Kommunalt investeringstilskudd til oppgradering av private vannforsyningsanlegg

Transkript

1 Namdalseid kommune Saksmappe: 2009/ Saksbehandler: Roar Pedersen Saksframlegg Kommunalt investeringstilskudd til oppgradering av private vannforsyningsanlegg Utvalg Utvalgssak Møtedato Namdalseid formannskap Namdalseid kommunestyre Rådmannens innstilling 1. Kommunen innfører ordning med investeringstilskudd til oppgradering av private vannforsyningsanlegg. Ordningen gjelder for 3 år, dvs 2009, 2010 og 2011 og gis en årlig ramme på Ordningen vurderes deretter pånytt 2. Rådmannen gis fullmakt til å etablere ordningen og fatte vedtak om tilskudd i samsvar med løsningsforslaget i saksframlegget 3. Utgiftene med tilskuddsordningen finansieres over driftsbudsjettet av kommunens frie inntekter, eiendomsskatteinntektene. Det foretas følgende justering av budsjett for 2009: Ansvar Art Tjeneste Utgift øker Inntekt minker Utgift minker Inntekt øker

2 Dokumenter i saken Type Dato Tittel Adressat Y S Høringsnotat Kommunalt investeringstilskudd til oppgradering av private vannforsyningsanlegg Vedlegg Nr. Tittel Saksopplysninger Formannskapet har bedt rådmannen om å utrede spørsmålet om investeringstilskudd til oppgradering av private vannforsyningsanlegg. Bakgrunnen er at kommunen har mottatt henvendelser fra enkelte gårdbrukere om dette. Henvendelsene har vært begrunnet i behov for større forsyningssikkerhet og/ eller bedre vannkvalitet. Miljø og landbruksforvaltningen og teknisk kontor ble i 2007 bedt om å kartlegge mulige behov i landbruket. Dette gjaldt spesielt landbrukseiendommer med husdyrproduksjon. Kartleggingen ble gjennomført i 2008 og ga følgende resultat: - 56 landbrukseiendommer i drift har private vannforsyningsanlegg, mens resten er tilknyttet kommunens vannverk. - 6 eiendommer oppgir at vannforsyningen er utilfredsstillende mht forsyningssikkerhet, mens 3 eiendommer oppgir at vannkilden ikke har tilfredsstillende kvalitet. - 6 eiendommer har planer om utbedring av eksisterende anlegg eller bygging av nytt, privat enkeltanlegg eller fellesanlegg. - Forventet kostnad for utbedring eller nytt anlegg oppgis å ligge mellom 10 og 100 tusen. Vurdering Bakgrunnsinformasjon Innledningsvis er det riktig å oppsummere en del faktiske forhold som er relevant for saken. Kommunens ansvar for vannforsyning som plan- og bygningsmyndighet Kommunen har ansvaret for planlegging på kommuneplannivå og reguleringsplannivå og skal bl.a. ta stilling til hvilke løsninger som skal gjelde for drikkevannforsyning i de områder som er utbygd eller tillates utbygd. Som regel resulterer dette i en kombinasjon av flere løsninger der visse områder skal forsynes gjennom offentlige anlegg, mens andre områder skal forsynes gjennom private enkeltanlegg og fellesanlegg. Plan- og bygningsloven påbyr ikke på generelt grunnlag kommunalt eierskap til vann- og avløpsanlegg, men loven inneholder regler om at visse typer vann- og avløpsanlegg skal tilfalle kommunen uten vederlag etter foretatt overtagelsesforretning. Gjennom bruk av myndigheten til å stille rekkefølgekrav etter 67 kan kommunen sørge for at en stor del av nye vann- og

3 avløpsanlegg som bygges i forbindelse med større utbyggingsprosjekter, blir utført med god standard og går over i kommunens eie etter ferdigstillelse. Kommunen har videre ansvar for å påse at det foreligger en tilfredsstillende løsning for drikkevannforsyning i forbindelse med behandlingen av bygge- og fradelingssaker. Kommunen skal for eksempel ikke gi tillatelse til opprettelse av boligeiendom eller oppføring av boligbygg uten at tiltakshaver dokumenterer at tilfredsstillende vannforsyning kan etableres. Det er dermed tiltakshaver selv som har ansvaret for at løsninger kan etableres, enten gjennom tilknytning til offentlig vannverk eller gjennom private enkeltanlegg eller fellesanlegg. Dette er spesielt relevant i forbindelse med spredt bebyggelse. Kommunens ansvar for vannforsyning som helsemyndighet Helselovgivningen har ingen bestemmelser som pålegger kommunene plikter mht. opparbeidelse, drift og vedlikehold av vannledninger, vannbehandlingsanlegg, pumpestasjoner, høydebasseng mv. Kommunen har imidlertid et overordnet ansvar for at de sanitære forholdene i kommunen er tilfredsstillende. I enkelte tilfeller kan dette innebære at det må etableres en kommunal vannforsyning der utbygging ellers ikke er av interesse for private aktører, og hvor manglende felles vannforsyning kan innebære et hygienisk problem. Det samme kan følge av kommunens plikter etter beredskapslovgivningen. Kommunene kan ellers pålegge tiltak for å sikre vannforsyning og vannkvalitet ut fra helsemessige behov og hensyn i befolkningen. Myndigheten utøves gjennom kommuneoverlegen og pålegg kan gis både til private og kommunale anleggseiere. Kommunens ansvar for vannforsyning etter brannvernloven Brannvernloven oppstiller en plikt for kommunene til å sørge for at vannforsyningen frem til tomtegrensen i tettbygd strøk er tilstrekkelig til å dekke brannvesenets behov for slukningsvann. I praksis omfatter dette sentrumsområdet og andre tettbygde strøk som er tilrettelagt gjennom offentlig regulering. Dette innebærer bl.a. at dersom vannforsyningen i slike områder skjer i regi av private andelslag som ikke oppfyller dette kravet, vil kommunen ha et visst ansvar for å gripe inn og gjøre noe med dette. Krav til vannforsyningen og mattilsynets ansvar Mattilsynet har ansvaret for godkjenning og tilsyn med vannforsyningsanlegg. Kravene til vannforsyningen er fastsatt i drikkevannsforskriften som er harmonisert med EU-direktivet for vannforsyningsområdet. Drikkevannsforskriften regulerer ikke krav til vannforsyning i husdyrproduksjon med unntak for melkerom på melkeproduksjonsbruk. For vannforsyning i husdyrholdet for øvrig stiller imidlertid EU-direktivene for mattrygghet og hygeniepakken for landbruket krav som tilsvarer drikkevannforskriftens krav. Mattilsynet forventer ellers ikke at kvalitetskravene til drikkevannforsyning blir vesentlig endret i overskuelig framtid. Rammebetingelsene i forhold til vannkvalitet synes dermed å være godt avklart. Vannverkseiers ansvar Vannverkseier har ansvaret for å oppfylle kravene som gjelder for drikkevannforsyning. Dette gjelder både offentlige og private vannverkseiere. Anlegg som har tilknyttet mer enn 20 husstander er godkjenningspliktige, mens mindre anlegg er meldepliktige dersom det leveres vann til serveringsbedrift, produksjon av matvarer eller andre næringsmidler. Selv om en rekke private anlegg dermed ikke er underlagt godkjenningsplikt eller meldeplikt og krav til internkontroll og sikring, er det viktig å være oppmerksom på at kvalitetskravene i drikkevannsforskriften gjelder alle anlegg og anleggseiere.

4 Mattilsynet har så langt prioritert å føre tilsyn med godkjenningspliktige og meldepliktige anlegg. Det er dermed i liten grad ført tilsyn med andre private enkeltanlegg og fellesanlegg. Verken kommunen eller mattilsynet har i dag tilgjengelige, oppdatert oversikt over private anlegg. Dette burde ha foreligget. Kommunen som vannverkseier - Lov om kommunale vass- og kloakkavgifter Kommunale vannforsyningsanlegg er sikret finansiering gjennom lovfestet rett til vanngebyr fra abonnentene. Kommunen står gjennom dette i en særstilling når det gjelder mulighet til å bestemme og gjennomføre fellesløsninger. Gebyrinntektene skal i sin helhet gå til å dekke kommunens kostnader på området. Dette gir brukerne samtidig en sikkerhet for at gebyrene går til utbygging, drift, kvalitetssikring og sikkerhetstiltak. Kommunen er likevel ikke pålagt å praktisere full kostnadsdekning gjennom gebyrene, og kan derfor tilleggsfinansiere utbygging og drift av tjenestene over de frie inntektene i kommunebudsjettet dersom dette prioriteres framfor andre oppgaver innenfor kommunens økonomiske handlingsrom. Kommunen har videre myndighet til kreve tilknytning og gebyr fra eiendommene innenfor forsyningsområdet. Namdalseid har hatt en relativt liberal praksis på dette området. Det medfører bl.a. at enkelte eiendommer innenfor forsyningsområdet til kommunale vannverk ikke er krevd tilknyttet fellesløsningen, og at kommunen dermed i visse tilfeller har akseptert løsninger med private anlegg og avgiftsfritak når dette har vært sterkt ønsket fra oppsitterne. Private fellesanlegg Private fellesanlegg er i utgangspunktet avhengig av deltakernes frivillige oppslutning. I den grad kommunen for eksempel ønsker å bidra økonomisk til slike løsninger, er det mulig å sette betingelser, for eksempel at alle eiendommer tilknyttes anlegget i et nærmere bestemt område. Dette kan imidlertid samtidig medføre at de som ikke vil delta, avgjør om de øvrige kan oppnå støtte. Forslag til ny lov om kommunalt eierskap og kommunale vass- og avløpsgebyr Gjennom et nytt lovforslag som er ute på høring, foreslår regjeringen nå bestemmelser som sikrer at vannforsyningsanlegg som hovedregel forblir heleid av kommunene. I forslaget gjøres unntak fra kravet om kommunalt eierskap for de vannforsyningsanlegg som i dag er organisert som ikke-kommersielle private andelslag eid av abonnentene, slik at dagens eierorganisering for disse kan videreføres. Lovforslaget endrer dermed ikke på dagens eierstruktur, men skal først og fremst hindre etablering av større nye private anlegg i fremtiden. Eksisterende vann- og avløpsanlegg med over 20 husstander eller tilsvarende kan etter forslaget bare selges eller overdras til kommuner. Dette innebærer samtidig ingen kjøpeplikt for kommunen. Kommunene vil imidlertid normalt kunne overta anleggene når disse er av en viss størrelse. Forbudet mot salg til andre er ellers ikke til hinder for at private andelslag kan slå seg sammen med andre private andelslag eller utvides ved at flere oppsittere knyttes til, slik at strukturen for private anlegg kan bli mer hensiktsmessig. Begrunnelsen for kravet om kommunalt eierskap som hovedløsning, er ønsket om å sikre kvalitet, sikkerhet og langsiktighet i vannforsyningen, og det store behovet for fornyelse av vannforsyningsanleggene mange steder. Det er her bl.a. viktig at kommunale anlegg er sikret

5 finansiering gjennom lovfestet rett til vanngebyr fra abonnentene som kan fullfinansiere kostnadene. Nye private anlegg og utvidelse av eksisterende private anlegg over 20 husstander eller tilsvarende må godkjennes av kommunen. Det samme gjelder tilknytning av boliger, hytter mv til anlegg for næringsvirksomhet. Bakgrunnen for kravet om tillatelse er ønsket om at kommunen gjennom søknadsbehandlingen skal ha mulighet til å styre hvorvidt det er ønskelig med en nyetablering eller utvidelse av det private anlegget, eller om kommunen i stedet gjennom egen utbygging skal betjene det aktuelle området. For kommunen innebærer forslaget en plikt til å vurdere dette, og hovedregelen vil være at kommunen selv skal sørge for disse tjenestene når omfanget er av en viss størrelse. Forslaget medfører videre at nye private anlegg skal etableres som andelslag eid av brukerne. Samme krav kan stilles i forbindelse med utvidelser. Mindre anlegg er unntatt fra søknadsplikten i forbindelse med salg, utvidelse eller opprettelse så lenge disse forsyner mindre enn 20 husstander eller tilsvarende. Over dette nivået kreves altså godkjenning fra kommunen. Anlegg knyttet til næringsvirksomhet er også i forslaget unntatt fra kravet om kommunalt eierskap. Dette gjelder for eksempel industrivirksomhet med behov for egne vannanlegg eller campingplasser og turistbedrifter. Unntaket gjelder imidlertid ikke dersom slike virksomheter ønsker om å knytte til seg private abonnenter. Da må det søkes om tillatelse fra kommunen. Løsningsforslag med vurderinger Dersom kommunen skal innføre en ordning med investeringstilskudd til private vannforsyningsanlegg er det nødvendig å ta stilling til følgende forhold: - behovet - formålet med ordningen - vilkår for å komme inn under ordningen - støttenivå og løsning for utmåling av tilskudd - krav til dokumentasjon og rapportering - økonomisk ramme for ordningen og finansiering av kommunens utgift - varighet for ordningen Behovet Vannforsyningen i Namdalseid er i dag dels basert på en offentlig løsning gjennom 2 kommunale vannverk og dels på private enkeltanlegg og fellesanlegg. Denne kombinasjonen er vanlig i distriktskommunene. I Nord-Trøndelag finnes det både kommuner med større og mindre innslag av kommunal vannforsyning. Dette har sammenheng med spredtbygdhet og geografi, men også ulike strategiske valg mht kommunens rolle som vannverkseier og vannleverandør. Det er et grunnleggende prinsipp at utgiftene med vannforsyning skal finansieres av eiendommene som er tilknyttet vannverket. Dette gjelder både kommunale og private vannverk. Staten har imidlertid tidligere hatt ordninger med økonomiske virkemidler for å fremme utbygging av vannforsyning. Det har eksistert tilskuddsordninger til private fellesanlegg, tilskuddsmuligheter gjennom kommunale næringsfond og tilskuddsordninger gjennom BUordningen for landbruket knyttet til generasjonsskifte. Med unntak av sistnevnte er disse ordningene avviklet etter hvert som forsyningsløsninger er utbygd.

6 Hensynet til kostnadseffektive løsninger for innbyggerne er ofte en begrensende faktor for kommunal vannforsyning i spredtbygde kommuner. Det har tradisjonelt vært stor politisk vilje til å akseptere private løsninger når dette har gitt vesentlig lavere kostnad for innbyggerne sammenlignet med kommunal løsning. I Namdalseid er 77 % av boliger, gårdsbruk og bedrifter i dag tilknyttet kommunens vannverk. De resterende 23 % utgjør 158 eiendommer, herav 61 gårdsbruk. Disse eiendommene kan generelt grupperes på følgende måte: - eiendommer som befinner seg innenfor forsyningsområdet til kommunens vannverk uten å være tilknyttet som abonnent. Kommunen kan her kreve tilknytning, men har så langt hatt en liberal praksis med å tillate private løsninger - eiendommer som befinner seg i områder der det kan være mest hensiktsmessig å bygge ut kommunal vannforsyning med krav om tilknytning. - eiendommer som har tilfredsstillende vannforsyning i dag gjennom private enkeltanlegg og fellesanlegg og som ligger i områder der det må anses lite hensiktsmessig å bygge ut kommunal løsning pga store kostnader. - eiendommer med utilfredsstillende private løsninger i områder der det må anses lite hensiktsmessig å bygge ut kommunal løsning. Evt behov for tilskudd til oppgradering av private vannanlegg må knyttes til sistnevnte gruppe. Det er imidlertid uklart hvor mange eiendommer dette gjelder, fordi verken mattilsynet eller kommunen selv har tilgjengelige oversikter som kan dokumentere status. Undersøkelsen til miljø- og landbruksforvaltningen gir likevel en indikasjon på at behovet for kommunal medvirkning er begrenset. En kan likevel ikke se bort fra at det foreligger behov for oppgradering av private vannanlegg, og at dette kan begrunne et opplegg for finansiell medvirkning fra kommunen i en periode. Formål Formålet med en kommunal støtteordning for private vannforsyningsanlegg kan etter rådmannens vurdering være å fremme investeringer som sørger for tilfredsstillende vannforsyning både mht kvalitet og forsyningssikkerhet til kommunens innbyggere og næringsliv der dette ikke kan løses gjennom kommunal forsyning. Formålet kan videre være å stimulere til fellesløsninger der dette er mulig, fordi fellesløsninger i de fleste tilfeller vil være mer kostnadseffektivt enn enkeltanlegg. Selv om utgangspunktet for saken er behov for investeringer for å sikre vannforsyningen på gårdsbruk med husdyrhold, synes det lite hensiktsmessig å avgrense en evt. ordning til et næringsmessig formål. Dette skyldes at hensynet til bosetting og innbyggernes behov generelt bør veie tyngre enn hensynet til næringsvirksomhet i denne sammenhengen. Dels også at utbyggingsmønsteret med innslag av spredt boligbebyggelse i de fleste landbruksområdene trolig krever en mer helhetlig tilnærming for å kunne oppnå hensiktsmessige løsninger. Vilkår Med utgangspunkt i formålet bør følgende vilkår oppfylles for at et tiltak skal kunne komme inn under en evt. støtteordning: - kommunen anser at behovet ikke kan løses ved tilknytning til kommunal vannforsyning - tiltaket gjelder investering i privat vannanlegg, enten enkeltanlegg eid av brukeren eller privat fellesanlegg organisert som andelslag eid av brukerne. - tiltaket kan ikke oppnå annen offentlig finansiering - investeringen skal sikre tilfredsstillende vannkvalitet og/ eller forsyningssikkerhet ihht. drikkevannsforskriftens krav og med utgangspunkt i at dette ikke er oppfylt i dag

7 - investeringen gjelder bebodde boligeiendommer, bebodde gårdsbruk samt næringseiendom med stedlig, aktiv produksjon som krever vann av tilsvarende kvalitet. - tiltaket skal løse behovene på en kostnadseffektiv måte innenfor et naturlig forsyningsområde for eksisterende bebyggelse så langt vannkilden har kapasitet. - oppsittere som i utgangspunktet ikke deltar i tiltaket og ny bebyggelse innenfor forsyningsområdet, skal kunne tilknyttes vannanlegget på et senere tidspunkt så langt vannkilden har kapasitet mot en forholdsmessig deltagelse med finansiering Fritidsbebyggelse, boligeiendommer som ikke er fast bebodd og næringseiendommer uten stedlig, aktiv produksjon vil ut fra dette ikke kunne oppnå støtte. Dette er samtidig ingen hindring for at slike eiendommer kan delta i en fellesløsning, men disse eiendommenes kostnadsbidrag må da fullt ut privatfinansieres. Støttenivå og løsning for utmåling av tilskudd En tilskuddsordning kan i utgangspunktet utformes etter 2 forskjellige hovedprinsipper: - sjablonmessig tilskudd basert på skjønn - differensiert tilskudd basert på konkrete kalkyler og regnskap for tiltaket. Det aktuelle støttenivået kan primært vurderes ut fra 2 forhold: - kostnadene med å være tilknyttet kommunal vannforsyning - erfaringsmessig vanlig kostnadsnivå for den type tiltak ordningen retter seg mot Som grunnlag for å vurdere dette er det innhentet en redegjørelse med kalkyler for mindre grunnvannsbaserte vannanlegg fra ekstern konsulent med opplysninger om vanlig investerings-, drifts- og vedlikeholdskostnad samt avskrivningstider for de ulike komponentene. Det er videre utarbeidet eksempler på hvilke investeringer som kan forsvares i private anlegg før kostnaden overstiger kostnadsnivået med å være tilknyttet kommunal vannforsyning basert på gjeldende regelverk og betalingsregulativ. Dette kan eksemplifiseres slik: Kalkulert skjæringspunkt for investering i privat vannanlegg mot kostnad med kommunal tilknytning, kroner Enkeltanlegg 1 husdyrbruk Fellesanlegg 3 boliger Fellesanlegg 5 boliger Fellesanlegg 5 boliger 1 husdyrbruk 1 husdyrbruk Vannforbruk, kbm Kalk.rente, % Skjæringspkt, kr Med utgangspunkt i en langsiktig betraktning vil det ut fra dette kunne forsvares relativt store investeringer i private anlegg før kostnadene med dette overstiger kostnadene med kommunal tilknytning. Kostnadsbildet er videre slik at skjæringspunktet for et husdyrbruk i aktiv drift ligger vesentlig høyere enn for en bolig. I svært mange tilfeller vil det ut fra erfaring være godt mulig å etablere tilfredsstillende løsninger innenfor rammene i eksemplene ovenfor. Det er samtidig betydelige kostnadsvariasjoner avhengig av de lokale forhold. Det kan dessuten være et moment at de private aktørenes tidshorisont og finansieringsevne er en beskrankning som hemmer muligheten til å gjennomføre slike investeringer. Det er ellers innhentet informasjon om forekomsten av tilsvarende ordninger i andre kommuner i Nord-Trøndelag. Ut fra svarene er det ikke uvanlig at kommunene har ordninger med tilskudd til investeringer i private vannanlegg, men ordningene er svært forskjellige. Fellesnevneren

8 synes likevel å være at kommunenes bidrag er av bagatellmessig karakter og ofte basert på sjablonmessige løsninger med liten differensiering og uten store krav til økonomisk dokumentasjon gjennom kalkyler og regnskap. Med henvisning til ovenstående anbefales at en evt tilskuddsordning i Namdalseid baseres på et bagatellmessig tilskudd og en enkel sjablonmessig løsning. Følgende løsning skisseres: - Inntil kr i grunntilskudd som engangstilskudd pr tiltak, når tiltaket oppfyller vilkårene for ordningen, jfr foregående punkt - Inntil kr i tilleggstilskudd pr deltaker i fellesanlegg fom deltaker nr 2 som engangstilskudd. - Samlet tilskudd kan ikke overstige 25 % av eksterne kostnader med investeringen ihht kostnadsanslag eller pristilbud som kommunen kan godkjenne - Tilskudd gis til eieren av enkeltanlegg eller til andelslaget for fellesanlegg. - Tilsagn om tilskudd kan gis etter søknad med nødvendig dokumentasjon og tilskuddet utbetales når kommunen har kontrollert at tiltaket er gjennomført etter melding fra søker. Alternativet til dette kan være andre satser eller å legge opp til en kalkyle- og regnskapsbasert tilskuddsordning med større differensiering etter investeringens størrelse, dvs at kostnadskrevende tiltak oppnår mer tilskudd, mens lite kostnadskrevende tiltak trolig ikke oppnår tilskudd. Dokumentasjon og rapportering Søknad om tilskudd må framlegges med den dokumentasjon som er nødvendig for å kontrollere at vilkårene oppfylles. Dessuten kostnadsanslag eller pristilbud som viser eksterne investeringsutgifter (utenom egeninnsats). Det vises ellers til foregående punkt. Økonomisk ramme for tilskudd og finansiering av kommunens utgift Det anbefales at ordningen gis en fast årlig ramme på kr fom 2009, og at kommunestyret bevilger dette beløpet i tilknytning til vedtak i denne saken. Denne løsningen medfører at søknader som evt går ut over årsrammen, ikke blir å behandle før ny bevilgning gir grunnlag for dette påfølgende år. Utgiften med tilskuddet kan ikke belastes regnskapet til de kommunale vannverkene. Det anbefales derfor at utgiften regnskapsføres som bygdeutviklingstiltak og finansieres fra eiendomsskatteinntektene ved omdisponering av midler avsatt til uspesifiserte utviklingstiltak i rådmannens budsjett (netto 100 tusen). Dette medfører følgende budsjettjustering Ansvar Art Tjeneste Utgift øker Inntekt minker Utgift minker Inntekt øker Det er nødvendig at kommunestyret er oppmerksom på at denne løsningen medfører at administrasjonen ikke lenger vil ha disponible midler til nye utviklingsprosjekt i årets budsjett. Varighet Det er flere forhold som tilsier at ordningen - dersom den innføres - bør tidsavgrenses og evalueres etter en periode. Bl.a. usikkerhet rundt behovet og interessen for å gjennomføre private tiltak. Det foreslås derfor at ordningen gjelder for 3 år, dvs , og at behovet deretter vurderes pånytt.

9 Andre forhold Ordningen som foreslås er primært rettet mot vannforsyning for kommunens innbyggere. Kommunen står fritt til å innføre denne type støtteordning så lenge den finansieres av kommunens frie inntekter og er vinklet slik at den ikke er i strid med regelverk for offentlig støtte til næringsvirksomhet. Det er ellers nødvendig å understreke at innføring av en støtteordning som skissert ovenfor, ikke medfører at målgruppen for ordningen gis rett til støtte. Kommunen står til enhver tid fritt til å opprettholde eller avvikle tiltaket, og til å avgrense ytelsene til den økonomiske rammen som bevilges. Det vil heller ikke være klageadgang på de vedtak som fattes om tildeling.