Kvalifikasjonsrammeverk i fag- og yrkesopplæringen

Transkript

1 Kvalifikasjonsrammeverk i fag- og yrkesopplæringen En vurdering av merverdi og muligheter for bransjer, næringer, sektorer og det norske utdanningssystemet Pilotprosjekt Rapport fra arbeidsgruppen Desember 2007

2

3 Forord... 1 Kapittel 1 Innledning Om arbeidet med kvalifikasjonsrammeverk i Norge... 5 Videre arbeid med EQF... 5 Videre arbeid med EHEA... 5 Tilstandsrapport om livslang læring i Norge Er det behov for et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk? Pilotprosjekt knyttet til fag- og yrkesopplæringen i Norge Formål Mandat for arbeidsgruppen Organisering av arbeidet Deltakere og bidragsytere i prosjektet Metode Målgruppe for rapporten... 9 Kapittel 2 Avgrensninger og begrepsavklaringer Internasjonalt fokus på kvalifikasjonsrammeverk Livslang læring og mobilitet Anerkjennelse av kvalifikasjoner Kvalitet, kvalitetssikring, gjensidig tillit og transparens Det europeiske kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring (EQF) Nasjonale kvalifikasjonsrammeverk - mekanisme for bedre nasjonale kvalifikasjonssystem Noen sentrale spørsmål om et norsk kvalifikasjonsrammeverk Er systemet oversiktlig og helhetlig? Hvordan er livslang læring ivaretatt i norsk yrkesopplæring? Andre spørsmål Kapittel 3 Arbeidsmarked, utdanning og mobilitet Behovet for fremtidig arbeidskraft i Norge Økt bevegelse av arbeidskraft over landegrensene Utfordringer knyttet til mobilitet i arbeidslivet Erfaringer med arbeidsinnvandring Mobilitet alene? Yrkesrettet utdanning og opplæring Fag- og yrkesopplæringen i Kunnskapsløftet Tilbudsstrukturen i fag- og yrkesopplæring Veier videre i utdanningssystemet Folkehøgskolen Fagskolen Mesterutdanningen Godkjenningsordninger Realkompetansevurdering Yrkesprøving Godkjenning av yrkeskompetanse gjennom EØS-avtalen Godkjenning av yrkeskvalifikasjoner innen EØS-området Godkjenning av utenlandsk utdanning Faglig godkjenning Kapittel 4 Oppsummering Felles europeiske mål - samme utfordringer? Hvorfor kvalifikasjonsrammeverk? Merverdi i forhold til mobilitet? Nivåbeskrivelsene i EQF i forhold til norsk yrkesrettet utdanning og opplæring.. 29 Kapittel 5 Frisørbransjen Deltakere fra frisørbransjen Utdanningsveier i frisørbransjen Utdanningsprogram for Design og håndverk Private utdanningstilbydere... 36

4 5.2.3 Etter- og videreutdanning etter videregående opplæring Annen opplæring Andre godkjenningsordninger: internasjonale standarder Arbeidsmarkedet og behov for kompetanse i bransjen Frisørbransjens syn på nivåene i EQF Bransjen og internasjonal tilnærming til nivåene i EQF Bransjen og et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk A. Vurdering av nivåene i EQF B. Bransjens behov for kompetanse Vurdering av nivå med utgangspunkt i norsk fag- og yrkesopplæring Vurdering av enkeltfag Svennebrevet Bransjens behov for kompetanse Ufaglærte i bransjen Kompetanseheving og livslang læring for frisører? Oppsummering Kapittel 6 Byggenæringen Deltakere fra byggenæringen Arbeidsmarkedet og behov for kompetanse innen næringen Næringens behov for arbeidskraft Utdanningsveier innen byggenæringen Fag- og svennebrev etter Kunnskapsløftet Etter- og videreutdanning Mesterbrev Fagskole Kvalifiserende kurs Høyere utdanning Annen utdanning og opplæring Offentlige tilbydere Bransjetilbud Prosjekt Byggkompetanse Mesterkurs Håndverksstipendiater Tilbakemeldinger og vurderinger fra næringen Merverdi av et europeisk kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring A. Utdanningsmobilitet B. Arbeidsmobilitet Vurdering av nivåene i EQF Fagarbeider Etter fag- eller svennebrevet Kompetanse under fagarbeidernivå Behovet for et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk (NQF) Oppsummering Kapittel 7 Helse- og sosialsektoren Deltakere fra sektoren i pilotprosjektet Utdanningsveier innen helse- og sosialsektoren Utdanningsprogram for Helse- og sosialfag Utdanningsveier etter videregående opplæring Folkehøgskolen Fagskoleutdanninger Høyere utdanning Annen utdanning, opplæring og dokumentasjonsprogram Tilbud i regi av AOF Klinisk fagstige og kliniske spesialister Autorisasjon innenfor helse- og sosialsektoren Andre godkjenningsordninger Arbeidsmarked og behov for kompetanse innen sektoren... 61

5 Nasjonal helseplan ( ) Kompetanseløftet EQF og spørsmålet om et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk A. Sektorens behov for kompetanse B. Merverdien av et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk C. Vurdering av nivåene i rammeverket Generelle problemstillinger knyttet til EQF Forholdet mellom EQF og autorisasjon Kvalitetssikring Vurderinger av EQF-nivåene: inndeling og beskrivelse Fagbrevet Etter fagbrev Overgangen mellom nivåene Kompetanse over tid Harmonisering eller kontroll? Kompetanse på lavere nivå Behov for et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk? Kompetansebegrepet Realkompetanse Språkkompetanse Administrasjon og kontroll Det formelle utdanningssystemets betydning Andre begrensninger Oppsummering Kapittel 8 Synspunkter fra andre berørte aktører Innspill fra råd og utvalg Faglige råd Mobilitet Nasjonale forhold Nasjonale utvalg for fagskoleutdanninger Synspunkter fra berørte aktører i utdanningssektoren Generelle kommentarer Vurdering av nivåene i EQF Gjenkjennelige utdanningssystemer, kvalitetssikring og merverdi for brukeren Formalisere livslang læring og etterutdanning Innspill på særskilte tema Internasjonale arenaer Kapittel 9 Avsluttende betraktninger EQF og merverdi for mobilitet EQF-nivåene og den norske virkeligheten Beskrivelsene av læringsutbytte i EQF Progresjon og holdbarhet Spisskompetanse versus breddekompetanse Norsk fag- og yrkesopplæring i møtet med EQF Merverdi av et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk For å fremme mobilitet? Samordning av systemer og overganger mellom utdanninger Livslang læring, kvalitetssikring og planlegging av utdanning Sosial dialog og partssamarbeid Videre arbeid Referanser... 85

6 Forord Utdanningsdirektoratet fikk i brev av i oppdrag fra Kunnskapsdepartementet å utrede muligheten for et pilotprosjekt innenfor fag- og yrkesopplæringen, parallelt med arbeidet med rammeverk for høyere utdanning. Utdanningsdirektoratet svarte på oppdraget , og foreslo at muligheten kunne være å initiere et prosjekt forankret i et sett bransjer, som hver skulle få ansvar for å lage en rapport om egen bransje, og at en ekstern prosjektleder skulle koordinere dette arbeidet og sammenfatte og sammenstille rapportene i en hovedrapport. Utdanningsdirektoratet nedsatte en liten arbeidsgruppe som har vært sammensatt av Utdanningsdirektoratet ved Sonia Monfort Roedelé (prosjektleder), Utdanningsforbundet ved Astrid Kristin Moen Sund, LO ved Benedikte Sterner og NHO ved Helge Halvorsen. Arbeidsgruppen har diskutert problemstillingene og sammenfattet alle innspillene. En stor takk til Benedikte Sterner og Helge Halvorsen for tiden og innsatsen som er lagt ned i, og rundt, dette prosjektet. En spesiell takk til Astrid Sund for alt arbeidet hun har lagt ned i dette prosjektet, det har vært av avgjørende betydning. I utformingen av prosjektet har flere vært involvert. Arbeidsgruppen har ført samtaler med mange ulike aktører, og vil med dette rette en stor takk til representantene fra de organisasjonene som tok seg tid til å bidra med sine erfaringer og synspunkter. Uten deres konstruktive og åpne deltakelse ville dette ikke vært mulig. I tillegg vil vi rette en takk til Harald Skulberg, Utdanningsforbundet, for gjennomlesing og kommentarer på utkast til rapportens del I. Vi ønsker også å takke Hanne Mjøen ved Akershus fylkeskommune som arrangerte møte om yrkesprøving, og Tone Martinsen og Grethe Moe Vatne for å delta med sin brede erfaring fra feltet. Vi ønsker å takke alle de faglige rådene, nasjonale utvalg og andre som har invitert arbeidsgruppen til å presentere prosjektets formål og få i gang diskusjoner om temaet. Når dette er sagt, vil vi presisere at utvalget av problemstillinger og sammenstillingen av diskusjoner mellom forskjellige aktører er gjort av arbeidsgruppen, som til sist er ansvarlig for de slutningene som er trukket i rapporten. Oslo, 3. desember 2007 Sonia Monfort Roedelé prosjektleder Kvalifikasjonsrammeverk i fag- og yrkesopplæringen 1

7 Del I Tilnærming til kvalifikasjonsrammeverk - europeiske og nasjonale prosesser Regjeringens europapolitikk skal bidra til å styrke, fornye og videreutvikle velferdssamfunnet i Norge og bidra til et stabilt og rettferdig Europa. (St.meld. nr. 23, s.7) Norge deltar aktivt i ulike prosesser og saker som EU arbeider med. Norge er geopolitisk og verdimessig nærmest EU, og europapolitikken er ett av våre satsingsområder i utenrikspolitikken. EU har en overordnet strategi for å opprettholde eller styrke sin posisjon i verden, både kunnskapsmessig og økonomisk, som Norge også følger opp. Denne strategien, Lisboa-strategien, har et sterkt fokus på det europeiske kunnskapsgrunnlaget, og har som mål å styrke koblingene mellom utdanningssystemene og arbeidslivet. Målet er at Europa skal bli den mest kunnskapsbaserte økonomiske enheten i verden. Det er pekt på at landene har noen felles utfordringer. For å møte disse, har de ulike landene støttet ideen om å utvikle felleseuropeiske strategier og verktøy. Kvalifikasjonsrammeverk i fag- og yrkesopplæringen 2

8 Kapittel 1 Innledning Utvikling av rammeverk innenfor sektorer, bransjer og for utdannings- og opplæringssystemer er ikke nytt. I Australia 1 introduserte man kvalifikasjonsrammeverk allerede i Det australske kvalifikasjonsrammeverket regulerer nasjonale kvalifikasjoner i skoler, fag- og yrkesopplæring og høyere utdanning. I vår verdensdel introduserte Irland et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk i Hensikten var å innføre et felles, lett forståelig godkjenningssystem for utdanning og opplæring på alle nivåer, for elever og studenter, foreldre og for utdanningstilbydere. All læring skulle godskrives, også læring oppnådd gjennom erfaring på arbeidsplassen eller i andre uformelle sammenhenger. Frankrike vedtok i lovs form på slutten av 1960-tallet et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk ut fra egne nasjonale behov, og ikke ut fra europeiske eller andre utenforliggende forhold. I dag arbeider Frankrike aktivt med å integrere og samordne alle typer utdanninger og opplæringstilbud i et nasjonalt kvalifikasjonssystem, basert på kvalifikasjonsrammeverket. Det som er felles for land som har etablert kvalifikasjonsrammeverk, er at rammeverkene er utviklet på bakgrunn av nasjonale behov for å skape sammenheng i fragmenterte utdanningssystemer, integrere livslang læring bedre i det formelle utdanningssystemet, assistere utdanningstilbydere i planlegging av nye utdanninger, og gjøre det lettere for brukerne i deres utdanningsvalg og -planlegging. En viktig målsetting med kvalifikasjonsrammeverk er gjerne å styrke forbindelsen mellom yrkesopplæring og høyere utdanning. Etter prosessen rundt EU-kommisjonens forslag til et felles, europeisk kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (EQF) i har arbeidet med å implementere ett felles rammeverk skutt fart i Europa. EUs regjeringssjefer ga våren 2005 sin støtte til opprettelsen av et overordnet europeisk kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring. Hovedbegrunnelsene fra EU-kommisjonen - som er pådriver i dette arbeidet på europeisk nivå - var behovet for å utvikle systemer som forenkler arbeids- og utdanningsmobilitet i og mellom landene, styrker transparens i utdanningssystemer og styrker arbeidet med å fremme livslang læring. På bakgrunn av innspillene som kom etter konsultasjonsrunden i Europa, er nå dokumentet bearbeidet og oversendt EUparlamentet og rådet. I det reviderte forslaget anbefaler EU-kommisjonen at deltakende land relaterer sine eventuelle nasjonale kvalifikasjonsrammeverk til nivåene i EQF. Det anbefales videre at alle kvalifikasjoner, som vitnemål og andre relevante dokumenter som utstedes, skal ha en klar referanse til nivåene i EQF. Det er forventet at parlamentet og rådet vedtar rammeverket innen utgangen av OECD og UNESCO er også opptatt av kvalifikasjonsrammeverk for å fremme livslang læring. OECD har arbeidet med spørsmålet om kvalifikasjonsrammeverk og livslang læring siden 1970-tallet. FNs internasjonale organisasjon for arbeidslivet (ILO) har som én av flere hovedmålsettinger å gi støtte til utvikling av demokrati og grunnleggende arbeidstakerrettigheter og bidra til økt sysselsetting, fattigdomsbekjempelse og beskyttelse av arbeidstakere. ILOs standarder har form av konvensjoner og rekommandasjoner. I ILOs rekommandasjon om utvikling av menneskelige ressurser: utdanning, opplæring og livslang læring (2004) står det om utvikling og iverksetting av utdannings- og opplæringspolitikk, at medlemmene skal utvikle et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk som tilrettelegger for livslang læring, hjelper foretak og arbeidsformidlingsbyråer til å sammenholde etterspørsel og tilbud når det gjelder kvalifikasjoner, gir den enkelte arbeidstaker veiledning med hensyn til valg av opplæring og yrkeskarriere, og gjør det lettere å få godkjent Arbeidsdokument fra EU-kommisjonen Mot et europeisk kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (2005) Kvalifikasjonsrammeverk i fag- og yrkesopplæringen 3

9 tidligere læring og tidligere ervervede ferdigheter, kompetanse og erfaring. Dette rammeverket skal være åpent for ny teknologi og skiftende trender i arbeidsmarkedet og anerkjenne regionale og lokale forskjeller, uten at det blir mindre oversiktlig på nasjonalt nivå 3. ILOs rekommandasjoner er ikke bindende, men denne teksten viser hvilken tiltro og verdi som tillegges nasjonale kvalifikasjonsrammeverk. Det kan synes som om overnasjonale og internasjonale organisasjoner har noe ulikt hovedfokus når det gjelder etablering av kvalifikasjonsrammeverk: EU vektlegger mobilitet i arbeid og utdanning, OECD livslang læring, mens UNESCO har mer moderate ambisjoner og vektlegger nasjonale særpreg og konsekvenser av økt globalisering. Alle organisasjonene er likevel positive til grunntanken om kvalifikasjonsrammeverk. EQF for livslang læring utfordrer, som påpekt innledningsvis, de europeiske enkeltlandene i å koordinere de ulike delene av utdannings- og opplæringssystemet på alle nivåer, å utvikle og iverksette mekanismer for å vurdere, verdsette og anerkjenne uformelt og ikke-formelt tilegnede kvalifikasjoner, og å utvikle systemer for å kvalitetssikre kvalifikasjoner og kompetanse. Kjernen i et kvalifikasjonsrammeverk er en kategorisering av kvalifikasjoner i forhold til deskriptorer som det er enighet om. Kategoriene kalles ofte nivåer, selv om de ikke skal være verdimessig rangerte. Kategoriseringen skal vise hvordan de ulike delene av et utdannings- og opplæringssystem er relatert til hverandre, og hvilke forventninger det er til oppnådd læringsutbytte på hvert av nivåene. Inndelingen i kategorier og plassering av kategoriene skal også vise muligheter for overlappende utdanninger, avkortingsmuligheter og tilgangsmuligheter til høyere utdanning. Deskriptorene (beskrivelsene) bygger ofte på logikken i en læringsprosess som går fra det elementære kunnskapsnivået til de mest avanserte kunnskaper, ferdigheter og kompetanse, for å skjelne nivåene fra hverandre. EQF understreker at de europeiske landene som ønsker det, enten kan relatere sitt formelle utdannings- og opplæringssystem direkte til nivåene og beskrivelsene i EQF, eller de kan velge å utforme egne nasjonale kvalifikasjonsrammeverk hvor nivåene i sin tur viser referanse til meta-rammeverket EQF. Alt avhenger av nasjonale behov og struktur på utdannings- og opplæringssystemer. Per dags dato er de fleste EU- og EØS-landene i gang med å vurdere egne, nasjonale rammeverk for hele eller deler av opplæringssystemene. Enkelte land ser på mulighetene for å definere nasjonale kvalifikasjonsrammeverk som kan ivareta alle typer utdanninger og opplæringstilbud på sikt, uavhengig av læringsarena og sektortilknytning. Andre land ser om det er mulig bare å definere et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for offentlige tilbud, som eventuelt kan suppleres av andre kvalifikasjonsrammeverk i nasjonalt eller internasjonalt næringsliv. Noen land igjen ser ikke behovet, eller merverdien av et felles europeisk kvalifikasjonsrammeverk, men ser verdien av å utvikle og styrke sine kvalifikasjonssystemer. Norge er blant de landene som foreløpig ikke har besluttet om det skal etableres et nasjonalt rammeverk for livslang læring, eller om vi bare skal definere et EQF-nivå for våre ulike typer utdanninger og opplæringer. I denne delen redegjøres det for den internasjonale bakgrunnen for arbeidet på feltet, de relevante EU-prosessene og arbeidet med EQF spesielt, og mandatet for det nasjonale pilotprosjektet i fag- og yrkesopplæringen. Det redegjøres deretter nærmere for noen sentrale begreper og hvordan disse opererer sammen. Deretter drøftes kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring mot hovedtrekkene i norsk fag- og yrkesopplæring. Vi vil her understreke at arbeidsgruppen ser det som viktig å avklare hvilke behov som skal være utslagsgivende for eventuelt å sette i gang å utvikle et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk. Om hovedmålsettingen med et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk har sitt fundament i internasjonale mobilitetsbehov, i nasjonale 3 Kvalifikasjonsrammeverk i fag- og yrkesopplæringen 4

10 kompetansebehov eller opprydning i egne nasjonale systemer, kan tenkes å ha betydelige utslag for hvilket nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk som blir utviklet. 1.1 Om arbeidet med kvalifikasjonsrammeverk i Norge Norske utdanningsmyndigheter er inne i en prosess hvor en skal ta stilling til hvorvidt det bør utvikles et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring. Det er satt i gang og gjennomført ulike aktiviteter i Norge, men det har ikke vært en overordnet strategi for å skape en nasjonal debatt om temaet. Det skyldes blant annet at det i Norge har vært stort fokus på Kunnskapsløftet i grunnopplæringen og Kvalitetsreformen i høyere utdanning, samtidig som det har vært et høyt tempo på prosessene i EU. I Norge har den nasjonale debatten rundt de europeiske prosessene om rammeverk vært konsentrert rundt tre sentrale høringskonferanser i : 1. Et europeisk kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (EQF) 4 2. Rammeverket i høyere utdanning (EHEA) 3. Opplæringspoeng i yrkesrettet opplæring, ECVET. Kunnskapsdepartementet har avgitt innspill til EU-kommisjonen i alle de nevnte dokumentene. Videre arbeid med EQF Sommeren 2006 ble det satt i gang et forprosjekt i regi av Kunnskapsdepartementet (KD) for å se på mulighetene for videre arbeid med spørsmålet om et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring i Norge. Utdanningsdirektoratet og Vox hadde en representant hver i arbeidsgruppen. Denne arbeidsgruppen diskuterte ulike sider ved EQF-forslaget, foretok studiereiser og kom i dialog med først svenske, og deretter andre nordiske kollegaer om spørsmålet. Denne kontakten resulterte i en felles søknad om midler fra Leonardo da Vinci-programmet til et nordisk prosjekt om EQF og nasjonale kvalifikasjonsrammeverk, som nå løper. Arbeidsgruppen foreslo å nedsette en interdepartemental arbeidsgruppe, ledet av KD, med en tilhørende bredt partssammensatt referansegruppe, for å arbeide videre med å utvikle et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for fag- og yrkesopplæring over to år, og vurdere et altomfattende kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring på sikt. Kunnskapsdepartementet valgte å nedsette en intern arbeidsgruppe i forbindelse med det toårige Leonardo-prosjektet. Det vil også bli nedsatt en referansegruppe i tilknytning til det videre arbeidet med å vurdere et rammeverk for fag- og yrkesopplæringen. Videre arbeid med EHEA Parallelt med prosessen om et felles kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring har Norge som de fleste andre europeiske land forpliktet seg gjennom Bologna-prosessen til å utvikle et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for høyere utdanning. Dette rammeverket er knyttet til gradsstrukturen i høyere utdanning, og har ikke det samme sosioøkonomiske tilsnittet som EQF for livslang læring. En arbeidsgruppe i regi av Kunnskapsdepartementet, med en tilhørende referansegruppe, har arbeidet frem et forslag til rammeverk for høyere utdanning. Rapporten ble overlevert KD i april 2007 og sendt på høring i august 2007, med frist 1. november EQF.html?id= Kvalifikasjonsrammeverk i fag- og yrkesopplæringen 5

11 Tilstandsrapport om livslang læring i Norge 14. juni 2006 inviterte Kunnskapsdepartementet til et idéseminar for å starte arbeidet med en nasjonal strategi for livslang læring. Arbeidet har resultert i en tilstandsrapport om livslang læring i Norge i Rapporten oppsummerer status for livslang læring i Norge og viser de viktigste utfordringene som det må arbeides videre med. 1.2 Er det behov for et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk? I Norge har arbeidet med å utvikle et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk i stor grad vært knyttet til universitetssamarbeidet i Europa, Bologna-prosessen. På oppdrag fra Utdannings- og forskningsdepartementet utarbeidet NIFU-STEP et arbeidsnotat (5/2004) om hva vi kan lære av internasjonale erfaringer med nasjonale kvalifikasjonsrammeverk. Forskerne tar utgangspunkt i det økte internasjonale fokuset på nasjonale kvalifikasjonsrammeverk, og hvordan internasjonale kvalifikasjonsrammeverk har som ett av sine formål å binde de ulike nasjonale kvalifikasjonsrammeverkene sammen. Rapporten viser til at de ulike aktørene innen høyere utdanning synes å ha noe ulik innretning på kvalifikasjonsrammeverk, selv om de alle innen sektoren er positive til initiativet. Vektlegging av formål som økt transparens i utdanning og opplæring på tvers av landegrenser, på å styrke internasjonal mobilitet i arbeidslivet og på å fremme livslang læring, varierer. De viser til at det eksisterer relativt få nasjonale kvalifikasjonsrammeverk i verden, og at de fremstår som ulike. På spørsmålet om hvorfor en skal etablere nasjonale kvalifikasjonsrammeverk, konkluderer NIFU-STEP: Det er altså mye som tyder på at det ofte er mer nasjonale enn internasjonale behov som ligger under etableringen av ulike nasjonale kvalifikasjonsrammeverk der balansen mellom disse to hensynene bør gjennomtenkes ved utformingen av nye systemer. 5 Børing og Stensaker legger til grunn at ett av hovedformålene med innføringen av nasjonale kvalifikasjonsrammeverk er å oppnå sammenlignbarhet mellom slike systemer i ulike land. Dette stemmer for så vidt i forhold til Bologna-samarbeidet i høyere utdanning, men forholdene rundt yrkesrettet utdanning og opplæring står overfor et mer komplekst sett utfordringer. Yrkesrettet utdanning og opplæring er ikke like regulert og oversiktlig nasjonalt som høyere utdanning normalt er. I enkelte europeiske land er yrkesrettet opplæring ikke en del av det formelle utdannings- og opplæringstilbudet. Yrkesrettet utdanning og opplæring er i enkelte land en del av det formelle utdanningssystemet, slik som i Norge, mens det i andre europeiske land er definert som ikke-formell læring, gitt i og av arbeidslivet. Ett av hovedformålene i EU-samarbeidet er å fremme, oppfordre og oppmuntre til nasjonalt å skape sammenheng i fragmenterte utdannings- og opplæringssystemer, integrere livslang læring bedre i det formelle utdannings- og kompetanseutviklingssystemet, og synliggjøre mulige veier inn i og overganger mellom ulike kvalifikasjoner. Dette er også fremhevet som noen av de mest relevante nasjonale behovene av NIFU-STEP (2004:33). I yrkesrettet utdanning og opplæring (København-prosessen) er det ikke på samme måte som innen høyere utdanning (Lisboa-prosessen) akseptert å snakke om mulig harmonisering av nivåer eller innhold i utdanning mellom land. Dette så fremt ikke arbeidslivets parter selv aktivt arbeider for å utvikle europeiske/internasjonale standarder, sertifiseringer eller autorisasjonsordninger som innlemmes i nasjonale kompetansekrav for å utøve et gitt yrke. EU har i økende grad lagt til rette for og støttet opp om partssamarbeidet på europeisk nivå, ikke minst gjennom den såkalte sosiale dialogen, men graden av deltakelse, samarbeid og dialog varierer sterkt fra bransje til 5 Børing og Stensaker 2004:8 Kvalifikasjonsrammeverk i fag- og yrkesopplæringen 6

12 bransje. Dette henger ikke minst sammen med nasjonale særtrekk, tradisjoner og partsforholdene i arbeidslivet. EU-forslaget forsøker å balansere det som oppfattes som nasjonale behov for livslang læring og europeiske behov, for mobilitet. Det er knyttet håp til at EQF for livslang læring på sikt vil være et nyttig verktøy for å sammenlikne kvalifikasjonsnivåer mellom land. Det forutsetter imidlertid at enkeltlandene ser nytteverdien av dette, tar det i bruk og relaterer sine systemer til nivåbeskrivelsene i EQF. Hovedformålet fremstår ofte som å være europeisk mobilitet. Samtidig er det slik at det i forslaget til EQF for livslang læring ligger klare signaler om at de deltakende enkeltlandene forventes å arbeide bevisst videre med å styrke sine nasjonale systemer for livslang læring. De internasjonale og nasjonale behovene for kvalifikasjonsrammeverk fremstår som relativt sammenfiltret i prosessen knyttet til EQF for livslang læring. Hvilket behov som eventuelt meldte seg først, kan fremstå som et dilemma. Blant de landene som deltar i det europeiske samarbeidet om yrkesrettet utdanning og opplæring, er det bare Storbritannia og Frankrike som har nasjonale kvalifikasjonsrammeverk som favner bredere enn høyere utdanning. Disse kvalifikasjonsrammeverkene er utviklet og implementert uavhengig av arbeidet med EQF for livslang læring, og har i hovedsak fokusert på egne nasjonale behov. De landene som nå er i ferd med å se nærmere på spørsmålet om nasjonale kvalifikasjonsrammeverk, har startet prosessene som følge av ytre prosesser, ikke primært som følge av det de oppfatter som nasjonale behov. De enkeltlandene som allerede har kvalifikasjonsrammeverk, bidrar nå aktivt med å kommunisere sine nasjonale erfaringer og utfordringer til landene som vurderer videre oppfølging av forslaget om EQF. Tilbakemeldingene fra landene som har nasjonale kvalifikasjonsrammeverk, er at disse har hatt stor betydning for å skape nasjonal oversikt i et fragmentert system. De arbeider nå i dag i større grad med å justere, tilpasse og videreutvikle sine kvalifikasjonsrammeverk og kvalifikasjonssystemer, slik at de kan knyttes opp til EQF for livslang læring 6. Dette er i tråd med det NIFU-STEP påpekte i sitt notat, at mangfoldet av ulike eksisterende nasjonale kvalifikasjonsrammeverk ikke nødvendigvis gjør det lettere å sammenlikne kvalifikasjoner på tvers av landegrenser. EQF er ment å skulle tjene som et oversettelsesverktøy mellom de ulike rammeverk og systemer. Det internasjonale fokuset på mobilitet er nå i større grad enn før trukket inn i arbeidet i de landene som allerede har utviklet nasjonale kvalifikasjonsrammeverk. De øvrige landene synes å være i en fase der de vurderer hvordan balansen mellom nasjonale og internasjonale behov skal være i arbeidet med egne rammeverk og systemer. Det er altså flere prosesser i gang for å vurdere ulike sider ved et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk i Norge. Dette prosjektet vil være ett ledd i arbeidet med å få frem hvilke behov norske aktører eventuelt har for et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk, og hvorvidt de mener det er nasjonale eller internasjonale hensyn som skal veie tyngst i utformingen av det. Skal hovedfokuset være mobilitet eller livslang læring, og er et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk et mulig hjelpemiddel for å nå et slikt mål? 1.3 Pilotprosjekt knyttet til fag- og yrkesopplæringen i Norge Utdanningsdirektoratet fikk i brev av fra Kunnskapsdepartementet ved Opplæringsavdelingen, et oppdrag om å utrede muligheten for et pilotprosjekt innenfor fag- og yrkesopplæringen. Utdanningsdirektoratet foreslo i brev av at det etableres et pilotprosjekt i fag- og yrkesopplæringen for å sammenlikne hvordan EQFs 6 Jf. f.eks. innlegget til Edwin Mernagh fra Skottland om videreutviklingen av det skotske rammeverket for å gjøre det mer kompatibelt med EQF. Innlegg på det nordiske seminaret i København i regi av Leonardo-prosjektet som Kunnskapsdepartementet deltar i. 7 Brevet følger som vedlegg 2 Kvalifikasjonsrammeverk i fag- og yrkesopplæringen 7

13 8 kvalifikasjonsnivåer fungerer som referanse når enkeltbransjer tar dem i bruk for å definere nasjonale kvalifikasjonsnivåer for bransjen. Formålet med prosjektet er å få et bedre grunnlag for å vurdere om det er mulig og/eller ønskelig å utvikle et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk Forslaget var å legge til rette for et større prosjekt, der en kunne innhente tilbakemeldinger og gå i dybden med et pilotprosjekt blant flere bransjer med alle relevante aktører involvert. På grunn av blant annet endrede økonomiske rammer på prosjektet, vanskeligheter knyttet til kapasitet og begrenset kompetansetilgang på feltet, er prosjektet dimensjonert ned og organiseres på en annen måte. Prosjektet har likevel tatt mål av seg å bidra til et bedre grunnlag for å vurdere mulighetene og behovet for et kvalifikasjonsrammeverk for fag- og yrkesopplæringen i Norge. Spørsmålet om en eventuell merverdi av et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk har stått sentralt i arbeidet med å få opp synspunkter på nivåene i EQF fra sentrale aktører i Norge Formål Utdanningsdirektoratet skulle i løpet av 2007 gjennomføre et pilotprosjekt for å sammenstille relevant erfaring og dokumentasjon i tilknytning til kvalifikasjonsrammeverk, med særskilt fokus på fag- og yrkesopplæring. Prosjektet har innhentet synspunkter fra ulike bransjer, næringer og sektorer på merverdi, nytteverdi og behovet for et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk i Norge. Et hovedspørsmål har vært hvilken merverdi bransjene selv kan se i et slikt nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk. Prosjektet har også sett på hvordan de 8 definerte kvalifikasjonsnivåene i EQF fungerer som referanse for norske bransjer, næringer eller sektorer, og hvilke problemstillinger en tilnærming til nivåbeskrivelsene i EQF løfter frem i diskusjonen Mandat for arbeidsgruppen Utdanningsdirektoratet skal være prosjektleder og har nedsatt en partssammensatt arbeidsgruppe som skal bistå Utdanningsdirektoratet i utforming og gjennomføring av prosjektet i Arbeidsgruppen skal delta på 4-8 arbeidsmøter bidra til å utforme problemstillinger som skal belyses gjennom prosjektet være kontaktledd mellom Utdanningsdirektoratet og bransjene i prosjektet bidra med underlagsmateriale og dokumentasjon fra bransjene kommentere utkast til rapport Organisering av arbeidet For å sikre en bred sammensetning og en relevant kompetanse i prosjektet er både arbeidstaker-, arbeidsgiver- og lærerorganisasjonene invitert til å delta i arbeidsgruppen: Sonia Monfort Roedelé, Utdanningsdirektoratet Astrid Kristin Moen Sund, Utdanningsforbundet Benedikte Sterner, LO Helge Halvorsen, NHO. Sonia Monfort Roedelé (prosjektleder) og Astrid Kristin Moen Sund har skrevet rapporten. Arbeidsgruppen har hatt jevnlige møter, i tillegg til løpende kontakt mellom møtene. Kvalifikasjonsrammeverk i fag- og yrkesopplæringen 8

14 1.3.4 Deltakere og bidragsytere i prosjektet Arbeidsgruppen var tidlig i kontakt med ulike bransjer, næringer og sektorer om mulig deltakelse i prosjektet. Noen var foreslått av medlemmer i arbeidsgruppen, andre hadde meldt sin interesse for EQF-arbeidet på et tidligere tidspunkt. Rapporten tar for seg tre ulike caser, valgt for å dekke bredde i prosjektet, og på bakgrunn av interesse og mulighet delta i arbeidet. Fra frisørbransjen har Norges Frisørmesterforbund og Frisørenes fagforening deltatt. Fra helse- og sosialsektoren har Fagforbundet, Spekter og HSH deltatt. Fra byggenæringen har Byggenæringens Landsforening og Fellesforbundet deltatt. Arbeidsgruppen ønsker å understreke at bidragene og innspillene fra de deltakende organisasjonene har vært avgjørende for dybden i prosjektet og de problemstillingene som er løftet frem. Samtidig må det igjen understrekes at organisasjonene som har deltatt, har gjort det under forutsetning av at de har bidratt med ideer og innspill og at de ikke er bundet av eventuelle vurderinger gjort av arbeidsgruppen. Én av de første utfordringene arbeidsgruppen så, var omfanget og bredden på norsk fagog yrkesopplæring, med blant annet ca 250 regulerte sluttkompetanser eller fag- og svennebrev, og mange parter på ulike nivå. Arbeidsgruppen ønsket så tidlig som mulig å invitere også andre aktører til å komme med innspill til prosjektets problemstillinger, og har i den sammenheng deltatt i ulike møter i en rekke ulike fora for å informere om prosjektet, deriblant faglige råd, Samarbeidsrådet for yrkesopplæringen (SRY), de nasjonale utvalgene for fagskoleutdanningene, seksjon videregående opplæring i Utdanningsforbundet, Skolenes Landsforbund og fora for fagopplæringssjefene i fylkeskommunen. Prosjektet har blitt møtt med nye synspunkter, spørsmål og betraktninger gjennom hele prosjektperioden. Dette har påvirket utformingen av prosjektet, og bidratt til sluttproduktet Metode I pilotprosjektet er det benyttet ulike metoder og innfallsvinkler for å få frem underlagsmateriale og synspunkter. Det er gjort dokumentanalyser og litteraturstudier av de internasjonale prosessene og for å gå i dybden på spørsmålet om nasjonale kvalifikasjonsrammeverk. Dette har også vært en sentral del av arbeidet med å nærme seg og forstå situasjonen til de ulike bransjene, næringene og sektorene. Prosjektet har hatt som intensjon å få opp synspunkter fra bransjer, næringer og sektorer mest mulig uavhengig av medlemmene i arbeidsgruppen, og presentere dem på en selvstendig måte i rapportens del 2. Arbeidsgruppen har diskutert og sammenfattet diskusjonene og spørsmålene som har vært tema i prosjektet. For å innhente synspunkter og vurderinger er det hovedsakelig benyttet samtaler og skriftlige tilbakemeldinger fra respondentene Målgruppe for rapporten Rapporten er skrevet på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet. Den primære målgruppen er norske myndigheter. Arbeidsgruppen har imidlertid sett det som ønskelig at alle interesserte, organisasjoner og arbeidslivets parter i og utenfor Norge kan lese rapporten og ha nytte av erfaringene og vurderingene som er gjort. Kvalifikasjonsrammeverk i fag- og yrkesopplæringen 9

15 Kapittel 2 Avgrensninger og begrepsavklaringer Formell læring er læring som tilbys av en offentlig opplæringsinstitusjon eller annen godkjent opplæringstilbyder, som er strukturert med hensyn til læringsmål, læringstid og læringsstøtte, og som fører til offentlig dokumentasjon. Ikke-formell læring er læring som tilbys av en opplæringstilbyder (privat, organisasjoner, studieforbund), og som er strukturert med hensyn til læringsmål, læringstid og læringsstøtte. Ikke-formell læring er tilsiktet fra den lærendes side, men fører ikke til offentlig dokumentasjon. Uformell læring er læring som er et resultat av hverdagsaktiviteter med relasjon til arbeid, familie og fritid. Læringen er ikke strukturert med hensyn til læringsmål, læringstid eller læringsstøtte, og fører som regel ikke til sertifisering. Uformell læring er i de fleste tilfeller ikke tilsiktet fra den lærendes side. (Kunnskapsdepartementet 2007:18) I dette kapitlet redegjøres det for de bakenforliggende prosesser og sentrale begreper i tilknytning til arbeidet med rammeverk. 2.1 Internasjonalt fokus på kvalifikasjonsrammeverk Den vestlige delen av verden står overfor vesentlige endringer i demografisk struktur, som sammen med globaliseringen av alle arenaer av samfunnet, utfordrer landenes økonomiske posisjon internasjonalt, og deres etablerte velferdsordninger nasjonalt. Til tross for at Norge kan avsette midler fra oljevirksomheten til å dekke fremtidige pensjoner, er det forventet at dette vil gi tydelige utslag i mangel på arbeidskraft og en økende tapping av sparemidlene på sikt. Beregninger har lenge vist at det demografiske gapet vil bli klart merkbart i Norge fra 2020 og øke utover, dersom vi ikke klarer å demme opp for utviklingen 8. Dette er allment kjent, mens det fortsatt diskuteres om hvor omfattende problemene vil bre rundt seg, og om det blir verre eller bedre enn fremskrivingene tyder på 9. Behovet for arbeidskraft vil beskrives nærmere i kapittel 3, og blir sett i sammenheng med de ordningene for mobilitet som foreligger i og utenfor det norske utdanningssystemet Livslang læring og mobilitet Generasjonsutfordringen ligger til grunn for det sterke fokuset som de vestlige landene har hatt på å legge til rette for og utvikle systemer og insentiver som gjør det mulig og attraktivt å være i arbeidslivet så lenge som mulig. I tillegg er fokuset satt på å utnytte bedre de menneskelige ressursene som allerede finnes i et gitt samfunn. Fokuset er i økende grad blitt rettet mot de gruppene som av ulike årsaker ikke er integrert i landenes nasjonale arbeidsliv, eller har tilgang til de nasjonalt anerkjente utdannings- og opplæringssystemene. Globaliseringen av økonomi og handel har i mange tilfeller ført til behov for ny type kompetanse. Ett eksempel er at rotnorske tradisjoner i matveien i økende grad konkurrerer med varer og produkter fra andre land. Globaliseringen er forbi stadiet der bekymringen var at melk produsert i andre land skulle utkonkurrere norskprodusert melk. Globaliseringen er nå kommet så langt at bekymringen er rettet mot at norskprodusert melk nå konkurrerer om markedsandeler med brus og leskedrikker produsert av store internasjonale merkevarer. Å møte slike utfordringer stiller nye krav Eksempel fra media: Kvalifikasjonsrammeverk i fag- og yrkesopplæringen 10

16 til kunnskap og innovativ tenkning. I tillegg til et økende behov for ny kompetanse og kunnskap i næringslivet generelt øker næringslivets satsing på forskning og utredning sterkt i mange land, for å forbedre kvalitet og konkurranseevne på allerede eksisterende produkter og tjenester. Den vestlige verden står overfor store utfordringer, noe som også angår Norge. Det er mangel på arbeidskraft i enkelte sektorer, parallelt med at det er arbeidsledighet i andre. Det er et statistisk faktum at en forholdsvis stor del av den norske befolkningen i yrkesaktiv alder er midlertidig eller varig borte fra arbeidslivet. SSB 10 viser til at antallet som mottar uføreytelser og attføringspenger, stadig øker, samtidig som det er en vekst i antall førtidspensjonerte. Det er også kjent at mange innvandrere fra ikke-vestlige land representerer uutnyttet kompetanse og et potensial for samfunnet. Å styrke mobilitet og livslang læring er to målsettinger som enkeltlandene i den vestlige verden samarbeider om for å møte disse utfordringene. En mer geografisk mobil arbeidsstyrke antas å ville kunne imøtekomme skiftende arbeidsmarkedsbehov og arbeidsmarkedssituasjon internasjonalt. Bedre nasjonale system og ordninger som tar sikte på å holde arbeidstakere arbeidsføre og i arbeidslivet så lenge som mulig, gjennom tilrettelegging, livslang læring i vid forstand og økt fleksibilitet, tilgang til og overgangsmuligheter mellom ulike utdannings- og opplæringssystemer, ansees som kritisk for samfunnsøkonomiens bærekraft og for opprettholdelse av etablerte velferdsordninger Anerkjennelse av kvalifikasjoner Den klare koblingen mellom kunnskap og økonomi har ført til at EUs samarbeid om utdanning og opplæring på alle nivåer er blitt en sentral pilar i EUs arbeid mot målet om å bli den mest konkurransedyktige økonomien i verden. Samarbeidet i EU har satt spørsmålet om anerkjennelse av kvalifikasjoner øverst på dagsordenen fordi det regnes som ett av hovedproblemene for å øke den internasjonale mobiliteten i Europa. Det arbeides intenst med å utvikle og forbedre systemer for å anerkjenne kvalifikasjoner på tvers av land, sektorer og bransjer. EUs arbeid baserer seg blant annet på at det per i dag er mellom millioner mennesker i Europa som anslås å ha lite eller ingen formell anerkjent kompetanse, i det landet der de bor og/eller arbeider. Det er et klart europeisk mål å gi denne delen av den europeiske befolkningen mulighet til å komme inn under formelle ordninger, og dermed utvikle sitt potensial og bidra sterkere til samfunnsutviklingen. I 2002 ble utdanningsministrene i EU enige om å formalisere det europeisk samarbeidet om yrkesrettet utdanning og opplæring, kjent som København-prosessen. Fokuset har vært å heve statusen på yrkesrettet utdanning og opplæring generelt, og utvikle kvalitetssikringssystemer og dokumentasjonsordninger som kan bidra til å styrke den gjensidige tilliten mellom land og sektorer. Samarbeidet og dets målsettinger er siden blitt integrert i EUs arbeidsprogram Education and Training 2010 der de tre overordnede målsettingene er å forbedre kvaliteten og effektiviteten i utdannings- og opplæringssystemene bedre tilgangen til og statusen på utdanning og opplæring åpne opp de nasjonale utdannings- og opplæringssystemene mot omverdenen. I de fleste landene er yrkesrettet utdanning og opplæring generelt fragmentert, og tilbys av et sammensatt sett av næringer, bransjer, bedrifter og frittstående private utdanningsinstitusjoner. Dette skaper barrierer og hindringer for enkeltpersoner. De nordiske landene har mer integrerte systemer Kvalifikasjonsrammeverk i fag- og yrkesopplæringen 11

17 EU koordinerer samarbeidet om yrkesrettet utdanning og opplæring, som har utviklet seg til å være en av hoveddrivkreftene i arbeidet med livslang læring og det europeiske kvalifikasjonsrammeverket. Samarbeidet har resultert i ulike tiltak, strategidokumenter og verktøy som på sikt har som formål å styrke anerkjennelse av kvalifikasjoner i og mellom land, deriblant Europass, rammeverket for kvalitetssikring og ECVET Kvalitet, kvalitetssikring, gjensidig tillit og transparens Kvalitet er et nøkkelbegrep i København-prosessen. Det legges stor vekt på å finne måter å beskrive innholdet i de ulike utdanningene og opplæringene på, som er forståelig på tvers av landegrenser. Fokuset er satt på learning outcome, eller læringsutbytte. Gode beskrivelser av, og gode systemer for å kvalitetssikre læringsutbytte, er ansett å være viktige faktorer for å styrke gjensidig tillit og transparens om utdanning og opplæring. Gode kvalitetssikringssystemer er også ansett som helt nødvendige verktøy for å kunne vurdere, formelt anerkjenne og verdsette uformelle og ikke-formelle kvalifikasjoner. En teknisk arbeidsgruppe på europeisk nivå utarbeidet fra 2003 en rapport om kvalitet i yrkesrettet utdanning og opplæring. Utdannings- og forskningsdepartementet deltok i arbeidet. Som ett av resultatene fra dette arbeidet ble det i 2005 lansert et nettverk for kvalitetssikring i yrkesopplæringen, European Network for Quality Assurance in Vocational Education and Training (ENQA-VET). Nettverket består av inntil to representanter fra de europeiske landene som ønsker å delta, samt to representanter fra arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. Utdanningsdirektoratet representerer Norge inn i nettverket. Fra våren 2007 har Utdanningsforbundet møtt for arbeidstakersiden (ETUC). Det er utviklet et felles rammeverk for kvalitetssikring (CQAF) mellom de landene som har deltatt i arbeidet, og rammeverket ligger til grunn for nettverkets videre arbeid med disse spørsmålene. Norge har bidratt hele veien, og arbeidet er forankret i partssamarbeidet. EU ønsker å bygge videre på nettverkets resultater, både med hensyn til å videreutvikle nettverket og utvikle et europeisk rammeverk for kvalitetssikring av yrkesopplæring. ENQA-VETs arbeid ligger i stor grad til grunn for prinsippene om kvalitetssikring som er en integrert del av forslaget til det europeiske kvalifikasjonsrammeverket. ENQA-VET er preget av en bottom-up -tilnærming, det vil si at det er enkeltlandene som definerer de problemstillingene og feltene man ønsker å drøfte, ikke EU-kommisjonen. Nettverket er allikevel ment å bygge opp under og styrke dialogen både på nasjonalt og europeisk nivå. I mange land i Europa har partssamarbeidet tradisjonelt vært vanskelig, og er mer preget av konfliktmentalitet enn konsensusmentalitet. EU ønsker å legge til rette for og oppfordrer til økt partsdialog i Europa, ikke minst gjennom den såkalte sosiale dialogen. Samarbeidet om yrkesrettet utdanning og opplæring har integrert partssamarbeidet i sine prosesser og tiltak, og det er et mål å skape dialog og gjensidig tillit i de ulike prosessene. Forankring i den sosiale dialogen, gjensidig tillit, både på europeisk og nasjonalt nivå, er en forutsetning for å skape transparens, åpenhet, innhold, kvalitet og kvalitetssikring av yrkesrettet utdanning og opplæring. Dette igjen kan styrke tilliten og grunnlaget for fremtidens samarbeid Det europeiske kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring (EQF) Ett av hovedmålene med EQF for livslang læring er å fremme en tettere interaksjon og koordinering av de ulike delene av utdannings- og opplæringssystemet i Europa. Et annet mål er å motivere enkeltland til å utarbeide gode måter for å anerkjenne kvalifikasjoner tilegnet og opparbeidet utenfor de formelle læringsarenaene. Et tredje mål er å etablere troverdige og aksepterte nasjonale systemer for kvalitetssikring av kvalifikasjoner og kompetanse og et fjerde mål er å oppnå internasjonal sammenlignbarhet. Kvalifikasjonsrammeverk i fag- og yrkesopplæringen 12

18 EQF konkretiserer rammene rundt arbeidet med å oppnå de tre hovedmålene i arbeidsprogrammet Education and Training EQF bygger på en forutsetning om at både formell, uformell og ikke-formell læring må anerkjennes og verdsettes. EQF består av et sett prinsipper om livslang læring og for kvalitetssikring, og en 8-delt kategorisering av kvalifikasjonsnivåer som er definert som læringsutbyttet i forhold til tre elementer: kunnskaper, ferdigheter og kompetanse (evne til ansvarsutøvelse og selvstendighet). EQF skal være et verktøy for det videre arbeidet med å fremme mobilitet, oversiktlighet og livslang læring i Europa. Forutsetningen er at alle land som tar det i bruk, følger rammeverkets felles prinsipper, og adopterer målsettingene som ligger til grunn for EQF. Sammenlignet med nasjonale kvalifikasjonsrammeverk, skiller EQF seg ut på noen punkter. EQF bygger i prinsippet ikke på ett enkelt utdannings- eller opplæringssystem. Rammeverket er ment å skulle være både høyt og bredt nok til å kunne ivareta kvalifikasjonsnivåer i alle lands utdanninger. Det gir rom for å anta at nivåene kan forstås som intervaller som kan omfatte kvalifikasjoner som i et land er rangert i forhold til hverandre. Når det gjelder yrkesrettede utdanninger og opplæring spesielt, finnes det store variasjoner i kvalifikasjoner. En bruker derfor ofte begrepet metarammeverk om EQF. Det er ikke noen forutsetning at enkeltland skal bruke, eller må ha kvalifikasjoner på alle nivåene som er definerte i EQF. Det er heller ikke noe krav om at måten enkeltnivåene er definert på, må adopteres nasjonalt, uten nasjonale tilføyelser eller tilpasninger. Dette skaper fleksibilitet i og med at en kan bruke omforente begreper nasjonalt (som ikke nødvendigvis er forenlig med begrepsbruken i EQF, jf. diskusjonen om bruken av kompetansebegrepet), og samtidig forstå innholdet i begrepsbruken i EQF. Et definert sett med felles begreper og begrepsdefinisjoner gjør det mulig å kommunisere mellom land på tross av ulikhetene. 2.2 Nasjonale kvalifikasjonsrammeverk - mekanisme for bedre nasjonale kvalifikasjonssystem OECD har forsket på spørsmål knyttet til livslang læring siden 1970-tallet. Hovedfokuset har vært på å utvikle nasjonale systemer i retning av å bli mer helhetlige og samordnet slik at uformelle og ikke-formelle kvalifikasjoner kan anerkjennes og godkjennes. Våren 2007 presenterte OECD en rapport om hvilke mekanismer de ser bidrar til utvikling av helhetlige, nasjonale kvalifikasjonssystemer for livslang læring 11. Nasjonale kvalifikasjonsrammeverk fremholdes som én av de viktigste mekanismene for bevisst å utvikle det nasjonale kvalifikasjonssystemet. Det er to viktige begreper som ofte tas for gitt å være kjente: kvalifikasjonsrammeverk og kvalifikasjonssystem. Begrepene kvalifikasjonsrammeverk og kvalifikasjonssystem brukes ofte i samme tekst. Dette skaper til en viss grad forvirring. I faglitteraturen brukes de to begrepene ulikt. Et kvalifikasjonsrammeverk er en omforent måte å kategorisere kvalifikasjoner (kompetanse) i en gitt sammenheng. Det kan være i en bransje, en sektor, en næring, et utdanningssystem eller nasjonalt. Kategoriseringen av kvalifikasjoner er ofte uttrykt som nivåer. Rammeverket er vanligvis akkompagnert av et sett prinsipper og retningslinjer for hvordan kategoriseringen skal foretas, hvordan kvalifikasjonene beskrives generelt og hvordan de er plassert i forhold til hverandre. Et nasjonalt kvalifikasjonssystem er et system som samler og samordner de ulike utdannings- og opplæringstilbudene i et land som tilfredsstiller nasjonale kriterier. Det er ofte en måte å samle kunnskap om innhold i alle utdannings- og opplæringsløp/-tilbud som finnes, og hvilke muligheter dette gir videre. Et nasjonalt kvalifikasjonssystem er av 11 OECD 2007 Kvalifikasjonsrammeverk i fag- og yrkesopplæringen 13

19 natur veldig komplekst, og det er ofte nødvendig å utvikle databaser, register og administrative ordninger for å drifte det. I et nasjonalt kvalifikasjonssystem setter man fokus på også å anerkjenne kvalifikasjoner som ikke er ervervet i det formelle, offentlige utdanningssystemet, og kategorisere dem i forhold til formelle kriterier. Et nasjonalt kvalifikasjonssystem er et system som samordner ulike ordninger for kvalitetssikring, anerkjennelse og verdsetting av kvalifikasjoner og beskriver hver kvalifikasjon i detalj. Det gir oversikt og innsikt i all kompetansegivende aktivitet i et land og beskriver kvalifikasjoners plass i forhold til hverandre og hvilke alternative veier som finnes videre. Et slikt system antas å fremme og motivere for livslang læring. Med utgangspunkt i arbeidet i høyere utdanning påpekte NIFU-STEP i 2004 at de landene som har utviklet de mest sofistikerte kvalifikasjonssystemer, også var blant dem som har hatt det mest komplekse utdannings- og kompetansesystemet. Disse har brukt et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for å lette arbeidet med å kategorisere ulike typer kvalifikasjoner og skape mer oversikt og sammenheng nasjonalt. NIFU-STEP påpeker at det også i Norge eksisterer kortere og lengre utdanningsløp som faller utenfor den nye gradsstrukturen i høyere utdanning. De påpeker videre at det likevel er mellom høyere utdanning og andre deler av utdannings- og opplæringssystemet at Norge spesielt har behov for struktur og transparens (Børing og Stensaker 2004:34). I figur 1 har vi forsøkt å lage en skjematisk illustrasjon av forholdet mellom begrepene, basert på arbeidet til OECD. De internasjonale utfordringene i vår del av verden er med i figuren som bakgrunnsfaktorer. Det å (videre)utvikle et nasjonalt kvalifikasjonssystem er fremholdt som et viktig virkemiddel for å arbeide frem en kunnskapsbasert økonomi og livslang læring. Det er pekt på at det er behov for å systematisere arbeidet med å kvalitetssikre og anerkjenne kvalifikasjoner på tvers av læringsarenaer, læringskulturer og landegrenser. Det antas at det å samordne og koordinere slike systemer nasjonalt, vil bidra til å synliggjøre behov for strukturelle og innholdsmessige tilpasninger, som vil gjøre tilgangen til utdanning og opplæring lettere og styrke læring i et livslangt perspektiv. Figur 1: Kvalifikasjonsrammeverk som mekanisme for å utvikle et kvalifikasjonssystem Kvalifikasjonsrammeverk i fag- og yrkesopplæringen 14

20 Et nasjonalt kvalifikasjonssystem er altså ment å være et konkret og komplekst system, med en administrasjon, som skal skape innsikt og oversikt over alle mulige utdanningsog opplæringsløp i et enkeltland, uavhengig av hvem som tilbyr dem. I Norge kan en eksempelvis tenke seg et organ som godkjenner utdannings- og opplæringstilbud, kategoriserer dem og vedlikeholder et register over dem i henhold til bestemte kriterier, som for eksempel kvalitet, kvalitetsvurderingssystemer etc. Uten å legge noen føringer, kan en eksemplifisere ved å vise til at NOKUT (Norsk organ for kvalitet i utdanningen) har en slik rolle for fagskoleutdanninger og høyere utdanning. I et nasjonalt kvalifikasjonssystem ville alle kompetansegivende tilbud ha en likestilt mulighet og rett til å bli vurdert av et slikt organ for å bli anerkjent og kategorisert. Et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk er ideelt tenkt å dekke over mer enn bare det formelle utdannings- og opplæringssystemet, for å ha en merverdi i et livslangt læringsperspektiv. I mange land møter tankene på et slikt system, der alle kvalifikasjoner skal behandles i henhold til prinsippene om likeverd, mye motstand og tilbakeholdenhet. I praksis går ofte prinsippene på tvers av holdninger, mentalitet, kulturer og statusposisjoner. Det utfordrer faglige posisjoner, yrkesidentitet, profesjonsstolthet og nasjonale strukturer. Et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk anses av OECD som én av de viktigste utløsende mekanismene for å komme i gang med arbeidet med et nasjonalt kvalifikasjonssystem. Et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk definerer de nasjonale prinsippene for landets kompetansepolitikk, for kvalitetssikring og for anerkjennelse og verdsetting av uformell og ikke-formell læring i et livslangt perspektiv. OECD mener et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk skal være fundamentert i nasjonale behov. Det tas utgangspunkt i delsystemene og de ordningene som finnes nasjonalt, de manglene og potensialet for forbedringer, samordning og lignende som man avdekker, og arbeider bevisst med å skape et mer helhetlig og gjennomtenkt system i skjæringsflaten mellom arbeidsliv og utdanningssystem. Målet er å gjøre best nytte av kompetansen som finnes nasjonalt, både for samfunnet som helhet og for den enkelte. NIFU-STEP konkluderte også med at de landene som har utviklet nasjonale kvalifikasjonsrammeverk, har tatt utgangspunkt i egne nasjonale behov. 2.3 Noen sentrale spørsmål om et norsk kvalifikasjonsrammeverk Den norske fag- og yrkesopplæringen er særegen på mange måter. Den er en integrert del av det offentlige utdannings- og opplæringssystemet. Det er langt fra det vanligste i Europa. Integreringen gir noen klare fordeler, blant annet at utdanningene og opplæringen er formelt anerkjent. Det integrerte systemet har også fremmet en viss fleksibilitet mellom yrkesfagene og allmenne fag i videregående opplæring. Hovedmodellen for organiseringen av den norske fag- og yrkesopplæringen er to år i skole og to år i bedrift. Det finnes andre opplæringsløp frem til fag- og svenneprøven, og dette åpner for større fleksibilitet og gir adgang til fagopplæring for ulike grupper. Dette er heller ikke den vanligste måten å organisere yrkesopplæringen på i europeisk sammenheng. De nordiske landene har kommet langt i forhold til mange av målene og intensjonene som EQF for livslang læring ønsker å fremme. Det er således mange positive trekk ved vårt nasjonale system å bygge videre på, samtidig som vi vet det er en rekke utfordringer det norske samfunnet står overfor. Et viktig spørsmål når det gjelder arbeidet med kvalifikasjonsrammeverk og kvalifikasjonssystem, er om vi er tilfreds med ordningene slik de er i dag, eller er det rom for forbedringer og/eller nyskapning? Det eksisterer lite kunnskap om hvorvidt norske bransjer, næringer og sektorer har egne og mer uformelle systemer som ikke er synlige i kompetansemangfoldet. Kan disse synliggjøres, anerkjennes og inngå som deler av annen utdanning og opplæring? NIFU- STEP (Børing og Stensaker 2004) oppsummerte også en del sentrale spørsmål om det norske systemet. Vi forsøker her å trekke ut noen sentrale spørsmål som kan bidra til å Kvalifikasjonsrammeverk i fag- og yrkesopplæringen 15