Vedtak av 15. mai 2017 fra Likestillings- og diskrimineringsnemndas medlemmer:

Transkript

1 Sak 32/ Sakens parter: A - Likestillings- og diskrimineringsombudet Vedtak av 15. mai 2017 fra Likestillings- og diskrimineringsnemndas medlemmer: Ivar Danielsen (møteleder) Usman Ivar Shakar Anne Lise Rønneberg Jens Kristian Johansen Anniken Sørlie 1

2 Saken gjelder A har klaget på Likestillings- og diskrimineringsombudets (ombudets) avvisning 30. mai 2016 av hennes sak. Likestillings- og diskrimineringsnemnda (nemnda) har tatt stilling til om ombudets avvisning skal opprettholdes, eventuelt om saken skal henlegges, eller om saken skal sendes tilbake til ombudet for realitetsbehandling. Sakens bakgrunn A mener dagens krav om søknad for medmorskap i forskrift av 15. desember 2008 nr om fastsetjing av medmorskap (heretter medmorskapforskriften) er i strid med diskrimineringsloven om seksuell orientering (lov nr. 58/2013). Barneloven 3 (lov nr. 7/1981) regulerer etablering av farskap og medmorskap ved ekteskap. Barneloven 3 første og andre ledd lyder: «Som far til barnet skal reknast den mannen som mora er gift med ved fødselen. Som medmor til barnet skal reknast den kvinna som mora er gift med ved fødselen når barnet er avla ved assistert befruktning innafor godkjent helsestell og med kvinna sitt samtykke til befruktninga. Ved assistert befruktning innafor godkjent helsestell i utlandet må identiteten til sædgiver vere kjent.» Det følger av barneloven 3 første ledd at mannen som moren er gift med når barnet blir født, skal regnes som far til barnet. Når fødselsmelding sendes folkeregisteret, vil den rutinemessig registrere morens ektemann som far til barnet som følge av pater est-regelen. Pater est-regelen fastslår at en fødende kvinnes ektemann antas å være far til barnet født i ekteskap, med mindre han selv, moren, barnet eller tredjemann får fastslått ved dom eller troverdig erklæring at en annen er far til barnet. Det er ingen ytterligere vilkår enn at foreldrene er gift for at farskap skal kunne fastsettes etter denne regelen. Vilkårene for fastsettelse av medmorskap følger av barneloven 3 andre ledd. Det fremgår av barneloven 4a siste ledd at departementet kan gi utfyllende regler om fastsetting av medmorskap etter lovens 3. I medmorskapforskriften 3, 4 og 5 går det fram at: «3.Tidspunkt for når vilkåra for medmorskap skal vere oppfylt Ei kvinne som skal reknast som medmor etter barnelova 3, skal vere gift med mora til barnet på tidspunktet fødselen skjer. Ei kvinne som skal reknast som medmor etter barnelova 4, skal vere sambuar med mora til barnet på tidspunktet den assisterte befruktninga skjer. Ei kvinne som skal reknast som medmor skal ha gjeve skriftleg samtykke til assistert befruktning før behandlinga skjer. Folkeregistermyndigheita kan i særlege tilfelle godkjenne samtykkje gjeve etter behandlinga har funne stad. 4.Prosedyre for fastsetjing av medmorskap Folkeregistermyndigheita avgjer om vilkåra for medmorskap etter barnelova 3 og 4 er oppfylt og gjer vedtak om fastsetjing av medmorskap etter søknad frå minst ein av partane. Myndigheita kan gjere vedtak før barnet er fødd. Reglane i forskrifta gjeld og i tilfelle ein av partane ikkje ønskjer å medverke til at medmorskap vert fastsett. 2

3 5.Krav til søknad Søknad om å få fastsett medmorskap skal ein skrive på fastsett blankett og sende til folkeregistermyndigheita. Søkjar kan sende søknad så snart den assisterte befruktninga har funne stad. Minst ein av partane skal underteikne søknaden. Vedlagt søknaden skal følgje 1) samtykke til assistert befruktning frå mors ektefelle eller sambuar 2) dokumentasjon frå godkjent helsestell i tråd med 2. Dokumentasjonen skal stadfeste at assistert befruktning har funne stad 3) dokumentasjon som viser at barnet som er fødd etter assistert befruktning, ved fylte 18 år har rett til å få opplysningar om sædgivars identitet. Det må gå fram at det finst prosedyrar eller registre som gjer at denne retten kan oppfyllast» Far i et heterofilt ekteskap må ikke søke for å få fastsatt farskapet, heller ikke i tilfeller hvor det er benyttet donor ved assistert befruktning. Dette følger av forskrift av 25. oktober 1982 nr om melding av fødsler, erkjennelse av farskap og melding om valg av navn. På bakgrunn av en henvendelse til ombudet (ukjent fra hvem), sendte ombudet brev 18. desember 2015 til Barne- og likestillingsdepartementet (BLD), der ombudet ba departementet om en vurdering av om barneloven 3 og medmorskapforskriften 4 og 5 er i tråd med diskrimineringsloven om seksuell orientering. I brev datert 18. januar 2016 fra BLD til ombudet svarer BLD blant annet: «Departementet legger til grunn at fordi det er flere vilkår for å få etablert medmorskap enn farskap etter pater est-regelen, er det også nødvendig at partene dokumenterer at vilkårene er oppfylt, og at det foretas en kontroll av dette. Vilkåret for fastsettelse av farskap etter pater est-regelen er at det foreligger et ekteskap. Dette kan skattekontoret selv kontrollere i sine databaser når det skal registrere farskapet. Så er ikke tilfelle for vilkårene for fastsettelse av medmorskap, som er mer omfattende og som krever dokumentasjon som bare partene selv besitter. Departementet anser på denne bakgrunn at det er saklig grunn til å behandle etablering av farskap og medmorskap ulikt, og at det er nødvendig å kontrollere at vilkårene i barneloven er oppfylt før medmorskap fastsettes.» Behandling hos Likestillings- og diskrimineringsombudet og videre saksgang A klaget BLD inn til ombudet i e-post 8. mars Ombudet konkluderte i vedtak datert 30. mai 2016 med at saken måtte avvises. Ombudet har avvist saken fordi ombudet og nemnda ikke har kompetanse til å prøve om en lov er i strid med likestillings- og diskrimineringslovgivningen. A klaget over ombudets vedtak i e-post 29. juni Ombudet vurderte saken på ny, men fastholdt sin konklusjon. Saken ble oversendt til nemnda ved ombudets brev datert 8. juli

4 Saken ble behandlet i nemndas møte 26. april I behandlingen deltok nemndas medlemmer Ivar Danielsen (møteleder), Usman Ivar Shakar, Anne Lise Rønneberg, Jens Kristian Johansen og Anniken Sørlie. A deltok samme med sin ektefelle B. Ombudet var representert ved Helene Falch. Nemndas sekretariat var representert ved Anette Klem Funderud og Ingeborg Aas. Partenes anførsler A har i hovedsak anført: Kravet om søknad for medmorskap er i strid med diskrimineringsloven om seksuell orientering. Medmorskapforskriften setter likekjønnede ektefeller i en dårligere stilling enn ektefeller i et ulikekjønnet ekteskap. Også barnet blir diskriminert på grunn av foreldrenes seksuelle orientering, ved at barnet blir registrert med kun én juridisk forelder ved manglende søknad. Et likekjønnet ektepar bør også kunne erklære foreldreskap. Alternativt bør medmor automatisk registreres som forelder uten krav om søknad. Departementet uttalte i forarbeidene til barneloven (Ot.prp. nr. 33 ( ) side 72) at retten til medmorskap burde fremgå direkte av loven, og at farskapspresumsjonen skulle utvides til en foreldreskapspresumsjon. En medmor som ikke har søkt om medmorskap kan bli idømt foreldreskapet, og skal ved mors død regnes som medmor. Da må en medmor kunne få foreldreskapet på lik linje med en far, når vilkårene er oppfylt. Det kan ikke foreligge en plikt til foreldreskapet uten en rett til foreldreskapet. Departementet har ikke rettslig grunnlag for å kreve at et likekjønnet par må søke om medmorskap. Det er heller ikke av praktiske hensyn nødvendig å kreve søknad. Det finnes andre løsninger som ikke er diskriminerende. All behandling med assistert befruktning som utføres i Norge foregår ved godkjent helsestell. Det er behandlingsstedet som sitter på dokumentasjonen, ikke paret selv. Når den assisterte befruktningen har skjedd i Norge, kan sykehuset ved fødselen selv kontrollere at vilkårene er oppfylt og føre opp medmor som forelder på fødselsmeldingen. Sykehuset kan eventuelt sende inn den nødvendige dokumentasjonen til folkeregisteret sammen med fødselsmeldingen. Det er i seg selv diskriminerende at barneloven 3 skiller mellom hvordan man blir far og medmor. Far kan erklære farskap, og det er en presumpsjon om at han er far dersom han er gift med mor. Lovgiver har ikke hatt til hensikt å diskriminere medmor. Det vises også her til forarbeidene til barneloven (Ot.prp. nr. 33 ( ) side 72), hvor det uttales at pater estregelen bør gjelde tilsvarende for medmor. At barneloven krever at alle vilkårene er oppfylt betyr ikke at en i forskrift kan vedta regler som innskrenker eller hindrer en rett som er gitt i lov. Det er å gå utover forvaltningens delegerte myndighet. Om det ikke er klart at foreldrenes rettsstilling blir forandret av søknadsplikten, er det likevel åpenbart at barnets rettsvern blir krenket. Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle avgjørelser som berører barn. Det er ikke tvil om at fastsettelse av foreldreskap er en avgjørelse som berører barnet og dermed en avgjørelse der barnets beste må tillegges vekt. Barn av likekjønnede par blir satt i en vesentlig svakere stilling enn barn av ulikekjønnede par, utelukkende på grunn av foreldrenes seksuelle legning. 4

5 Det er i seg selv svært stigmatiserende at en medmor må søke om foreldreskap, mens en far kun trenger å erklære seg som far. Det er heller ingen grunn til at det trenger å være en ulik praksis for far og medmor. Fremfor at ombudet foretar en subjektiv vurdering av hvor inngripende forskjellsbehandling en medmor bør tåle, burde ombudet vurdert hvorfor det objektivt er behov for forskjellsbehandlingen. Både far og medmor kunne fylle ut samme søknad/erklæring og krysse av for hvilke vilkår de oppfyller og eventuelt vedlegge nødvendig dokumentasjon. Likestillings- og diskrimineringsombudet har i hovedsak anført at: Ombudet fastholder at saken skal avvises. Saken reiser indirekte spørsmål om barneloven er i strid med diskrimineringsloven om seksuell orientering. Barneloven 3 første ledd bestemmer at far til barnet er den mannen som mor er gift med ved fødselen (pater est-regelen). Pater est-regelen gjelder uavhengig av hvordan barnet har blitt til. For likekjønnede ektefeller følger det av 3 andre ledd at det er andre vilkår for etablering av medmorskap. Stortinget har dermed bestemt at det er ulike vilkår for etablering av farskap og medmorskap. Ombudet kan ikke overprøve barneloven, og mener derfor at saken må avvises. Slik ombudet forstår A, mener hun at medmorskapforskriften er i strid med diskrimineringsloven om seksuell orientering fordi mor og/eller medmor må søke om medmorskap, og fordi folkeregisteret må gjøre vedtak før rettsvirkningene inntrer. A hevder at likekjønnede ektefeller stilles dårligere ved at de må søke om medmorskap. Barneloven har flere vilkår for etablering av medmorskap enn for farskap. Tilleggsvilkårene i loven innebærer at det kreves dokumentasjon for at folkeregisteret skal kunne vurdere om vilkårene for etablering av medmorskap er oppfylt. Forskjellsbehandlingen følger dermed av loven, og fører til at likekjønnede ektepar er i en situasjon som ikke er sammenlignbar med ulikekjønnede ektepar. Som en følge av lovens vilkår om dokumentasjon, er medmorskapforskriftens krav om søknad om medmorskap uløselig knyttet til barneloven 3 andre ledd. Ombudet kan dermed ikke se at kravet om søknad i forskriften reiser spørsmål om forskjellsbehandling som ombudet kan behandle. Dersom nemnda kommer til at saken ikke kan avvises, bør nemnda vurdere å henlegge saken. Ombudet kan ikke uten videre se at prosedyren med å søke er så inngripende at den stiller A, og andre i lignende situasjon, i en såpass dårligere stilling at den vil rammes av forbudet mot diskriminering på grunn av seksuell orientering. Ombudet viser til at det er mulig å søke om medmorskap så snart den assisterte befruktningen er utført, og at folkeregisteret vil kunne gjøre vedtak før barnet er født. Rettsvirkningen inntrer da ved barnets fødsel, og når folkeregisteret får fødselsmelding fra sykehuset, registreres barnet med to foreldre. Reglene i forskriften gjelder også dersom en av partene ikke ønsker å medvirke til at medmorskap blir fastsatt. Etter ombudets syn er det også av praktiske og administrative hensyn mest hensiktsmessig at det er mor og/eller medmor selv som sender inn den nødvendige dokumentasjonen til folkeregisteret. 5

6 Sakens rettslige side Ombudet har avvist saken. Ombudet har i tillegg bedt nemnda om å vurdere om saken skal henlegges, dersom nemnda ikke opprettholder ombudets avvisning. Avvisning Ombudet har avvist saken fordi ombudet ikke har myndighet til å vurdere eventuell motstrid mellom barneloven og diskrimineringsloven om seksuell orientering. Ombudets og nemndas kompetanse reguleres av diskrimineringsombudsloven 1 (lov nr. 40/2005). Det fremgår av bestemmelsens andre ledd at ombudet og nemnda skal føre tilsyn med og medvirke til gjennomføringen av blant annet diskrimineringsloven om seksuell orientering. En sak skal imidlertid avvises fra behandling hos ombudet og nemnda dersom de formelle vilkårene for å behandle saken ikke er oppfylt, se forarbeidene til diskrimineringsombudsloven, Ot.prp. nr. 34 ( ), side 100. Avvisning kan for eksempel være aktuelt dersom forholdet som skal prøves faller utenfor den aktuelle lovens virkeområde, eller generelt faller utenfor de lovene som ombud og nemnd i henhold til diskrimineringsombudsloven 1 andre ledd skal håndheve. Ombudets plikt til å avvise en sak fremgår av diskrimineringsombudsloven 3 femte ledd: «Ombudet skal også avvise en sak dersom vilkårene for å behandle saken ikke er oppfylt.» Nemnda har i tidligere saker tatt stilling til sin egen kompetanse i denne type situasjoner. Nemnda har konkludert med at saker som gjelder spørsmål om lovstrid, må avvises fra behandling. Nemnda ga i sin sak 5/ uttrykk for følgende: «Nemnda har tolket sin egen myndighet slik at den ikke kan overprøve eller kritisere Stortingets lovvedtak. Nemndas begrensede myndighet er begrunnet i konstitusjonelle hensyn og maktfordelingsprinsippet. Maktfordelingsprinsippet sikrer at statsmakten skal fordeles på tre uavhengige institusjoner: en lovgivende, en utøvende og en dømmende. Det er fastslått i Grunnloven 75 at Stortinget blant annet skal gi og oppheve lover. Dersom nemnda skulle ha myndighet til å overprøve og kritisere Stortingets lovvedtak, måtte dette ha kommet klart frem av lov og/eller forarbeider. Nemnda har derfor avvist en rekke klager som gjelder forholdet mellom likestillings- og diskrimineringslovgivningen (se nemndas saker 73/2014 og 21/2015).» A anfører på sin side at det ikke er barneloven hun klager over, men medmorskapforskriften. Henleggelse Selv om ombudet har avvist eller realitetsbehandlet en sak, kan nemnda i særlige tilfeller henlegge saken dersom den ikke finner grunn til videre behandling, Dette fremgår av diskrimineringsombudsloven 6 tredje ledd tredje punktum: «Nemnda kan i særlige tilfeller henlegge en sak dersom den ikke finner grunn til videre behandling.» Bestemmelsen gir ikke nærmere angivelser på henleggelsesadgangen, men viser til diskrimineringsombudsloven 3 femte ledd som regulerer ombudets henleggelsesadgang: 6

7 «Ombudet kan i særlige tilfeller henlegge en sak dersom ombudet ikke finner grunn til videre behandling.» Diskrimineringsombudsloven 3 gir heller ingen direkte anvisning på i hvilke særlige tilfeller det «ikke er grunn til videre behandling», men i lovens forarbeider, Ot.prp. nr.34 ( ), uttales det på side 87 at: «Dersom en kort realitetsbehandling viser at det ikke er grunn til videre behandling, bør ombudet kunne unnlate å ferdigbehandle saken. Det vil her kunne dreie seg om saker som er av så bagatellmessig art at det vil være av svært liten betydning å bruke tid og ressurser på dem, eller saker hvor det diskriminerende forhold det klages over ligger langt tilbake i tid. En sak bør videre kunne henlegges dersom ombudet vurderer den som åpenbart grunnløs.» I den samme proposisjonen side 100 presiseres det at ombudet kan avslutte en sak uten en realitetsavgjørelse, selv om saken først er tatt til behandling. Ombudet har dermed en skjønnsmessig adgang til å henlegge en sak dersom det ikke er grunn til videre behandling av denne. Videre uttales det på side 101 følgende om nemndas henleggelsesadgang etter diskrimineringsombudsloven 6 tredje ledd tredje punktum: «I tredje ledd gis nemnda samme adgang som ombudet til å avvise eller henlegge en sak, jf. 3 femte ledd første til tredje punktum og de spesielle merknadene til denne bestemmelsen ovenfor. Det forutsettes at nemnda skal foreta en selvstendig vurdering.» Nemndas vurdering Nemnda har kommet til at saken må sendes tilbake til ombudet for realitetsbehandling. Avvisning Ombudet har anført at medmorskapforskriften er uløselig tilknyttet barneloven 3 andre ledd, og at en vurdering av forskriften indirekte vil innebære en overprøving av loven. Nemnda er ikke enig i en slik vurdering. Formålet med en forskrift er å gi utfyllende regler og detaljerte bestemmelser til en lov. En forskrift vil derfor i utgangspunktet alltid være uløselig tilknyttet en lov. Så lenge forskriften ikke gjentar lovens vilkår, vil ombudet og nemnda i utgangspunktet ha myndighet til å vurdere om en forskrift er i strid med likestillings- og diskrimineringslovgivningen. Dette ble også stadfestet i nemndas sak 50/ For å anses som medmor etter barneloven 3 andre ledd, stilles det tre vilkår: at kvinnen er gift med moren ved fødselen, at barnet er unnfanget ved assistert befruktet innenfor godkjent helsestell, og at kvinnen som er gift med mor har samtykket til befruktningen. Ved befruktningen i utlandet, må i tillegg sædgivers identitet være kjent. Etter nemndas syn fremgår det ikke av barneloven 3 andre ledd hvordan lovens vilkår skal oppfylles. Dette er det gitt utfyllende regler om i medmorskapforskriften. Ettersom det ikke er gitt at den eneste måten lovens vilkår kan oppfylles er å søke folkeregisteret om medmorskap, kan ikke medmorskapforskriften etter nemndas syn anses som uløselig knyttet til loven. 7

8 Nemndas konklusjon er at ombudets vedtak om avvisning ikke opprettholdes. Henleggelse Ombudet har anført at nemnda alternativt må henlegge saken. Ombudet har anført at prosedyren med å søke om medmorskap ikke er å anse som så inngripende at den stiller A, og andre i lignende situasjon, i en såpass dårligere stilling at den vil rammes av forbudet mot diskriminering på grunn av seksuell orientering. Ombudet viser til at det er mulig å søke om medmorskap så snart den assisterte befruktningen er utført, og at folkeregisteret vil kunne gjøre vedtak før barnet er født. Etter ombudets syn er det også av praktiske og administrative hensyn mest hensiktsmessig at det er mor og/eller medmor selv som sender inn den nødvendige dokumentasjonen til folkeregisteret. Ikke enhver ulempe vil være omfattet av diskrimineringsvernet. Helt marginale og i praksis ubetydelige ulemper vil ikke oppfylle lovens vilkår om at en person må stilles «dårligere». Etter nemndas vurdering er ikke kravet om å søke om medmorskap av så marginal betydning at likekjønnede par som er gift, etter omstendighetene ikke kan sies å bli behandlet dårligere enn ulikekjønnede par som er gift. Saken kan derfor slik nemnda ser det, ikke henlegges med en slik begrunnelse. Nemnda har i sin vurdering ikke bare lagt vekt på den praktiske ulempen likekjønnede par har ved å måtte søke om medmorskap. Nemnda har også lagt vekt på at formålet med diskrimineringsloven om seksuell orientering er å fremme likeverd uavhengig av seksuell orientering, se lovens 1. Etter nemndas vurdering kan det ikke utelukkes at et krav om søknad om medmorskap etter omstendighetene kan være i strid med forbudet mot diskriminering på grunn av seksuell orientering. Nemndas konklusjon er at saken ikke skal henlegges. A har fått medhold i sin klage på ombudets vedtak. Saken sendes tilbake til ombudet for realitetsbehandling. Vedtaket er enstemmig. 8

9 Sak 32/ Likestillings- og diskrimineringsnemnda har fattet følgende vedtak: Likestillings- og diskrimineringsombudets vedtak om avvisning opprettholdes ikke. Ivar Danielsen møteleder Usman Ivar Shakar Anne Lise Rønneberg Jens Kristian Johansen Anniken Sørlie 9