FYLKESMANNEN I OSLO OG AKERSHUS Barnehage- og utdanningsavdelingen TILSYNSRAPPORT KOMMUNEN SOM TILSYNSMYNDIGHET ETTER BARNEHAGELOVEN.

Transkript

1 FYLKESMANNEN I OSLO OG AKERSHUS Barnehage- og utdanningsavdelingen TILSYNSRAPPORT KOMMUNEN SOM TILSYNSMYNDIGHET ETTER BARNEHAGELOVEN Enebakk kommune Høst 2013

2 2 Innhold 1. Tema, bakgrunn og målsetting for tilsynet Tema for tilsynet Bakgrunn for tilsynet Målsetting for tilsynet Gjennomføring av tilsynet Rettslig grunnlag Metoden som er brukt i dette tilsynet Hva er kontrollert i tilsynet Forsvarlig system i forbindelse tilsyn med av barnehager Rettslige krav Kommunens dokumentasjon og redegjørelse Fylkesmannens vurdering Fylkesmannens konklusjon Kommunens som tilsynsmyndighet på barnehageområdet Rettslige krav Kommunens dokumentasjon og redegjørelse Fylkesmannens vurdering Fylkesmannens konklusjon Pålegg om retting/stenging i barnehager er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven Rettslige krav - forvaltningslovens regler for enkeltvedtak i kap. IV - VI Kommunens dokumentasjon og redegjørelse Fylkesmannens vurdering Fylkesmannens konklusjon Kommunens håndtering av dispensasjonsadgangen for styrer og pedagogisk...16 leder, samt pedagogisk bemanning Rettslige krav Kommunens dokumentasjon og redegjørelse Fylkesmannens vurdering og konklusjon...19

3 3 4. Pålegg om endring Forsvarlig system kommuneloven 23 nr. 2 andre punktum, jf. barnehageloven 16, 17 og 18 med tilhørende forskrifter Kommunen som tilsynsmyndighet på barnehageområdet Pålegg om retting/stenging i barnehager er enkeltvedtak etter forvaltningsloven Oppfølging av tilsynet Om rett til å klage...20 Vedlegg 1: Dokumentasjon fra Enebakk kommune Lørenskog kommune Vedlegg 2: Oversikt over personer som deltok på tilsynet

4 4 1. Tema, bakgrunn og målsetting for tilsynet 1.1 Tema for tilsynet Fylkesmannen i Oslo og Akershus har gjennomført stedlig tilsyn med Enebakk kommune. Tilsynet ble varslet i brev av Tema for tilsynet er kommunen som tilsynsmyndighet og kommunens plikt til å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8 og 16. Temaet inngår som del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i Temaet ble belyst gjennom: barnehageloven 17 første og annet ledd om styrer mv. barnehageloven 18 første og annet ledd om krav til pedagogisk leder forskrift av 16. desember 2005 om pedagogisk bemanning Videre omhandler tilsynet kommunens håndtering av dispensasjonsadgangen i barnehageloven 17 tredje ledd og 18 tredje ledd, samt forskrift av 16. desember 2005 om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Tilsynet omfatter kommunens rutiner og systemer for å ivareta myndighetskravene i lovgivningen, ikke personrelaterte forhold. Tilsynet fokuserte på kommunens oppfyllelse av lovkrav på et utvalgt område, se Tema for tilsynet. Rapporten omhandler lovbrudd som er avdekket under tilsynet, og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som barnehagemyndighet. 1.2 Bakgrunn for tilsynet Av Kunnskapsdepartementets embetsoppdrag til fylkesmennene for 2013 fremgår det at fylkesmannen skal føre tilsyn med at kommunene som barnehagemyndighet utfører de oppgaver de er pålagt etter barnehageloven med tilhørende forskrifter. Videre at fylkesmennene skal prioritere arbeid for at kommunene retter lovbrudd, avdekket gjennom fylkesmannens tilsyn. 1.3 Målsetting for tilsynet Det overordnede målet med tilsynsvirksomheten etter barnehageloven er å sikre at virksomheter som omfattes av barnehageloven drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Tilsynet skal bidra til å sikre kvaliteten på barnehagetilbudet. Fylkesmannens tilsyn skal bidra til å sikre at kommunen ivaretar kravene i lovgivningen ved tilsyn med kommunale og ikke-kommunale barnehager. Etter barnehageloven 16 er det kommunen som skal føre tilsyn med den enkelte barnehage i kommunen. Kommunen skal gjennom sitt tilsynsarbeid og veiledning/pålegg se til og sikre at barnehagene i kommunen

5 driver i samsvar med gjeldende regelverk og ellers er forsvarlige, jf. barnehageloven 8 første ledd. Fylkesmannens tilsyn skal kontrollere om kommunen forholder seg til lovens krav, og eventuelt bidrar til at tilstanden i kommunen blir i samsvar med kravene i regelverket Gjennomføring av tilsynet 2.1 Rettslig grunnlag Fylkesmannen skal etter barnehageloven 9 andre ledd føre tilsyn med at kommunene oppfyller de pliktene de er pålagt i, eller i medhold av, barnehageloven 8 og 16, forvaltningsloven og kommuneloven. 2.2 Metoden som er brukt i dette tilsynet I dette tilsynet er det først innhentet skriftlig dokumentasjon fra Enebakk kommune, som grunnlag for å vurdere om kommunen oppfyller lovkravene som gjelder for tilsynets tema. Etter gjennomgang av dokumentene har fylkesmannen gjennomført stedlig tilsyn (intervjuer) i kommunen. Tilsynet innebærer at tilsendte dokumenter, samt opplysninger fra intervjuene, blir gjennomgått og vurdert i forhold til ovennevnte lovkrav. Observasjonene er gjort i kommunens dokumenter, samt opplysninger fremkommet i intervjuene. Rapporten omhandler resultater fra de områdene som har vært kontrollert i dette tilsynet. Dersom det avdekkes lovstridige forhold, vil det bli gitt pålegg. Et pålegg innebærer at forholdet må utbedres i samsvar med aktuelle lovbestemmelser, jf. kommuneloven kapittel 10A. Oppsummering av framdriften i tilsynet: Tilsynsaktivitet Tid Varsel om tilsyn Frist for innsending av dokumentasjon Intervjuer Sluttmøte Foreløpig rapport, varsel om pålegg Frist for uttalelse fra kommunen Uttalelse fra kommunen Endelig rapport, pålegg om endring Frist for erklæring og redegjørelse fra kommunen Oversikt over dokumenter kommunen har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i Vedlegg Hva er kontrollert i tilsynet 3.1 Forsvarlig system i forbindelse tilsyn med av barnehager Rettslige krav Kommunen er lokal barnehagemyndighet

6 6 Det følger av barnehageloven 8 første ledd at: Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Barnehagemyndigheten i kommunen har et overordnet ansvar for alle barnehagene i kommunen (kommunale og ikke-kommunale), og må legge opp til et nært samarbeid med de øvrige aktuelle instanser. Kommunen som barnehagemyndighet skal opptre uavhengig av kommunen som eier og tjenesteyter. Kommunen bør så langt som mulig ha etablert et organisatorisk skille mellom myndighets- og eieroppgaver. Beskrivelse av hovedoppgaver, organisering og myndighetsfordeling - delegasjon Kommunestyret har det øverste kontroll- og tilsynsansvaret med den kommunale forvaltningen, og bestemmer hvilket organ i kommunen tilsynet av barnehagene samt dispensasjonsadgangen skal legges til, jf. kommuneloven 10, 12 og 23. Kommunestyret kan med hjemmel i kommuneloven 10, 12 og 23 nr. 4, ved delegering, bestemme hvilket organ som skal være tilsynsmyndighet og vedtaksmyndighet i kommunen. Det skal være kjent for alle parter hvem som ivaretar tilsynsoppgaven, og hvem som har myndighet til å fatte enkeltvedtak (dvs. gi pålegg om retting og stenging, samt dispensasjon fra utdanningskravet for styrer/pedagogisk leder og norm for pedagogisk bemanning). Dette må fremgå av delegeringsbestemmelsene i kommunen. Det ligger et krav til forsvarlig styring og internkontroll i kraft av at en kommune har et forvaltningsansvar av et rettsområde, uavhengig av om dette er fastsatt i lovs form. Styringssystem/ internkontroll har betydning for hvordan virksomheten innretter seg for å oppfylle gitte krav, i dette tilfelle kommunens plikter på barnehageområdet. Kommuneloven 6 fastslår at kommunestyret er det øverste organet i kommunen. All utøving av kommunal kompetanse ved andre folkevalgte organer eller gjennom ansatte, skjer på kommunestyrets vegne og politiske ansvar. I norske kommuner føres det to typer kontroll og tilsyn gjennom det som refereres til den kommunale egenkontrollen. Disse kontrolltypene er hjemlet i bestemmelsene i kommuneloven om administrasjonssjefens internkontroll jf. kommuneloven 23 og kontrollutvalgets og revisjonens kontroll med administrasjonen jf. kommuneloven kapittel 12. Det følger av kommuneloven 23 nr. 1 at det er administrasjonssjefen, dvs. rådmannen, som har det øverste ansvaret i kommunens administrasjon. Det vil blant annet si kontroll med underlagte virksomheter som har oppgaver etter særlovgivningen, inkludert barnehageloven. I Enebakk kommune er kommunalsjefen for Kultur og oppvekstavdelingen direkte underlagt rådmannen. Rådmannen har ansvaret for at saker er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt, jf. kommuneloven 23 nr. 2 første punktum. I tillegg har rådmannen et overordnet ansvar etter kommuneloven 23 nr. 2 andre punktum: ( ) Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll.( ) Dette innebærer at administrasjonssjefen, dvs. rådmannen, bl.a. har et ansvar for å føre tilsyn og kontroll med underlagte virksomheter på barnehageområdet, i Enebakk kommune, Kultur og

7 7 oppvekstavdelingen, og at kravene i lovverket blir oppfylt. Herunder ansvar for å etablere tilfredsstillende rutiner og systemer for internkontroll, dvs. et forsvarlig system for å vurdere og følge opp etterlevelsen av barnehageloven med tilhørende forskrifter, samt forvaltningsloven, på barnehageområdet. Dette gjelder også der vedkommende rådmann ikke selv tar del i saksbehandlingen, og forutsetter en aktiv, planmessig og kontinuerlig styring fra kommunens side. Selve det administrative ledelsesansvar, slik det er forankret i kommuneloven, kan ikke fratas rådmannen. Både etatssjefer og andre kommunalt tilsatte opptrer i prinsippet på rådmannens vegne og er underlagt dennes instruksjonsmyndighet. For en kommune vil et forsvarlig system innebære at det til enhver tid skal være avklart hvilke krav som stilles til kommunen, om det er satt kompetent personale til å løse de aktuelle oppgavene, om det er rutiner for å vurdere hvorvidt krav faktisk oppfylles på en lovlig måte, samt rutiner for å sette inn tiltak der lovkrav viser seg ikke å bli oppfylt. For at systemet skal være forsvarlig må det sikre at barnehageloven med forskrifter faktisk blir oppfylt. Systemet må kunne sette virksomheten og de ansatte i stand til å avdekke lovbrudd og sørge for tiltak der lovbrudd blir avdekket. Både av hensyn til kommunens egen forvaltning og etterprøvbarheten ved fylkesmannens tilsyn, må kommunens system være skriftlig. Ved at systemet skal være forsvarlig, er kommunen gitt rammer til å lage sine egne systemer tilpasset lokale forhold. For å oppfylle kravene til et forsvarlig system må kommunen kunne dokumentere: at det foreligger rutiner som sikrer: - at alle som har oppgaver knyttet til barnehageloven har tilstrekkelig kunnskap om innhold og krav i de bestemmelsene som er relevante for dem - informasjonsflyt for rapporteringer og tilbakemeldinger som er egnet til å avdekke eventuell manglende overholdelse av gjeldende lover og forskrifter - at det settes inn nødvendige tiltak dersom det avdekkes at kommunens praksis ikke er i samsvar med lovkravene Delegasjon Etter kommuneloven 23 nr. 4 kan avgjørelsesmyndighet i enkeltsaker og i bestemte sakstyper delegeres til rådmannen, som har anledning til å videredelegere denne myndigheten til den enkelte virksomhetsleder. Kommunen må kunne dokumentere at eventuell delegasjon er gjort på en formelt riktig måte, og det må være tydelig hvilken myndighet som er delegert. Det er et grunnvilkår for all delegasjon at den lar seg gjennomføre på en betryggende og forsvarlig måte. Dersom kommunen delegerer myndighet til å fatte enkeltvedtak, må dette komme tydelig frem i delegasjonsreglementet. Rutiner for å sikre at alle i organisasjonen har tilstrekkelig kunnskap om innhold og krav i de bestemmelsene som er relevante for dem Det er et krav til kommunens system at de ansatte har tilstrekkelig kunnskap om innhold og krav i gjeldende regelverk. Dette er en forutsetning for å kunne vurdere om praksis er i samsvar med lov og forskrift. Kommunen bør kartlegge kompetansebehov og sørge for at alle medarbeidere får den opplæringen og etterutdanningen de trenger for å ivareta ansvar og oppgaver. Tilsynsansvaret etter barnehageloven 16 omfatter alle krav som barnehageloven og forskriftene stiller til drift i godkjente eller godkjenningspliktige barnehager. Barnehageloven med forskrifter

8 8 stiller også krav til at kommunen foretar skjønnsmessige vurderinger for å etterse om barnehageeier oppfyller de krav som foreligger. Kommunens system må derfor også sikre at de ansatte har tilstrekkelig kunnskap om barnehagelovens og forskriftenes krav, foruten kravene til saksbehandling som følger av forvaltningsloven. Rutiner for å sikre informasjonsflyt for rapporteringer og tilbakemeldinger Det skal være rutiner for kommunikasjon og samhandling mellom kommunens administrasjonsledelse og underliggende seksjoner. For at systemet skal være forsvarlig må det sikre at kommunen har rutiner for informasjonsflyt som er egnet til å avdekke manglende overholdelse av gjeldende lover og forskrifter. Rutiner for å kartlegge, vurdere og sette inn nødvendige tiltak dersom det viser seg at kommunens praksis ikke er i samsvar med lovkravene I kravet til forsvarlig system ligger et krav om at kommunen skal føre tilsyn og kontroll med egen virksomhet, og at kommunen har en plikt til å etablere tilfredsstillende rutiner og systemer for denne internkontrollen. Systemkravet innebærer et krav til kommunens ledelse om aktiv, planmessig og kontinuerlig styring for å sikre at kravene i barnehageloven med tilhørende forskrifter til enhver tid blir oppfylt. Dette innebærer bl.a. et ansvar for å etablere tilfredsstillende rutiner og system for å kartlegge, vurdere, samt følge opp kritiske områder som kan ha konsekvens for kommunens evne til å oppfylle regelverket på barnehageområdet. Eksempler på risikoområder kan være ressurser, personalets kunnskap om regelverket, personalets kompetanse, arbeidsmiljøet, endring av nasjonale regelverk, manglende informasjon m.m Kommunens dokumentasjon og redegjørelse Delegasjon Fylkesmannen har fått tilsendt delegeringsreglement for Enebakk kommune vedtatt , med siste revidering foretatt Av reglementets pkt Rådmannens videredelegering av myndighet, under pkt. 2, fremgår det at rådmannen videredelegerer myndighet i ikke-prinsipielle saker til kultur-, og oppvekstsjefen for særlover med tilhørende forskrifter som tilligger avdelingen, bl.a. barnehageloven. Videre under pkt. 2.2 at kommunalsjefen for kultur og oppvekst delegerer myndighet i ikkeprinsipielle saker til enhetsleder/styrer ved den enkelte barnehage for særlover med tilhørende forskrifter som tilligger enheten, bl.a. barnehageloven. Kravene til et forsvarlig system Enebakk kommune har i sitt svarbrev av redegjort for hvordan kommunen arbeider for å sikre at kommunens tilsynspraksis oppfyller kravene i barnehageloven og forvaltningsloven, dvs. kommunens system på området. Tilstrekkelig kunnskap Kommunen opplyser i sin redegjørelse at barnehagekonsulenten deltar på Fylkesmannens regelverkssamlinger, samt i fagnettverk med barnehageadministrasjonene i de andre kommunene i regionen.

9 9 I intervjuene kom det i tillegg frem at alle styrerne i de kommunale barnehagene har formell fagkompetanse. Videre at barnehagekonsulenten er utdannet førskolelærer og har tatt videreutdanning innen jus (arbeidsrett) og master i barnehageledelse, og at konsulenten melder inn evt. behov for økt kompetanse til kommunalsjefen. Det ble også opplyst at kommunen holder ledermøte hver 8. uke, hvor bl.a. kompetansehevende tiltak foreslås og diskuteres. Informasjonsflyt Av kommunens redegjørelse fremgår det at kommunen avholder månedlige styrermøter med enhetsledere/daglige ledere i alle barnehagene i kommunen, både de kommunale og private barnehagene, og at både barnehagekonsulenten og kommunalsjefen deltar på møtene. Agenda for møtene er informasjon om endringer på området, kompetanseutvikling, opptak og organisering av barnehagetilbudet i kommunen. Kommunalsjefen og barnehagekonsulenten har også jevnlige møter med de kommunale barnehagene alene. Det opplyses at relevant informasjon mellom de ulike leddene formidles av kommunalsjefen. Videre at rutiner for vurdering og oppfølging av denne kommunikasjonen følges opp i samarbeidsfora som styrermøter og i medarbeidersamtaler. I intervju kom det frem at kommunen har et elektronisk kvalitetssikringssystem på flere av kommunens ansvarsområder, som sikrer at evt. avvik meldes tjenestevei. Systemet er delt i to moduler: 1. Rutinebeskrivelse og 2. Registrering av avvik. Dette systemet var på intervjutidspunktet ikke innført på barnehageområdet. Det ble opplyst at det er jevnlige møter og dialog mellom rådmannen og ledergruppen, der kommunalsjefene deltar. I tillegg kom det frem at kommunalsjefen holder seg løpende oppdatert på området, bl.a. gjennom jevnlige møter med barnehagene og møte hver torsdag med barnehagekonsulenten. Kartlegging, vurdering og iverksetting av tiltak Av kommunens redegjørelse i forhold til rutiner for vurdering og oppfølging av kommunikasjonen mellom administrasjonsledelsen og underliggende seksjoner, fremgår det at denne følges opp i samarbeidsfora som styrermøter (med barnehageledelsen) og i medarbeidersamtaler (internt i kommunen). Dette ble bekreftet i intervju Fylkesmannens vurdering Rådmannen har videredelegert sin vedtaksmyndighet på barnehageområdet til kommunalsjefen for kultur og oppvekst. Kommunalsjefen har igjen delegert deler av denne myndigheten til den enkelte enhetsleder/styrer i den enkelte kommunale barnehage, jf. pkt. 2.2 i kommunens delegasjonsreglement. Av kommunens skriftlige redegjørelse fremgår det under Generelt, pkt. 1, at tilsynsoppgavene ligger under kommunalsjef for kultur og oppvekst og at oppgavene er lagt til barnehagekonsulenten. Under Dispensasjoner fra regelverket om pedagogisk bemanning, pkt. 1, sies det at: Oppgaven er delegert til barnehagekonsulent. I intervjuene ble det imidlertid avdekket at myndighetsoppgavene på tilsyns- og dispensasjonsområdet ikke var formelt videredelegert fra kommunalsjefen, og at kommunen ikke har hatt til hensikt å videredelegere disse myndighetsoppgavene til nivå under kommunalsjefen. Av den innsendte dokumentasjon har Fylkesmannen sett at kommunens vedtak om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder i 2013 for Flateby, Hauglia, Fjellknatten, Melgård og Kirkebygden barnehager, er undertegnet av barnehagekonsulenten alene. Av

10 kommunens tilsynsrapporter fra 2010 ser Fylkesmannen at barnehagekonsulenten alene har underskrevet vedtakene, med unntak av pålegget til Emaus barnehage, datert Det foreligger ikke formell delegasjon fra kommunalsjefen for kultur og oppvekst til barnehagekonsulenten i Enebakk kommune. Dette betyr at enkeltvedtak om dispensasjoner fra utdanningskravet for pedagogiske ledere blir fattet av ansatt i kommunen som ikke formelt har denne myndigheten Fylkesmannens konklusjon Enebakk kommune, som barnehagemyndighet, har ikke etablert et fullt ut forsvarlig system som sikrer at kravene i barnehageloven og forskriftene til loven, samt forvaltningsloven, blir oppfylt, jf. kommuneloven 23 nr. 2 andre punktum Kommunens som tilsynsmyndighet på barnehageområdet Rettslige krav Barnehageloven 8, lyder bl.a: Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Barnehageloven 16, lyder bl.a.: Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. ( ) Vedtak om retting og stenging og vedtak om anvendelse av økonomiske reaksjonsmidler kan påklages til fylkesmannen. Kommunen som lokal barnehagemyndighet skal føre tilsyn med den enkelte barnehage i kommunen, både kommunale og ikke-kommunale barnehager, jf. barnehageloven 16. Kommunen skal gjennom sitt tilsynsarbeid og pålegg se til og sikre at barnehagene i kommunen driver i samsvar med gjeldende regelverk og ellers er forsvarlige, jf. barnehageloven 8 første ledd. Tilsynet etter barnehageloven skal omfatte alle krav stilt i lov og forskrifter. Tilsynsansvaret omfatter også tilsyn med innhold og kvalitet i barnehagen. Samfunnsmandatet til barnehagen er gitt i forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver, som er et redskap for barnehagen sine ansatte og et grunnlag for kommunen sitt tilsyn med virksomheten. Kommunen er gitt hjemmel til å gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold. Kommunens tilsyn skal altså være kontroll med lovlighet og korrigering av lovbrudd. Barnehageloven stiller ikke krav til metode og hyppighet av kommunens tilsyn, men tilsynet etter barnehageloven skal omfatte alle myndighetskrav i lov og forskrifter. Dette krever kontinuitet og systematikk i tilsyns- og oppfølgingsarbeidet. Kommunens tilsynsvirksomhet er utøvelse av offentlig myndighet. Utøvelse i disse

11 oppgavene må derfor skje i samsvar med forvaltningsrettslige prinsipper om habilitet og forsvarlighet. Kommunens tilsyn må være innrettet slik at det er betryggende avstand mellom kommunen som barnehagemyndighet og kommunen som barnehageeier. 11 Kartlegging/områdeovervåking: Kommunens rolle som tilsynsmyndighet i barnehagelovens 16 forstås som de aktiviteter som kommunen utøver for å sikre at barnehagene drives i samsvar med lov og forskrifter. Dette kan være innhenting av informasjon gjennom årsplaner og/eller evalueringsrapporter, årsmelding, vedtekter, brukerundersøkelser og lignende. Deler av tilsynsoppgaven kan altså ivaretas ved at kommunen i sitt løpende arbeid som barnehagemyndighet kontrollerer at barnehagene oppfyller lov- og forskriftskrav, for eksempel gjennom kontroll av årsmeldinger, og innhenting og gjennomgang av for eksempel årsplaner. Deler at tilsynsoppgaven kan ivaretas gjennom møter med barnehagene der lovlig og forsvarlig barnehagedrift er tema. Rapporteringer fra barnehagene til barnehagemyndigheten kan også inngå i tilsynsarbeidet. Tilsynet må imidlertid også bestå av et rimelig antall tilsynsbesøk (stedlig tilsyn) og planmessige, samt hendelsesbaserte, tilsynsbesøk i barnehagene. Dette for i tilstrekkelig grad å kartlegge forholdene i barnehagene. Vurdering av behovet for tilsyn I planleggingsfasen vil det være nødvendig å se på hvilke behov barnehagen(e) har for tilsyn, og hvilke behov kommunen har for å utøve tilsyn i en bestemt barnehage. Når all informasjon er systematisert bør det utarbeides en plan for utøvelse av tilsyn. Kommunen bør her foreta en prioritering. Det må være en sammenheng mellom de prioriteringer som gjøres og den overordnede tilsynsplanen kommunen har. Enkelte ganger vil det være nødvendig med et omfattende tilsyn som tar for seg flere sider ved barnehagedriften. Andre ganger kan tilsynet omfatte utvalgte områder ved barnehagedriften. Kommunens vurdering av behovet for tilsyn skal både omfatte kommunale og ikke-kommunale barnehager. Plan for tilsyn: For å sikre et forsvarlig tilsyn er det nødvendig med en skriftlig plan over tilsynsarbeidet i kommunen. Tilsynsplanen vil kunne bidra til å sikre en reell likebehandling av barnehagene og gi en oversikt over hva tilsynet skal omfatte, hvem som er delegert oppgaven som tilsynsmyndighet, hvordan og hvor ofte tilsyn skal utføres. Det er et krav at systemet er egnet til å avdekke eventuelle forhold som er i strid med lovverket. Gjennomføring av tilsyn: Barnehageloven gir ingen bindende regler for hvordan og hvor ofte tilsyn skal gjennomføres. Det er kommunen som skal beslutte hvordan og hvor ofte tilsyn skal gjennomføres, jf. Ot.prp. nr. 72 ( ). Tilsynsoppgaven må imidlertid ses i sammenheng med barnehageloven 8 første ledd, der det fremgår at barnehagemyndigheten skal påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Dette tilsier at det må kunne oppstilles et krav til en forsvarlig tilsynsfrekvens. Barnehagemyndighetens tilsyn kan gjennomføres både som varslet stedlig tilsyn, uanmeldt stedlig tilsyn og som dokumenttilsyn. For at kommunen skal oppfylle barnehagelovens

12 bestemmelse om tilsyn, er det ikke tilstrekkelig at kommunen kun gjennomfører dokumenttilsyn, men et slikt tilsyn vil kunne være et godt supplement til barnehagemyndighetens stedlige tilsyn. Barnehageloven gir heller ingen regler for hvor omfattende et stedlig tilsyn skal være. Det er ikke et lovkrav at barnehagemyndigheten må føre tilsyn med alle bestemmelsene i barnehageloven ved hvert tilsyn, men det kan være naturlig å velge ulike fokusområder ut fra sentrale føringer og lokale forhold, samt kommunens vurdering av behov for tilsyn. 12 Konsekvenser av uforsvarlige/ulovlige forhold: Dersom barnehagemyndigheten oppdager ulovlige eller uforsvarlige forhold, kan den gi pålegg om retting etter barnehageloven 16 andre ledd. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av barnehagen. Pålegget skal gis i form av et enkeltvedtak, og forvaltningslovens regler skal følges. For at kommunen skal oppfylle sin tilsynsplikt etter barnehageloven 8 første ledd, dvs. plikt til å sikre at barnehagene i kommunen drives i samsvar med gjeldende regelverk og ellers er forsvarlige, må kommunen påse at den enkelte barnehage retter ulovlige/uforsvarlige forhold i samsvar med pålegget. Kommunen må derfor følge opp gitte pålegg og konkludere med om pålegget er innfridd og tilsynet kan avsluttes Kommunens dokumentasjon og redegjørelse Av kommunens redegjørelse fremgår det at det avholdes månedlige styrermøter for kommunale og private barnehager, og at kommunen har et felles opptakssystem for barnehagene. Videre at barnehagene sender inn sine årsplaner og vedtekter til kommunen, samt at ikke-kommunale barnehager sender inn årsmeldinger og rapporterer sine årsregnskap i Basil. I tillegg bruker kommunen barnehagetilsyn.no som kartleggingsverktøy. Kommunen har utarbeidet dokumentet Plan for tilsyn av barnehager i Enebakk kommune, datert , med bl.a. plan over kommunens generelle tilsynsaktivitet og tilsynsansvar. I tillegg har kommunen utarbeidet et årshjul for anmeldte tilsyn, datert Det fremgår av kommunens skriftlige redegjørelse at kommunen ikke har fulgt tilsynsplanen i perioden , og dokumentasjonen fra kommunen viser at kommunen ikke har utført stedlig tilsyn siden I tilsynsplanen sies bl.a. at: Tilsynet kan være anmeldt/varslet eller uanmeldt. Omfanget av tilsynet kan variere. Til vanlig skal alle barnehager ha minst et tilsyn hvert annet år, men spesielle tilfeller eller oppfølgingssaker kan tilsi at det blir oftere. Ulike tema kan i perioder få økt fokus, for eksempel ulike satsningsområder. Kommunen har også utarbeidet et årshjul for anmeldte tilsyn, hvor det angis årlig oppstart av tilsynsvirksomheten i mars måned. Kommunen har i sin skriftlige redegjørelse opplyst at den ikke har gjennomført stedlig tilsyn siden 2010, verken anmeldte eller uanmeldte tilsyn. I april/mai 2013 er det gjennomført elektronisk tilsyn ved bruk av barnehagetilsyn.no. Kommunen har i sin skriftlige redegjørelse opplyst at den ikke har gitt pålegg om retting/stenging etter barnehageloven 16 i perioden Fylkesmannen har fått tilsendt 3 tilsynsrapporter fra gjennomført tilsyn i 2010, hvor det ble gitt pålegg om retting.

13 3.2.3 Fylkesmannens vurdering Kartlegging/områdeovervåking og vurdering av behovet for tilsyn Det ble bekreftet under intervjuene at kommunen utfører kartlegging av barnehagene gjennom året, jf. kommunens skriftlige redegjørelse. I tillegg kom det frem under intervjuene at kommunen også bruker klagesaker som kartleggingsverktøy. 13 Fylkesmannen vurderer dette arbeidet som egnet til å avdekke og forebygge en rekke lovbrudd i den enkelte barnehage. Fylkesmannen kan imidlertid ikke se at kommunens kartlegging av barnehagene brukes til å vurdere behovet for stedlig tilsyn i barnehagene på grunnlag av risiko- og vesentlighetsvurderinger, dvs. at kommunen ikke foretar en prioritering ved valg av tema, objekt og omfang i sine tilsyn. Enebakk kommune har derved en feil praktisering av bestemmelsene i barnehageloven 8 og 16. Kommunen foretar ikke en vurdering av behovet for tilsyn basert på innhenting av informasjon og kartlegging. Det kom frem under intervjuene at kommunen ikke har utarbeidet rutiner for vurdering av behovet for tilsyn, basert på den kartlegging som gjøres. Kommunen utfører heller ikke i praksis en vurdering av behovet for tilsyn, basert på innhentet informasjon og kartlegging. Dette vises bl.a. ved at kommunen ikke har utført stedlig tilsyn i barnehagene i kommunen siden Fylkesmannen fant også at kommunen ikke har rutiner som fanger opp hvorvidt det er tilstrekkelig antall ansatte med pedagogisk utdanning eller dispensasjon fra utdanningskravet i barnehagene (Flateby barnehage søkte om dispensasjon , og fikk innvilget søknaden den med virkning tilbake i tid fra ). Plan for tilsyn: Fylkesmannen legger til grunn at Enebakk kommune ikke har fulgt sin egen tilsynsplan/årshjul for stedlig tilsyn siden Gjennomføring av tilsyn: Fylkesmannen legger til grunn at kommunen ikke har gjennomført stedlig tilsyn med barnehagene siden Som det fremgår ovenfor under Rettslige krav gir barnehageloven ingen bindende regler for hvordan og hvor ofte tilsyn skal gjennomføres. Det er kommunen som skal beslutte hvordan og hvor ofte tilsyn skal gjennomføres, jf. Ot.prp. nr. 72 ( ). Tilsynsoppgaven må imidlertid ses i sammenheng med barnehageloven 8 første ledd, der det fremgår at barnehagemyndigheten skal påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Dette tilsier at det må kunne oppstilles et krav til en forsvarlig tilsynsfrekvens. Barnehagemyndighetens tilsyn kan gjennomføres både som varslet stedlig tilsyn, uanmeldt stedlig tilsyn og som dokumenttilsyn. For at kommunen skal oppfylle barnehagelovens bestemmelse om tilsyn, er det ikke tilstrekkelig at kommunen kun gjennomfører dokumenttilsyn, men et slikt tilsyn vil kunne være et godt supplement til barnehagemyndighetens stedlige tilsyn. På denne bakgrunn mener Fylkesmannen at Enebakk kommune ikke gjennomfører tilsyn etter de krav som følger av barnehageloven 8 og 16. Kommunens manglende utøvelse av stedlig tilsyn i perioden 2011 til 2013, ble i intervjuene begrunnet med en ustabil personalsituasjon i perioden, noe som har medført at kommunen har måttet prioritere andre oppgaver fremfor tilsyn. Til dette vil Fylkesmannen bemerke at, slik som

14 14 det fremgår av rapportens pkt. 3.1, er det kommunens ledelse som har ansvaret for å etablere tilfredsstillende rutiner og system for å kartlegge, vurdere, samt følge opp kritiske områder som kan ha konsekvens for kommunens evne til å oppfylle regelverket på barnehageområdet. Det er således kommunens ledelse som har ansvaret for å påse at administrasjonen har tilstrekkelige ressurser og kompetanse til å oppfylle disse kravene. Konsekvenser av uforsvarlige/ulovlige forhold: Fylkesmannen legger til grunn at kommunen ikke har gitt barnehager pålegg om retting/stenging i perioden Av den innsendte dokumentasjonen fant Fylkesmannen at kommunen, i to av kommunens tre tilsynsrapporter fra stedlige tilsyn med ikke-kommunale barnehager i 2010, ga barnehagen pålegg om retting uten at konkrete frister for retting ble oppgitt. Videre at i samtlige tre tilsynsrapporter ble konkludert med uforsvarlige/ulovlige forhold, uten at kommunen sikret at de påpekte forhold ble rettet og at tilsynet kunne avsluttes. Tilsynsrapporten til Emaus barnehage, datert , inneholder ulike frister for retting, den seneste fristen er satt til I rapporten ber kommunen om en skriftlig tilbakemelding fra barnehagen når vedtaket er gjennomført uten å tidfeste dette nærmere. Svar på tilsynsrapporten fra barnehagen forelå imidlertid først den Av dokumentasjonen kan Fylkesmannen ikke se at kommunen i mellomtiden har fulgt opp påleggene eller etterspurt tilbakemelding. Vi kan heller ikke se at dette konkrete tilsynet er formelt avsluttet med en tilbakemelding til barnehagen. Kommunen oppfyller derved ikke sin tilsynsplikt ved å sikre at barnehagene drives i samsvar med regelverket og ellers er forsvarlige, jf. barnehageloven 8 og Fylkesmannens konklusjon Kommunen påser og sikrer ikke at barnehagene i kommunen drives i samsvar med gjeldende regelverk og ellers er forsvarlige, jf. barnehageloven 8 første ledd og Pålegg om retting/stenging i barnehager er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven Rettslige krav - forvaltningslovens regler for enkeltvedtak i kap. IV - VI Kommunen har en ubetinget plikt til å behandle alle pålegg om retting og stenging etter barnehageloven 16 i samsvar med reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven. Et enkeltvedtak er en avgjørelse som gjelder rettighetene og pliktene til en eller flere bestemte personer, jf. forvaltningsloven 2 bokstav b. Kommunen må fatte enkeltvedtak overfor barnehageeierne ved pålegg om retting/stenging etter barnehageloven. Kommunens adgang til å gi pålegg om retting/stenging følger av barnehageloven 16 andre ledd, og kan gjøres etter en vurdering av om barnehagens drift er i samsvar med kravene i barnehageloven med tilhørende forskrifter og om driften anses uforsvarlig. Et eventuelt pålegg om tidsbegrenset eller varig stenging, kan gjøres etter en vurdering av om fristen for å etterkomme pålegget er overholdt, eller en vurdering av om forholdet ikke lar seg rette. Når kommunen skal fatte et enkeltvedtak skal saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kap. IV VI følges. Dette innebærer blant annet at følgende regler i forvaltningsloven gjelder og har betydning for kommunens saksbehandling: plikt til å veilede, jf. 11 kravet til forhåndsvarsling, jf. 16

15 15 kravet til forsvarlig utredning av saken i 17 rett til partsinnsyn, jf. 18 og 19 krav til skriftlighet i 23 kravet til begrunnelse i 24 og 25 krav om underretning av vedtaket etter 27 krav om opplysning om klageadgang, klagefrist, klageinstans, partsinnsyn mv. i 27 I tilknytning til kravet om underretning om enkeltvedtaket har barnehageeier som hovedregel krav på et skriftlig vedtak, samt en begrunnelse av enkeltvedtaket, jf. forvaltningsloven 23, 24 og 25. Begrunnelsesplikten er en sentral del av forsvarlighetsprinsippet, og det er viktig at kommunen gir barnehageeier en tilstrekkelig begrunnelse. Etter forvaltningsloven 23 skal et vedtak som hovedregel være skriftlig, med mindre det av praktiske grunner vil være særlig byrdefullt for kommunen. I saker som gjelder pålegg om retting/stenging vil det, etter Fylkesmannens oppfatning, ikke være aktuelt å unnta fra skriftlighetskravet. Tvert imot vil det i slike saker være viktig for barnehageeiers rettsikkerhet, dokumentasjon, og mulighet for å klage, at det fattes skriftlige enkeltvedtak. Et skriftlig pålegg vil også være av stor betydning for kommunens senere oppfølging av den enkelte barnehage (for eksempel ved oppfølgingstilsyn etter barnehageloven 16). Etter forvaltningsloven 24 og 25 skal påleggsvedtaket begrunnes og inneholde tilstrekkelig informasjon om de vurderinger og den dokumentasjon som ligger til grunn for vedtaket. Selve vedtaket skal være utformet så presist som mulig, og skal inneholde: begrunnelse med angivelse av de faktiske forhold som vedtaket bygger på begrunnelse med gjengivelse av innholdet i de regler som vedtaket bygger på dersom det er brukt skjønn, eksempelvis ved forsvarlighetsvurderingen, skal hovedhensyn som har vært avgjørende vises til opplysninger om klageadgang og rett til partsinnsyn Kommunens dokumentasjon og redegjørelse Fylkesmannen har fått tilsendt tre tilsynsrapporter fra kommunens stedlige tilsyn med ikke-kommunale barnehager i Tilsynsrapportene inneholder pålegg om retting etter barnehageloven Fylkesmannens vurdering Kommunens tilsynsrapporter med pålegg om retting etter tilsyn med ikke-kommunale barnehager i 2010, viser at ikke alle forvaltningslovens krav til saksbehandling ved enkeltvedtak er fulgt. Kommunen har ikke i noen av tilsynsrapportene forhåndsvarslet pålegg før pålegg er gitt, jf. forvaltningsloven 16, opplyst om begrunnelse for pålegget, jf. forvaltningsloven 24 og 25, opplyst om klageinstans eller rett til å se sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 27. Fylkesmannen har verken gjennom intervju eller skriftlig dokumentasjon/redegjørelse sett at kommunen på annen måte har forhåndsvarslet påleggene i.h.t. kravene i forvaltningsloven 16, for eksempel under gjennomføring av tilsynene.

16 Fylkesmannens konklusjon Enebakk kommune sikrer ikke at vedtak om pålegg om retting oppfyller kravene til enkeltvedtak i forvaltningsloven. 3.4 Kommunens håndtering av dispensasjonsadgangen for styrer og pedagogisk leder, samt pedagogisk bemanning Rettslige krav Barnehageloven 17 og 18 med tilhørende forskrifter Barnehageloven 17 lyder: Barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. Barnehagen skal ha en daglig leder som har utdanning som førskolelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse. Kommunen kan innvilge dispensasjon fra utdanningskravet etter andre ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Departementet gir nærmere forskrifter om dispensasjon fra utdanningskravet og om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet. Som hovedregel skal hver barnehage ha én styrer. Samordning av styrerressurser skal kun skje rent unntaksvis, under nærmere forutsetninger, jf. rundskrivets merknader til barnehageloven 17. Styrer skal ha utdanning som førskolelærer, eller annen høgskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse. Kommunen kan innvilge midlertidig og varig dispensasjon fra utdanningskravet til styrer, på nærmere angitt vilkår, se forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder nedenfor. Barnehageloven 18 lyder: Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærer. Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Departementet gir forskrifter om dispensasjon, om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet og om unntak fra utdanningskravet for personale som arbeider i barnehagen på nattid. Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Departementet gir utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning. Pedagogiske ledere må ha førskolelærerutdanning eler annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan innvilge midlertidig og varig dispensasjon fra utdanningskravet til pedagogisk leder, på nærmere angitt vilkår, se forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder nedenfor. Forskrift om pedagogisk bemanning, lyder bl.a.:

17 1. Norm for pedagogisk bemanning Det skal være minimum én pedagogisk leder per barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. I barnehager der barna har kortere oppholdstid per dag, kan barnetallet økes noe per pedagogisk leder Midlertidig dispensasjon Eier kan søke kommunen om midlertidig dispensasjon fra denne forskrift 1. Uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg skal legges ved søknaden. Kommunen kan innvilge midlertidig dispensasjon fra denne forskrift for inntil ett år av gangen når særlige hensyn tilsier det. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Dersom det foreligger søknad fra barnehageeier kan kommunen innvilge midlertidig dispensasjon fra norm for pedagogisk bemanning for inntil ett år av gangen. Det kan ikke innvilges varig dispensasjon. Uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg skal legges ved søknaden fra eier. Kommunen må foreta en konkret vurdering av barnehagegruppens sammensetning og behov, barnehagens fysiske miljø (ute- og innearealer), barnehagens totalbemanning og personalets samlede kompetanse. Dispensasjonsadgangen skal kun benyttes unntaksvis, og det må foreligge særlige hensyn som tilsier midlertidig dispensasjon i den aktuelle barnehagen. Vedtak etter forskrift om midlertidig dispensasjon fra norm om pedagogisk bemanning er enkeltvedtak etter forvaltningsloven. I lovens kapittel II om ugildhet stilles det i 6 habilitetskrav til den som skal tilrettelegge grunnlaget for avgjørelse eller skal treffe avgjørelse i en konkret sak om dispensasjon. Vedtaket for øvrig skal utformes etter forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, jf. punkt ovenfor. Forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder lyder bl.a.: 1 Midlertidig dispensasjon Kommunen kan, etter søknad fra barnehagens eier, innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år av gangen etter at stillingen har vært offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifisert søker. Etter en samlet vurdering av den reelle kompetansen hos den det søkes dispensasjon for, kan kommunen stille relevante vilkår ved innvilgelse av dispensasjonen. Dispensasjonen som gis er knyttet til den personen det søkes dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage. Dersom det foreligger søknad fra barnehageeier kan kommunen innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Midlertidig dispensasjon kan kun gis for inntil ett år av gangen. Stillingen må ha vært offentlig utlyst. Det må ikke ha meldt seg kvalifisert søker til stillingen, dvs. søker som oppfyller utdanningskravet for stillingen som styrer eller pedagogisk leder. Etter en samlet vurdering av den reelle kompetansen til vedkommende det søkes for, kan kommunen stille relevante vilkår ved dispensasjonen. Hva slags vilkår som eventuelt stilles, vil være avhengig av den reelle kompetansen vedkommende har og på hvilken måte kommunen finner det nødvendig å sikre at vedkommende blir i stand til å fylle stillingen. Det kan for eksempel stilles krav om at den som får dispensasjon mottar veiledning fra førskolelærer. Dispensasjonen må være knyttet til den personen det søkes om dispensasjon for, og til en konkret stilling i en konkret barnehage.

18 18 2 Varig dispensasjon Når en person har hatt midlertidig dispensasjon etter denne forskrift 1 i tre år, kan kommunen innvilge varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder dersom det ikke melder seg kvalifisert søker og svært gode grunner taler for å gi varig dispensasjon. For styrer og pedagogisk veileder i familiebarnehager kan det ikke gis varig dispensasjon fra utdanningskravet. Søknad om varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder skal framsettes av barnehagens eier. Eier må dokumentere at stillingen årlig har vært utlyst offentlig, og at det er gjort en reell innsats for å skaffe kvalifisert person til stillingen. Søknad om varig dispensasjon for pedagogisk leder skal inneholde uttalelse fra barnehagens styrer. Varig dispensasjon skal bare gis unntaksvis. Det skal foretas en individuell vurdering av vedkommendes reelle kompetanse knyttet til barnehagens samfunnsmandat. Dispensasjonen som gis er knyttet til den personen det søkes dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage. Dersom det foreligger søknad fra barnehageeier kan kommunen innvilge varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder i ordinære barnehager. Søknaden skal inneholde uttalelse fra barnehagens styrer. Personen må ha hatt midlertidig dispensasjon i tre år. Stillingen må ha vært offentlig utlyst årlig og det må ha vært gjort en reell innsats for å skaffe kvalifisert person til stillingen. Det må ikke ha meldt seg kvalifisert søker til stillingen, dvs. søker som oppfyller utdanningskravet for stillingen som styrer eller pedagogisk leder, og det må foreligge svært gode grunner for å gi varig dispensasjon. Varig dispensasjon skal bare gis unntaksvis. Det skal foretas en individuell vurdering av personens reelle kompetanse knyttet til barnehagens samfunnsmandat. Dispensasjonen må være knyttet til den personen det søkes om dispensasjon for, og til en konkret stilling i en konkret barnehage. Dispensasjonsbestemmelsene om midlertidig og varig dispensasjon er begge en kan-regel som gir kommunen mulighet til å innvilge dispensasjonssøknaden, men som også gir kommunen mulighet til å avslå. Vedtak etter forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder er enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Vedtaket skal utformes etter forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, jf. punkt ovenfor Kommunens dokumentasjon og redegjørelse Det ble opplyst fra kommunen at de ikke har fattet vedtak om dispensasjon fra pedagognormen i undersøkelsesperioden. Det er heller ikke fattet vedtak om varig dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder eller styrer. Fylkesmannen har fått tilsendt kommunens mal for søknadsskjema til bruk for barnehageeiers søknad om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder og styrer. I tillegg har vi fått tilsendt fullstendig dokumentasjon knyttet til kommunens fem siste vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder, alle fra Kommunen har, som vedlegg til sin tilbakemelding på varsel om pålegg/foreløpig rapport, oversendt Vedtak om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for Laila Skotterud i

19 Bergskaug FUS barnehage as, av I vedtaket er dispensasjonen innvilget i hht. 18 i barnehageloven. Dispensasjonen gjelder for perioden Fylkesmannens vurdering og konklusjon Det kom frem av intervjuene at kommunen ikke har utarbeidet en skriftlig rutinebeskrivelse for behandling av dispensasjonssøknader. Av dokumentasjonen fremgår det at kommunen bruker søknadsmalene ved søknad om midlertidig dispensasjon, og at det fattes enkeltvedtak ved avgjørelse om midlertidig dispensasjon. Kommunens fem siste vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder, som vi fikk tilsendt i undersøkelsesperioden, innholdt ikke opplysninger om retten til å se sakens dokumenter. Dette kravet følger av forvaltningsloven 27. Tilbakemelding fra Enebakk kommune Vedtakene etter barnehageloven 18 er justert i henhold til Fylkesmannens merknader. Fylkesmannens konklusjon Utformingen av tilsendte vedtak er i samsvar med kravene i forvaltningsloven. På bakgrunn av tilbakemeldingen legger Fylkemannen til grunn at maler for vedtak blir gjennomgått og endret. 4. Pålegg om endring På bakgrunn av det som fremgår under pkt. 3 i denne tilsynsrapporten, gir Fylkesmannen følgende pålegg: 4.1 Forsvarlig system kommuneloven 23 nr. 2 andre punktum, jf. barnehageloven 16, 17 og 18 med tilhørende forskrifter Enebakk kommune, som barnehagemyndighet, må etablere et forsvarlig system som sikrer at kravene i barnehageloven og tilhørende forskrifter, samt forvaltningsloven, blir oppfylt, jf. kommuneloven 23 nr. 2 andre punktum og nr. 4. Enebakk må i denne forbindelse: utarbeide et skriftlig dokument som tydelig viser hvilken myndighet på barnehageområdet som er formelt delegert fra rådmannen til kommunalsjefen, og hvilken myndighet som evt. er videredelegert til nivå under kommunalsjefen. Det må sikres at delegasjonen er kjent for alle ansatte ved barnehagemyndigheten. 4.2 Kommunen som tilsynsmyndighet på barnehageområdet Enebakk kommune skal gjennom sitt tilsynsarbeid påse og sikre at barnehager drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8 og 16. Kommunen må i denne forbindelse sørge for: å bruke sin kartlegging og informasjon om barnehagene til å foreta en vurdering av behovet for tilsyn, dvs. foreta en prioritering av valg av tema, objekt og omfang å gjennomføre tilsyn etter eget plandokument og etter en forsvarlig tilsynsfrekvens å påse at barnehagene følger opp ulovlige/uforsvarlige forhold ved barnehagedriften, og sikre at pålegg om retting innfris og at tilsynet for øvrig kan avsluttes

20 4.3 Pålegg om retting/stenging i barnehager er enkeltvedtak etter forvaltningsloven Enebakk kommune skal behandle alle påleggsvedtak etter barnehageloven 16 i samsvar med reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven. Kommunen må i denne forbindelse sørge for: 20 at kommunens saksbehandling av enkeltvedtak oppfyller forvaltningslovens krav om forhåndsvarsling, begrunnelse og opplysning om klageinstans, samt retten til å se sakens dokumenter 5. Oppfølging av tilsynet Tiltak for å rette lovbrudd skal iverksettes umiddelbart. Fylkesmannen ber Enebakk kommune gi en skriftlig erklæring om at lovbruddene er rettet i henhold til påleggene. Fylkesmannen ber også om en kort redegjørelse for hvilke tiltak kommunen har iverksatt. Frist for å sende inn erklæring og redegjørelse er 30. mai Om rett til å klage Tilsynsrapporten er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2b), og kan påklages til Utdanningsdirektoratet. En eventuell klage skal sendes til Fylkesmannen i Oslo og Akershus innen tre uker fra det tidspunktet underretning om vedtaket er kommet frem til kommunen, jf. forvaltningsloven 28 og 29. Om utformingen av klage viser vi til forvaltningsloven 32. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter etter forvaltningsloven 18 jf. 19. Oslo, 24. februar 2014