på arealer egnet for utfoldelse for barn og unge. Fra Sivilombudsmannens uttalelse knyttet til utredning av barn og unges interesser i sak 2009/2016 hitsettes: «At myndighetene er seg bevisst dette ansvaret og foretar de utredningene og vurderingene de skal, er viktig for å oppnå et godt resultat i den enkelte saken. Manglende utredning og vurdering av slike hensyn kan dessuten svekke folks tillit til forvaltningen, også utover den konkrete saken det gjelder.» Rikspolitiske retningslinjer for å styrke barn og unges interesser i planleggingen (FOR ), gir nærmere føringer på hvordan kravene i plan- og bygningsloven skal oppfylles. Retningslinjen inneholder blant annet krav til den kommunale planleggingsprosessen (pkt. 2.4) og krav til fysisk utforming av arealer for barn og unge (pkt. 2.5). Fylkesmannen bemerker at retningslinjen ikke oppstiller juridisk bindende saksbehandlingsregler som Fylkesmannen kan prøve i klagesaksbehandlingen. Retningslinjen kan likevel fungere som et tolkningsbidrag når en skal ta stilling til om konsekvensene for barn og unge var tilstrekkelig utredet, jf. fvl. 17. Fra de utfyllende kommentarene til retningslinjen i pkt. 4 syvende avsnitt hitsettes: «Ettersom retningslinjene gir overordnede mål for barn og unges oppvekstmiljø, kan de også brukes ved fortolkningen og praktisering av annet regelverk som skal ivareta samme mål.» Av retningslinjen framgår det i pkt. 2.4 bokstav a at kommunen skal «vurdere konsekvenser for barn og unge i plan- og byggesaksbehandlingen etter plan- og bygningsloven.» I samme pkt. bokstav d fastsettes det at kommunen skal «organisere planprosessen slik at synspunkter som gjelder barn som berørt part kommer fram og at ulike grupper barn og unge selv gis anledning til å delta.» I retningslinjens pkt. 2.5 bokstav b framgår det at det i nærmiljøet skal finnes arealer hvor barn kan utfolde seg og skape sitt eget lekemiljø. Dette forutsetter blant annet at arealene er store nok og egnet for lek og opphold, at arealene gir muligheter for ulike typer lek på ulike årstider og at arealene kan brukes av ulike aldersgrupper. I bokstav d er det fastsatt krav om at kommunen, ved omdisponering av arealer som i planer er avsatt til fellesareal eller friområde som er i bruk eller er egnet for lek, skaffer fullverdig erstatningsareal. Her framgår det også at kommunen må vurdere framtidens behov for lekeareal. Når det gjelder det sistnevnte kravet presiseres det i retningslinjens utfyllende kommentarer i pkt. 4 at formålet med kravet i pkt. 2.5 bokstav d er å forhindre at lekearealer betraktes som reservearealer for utbyggingsformål. Videre presiseres det at ordlyden «fullverdig erstatningsareal» betyr at de nye arealene som gis som kompensasjon skal fylle kravene i retningslinjens pkt. 2.5 bokstav a og b. Når det gjelder utredningskravene som stilles til kommunen, uttales det at det gjerne vil være forskjellig syn på om arealer faktisk er i bruk eller ikke. Det er derfor spesielt viktig å kartlegge den faktiske bruk av arealene med medvirkning fra barn og unge. Metoder for kartlegging av barn og unges faktiske bruk av arealene, også med hensyn til årstidene, vil være nyttige. For øvrig understrekes det at antall

8 Side 8 av 12 barn i et område varierer over tid og at kommunen også må hensynta framtidige barnegenerasjoners behov. Som den ovennevnte gjennomgangen av gjeldende rett viser, vil Fylkesmannen i sin vurdering av om saken var tilstrekkelig opplyst, jf. fvl. 17, måtte vurdere det samlede beslutningsgrunnlaget som forelå da kommunestyret fattet sitt vedtak. I dette inngår planbeskrivelsen, den gjennomførte høringen, opplegget for medvirkning, samt kommunens kommentarer til høringsuttalelsene i saksframlegget ved andregangsbehandlingen. Utredningen må også sees i sammenheng med de forventningene som oppstilles i retningslinjen. Vurdering av klagen Som Fylkesmannen har nevnt innledningsvis ble den aktuelle reguleringsplanen sendt på høring og lagt ut til offentlig ettersyn den 17. februar Etter det Fylkesmannen kan se, framgikk det av oversendelsen at planforslaget innebar en omdisponering av et friområde til parkeringsareal. Foruten dette klare utgangspunktet synes det på dette tidspunktet å ha foreligget svært lite utredninger med hensyn til barn og unges interesser. Kommunen uttaler i sitt saksframlegg at «Forslagsstiller antar at området i dag er lite brukt» og at denne antagelsen støttes opp av mangel på registreringer av barnetråkk. Kommunen «forutsetter» for øvrig at konklusjonen om bruksomfanget baserer seg på befaring i området. Videre opplyser kommunen at det aktuelle området «sannsynligvis» er egnet for lek, men at bruken antas å være liten. Kommunen viser også til at forslagsstiller har konstatert at funksjonene i friområdet allerede er erstattet med Stadionparken. Fra planbeskrivelsen som fulgte høringsoversendelsen hitsettes for øvrig: «Eksisterende friområde F2 har et regulert areal på 1,3 daa. Området er enkelt opparbeidet med plen, buskbeplantning mot naboene i vest, gangsti og trerekke i øst. En haug med lite stelt vegetasjon ligger inne på plenflaten. Restarealer ved parkeringsplassen henger sammen med grøntarealet. Området bærer ikke preg av mye bruk. Bruken antas i hovedsak å være turgåing, hundelufting og noe opphold. Området har potensiale for mer variert lek og opphold. Det er ikke gjennomført barnetråkkregistreringer eller andre brukerundersøkelser i området.» Etter Fylkesmannens vurdering er det ikke tvilsomt at utredningen av planforslagets konsekvenser for barn og unge på dette tidspunktet var svært mangelfull. Kommunens vurderinger, jf. saksframlegget og planbeskrivelsen, bygget i hovedsak på en rekke antagelser og forutsetninger om bruken av det aktuelle friområdet. Vi viser til de ovennevnte sitatene fra kommunens saksframlegg hvor det framgår klart at det ikke forelå noen konkrete utredninger, verken med hensyn til bruken av området, konsekvensene ved den foreslåtte omdisponeringen eller forslagsstillers vurdering av at Stadionparken var tilstrekkelig erstatningsareal. Med bakgrunn i det ovennevnte er det beklagelig at høringsinstansene, herunder både Fylkesmannen i Nord-Trøndelag og Nord-Trøndelag fylkeskommune, ikke kommenterte de omfattende manglene i sine høringsuttalelser av henholdsvis 18. januar 2017 og 2. januar Dette ville ha gjort kommunen oppmerksom på problemstillingen i den foreliggende saken i en tidligere fase. Fylkeskommunen ba om en nærmere redegjørelse fra kommunen i sin uttalelse til oppstartsvarselet, jf. brev av 18. januar 2017, men vi kan ikke se at dette ble fulgt opp videre av fylkeskommunen. Dette til tross for at kommunens kommentar til innspillet kun var en henvisning til planbeskrivelsen.

9 Side 9 av 12 Slik vi ser det, har Fylkesmannen og Nord-Trøndelag fylkeskommune ikke oppfylt ansvaret med å veilede kommunen tilstrekkelig til å sikre at barn og unges interesser ble ivaretatt under kommunens planbehandling, jf. retningslinjene for å styrke barn og unges interesser pkt. 2.3 bokstav b, og dette beklager vi. Samtidig vil vi understreke at det endelige ansvaret for å sikre at saken er tilstrekkelig opplyst før vedtak fattes, ligger hos kommunestyret. Under Fylkesmannens klagebehandling har det ellers framstått noe uklart med hensyn til om barn og unges representant i Levanger kommune har avgitt høringsuttalelse i saken. Fylkesmannen kan ikke se at dette forelå da kommunestyret behandlet planen den 10. mai 2017 og i video fra kommunestyrets behandling av planen framgår det også at dette ble etterlyst av enkelte kommunestyrerepresentanter. Samtidig uttaler kommunen i sin klagebehandling at det ble gjennomført en «intern høring». På bakgrunn av denne uklarheten har Fylkesmannen under sin klagebehandling tatt kontakt med daværende representant for å få en avklaring av hvilken rolle representanten har hatt i planprosessen. Fylkesmannen har fått bekreftet at det av ulike årsaker ikke ble gitt noen høringsuttalelse fra representanten. Dette er etter vår oppfatning å anse som en alvorlig mangel i den foreliggende saken. Dersom barne- og unge representanten ikke gis tid og anledning til å gi en uavhengig vurdering i en slik plansak, vil det være en betydelig svakhet ved utredningen av konsekvenser for barn og unge. Ved andregangsbehandlingen av planforslaget den 10. mai 2017 var det ikke gjort noen ytterligere utredninger med hensyn til planens konsekvenser for barn og unge og Fylkesmannen kan heller ikke se at det var gjort noen utfyllende vurderinger i planbeskrivelsen. Dette til tross for at naboene i sin høringsuttalelse påpekte at dette var det eneste arealet som var egnet som møteplass for barn i nærområdet, at området var viktig for mindreårige asylsøkere, samt at Stadionparken, på grunn av avstand og trafikkforhold, ikke var tilstrekkelig erstatningsareal for de minste barna i området. I kommentaren til høringsuttalelsen fra naboene uttaler kommunen at planforslaget er positivt i den forstand at man «blir kvitt de falleferdige garasjene langs Jernbanegata», men at den ser det negative aspektet ved å fjerne friområdet. Fylkesmannen kan ikke se at kommunen kommenterte de øvrige anførslene fra naboene nærmere. I sin vurdering av forslaget uttaler kommunen for øvrig at planforslaget ikke er optimalt til sitt formål, blant annet på grunn av at det foreslåtte arealet ikke åpner for god parkeringsutnyttelse av området, samtidig som et friområde blir fjernet. Kommunen framholder likevel at løsningen er ønsket for å få fjernet den gamle garasjerekka i Jernbanegata og at det er påregnelig at tilgang til grøntområder vil være dårligere i bysentrum, sammenlignet med områder utenfor byene. Kommunen henviser også til andre grøntområder i sentrum og påpeker at det regulerte området verken er spesielt tilrettelagt for småbarn eller mye brukt. Ut fra det ovennevnte mener Fylkesmannen det er klart at konsekvensene for barn og unges interesser ikke var tilstrekkelig utredet da reguleringsplanen ble vedtatt. Slik vi ser det forelå det ingen reelle utredninger av konsekvensene for barn og unge da kommunestyret vedtok den aktuelle reguleringsplanen. Kommunen hadde heller ikke gjort noen utredning av den faktiske bruken av arealet og det forelå ingen vurdering av om det foreslåtte erstatningsarealet oppfylte kravene i retningslinjen. Kommunen hadde heller ikke sørget for å innhente uttalelse fra barn og unges representant. Fylkesmannens vurdering er altså at konsekvensene for barn og unge ikke var tilstrekkelig opplyst da kommunestyret den 10. mai 2017 vedtok reguleringsplanen, jf. fvl. 17.

10 Side 10 av 12 Fylkesmannen kan ellers langt på vei slutte seg til samtlige av de anførslene klagerne har fremmet, herunder at barn ikke har fått tilstrekkelig anledning til å medvirke, at virkningene for oppvekstvilkår i området nå og i fremtiden ikke er belyst eller vurdert og at forslaget ikke er tilstrekkelig vurdert opp imot de statlige planretningslinjene for barn og unge. Spørsmålet blir da om manglene kan anses rettet ved kommunens klagebehandling den 13. september Fylkesmannen bemerker at det ikke er tvilsomt at planens konsekvenser for barn- og unges interesser må anses å være bedre belyst i klagebehandlingen enn på vedtakstidspunktet. Fylkesmannen vil samtidig bemerke at kommunens vurdering av dette forholdet i stor grad synes å ha vært betinget av at det ble klaget på vedtaket. At utredningen av den foreliggende saken synes å ha vært betinget av at klagerne fremmet en omfattende og grundig klage er lite heldig og skaper etter vår vurdering liten tillit til forvaltningen. Fylkesmannen anser det ikke nødvendig å foreta noen nærmere vurdering av den utredningen som ble gjort under kommunens klagebehandling. Vi viser til at kommunens klagebehandling ikke ble forelagt kommunestyret. Kommunestyret som planmyndighet fikk dermed aldri lagt fram de mer utdypende vurderingene som er gjort. Fylkesmannen viser i den forbindelse til Sivilombudsmannens uttalelse av 9. mars 2010, jf. sak 2009/2016, hvor ombudsmannen uttalte det følgende: «For å få den betydningen for planarbeidet som lovgiveren har forutsatt, skal utredningen av konsekvensene for barn og unge ( ) gjøres forut for den politiske behandlingen av planforslaget i kommunen. Vurderingen av barn og unges interesser skal inngå som en integrert del av prosessen ( ). Myndigheten til å vedta reguleringsplaner er ved lov lagt til kommunestyret. Denne kompetansen kan ikke delegeres, jf. plbl. 8. I saken her var det tale om å reparere et planvedtak som var beheftet med en ugyldighetsgrunn ved at vesentlige spørsmål ikke var vurdert. En naturlig konsekvens er da at saken måtte ha blitt lagt frem for kommunestyret for at feilen skulle kunne repareres. ( ) Det må utvilsomt anses som en grov saksbehandlingsfeil når barnas interesser ikke blir behørig utredet og omtalt i planprosessen. En slik mangel er ikke uten videre lett å reparere i ettertid uten at saken undergis en fullstendig ny vurdering. Et enkeltstående skriv der ulike forhold trekkes frem og drøftes, vil lett bli bundet opp av de valg som allerede er gjort og fremstå som et forsvarsskrift. Både for saken i seg selv og for den alminnelige tilliten til forvaltningen bør man være forsiktig med en slik fremgangsmåte.» Spørsmålet i ovennevnte sak var i likhet med den foreliggende saken om hensynet til barn og unges interesser var tilstrekkelig ivaretatt i planprosessen. Fylkesmannen hadde under klagebehandlingen kommet til at barn og unges interesser ikke var tilstrekkelig ivaretatt og at det forelå en saksbehandlingsfeil. Under klagebehandlingen innhentet Fylkesmannen et notat som beskrev konsekvensene for barn og unge mer inngående og konstaterte da at manglene måtte anses reparert i klagebehandlingen. Ombudsmannen kom til at en slik framgangsmåte ikke var tilstrekkelig til «å rette» den mangelfulle utredningen i forkant av planvedtaket. Konklusjonen er etter dette at saksbehandlingsfeilen ikke kan anses rettet i klagebehandlingen. Fylkesmannen kan ikke utelukke at den manglende utredningen i saken har virket bestemmende for vedtakets innhold, jf. fvl. 41. På bakgrunn av dette må vedtaket anses ugyldig og saken hjemsendes kommunen for eventuell ny behandling.

11 Side 11 av 12 Fylkesmannen vil også tilføye at vi er enig med klagerne i at kommunen under denne planprosessen burde ha gjort utredninger med hensyn til om det foreligger et reelt behov for det foreslåtte garasjeantallet og parkeringsplassene. Klagerne opplyser at flere av de aktuelle garasjene er eiet av personer som ikke lenger bor i området, hvilket kan tilsi at det reelt sett ikke foreligger behov for et så stort antall garasjer. En slik vurdering gjør seg etter Fylkesmannens vurdering særlig sterkt gjeldende i en sak som denne hvor sterke motinteresser, herunder barn og unges interesser, blir berørt. Utredningen av dette forholdet blir etter vår oppfatning også særlig viktig når kommunen selv påpeker at det aktuelle arealet, på grunn av sin utforming, i utgangspunktet er uegnet som garasje- og parkeringsareal. Fylkesmannen vil i den sammenheng vise til at det i forarbeidene til plan- og bygningsloven, jf. Ot.prp.nr. 32 ( ) s. 32, er gitt følgende klare føring til planlegging etter loven: «Dersom det oppstår konflikt om et areal, f.eks. konkurranse mellom parkeringsarealer og grønne uteoppholdsarealer, skal hensynet til barns interesser gå foran andre interesser eller prioriteres høyest.» Fylkesmannen vil også vise til FN s barnekonvensjon art. 3 som fastsetter at «Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.» Etter det Fylkesmannen kan se var kommunestyret ikke kjent med uttalelsene i forarbeidene da planen ble vedtatt. Konklusjon og eventuell videre oppfølging fra kommunens side Dersom kommunen ønsker å gjenoppta planprosessen etter Fylkesmannens klagebehandling, mener Fylkesmannen at kommunen må gjennomføre ny høring og offentlig ettersyn etter pbl Kommunen må da sørge for å innhente høringsuttalelse fra blant annet barn og unges representant. Kommunen bør også vurdere, av hensyn til sakens opplysning etter fvl. 17, om det er nødvendig å la flere parter uttale seg til planforslaget, herunder skoler, asylmottak ol. Kommunen må også sørge for at konsekvensene for barn og unge blir utredet og at planforslaget blir grundigere vurdert opp imot retningslinjen. Med bakgrunn i de klare føringene som er gitt i lovforarbeidene, jf. ovenfor, mener Fylkesmannen også at kommunestyret, ved en eventuell ny behandling, må gi en grundig redegjørelse for den skjønnsavveining som foretas. Fylkesmannen vil også bemerke at det av de foreliggende plandokumentene framgår klart at det reelle formålet med det aktuelle planforslaget er å få fjernet den eldre garasjerekka i Jernbanegata. Fylkesmannen vil i den forbindelse vise til pbl som hjemler kommunens adgang til å vedta utbedringsprogram, samt pbl som hjemler adgang til å gi pålegg om utbedring av eksisterende byggverk. Kommunen bør i en sak som den foreliggende vurdere om det foreligger alternativer til å omdisponere et friområde.

12 Side 12 av 12 På bakgrunn av det ovennevnte og med hjemmel i forvaltningsloven 34 fatter Fylkesmannen følgende vedtak: Levanger kommunes vedtak av 10. mai 2017, jf. sak 27/17, oppheves som ugyldig. Klagen har ført fram. Fylkesmannens vedtak er endelig og kan ikke påklages videre i forvaltningen, jf. forvaltningsloven 28. Med hilsen Trude Mathisen(e.f.) Fungerende kommunaldirektør Kommunalavdelingen Elisabeth Marø Holand Fagansvarlig bygg og justis Kommunalavdelingen Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen underskrift Likelydende brev sendt til: Innherred samkommune Postboks LEVANGER Toril og Gunnar Martin Knudsen Jernbanegata 36 B 7600 LEVANGER Kaja Skårdal Hegstad Postboks LEVANGER