Det kommunale leiemarkedet

Transkript

1

2 Det kommunale leiemarkedet Et bakgrunnsnotat for en empirisk undersøkelse av husleiefastsettelsen i kommunale utleieboliger PER MEDBY ÅSMUND LANGSETHER Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring NOVA Skriftserie 3/2006

3 Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) ble opprettet i 1996 og er et statlig forvaltningsorgan med særskilte fullmakter. Instituttet er administrativt underlagt Kunnskapsdepartementet (KD). Instituttet har som formål å drive forskning og utviklingsarbeid som kan bidra til økt kunnskap om sosiale forhold og endringsprosesser. Instituttet skal fokusere på problemstillinger om livsløp, levekår og livskvalitet, samt velferdssamfunnets tiltak og tjenester. Instituttet har et særlig ansvar for å utføre forskning om sosiale problemer, offentlige tjenester og overføringsordninger ivareta og videreutvikle forskning om familie, barn og unge og deres oppvekstvilkår ivareta og videreutvikle forskning, forsøks- og utviklingsarbeid med særlig vekt på utsatte grupper og barnevernets temaer, målgrupper og organisering ivareta og videreutvikle gerontologisk forskning og forsøksvirksomhet, herunder også gerontologien som tverrfaglig vitenskap Instituttet skal sammenholde innsikt fra ulike fagområder for å belyse problemene i et helhetlig og tverrfaglig perspektiv. Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) 2006 ISSN Desktop: Trykk: Hussein Monfared Allkopi/GCS Henvendelser vedrørende publikasjoner kan rettes til: Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring Munthesgt. 29 Postboks 3223 Elisenberg 0208 Oslo Telefon: Telefaks: Nettadresse: 2 NOVA Skriftserie 3/06

4 Forord Høsten 2003 inngikk Norges byggforskningsinstitutt (Byggforsk) og Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) avtale om et samarbeidsprogram om samfunnsfaglig boligforskning med Husbanken. Høsten 2004 søkte og fikk forskerne Åsmund Langsether (NOVA) og Per Medby (Byggforsk) midler fra ad-hoc potten i dette samarbeidsprogrammet til et prosjekt om «Kommunal boligutleie». Arbeidet med dette prosjektet kom i gang tidlig i Prosjektarbeidet har vært organisert i to faser. I Fase 1 har oppgaven vært å lage en oversikt over foreliggende kunnskap om det kommunale leiemarkedet med fokus på fastsettelsen av husleiene; først og fremst norske studier, men også noen internasjonale bidrag både av empirisk og teoretisk karakter. I Fase 2 er arbeidet konsentrert om en empirisk studie av hvordan kommunene fastsetter husleiene i de kommunale leieboligene. Dette skriftet er en oppsummering av arbeidet i Fase 1, og fungerer som et bakgrunnsnotat for den empiriske studien i Fase 2. Arbeidet med sentrale deler av dette skriftet blant annet noen dataanalyser er utført i løpet av 2005, og skriftet bærer på enkelte områder preg av det. Dette har imidlertid ingen betydning for de konklusjoner vi trekker. Under arbeidet med dette prosjektet har vi særlig hatt nytte av drøftinger med Thorbjørn Hansen ved Byggforsk og Lars Gulbrandsen og Viggo Nordvik ved NOVA. Viggo Nordvik har ansvaret for den interne kvalitetssikringen av arbeidet på dette prosjektet. Han har lest utkast til manus for dette skriftet og har kommet med mange nyttige merknader. Vi takker alle for de bidrag de har gitt. Vi vil takke Husbanken for den økonomiske støtten den har gitt til dette prosjektet. Uten den ville det neppe ha kommet i gang. Til slutt vil vi takke våre kontaktpersoner i Husbanken, først Jan Oddum og senere Kristina Nordlund, for samarbeidet. Oslo, november 2006 Åsmund Langsether Per Medby Det kommunale leiemarkedet 3

5 4 NOVA Skriftserie 3/06

6 Innhold 1 Innledning En studie av kommunal boligutleie Prosjektets tema Prosjektets formål Kommunal utleie en kort oversikt Den kommunale utleiesektoren; størrelse og funksjon Hvem bor i de kommunale boligene? Tidligere empiriske arbeider om den kommunale utleiesektoren i Norge Innledning Presentasjon av studiene Fastsettelse av husleia i kommunale boliger belyst med økonomisk teori Innledning Generelle versus spesielle overføringer Husleieregulering Trekk ved leiemarkedet som skiller det fra lærebøkenes frikonkurransemarked Fem prinsipper for fastsettelse av leie i kommunale boliger Innledning Kostnadsdekkende husleier Utgiftsdekkende husleier Husleier basert på vurderinger av betalingsevne eller historisk betingede husleier Markedsbaserte leieprinsipper Kritisk oppsummerende drøfting Det kommunale leiemarkedet 5

7 6 Britiske erfaringer Implementering av bestemmelsene om gjengs leie i Oslo kommune Innledning Om begrepet gjengs leie i loven Oslo kommunes praksis Analyser av husleienivået i kommunal sektor basert på Levekårsundersøkelsen Oppsummering i forkant av empirisk undersøkelse Referanser NOVA Skriftserie 3/06

8 1 Innledning 1.1 En studie av kommunal boligutleie I dette skriftet redegjør vi for det innledende arbeidet på et prosjekt hvor vi studerer viktige karakteristika ved den kommunale utleiesektoren og det kommunale leiemarkedet. I fokus for prosjektet står fastsettelsen av husleia i de boligene kommunene disponerer for utleie. Dette er et tema det er forsket lite på i Norge og hvor det heller ikke foreligger mye statistikk. Vår hensikt er å gjennomføre en empirisk studie av den kommunale utleievirksomheten med fokus på fastsettelsen av husleia; hvilke prinsipper kommunene legger til grunn for fastsettelsen av husleia, hvordan leiefastsettelsen avhenger av hvem det leies ut til og hvordan de kommunale leiemarkedene på viktige områder skiller seg fra de private leiemarkedene. Før vi går i gang med denne empiriske studien har vi funnet det fornuftig å gi en oversikt over de viktigste empiriske studier av relevans for dette temaet som tidligere er utført her i landet, og hvilke data av relevans som er tilgjengelig på dette området i dag. Vi har også funnet det formålstjenlig å gi en kortfattet omtale av noen internasjonale studier. Dette skriftet er først og fremst ment som en statusrapport for tidligere norsk forskning om det kommunale leiemarkedet. Vi håper imidlertid også at det kan dekke behovet for en kortfattet kunnskapsoversikt om dette temaet. 1.2 Prosjektets tema Temaet for dette prosjektet er de kommunale leiemarkedene. På disse markedene er det prisdannelsen dvs. av hvem, hvordan og på grunnlag av hvilke prinsipper husleiene bestemmes vi først og fremst vil søke å belyse. Denne prioriteringen er gjort på bakgrunn av at flere kommuner blant annet noen av de største byene har vedtatt at leienivået og leiestrukturen i de kommunale leieboligene nå skal bestemmes av leiene i det private markedet, og dessuten at leiene skal justeres etter bestemmelsene om gjengs leie i den nye husleieloven som trådte i kraft i år Det kommunale leiemarkedet 7

9 De kommunale utleiemarkedene skiller seg fra de tradisjonelle frikonkurransemarkedene på mange måter. Det gjelder kanskje først og fremst de tilpasningsbetingelser partene på disse markedene (kommunen som utleier og de såkalt vanskeligstilte boligsøkerne) står overfor, partenes strategiske posisjoner og relasjonene (maktforholdene) mellom dem, hvilke målsettinger de har for sin tilpasning og deres atferd på markedene. Vanskeligstilte boligsøkere og leietakere står ofte i et sammensatt avhengighetsforhold til den offentlige myndigheten (kommunen) de leier av. Kommunen som utleier har bestemmende innflytelse både på det kommunale boligtilbudets art og omfang, hvordan husleia skal fastsettes og hvilke prinsipper som legges til grunn for fastsetting av leienivået. Fastsettelsen av leienivået vil imidlertid normalt også være underlagt visse politiske og økonomiske føringer av «overordnet» karakter I den empiriske studien vi skal gjennomføre vil vi derfor også forsøke så langt det er mulig å skaffe relevante data å kartlegge og begrepsbestemme disse markedenes spesielle tilpasningsbetingelser, eksisterende føringer og bindinger mellom markedsaktørene og deres markedsatferd. Disse særtrekkene ved de kommunale leiemarkedenes institusjonelle struktur og markedsaktørenes atferd må ses i relasjon til og suppleres med data om disse markedenes omfang og struktur, hvem som leier kommunale boliger og hvilke adgangskriterier og kontraktsvilkår kommunene bruker overfor sine leietakere. Den kommunale utleievirksomheten er i dag i større eller mindre grad segmentert med utgangspunkt i kjennetegn ved (de potensielle) leietakerne; eldre, folk med psykiske lidelser, folk som misbruker ulike typer rusmidler, folk med behov for spesialboliger, innvandrere, folk med sosiale og økonomiske problemer av kortere eller lengre varighet, og folk med såkalt «dårlig boevne». Denne kategoriseringen har i stor grad ført til en forvaltingsmessig differensiering av det kommunale boligtilbudet og at ulike grupper av leietakere stilles overfor ulike betingelser både med hensyn til husleienivået, hvor lenge de får leie og også begrensninger i enkelte av de rettigheter som følger av husleielovens normalbestemmelser. I varierende grad har denne kategoriseringen også ført til spesialtilpassede boliger, og kanskje også segregerte boområder. 8 NOVA Skriftserie 3/06

10 1.3 Prosjektets formål Hovedhensikten med dette prosjektet er å vinne ny og bedre kunnskap om de kommunale utleiemarkedene og hvordan de fungerer, med særlig vekt på hvordan husleiene bestemmes. Siden de kommunale utleiemarkedene i dag er det segmentet av boligmarkedet hvor en stor del av de såkalte «vanskeligstilte på boligmarkedet» må dekke sitt boligbehov i kortere eller lengre perioder av livet, er det særlig viktig at offentlige organer/myndigheter som har ansvaret på dette område, har en omfattende innsikt i hvordan disse markedene fungerer. Det gjelder først og fremst kommunene, som i dag har ansvaret for dimensjoneringen av den kommunale utleiesektoren, bestemmer adgangs- og tildelingskriteriene, og fastsetter husleiene. Men det gjelder også for de sentrale myndigheter i deres arbeid med å utvikle en enhetlig offentlig bolig- og utleiepolitikk overfor gruppen vanskeligstilte. På dette området stilles vi alle overfor vanskelige praktiskpolitiske så vel som prinsipielle problemstillinger: Hvordan kan ulike måter å fastsette husleia på forsvares? Hvor høy bør husleia i kommunale utleieboliger være? Hva er legitime grunner for differensiering av leiene? Hvor stor bør den kommunale utleiesektoren være? Hvor langt og på hvilket grunnlag bør/kan forvaltningen av denne sektoren differensieres? Hvilke konsekvenser vil en langt drevet differensiering av forvaltningen av den kommunale utleiesektoren kunne få? Vil det kunne føre til et segmentert kommunalt leiemarked, og kanskje også til segregerte boområder. Her har vi nevnt noen sentrale spørsmål. Det finnes imidlertid flere som det er legitimt å stille, men som ikke kan besvares på grunnlag av foreliggende kunnskap. Mangelen på en rimelig sikker kunnskap på dette området kan ha uheldige konsekvenser for utviklingen av boligpolitikken, f. eks. i form av at politiske tiltak kan få andre konsekvenser enn det som er intendert/forventet. Vi håper at dette prosjektet kan kaste nytt lys over noen viktige sider av den kommunale utleievirksomheten, og bidra til at den offentlige politikken på dette feltet blir basert på et bedre kunnskapsgrunnlag. Det kommunale leiemarkedet 9

11 2 Kommunal utleie en kort oversikt 2.1 Den kommunale utleiesektoren; størrelse og funksjon Folke- og boligtellingen 2001 opererer med et samlet antall på kommunale utleieboliger i Norge det året. Tabell 1 viser at kommunale boliger på landsbasis i november 2001 utgjorde i overkant av 16 prosent av det totale antallet utleide boliger, mens de utgjorde i underkant av 4 prosent av det totale antallet boliger. Andelen kommunale boliger av totalt antall leieboliger varierte noe mellom de ulike fylkene. Den var lavest i Østfold (om lag 13 prosent og høyest i Nord-Trøndelag (om lag 21 prosent). Andelen kommunale utleieboliger relativt til total boligmasse var høyest i Oslo og Finnmark med 4,8 prosent. Andelen hushold som bor i leid bolig er også høyere i disse to fylkene enn ellers i landet. Det er grunn til å anta at Folke- og boligtellingen angir et for lavt estimat for det antallet boliger kommunene totalt sett disponerte til utleie i 2001, fordi man i denne tellingen kun ser på boliger som eies av kommunen. Tall fra KOSTRA viser at det per 31/ var kommunalt disponerte boliger i Norge. Dette antallet omfatter både kommunalt eide boliger, boliger innleid av kommunen til utleie og boliger med kommunal disposisjonsrett. Målt på denne måten viser tabell 2 at andelen kommunale boliger varierer fra 14 per innbyggere i Akershus til 26,3 per innbyggere i Nord-Trøndelag. Det er nærliggende å anta at ulikheter kommunene imellom når det gjelder disposisjonsform vil ha en viss betydning for hva slags leiefastsettelsesprinsipper som benyttes. Det er et spørsmål vi vil komme tilbake til i den empiriske delen av vår studie. 10 NOVA Skriftserie 3/06

12 Tabell 1: Kommunale boliger. Oversikt på fylkesnivå Kommunal andel av totalt antall leieboliger Kommunal leieboligers andel av totalt antall boliger 01 Østfold 13,27 2,89 02 Akershus 14,84 2,92 03 Oslo 16,29 4,80 04 Hedmark 18,07 3,84 05 Oppland 14,92 3,43 06 Buskerud 14,18 3,15 07 Vestfold 13,54 2,95 08 Telemark 16,38 3,31 09 Aust-Agder 14,38 3,02 10 Vest-Agder 19,43 3,99 11 Rogaland 17,76 3,69 12 Hordaland 14,95 3,60 14 Sogn og Fjordane 15,31 3,66 15 Møre og Romsdal 15,58 3,70 16 Sør-Trøndelag 19,24 4,69 17 Nord-Trøndelag 20,73 4,78 18 Nordland 17,54 3,93 19 Troms 15,25 4,11 20 Finnmark 16,91 4,84 Hele landet 16,10 3,76 Kilde: Folke- og boligtellingen Det er grunn til å anta at Folke- og boligtellingen angir et for lavt estimat for det antallet boliger kommunene totalt sett disponerte til utleie i 2001, fordi man i denne tellingen kun ser på boliger som eies av kommunen. Tall fra KOSTRA viser at det per 31/ var kommunalt disponerte boliger i Norge. Dette antallet omfatter både kommunalt eide boliger, boliger innleid av kommunen til utleie og boliger med kommunal disposisjonsrett. Målt på denne måten viser tabell 2 at andelen kommunale boliger varierer fra 14 per innbyggere i Akershus til 26,3 per innbyggere i Nord-Trøndelag. Det er nærliggende å anta at ulikheter kommunene imellom når det Det kommunale leiemarkedet 11

13 gjelder disposisjonsform vil ha en viss betydning for hva slags leiefastsettelsesprinsipper som benyttes. Det er et spørsmål vi vil komme tilbake til i den empiriske delen av vår studie. Sammenligner en med tallene fra Folke og boligtellingen synes det også som om at antall kommunalt eide boliger har økt siden Som vi ser at tabellen viser KOSTRA-tallene at det var kommunale boliger ved utgangen av 2004, en økning på i overkant av 7 prosent fra Tabell 2: Kommunale boliger og boliger med kommunal disposisjonsrett. Oversikt på fylkesnivå pr 31/ I alt Kommunalt eid til utleie Innleid til utleie Privat eid med kommunal disposisjons rett Antall boliger per innbyggere 01 Østfold Akershus ,4 03 Oslo ,8 04 Hedmark ,3 05 Oppland ,7 06 Buskerud ,8 07 Vestfold ,2 08 Telemark ,7 09 Aust-Agder ,1 10 Vest-Agder Rogaland ,7 12 Hordaland ,2 14 Sogn og Fjordane ,2 15 Møre og Romsdal ,5 16 Sør-Trøndelag ,5 17 Nord-Trøndelag ,3 18 Nordland ,7 19 Troms ,4 20 Finnmark ,8 Hele landet ,5 Kilde: KOSTRA. 12 NOVA Skriftserie 3/06

14 Størrelsen på offentlig utleiesektor, og særlig i hvilken grad sektoren er allment tilgjengelig, har vært viet en viss oppmerksomhet i internasjonal litteratur. Kemeny (1995) skiller i den forbindelse mellom integrerte og duale leiemarkeder. I et integrert marked er den offentlige utleiesektoren i prinsippet tilgjengelig for alle husholdninger og dermed direkte i konkurranse med den private leiesektoren. I et dualt marked er den offentlige utleiesektoren øremerket spesielle grupper og skjermet fra konkurranse på forskjellige måter. Kemeny (2003) klassifiserer utleiemarkedene i 18 land etter denne typologiseringen. Norge og Finland har ihht. hans definisjon duale leiemarkeder, mens Sverige og Danmark har integrerte leiemarkeder. Tabell 3 viser fordelingen av boliger i henhold til disposisjonsform i de nordiske landene. Tabellen viser at Norge har svært få offentlige utleieboliger sammenlignet med de andre nordiske landene, også sammenlignet med Finland som har et dualt leiemarked. Også land utenfor Norden med duale offentlige utleiemarkeder, for eksempel Storbritannia, har en høy andel slike boliger, selv etter Thatcherregjeringens «right to buy»-kampanje. I 1977, før denne kampanjen ble iverksatt, var hele 31 prosent av boligmassen i Storbritannia sosiale utleieboliger (Grey etal. 1981). Det er verdt å merke seg at det, i motsetning til det som ofte blir hevdet i den offentlige debatten, ikke nødvendigvis er slik at det er noen enkel sammenheng mellom andel offentlige utleieboliger og tilgjengeligheten til disse boligene for vanskeligstilte. Det vil for eksempel være feilaktig å si at Sverige har seks ganger så mange boliger til disposisjon for vanskeligstilte som Norge selv om de har seks ganger flere offentlige utleieboliger. I Sverige har spesielle grupper ikke lenger spesielle rettigheter til boligene som de kommunale boligselskapene eier og mesteparten av boligene fordeles ved interne bytter. I Danmark har kommunene rett til en fjerdedel av boligene i de danske boligstiftelsene 1, som de tildeler etter en spesiell behovsvurdering. I tillegg finnes det noen kommunale boliger i Danmark som er øremerket grupper med spesielle behov. 1 I Danmark er stiftelsene uten direkte tilknytning til offentlig sektor. Det kommunale leiemarkedet 13

15 Tabell 3: Disposisjonsform for boliger i de nordiske landene Disposisjonsform, andel, pst. (2001) Norge Sverige Danmark Finland Selv- og andelseide boliger Utleieboliger, private Utleieboliger, offentlige Kilde: St.meld. nr. 23 ( ) Som tallene fra KOSTRA viser er det slik at kommunene i Norge i en viss utstrekning benytter boliger eid av private, og kommunene har rett til å disponere inntil 10 prosent av boligene i borettslag. Slike boliger må også kunne karakteriseres som sosial utleie. Det lave antallet utleieboliger i Norge er konsekvensen av en ønsket politikk i hele etterkrigsperioden. Målet har vært at flest mulig skal eie sin egen bolig, enten dette gjelder som selveiere eller i fellesskap i form av andel i borettslag og lignende. 2 Bakgrunnen for at det i sin tid ble stiftet boligbyggelag og borettslag var at leierne ønsket å få kontroll over boligen, og slik frigjøre seg fra å måtte leie av private. Satsning på offentlige utleieboliger ble forkastet til fordel for boligsamvirket. 3 Det lave antallet offentlige utleieboliger må således sies å være konsekvens av en villet politikk. Argumentasjonen over impliserer ikke at vi hevder at det i dag er et tilstrekkelig antall offentlige utleieboliger i Norge. De få norske studiene som er gjort på området konkluderer med at antall utleieboliger, eid eller disponert av det offentlige, er lavere enn det som er ønskelig (Hansen 1994, Hansen, Stang og Nordvik 1997, Hansen og 2 Eiermålsetningen var uttalt i store deler av etterkrigsperioden. I noen offentlige dokumenter fra tidlig på 1990-tallet het det imidlertid at alle burde disponere en egnet bolig, eieform ble ikke nevnt spesifikt. Siden har eiermålsetningen igjen kommet sterkere fram i politiske dokumenter, særlig i den siste Boligmeldingen, St.meld. nr. 21 ( ). 3 Mange av de oppgavene som i andre land ble tillagt den offentlige utleiesektoren ble i Norge før dereguleringen av Boligsamvirket på 1980-tallet utført gjennom samarbeid mellom myndighetene og Boligsamvirket. En nærmere redegjørelse for Boligsamvirkets rolle finnes i Hansen (2002). Vi viser også til Annaniassen (2002) for en grundig komparativ redegjørelse for den historiske utviklingen av boligpolitikken og boligsektoren i de nordiske landene. 14 NOVA Skriftserie 3/06

16 Brattbakk 2002). 4 Lokale politikere som var spurt i disse studiene, gav for de fleste kommuners vedkommende uttrykk for at de hadde for få boliger til disposisjon. 2.2 Hvem bor i de kommunale boligene? Gjennom det meste av tida etter 2. verdenskrig har kommunene hatt to helt forskjellige formål med å drive utleie av boliger. De fleste kommuner har vurdert det som hensiktsmessig å ha en viss bestand av boliger som var øremerket for kommunalt ansatte. Den andre begrunnelsen kommunene har hatt for å bygge opp et kommunalt boligtilbud har vært basert i offentlig erkjent sosialpolitisk ansvar for å skaffe boliger til folk som av ulike grunner har hatt problemer med å etablere seg på de private boligmarkedene. Denne forskjellen i formål har i neste omgang gitt opphav til differensiering og kategorisering av den kommunale boligmassen. Dette gjenspeiles for eksempel i betegnelsene «kommunale tjenesteboliger» og «(ordinære) boliger for vanskeligstilte». Denne todelingen og kategoriseringen av den kommunale boligmassen har ikke først og fremst vært av betydning for boligene rent fysisk. Viktigere er det nok at det ofte har ført til at kommunene har bygd opp separate forvaltningsorganer og også praktisert ulike leiebetingelser for hver av disse kategoriene av boliger. Når det gjelder kommunale tjenesteboliger, har det viktigste for mange kommuner sannsynligvis vært å benytte slike boliger som et virkemiddel for å få kvalifisert arbeidskraft til å flytte til kommunen. En tjenestebolig kan snevert defineres som en bolig man mister umiddelbart når man fratrer en stilling som gir grunnlag for tildeling av bolig. Denne definisjonen praktiseres sannsynligvis ikke på noen streng måte for mange av boligene kommunen har for egne ansatte, i hvert fall var dette ifølge Hansen (1994) situasjonen i Hansen (1994) fant at det i flere kommuner ikke syntes å være noe skarpt skille mellom tjenesteboliger og utleieboliger for andre grupper. På den ene siden var det en varierende praksis med hensyn til om man mister en slik bolig dersom ansettelsesforholdet som kommunal arbeidstaker opphører. På den andre siden var det heller ikke uvanlig at 4 Disse studiene vil bli presentert i kapittel 3 av dette notatet. Det kommunale leiemarkedet 15

17 det som opprinnelig hadde vært betegnet som tjenesteboliger ble brukt til ulike andre grupper etter behov. En annen glidende overgang er ifølge Hansen overgangen mellom kommunalt eid leiebolig og en privateid leiebolig hvor kommunen i realiteten i større eller mindre grad dekker husleia. Til slutt påpeker Hansen en tredje glidende overgang mellom kommunale leieboliger og boliger hvor kommunene er involvert i borettslag eller stiftelser. Her er det av betydning om den som får tildelt borettslagsbolig reelt sett har råderett når det er kommunen som betaler innskuddet. Hansen (1994) hevder også at det i noen kommuner ble drevet ordinær utleievirksomhet, dvs. en utleie hvor boligene ikke var forbeholdt bestemte grupper. Dette er i så fall en form for kommunal utleievirksomhet som ligner på virksomheten til de kommunale boligselskapene i Sverige og de danske boligstiftelsene. I begge land blir slike boliger kalt allmennyttige. Siden Hansen (1994) foretok sin studie har det skjedd flere endringer av den kommunale utleiesektoren; sektoren har vokst, den har endret struktur og forvaltningen av den kommunale utleievirksomheten har endret karakter, jfr. Langsether etal. (2003). Antallet og andelen tjenesteboliger er vesentlig redusert, mens både antallet og andelen boliger forbeholdt spesielle grupper har økt. Det har vært en økende tendens til å differensiere mellom og å lage grupper av boligsøkerne til kommunale boliger, basert på kategorisering av deres boligbehov og hva som er årsaken til at de er vanskeligstilt på boligmarkedet. Denne differensieringen og kategoriseringen av boligsøkerne (og leietakerne) har foregått parallelt med en økende differensiering og kategorisering av det kommunale boligtilbudet, og en økende tendens til å øremerke det kommunale boligtilbudet for bestemte grupper boligsøkere. En viktig hensikt med denne politikken har vært å skaffe boligsøkerne boliger som er tilpasset deres særlige boligbehov. Nå kan øremerking (klausulering) av utleieboliger gjøres med hjemmel i den nye husleieloven som trådte i kraft i Med hjemmel i denne lovens 11-1 og 11-2 kan en kommune klausulere(øremerke) boliger for utleie til personer med spesielle boligbehov av varig karakter (spesialboliger) og av midlertidig karakter (gjennomgangsboliger). I vedtakene om klausulering kan man spesifisere nærmere hvilke 16 NOVA Skriftserie 3/06

18 målgrupper klausuleringen gjøres til fordel for. Slik øremerking vil ofte innebære ulike former for spesialtilpasning av boligen men behøver ikke å gjøre det. Øremerkingen kan dessuten endres med hensyn til hvilke grupper den gjøres til fordel for, og den kan oppheves. Uavhengig av om og eventuelt hvordan og for hvilke grupper kommunene øremerker sine boliger, kan bestemte typer kategoriboliger skilles ut og forvaltes separat. I dag kan den kommunale utleiesektoren grovt sett deles i fire kategorier dels bestemt av de målgrupper boligene er rettet mot, og dels av hvordan de er forvaltet. Dette gjenspeiler seg ofte også i hvordan kommunene presenterer sitt boligtilbud på sine hjemmesider på internett. Foruten tjenesteboliger opereres det med kategoriene omsorgsboliger (og trygdeboliger), «ordinære utleieboliger for vanskeligstilte» og boliger for flyktninger. Omsorgs- og trygdeboligene som er forbeholdt folk med ulike funksjonshemminger og eldre ser ofte ut til å ha en felles forvaltning, og å være atskilt fra de ordinære utleieboligene hva angår forvaltning. I løpet av en periode på 5 år ved årtusenskiftet ble det med statlige tilskudd forvaltet av Husbanken bygd vel nye omsorgsboliger, de fleste med kommuner som eier. Omsorgsboligene er som regel spesialinnredet for folk med ulike typer funksjonssvikt og hjelpebehov. Ofte vil de også være klausulert (øremerket) som spesialboliger etter husleielovens Boliger øremerket for flyktninger ser også ofte ut til å være forvaltet separat. Når det gjelder de «ordinære kommunale utleieboligene for vanskeligstilte» dreier det seg som betegnelsen sier om ordinære boliger, men boliger som er forbeholdt folk som av ulike grunner er vanskeligstilte på boligmarkedet. Begrepet vanskeligstilt har vært brukt av flere offentlige utvalg og i flere stortingsmeldinger gjennom de siste årene uten at begrepet er gitt noen klar og entydig definisjon. Det er rimelig å tolke begrepet slik at det omfatter alle grupper hvor kommunen har/har tatt et ansvar for å yte boligbistand. De grupper dette dreier seg om er i tillegg til de som allerede er nevnt først og fremst folk med ulike sosiale og økonomiske problemer, folk med psykiske lidelser, misbrukere av ulike rusmidler, personer som nylig er løslatt fra fengsler og andre vanskeligstilte. Det kommunale leiemarkedet 17

19 Når det gjelder å bestemme omfanget på den kommunale utleiesektoren og hvem som skal ha tilgang til disse boligene er kommunene suverene. Lov om sosiale tjenester pålegger kommunene å framskaffe bolig til dem som ikke selv er i stand til dette, men loven sier ingenting om at slike boliger skal være eid eller disponert av kommunene. Andre virkemidler kommunene kan benytte i det boligsosiale arbeidet er gjennomgående preget av liten kommunal handlefrihet. Dette gjelder for eksempel statlig bostøtte. Her er kommunenes rolle bare å formidle støtten i henhold til strengt definerte statlige regler. 5 Kommunene har også stor selvstendighet når det gjelder hvilke prinsipper de vil legge til grunn for beregning av husleiene i sine utleieboliger. I dette prosjektet er det et sentralt tema å belyse i hvilken grad prinsippene for beregning av husleia varierer mellom ulike kommuner, og om det også er slik at beregningsprinsippene er ulike innen den enkelte kommune. Dersom det er tilfelle er spørsmålet hvilke faktorer som forklarer dette. Av særlig interesse vil det her være å kaste lys over hvilken betydning kategorisering og øremerking av boligene kan ha i denne forbindelse, eller om dette bare har betydning dersom kategoriseringen har ført til en forvaltningsmessig oppdeling av den kommunale boligsektoren. 5 Det finnes også kommunale bostøtteordninger i om lag 20 norske kommuner. Her er handlefriheten større. 18 NOVA Skriftserie 3/06

20 3 Tidligere empiriske arbeider om den kommunale utleiesektoren i Norge 3.1 Innledning I det følgende gjennomgås noen empiriske arbeider som har vært utført hvor kommunal leiesektor har stått i fokus 6. Vi redegjør kun for de arbeidene hvor leiefastsettelsen inngår, men gir referanser til de andre arbeidene vi kjenner til. Før 1990 fantes det ingen norske empiriske studier av den kommunale utleiesektoren. I historiske arbeider som Nestor (1962) er det heller ingen tall som viser utviklingen i antall kommunale boliger. Noe av forklaringen på den manglende forskningsinteressen kan kanskje skyldes at verken Folke- og boligtellingene eller de første Boforholdsundersøkelsene skilte ut offentlig sektor som egen gruppe. I tre undersøkelser på Norges Byggforskningsinstitutt tidlig på 1990-tallet var den kommunale utleiesektoren nevnt, men ingen av disse undersøkelsene hadde hovedfokus på den kommunale utleiesektorens størrelse og funksjon som sådan. Hansen og Åhren (1991) undersøkte boligbistand til vanskeligstilte boligsøkere i de fire største byene. 7 I studien ble det redegjort for tilbudet av kommunale boliger i de fire byene og prinsippene for husleiefastsettelsen ble også nevnt. Seinere har det blitt gjennomført tre empiriske studier hvor kommunal utleiesektor har vært berørt. Bare Hansen, Nordvik og Stang (1997) berørte leiefastsettelsen. 8 Hovedformålet var å undersøke hvorvidt 6 I tillegg til de empiriske studiene foreligger det noen upubliserte arbeidsnotater av Viggo Nordvik som analyserer det kommunale leiemarkedet fra et teoretisk perspektiv, og et i hovedsak teoretisk paper utarbeidet av Viggo Nordvik og Bjørn Pedersen i Dette paperet kommer vi tilbake til i kapittel 5 av dette notatet. 7 Hansen (1993) undersøkte kommunal boligbistand til flyktninger. Hansen og Christophersen (1990) evaluerte den da nye ordningen med utleielån i Husbanken. 8 Bondevik og Knudzon (1997) og Dyb (2001) hadde fokus på kommunalt disponerte boliger i borettslag. Det kommunale leiemarkedet 19

21 kommunale utleieboliger var tilpasset behovet og en klargjøring av kostnadene for kommunene ved å ha en egen boligmasse. Den første omfattende undersøkelsen av kommunal utleiesektor i Norge ble gjennomført som spørreskjemaundersøkelse i 1993 (Hansen 1994). En ny spørreskjemaundersøkelse ble gjennomført i 2000 (Hansen og Brattbakk 2002). I det følgende redegjør vi for hovedresultatene i disse studiene. 3.2 Presentasjon av studiene Hansen og Åhren (1991) 9 I Oslo var kriteriet for å få kommunal bolig i 1989 at en hadde en sosial eller medisinsk dokumenterbar vanskelighet i tilknytning til en vanskelig boligsituasjon. I tillegg til dette måtte søkerne ha lav inntekt og ha bodd minst 3 år i Oslo. Det kunne også kreves dokumentert boevne. De som ikke kunne dokumentere boevne ble henvist til hospits. I tilbudet UNGBO var alder eneste kriterium, mens det ikke var noen formelle inntektsgrenser eller krav til boevne. I 1989 var tidsbestemte kontrakter på 5 år innført som hovedprinsipp. Mange av beboerne i kommunens boligmasse hadde imidlertid fått tildelt bolig før 1976 da man benyttet ansiennitet som tildelingsprinsipp og tilbudet mer var beregnet på husstander med alminnelige inntekter enn spesielt vanskeligstilte. Når det gjelder husleiefastsettelsen fulgte kommunen stort sett Husleiereguleringslovens bestemmelser for sine eldre leiegårder selv om kommunal sektor var unntatt fra denne loven. I trygdeboligene var husleiene knyttet opp mot pensjonen (som hovedprinsipp 15 prosent av pensjonen) med mulighet til å variere leiene noe i henhold til boligens standard og beboernes formue. Trondheim fulgte om lag de samme prinsippene som Oslo når det gjaldt kriterier for tildeling av kommunale boliger selv om inntektsgrensen var strengere enn i Oslo. Utleieboligene ble imidlertid her betraktet som overgangsboliger. Husleiefastsettelsen var i 1989 basert på en taksering av hver eiendom, men husleiene var satt så lavt at de ikke dekket utgiftene. I trygdeboliger ble husleiefastsettelsen knyttet 9 Vår omtale av denne rapporten er i hovedsak knyttet til dimensjonering av tilbudet og prinsipper for leiefastsettelse. Rapporten omhandlet langt flere temaer. 20 NOVA Skriftserie 3/06

22 opp mot pensjonen som i Oslo. Også her var det en form for avkorting, men da i forhold til beboernes inntekt utover minstepensjonen. Bergen fulgte også om lag de samme prinsippene som Oslo med hensyn til tildelingskriterier for kommunale boliger med en inntektsgrense om lag som i Oslo. Kommunens utleieboliger ble forvaltet av flere ulike organer med ulik praksis mht. leiefastsettelsen. Langt på vei var husleiene fastsatt gjennom politisk vedtatte reguleringer av historiske nivåer, uten forsøk på nærmere kalkyler. For trygdeboligene opererte en ikke med noen kobling mellom pensjon og husleiefastsettelse i motsetning til i Oslo og Trondheim. Stavanger tildelte kommunale boliger etter skjønnsmessig vurdering av behov uten noe fast inntektstak. Husleiefastsettelsen var basert på et prinsipp om at de kommunale utleieboligene skulle leies ut på forretningsmessig basis. Det vil si at leiene ble satt slik at de skulle være kostnadsbaserte. Kommunens praksis i de eldre boligene innebar en gradvis oppjustering av leiene. I nye utleieboliger ble husleiene satt slik at de ga 8,5 prosent avkastning på investert kapital. I en del tilfeller impliserte dette at husleiene i kommunale boliger var høyere enn på det private markedet. Hansen, Nordvik og Stang (1997) Denne undersøkelsen hadde som formål å vurdere behov og etterspørsel etter kommunale utleieboliger, organisering og forvaltning av slike boliger og forhold rundt finansiering av og økonomi ved anskaffelse/ drift/vedlikehold av slike boliger. Studien omfattet de tre kommunene Ski, Lørenskog og Tromsø. Kommunene ble tilfeldig utvalgt i den forstand at de i utgangspunktet ikke hadde spesielle erfaringer eller utfordringer. I tillegg ble det gjort noen beregninger på landsbasis. I undersøkelsen ble behovet for kommunale boliger på landsbasis anslått til å være tre ganger så høyt som det faktiske antallet kommunale boliger på det tidspunktet undersøkelsen ble gjennomført. I studien ble behovet for kommunale utleieboliger beregnet til 55 kommunale utleieboliger per 1000 innbyggere over 16 år. Grensene som var brukt i beregningene var: Det kommunale leiemarkedet 21

23 Familier/personer med inntekt under bostøttegrensen med behov/ønske om annen leid bolig. Familier/personer som bor i kommunal bolig, har lav inntekt og ikke ønsker å flytte. Personer som bor inne hos andre, har lav inntekt og ønsker egen bolig og som samtidig er eldre enn 20 år og ikke er studenter. Forfatterne konkluderer på grunnlag av disse beregningene med at det var behov for en meget kraftig økning i antallet kommunale boliger. Alternativet var etter forfatternes syn at det ble sagt rett ut at det ikke var «en kommunal oppgave å hjelpe folk med svært lave inntekter og vansker på boligmarkedet med å skaffe seg bolig». 10 Videre ble det anbefalt en mer rasjonell og strukturert forvaltning av den kommunale eiendomsmassen. Det kommunale leietilbudet per i de tre kommunene i studien var 8,9 boliger per 1000 innbyggere over 16 år i Ski, 15,5 i Lørenskog og 23,8 i Tromsø. Husleienivået i kommunal sektor i alle tre kommuner var atskillig lavere enn leiekravene på det private markedet. For Tromsø ble det beregnet hhv. kostnadsdekkende og utgiftsdekkende husleier 11 som begge var betydelig lavere enn leiekravene i annonsene og ikke vesentlig høyere enn gjennomsnittsnivået i den kommunale boligmassen. Leiene var imidlertid differensiert innad i den kommunale boligmassen. Hansen (1994) Undersøkelsen ble gjennomført i forbindelse med en nordisk utredning om offentlig boligutleie som strategi i boligpolitikken. Studien rettet et spørreskjema til samtlige av landets kommuner. 77 prosent av kommunene besvarte undersøkelsen. De kommunene som svarte utgjorde 83 prosent av landets befolkning. Frafallet var forskjellig i ulike deler av landet. I Finnmark og Østfold var det hele 40 prosent av kommunene som ikke besvarte spørreskjemaet. 10 Andre virkemidler som kunne benyttes til å nå de samme målgruppene, for eksempel stimulans av privat utleie ble ikke vurdert i rapporten. 11 Begrepene vil bli redegjort nærmere for i kapittel 5 om leiefastsettelsesprinsipper. 22 NOVA Skriftserie 3/06

24 Studien definerte kommunale boliger som: Boliger i hus kommunen eier og forvalter selv Boliger i borettslag der kommunen er andelseier eller framleier Boliger i borettslag der beboer selv formelt står som andelseier, men der kommunen enten har betalt innskudd, har tilbakekjøpsrett eller tildelingsrett. Boliger i stiftelser som kommunen etter avtale har tildelingsrett til Boliger i private boliger som kommunen etter avtale har tildelingsrett til Formidling av private boliger inngikk ikke i studien. Dekning av husleieutgifter fra kommunens side i private boliger inngår heller ikke. Studien har (i likhet med KOSTRA) en videre og mer hensiktsmessig definisjon av kommunale boliger enn Folke- og boligtellingen som ser på kommunalt eierskap. Undersøkelsen viste at det i 1993 var kommunale utleieboliger i landet som helhet. Av disse var personalboliger. På det tidspunkt utgjorde dette 4,4 prosent av alle boliger, og 20 prosent av alle utleide boliger. Andelen kommunale utleieboliger varierte mellom kommunene, fra ikke noen boliger til om lag 40 boliger per 1000 innbyggere. På landsbasis fantes det om lag 18 kommunale boliger per 1000 innbyggere. Sammenlignet med tabell 2 ser vi at dette er en noe lavere andel enn ved utgangen av Kommunal utleiesektors relative betydning varierte ikke markert verken med innbyggertall, næringsstruktur eller befolkningstetthet, men gjennomsnittlig var det noen flere kommunale boliger i de små kommunene. På landbasis ble 17 prosent av de kommunale boligene brukt som personalboliger/ tjenesteboliger. 52 prosent ble brukt av eldre og funksjonshemmede og 31 prosent ble disponert av sosialt og økonomisk vanskeligstilte. Formålet med utleievirksomheten varierte i stor grad mellom kommunetyper. I små og spredtbygde kommuner utgjorde personalboliger og tjenesteboliger en stor andel av den kommunalt eide boligmassen. I store og tettbygde kommuner var det på den annen side Det kommunale leiemarkedet 23

25 svært få slike boliger. I kommuner med over innbyggere forekom nesten ikke personalboliger med Oslo som eneste unntak. I store byer var en større andel av de kommunale beboerne vanskeligstilte. Her ble det også oppgitt som et problem at den geografiske konsentrasjonen av boligene var større enn ønskelig. De kommunale leieboligene var gjennomgående små, omlag to tredjedeler av boligene var 1- roms eller 2-roms leiligheter. 66 prosent av boligene lå i kommunalt eide bygg, 17 prosent ble disponert gjennom borettslag og 13 prosent ble disponert gjennom stiftelser, mens 4 prosent ble disponert på annen måte. Stiftelsene kan være organisert slik at boligene inngår sammen med andre bygninger. Boliger som eies av et kommunalt foretak som er en del av kommuneforvaltningen, slik som for eksempel den daværende Boligbedriften i Oslo, regnes som egne kommunale bygg. Noen respondenter framholdt som et problem at kommunen ikke hadde noen tradisjon for å drive noen effektiv bygningsforvaltning på forretningsmessig basis. Det ble hevdet at det er vanskelig å sette opp husleiene til det nivået som dekker vedlikeholds- og utbedringsbehovet. Slike forhold hadde motivert overdragelsen av kommunale boliger til egne stiftelser i enkelte kommuner. Noen respondenter framholdt også at de ønsket å kunne disponere flere boliger gjennom borettslag, men dette møtte motstand fra borettshaverne i noen tilfeller. 12 Når det gjelder kontraktsforhold framgikk det at tidsbestemte kontrakter var vanlige når det gjaldt flyktninger og andre vanskeligstilte, men ikke når det gjaldt trygdede og funksjonshemmede. Når det gjelder husleienivået ble respondentene bedt om å klassifisere boligene som moderne/bra og dårlig/umoderne. De ble deretter bedt om å angi middels leienivå, samt det laveste og høyeste leienivået. De dårlige boligene hadde høyest leie i kommuner med lavt innbyggertall, mens de gode boligene hadde høyest leie i de største kommunene. 292 kommuner besvarte spørsmålet om hvilket prinsipp som ble benyttet for husleiefastsettelse. Når det gjelder husleieprinsipper er kategoriene i studien ikke gjensidig utelukkende. Flere kommuner 12 Erfaringer med kommunale boliger i borettslag er nærmere redegjort for i Bondevik og Knudzon (1997) og Dyb (2001). 24 NOVA Skriftserie 3/06

26 svarte at de benyttet flere former for leiefastsettelse, noe som kan reflektere at de benyttet ulike prinsipper for ulike typer leietakere eller ulike prinsipper i eldre og nye boliger. Kategoriene som ble benyttet i studien er leiefastsettelse etter: Historiske data Faktiske utgifter Markedsleie 13 Annet (som er en sekkepost som fanger opp andre prinsipper enn de tre ovennevnte) I forhold til det som vi antar kan være tilfelle i dag var det i 1993 få kommuner, bare 20 prosent, som oppga at de fastsatte leiene etter et markedsprinsipp. 24 prosent av kommunene oppga at de hadde endret sitt prinsipp for leiefastsettelse etter 1990, og 15 prosent sa at de vurderte å endre prinsippene. Vi antar at disse tallene reflekterer at det var i denne perioden markedsbaserte leieprinsipper begynte å få betydning i kommunal utleiesektor. Det lot seg imidlertid ikke påvise noen forskjeller i husleiene med hensyn til hvilket prinsipp som ble benyttet ved leiefastsettelsen. Bare 1 av 10 kommuner opplyste i 1993 at de hadde nok boliger til alle som søkte kommunen om boligassistanse. Det var heller ikke lett å skaffe boliger på det private utleiemarkedet. Omlag 82 prosent av kommunene opplyste at det både var vanskelig å skaffe kommunale og private boliger, mens kun 3 prosent opplyste at begge deler var lett. Om lag to tredjedeler manglet boliger til alle typer søkere, mens om lag en femtedel opplyste at problemene især var knyttet til visse typer boligsøkere. Studien viste imidlertid stor heterogenitet mellom kommunene. Det ble ikke observert noen sterk sammenheng mellom omfanget av kommunal boligutleie og problemer på det private leiemarkedet. Av kommuner som uttrykte at det var lett å skaffe private utleieboliger 13 Med markedsleie og markedsbaserte leieprinsipper mener vi i denne rapporten at husleiene er relatert til nivået i det private leiemarkedet. En slik forståelse har sannsynligvis også blitt lagt til grunn hos respondentene i Hansen (1994) og Hansen og Brattbakk (2002). Det kommunale leiemarkedet 25

27 hadde halvparten også stor søkning til de kommunale utleieboligene, noe som indikerer at kommunale boliger hadde høy attraktivitet i noen kommuner. Noen kommuner uttrykte på den annen side at det var få søkere til kommunale boliger på tross av få tilgjengelige boliger på det private markedet, noe som indikerer at kommunale boliger hadde lav attraktivitet i noen kommuner. Selv om kommunene gjennomgående opplyste at de ikke hadde et tilstrekkelig antall utleieboliger til disposisjon, var det bare 23 prosent av kommunene som planla en økning i sin egen boligmasse. Et stort flertall av kommunene oppgav imidlertid at de hadde økt sitt boligtilbud de siste fem årene før studien ble foretatt, dvs. i perioden En tidel av kommunene med stor søking oppga at de likevel ville redusere det kommunale utleietilbudet. I noen kommuner ble dette begrunnet med at husleienivåene i kommunal og privat sektor var noenlunde like. Kommunene oppfattet ofte sitt eget boligtilbud som kostbart og kapitalkrevende. Noen kommuner framholdt at beboerne føler lite ansvar for boligen og at slitasjen derfor ble uforholdsmessig høy. Når det samtidig var vanskelig å få midler til vedlikehold til disse boligene i konkurranse med andre sosiale formål ble det påpekt at resultatet lett kunne bli en forringelse av den kommunale boligmassen. Enkelte kommuner påpekte også at et godt tilbud av boliger kunne virke som en «magnet» som tiltrakk vanskeligstilte til kommunen. Noen av kommunene oppfattet på den annen side kommunale utleieboliger som gunstig, også sett i relasjon til kommuneøkonomien. Hansen og Brattbakk (2002) Studien ble gjennomført i forbindelse med Boligutvalgets 14 utredning (NOU 2002:2). Formålet var å finne ut om det hadde skjedd noen endringer i det kommunale boligtilbudet siden 1993 og hvilke endringer det i så fall var tale om. På samme måte som i 1993 ble studien gjennomført som en spørreskjemaundersøkelse til alle landets kommuner. 56 prosent av kommunene besvarte undersøkelsen. Folketallet i de kommunene som 14 Boligutvalget ble nedsatt i 1999 og avga sin innstilling i februar De foreslo ingen spesielle tiltak med hensyn til kommunale utleieboliger. 26 NOVA Skriftserie 3/06

28 besvarte undersøkelsen utgjorde 75,2 prosent av landets befolkning. I enkelte deler av landet var svarprosenten lav, med Telemark og Hedmark som de dårligste fylkene (med svarprosenter på henholdsvis 44 og 45 prosent). De mest folkerike kommunene besvarte skjemaet i størst grad i alle delene av landet, noe som kan indikere at boligpolitikk og boligforvaltning er mer profesjonalisert og formalisert i folkerike kommuner. Alle de fire storbyene besvarte skjemaet. Kommunale boliger ble definert på samme måte som i undersøkelsen. I 2000 var det om lag kommunale boliger i landet som helhet. På det tidspunktet var det 19 kommunale boliger per 1000 innbyggere, noe som er en beskjeden økning fra Den samlede veksten i perioden var overraskende beskjeden når en tar hensyn til at det ble bygd omsorgsboliger i denne perioden. Noen kommuner hadde ingen kommunale boliger i 2000 (4 kommuner), mens kommunene med best dekning hadde mer enn 100 kommunale boliger per 1000 innbyggere. 14 prosent av kommunene hadde færre boliger i 2000 enn i 1993, 61 prosent hadde flere boliger i 2000 enn i 1993, mens 25 prosent av kommunene hadde uendret tilbud. På landbasis ble 10 prosent av de kommunale boligene brukt som personalboliger/tjenesteboliger. 46 prosent ble brukt av eldre og funksjonshemmede og 44 prosent ble disponert av sosialt og økonomisk vanskeligstilte. Sammenlignet med 1993 var det en klart lavere andel boliger som ble brukt som personal/tjenesteboliger og en klart høyere andel som ble brukt til sosialt og økonomisk vanskeligstilte. I likhet med i 1993 var tjenesteboliger/personalboliger noe som fantes hovedsakelig i mindre folkerike kommuner og som var fraværende i større byer med unntak av Oslo (i Oslo var det i slike boliger). 62 prosent av boligene lå i kommunalt eide bygg, 12 prosent ble disponert gjennom borettslag og 13 prosent ble disponert gjennom stiftelser, mens 13 prosent ble disponert på annen måte. Stiftelsene kunne være organisert slik at boligene inngikk sammen med andre bygninger. Det å ha boligene i kommunalt eide bygg var mest utbredt i kommuner med få innbyggere, her var 81 prosent av boligene i kommunalt eide bygg. Det kommunale leiemarkedet 27

29 234 kommuner besvarte spørsmålet om hvilket prinsipp som ble benyttet for husleiefastsettelse. Som i 1993-undersøkelsen var ikke kategoriene gjensidig utelukkende. Flere kommuner svarte også i 2000 at de benyttet flere former for leiefastsettelse. Som tidligere nevnt kan dette reflektere at de benyttet ulike prinsipper for ulike typer leietakere eller ulike prinsipper i eldre og nye boliger. Kategoriene som ble benyttet som leiefastsettelsesprinsipper var: Historiske data Kostnadsdekkende Antatt markedsleie Leie fastsatt ut fra betalingsevne Annet (som er en sekkepost som fanger opp andre prinsipper enn de fire ovennevnte) Kategoriene er noe endret i forhold til 1993-undersøkelsen. Begrepet «kostnadsdekkende» husleie har erstattet husleie etter faktiske utgifter. 15 I 2000 var det fremdeles slik at historisk basert og/eller kostnadsdekkende husleiefastsettelse var mer utbredt enn markedsleie. I de fleste tilfeller medførte endrede prinsipper økte husleier. Likevel, 54 prosent av kommunene hevdet at husleienivået generelt sett i kommunale boliger var litt under markedsleie og 8 prosent at husleienivået var langt under markedsleie. 35 prosent oppga at husleienivået var likt med markedsleia. Siden det ikke eksisterte noen statistikk for husleienivå kan en anta at de kommunale anslagene på markedsleier baserte seg på leiekrav i avisannonser og på nettsteder. Kommunene ble også bedt om å angi middels husleienivå samt det høyeste og det laveste nivået på en 2-roms leilighet. Det ble avdekket små forskjeller i middels leie mellom ulike kommunetyper, men storbyene hadde et noe høyere middels leienivå enn ellers i landet. Det mest oppsiktsvekkende var imidlertid at differensieringen i leienivået var markert mye større i storbyene. Storbyene hadde både de laveste og 15 Kostnadsdekkende husleie og utgiftsdekkende husleie er to prinsipielt forskjellige systemer for leiefastsettelse. Dette vil det bli redegjort mer i detalj for i kapittel NOVA Skriftserie 3/06