Samferdselsprosjekter. Steinar Strøm Vista Analyse/Universitetet i Torino

Transkript

1 Samferdselsprosjekter Steinar Strøm Vista Analyse/Universitetet i Torino

2 NTP Planen omfatter investeringer på 606 mrd kr over en 10-årsperiode Hvorav 98 mrd kr skal finansieres av bompenger

3 Tåler norsk økonomi en slik satsing? Ja. Forutsatt at prosjektene gir en tilstrekkelig positiv avkastning for samfunnet. Pressvirkningene i økonomien er håndterbare: Kapitalintensiv anleggsvirksomhet Tilgang på utenlandsk arbeidskraft via norske og ikke minst utenlandske entreprenører Konjunkturforholdene i Europa for tiden (og flere år fremover) kan bidra til lavere byggekostnader Handlingsregelen for bruk av oljepenger bør ikke endres

4 Vi kan gjøre to feil Investere i samfunnsøkonomisk ulønnsomme prosjekter La være å investere i samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter

5 Et stort ulønnsomt prosjekt Lærdalstunnelen, verdens lengste biltunnel, meter Her drar min kollega Victor Norman når han skal oppleve ensomheten Selv oljelandet Norge har ikke råd til slike investeringer I Italia kryr det av slike ulønnsomme, offentlig initierte, prosjekter. I Nytte-kost litteraturen kalt: «white elephants»

6 Vi slipper i alle fall en feilinvestering «I lys av de store transportutfordringene i storbyområdene de nærmeste tiårene legges det ikke opp til å bygge egne høyhastighetsbaner i Norge i kommende planperiode. Markedsgrunnlaget for høyhastighetsjernbane vurderes foreløpig til å være for lavt til å kunne forsvare de store investeringene sammenlignet med øvrige satsingsområder innen transportsektoren. Strekningene med høyhastighetstog i Europa har om lag 2 3 ganger så stort marked som det høyhastighetsutredningen har beregnet for de aktuelle strekningene i Norge. I tillegg er det usikkert i hvor stor grad høyhastighetsjernbane vil bidra til reduserte klimagassutslipp, ikke minst på grunn av relativt høye utslipp i anleggsfasen.»

7 Høyhastighetsutredningen Det britiske firmaet Atkins sto for de samfunnsøkonomiske analysene av investeringer på totalt rundt 1000 mrd Ingen av strekningene hadde en positiv nåverdi ved 2,5%, 4,5% og 5,5 % kalkulasjonsrente, altså negativ avkastning Det hjalp ikke med å inkludere såkalt «mernytte», eller å ta bort skattefinansieringskostnader, eller å la betalingsviljen for raskere transport stige over tid. På lange strekninger for persontransport er fly svaret i Norge. Atkins bruke kalkyleparametre lik de som det senere Hagen utvalget anbefalte

8 Men vi kan gjøre nye feil I NTP sies det ja til Stad skipstunnel og et prinsipielt ja til ferge fri E39 fra Kristiansand til Trondheim Stad skipstunnel har vært utredet flere ganger og uten at konklusjonen (som oftest) har vært samfunnsøkonomisk lønnsom Fergefri E39 gir mange dyre fjordpasseringer som kan gjøre prosjektene ulønnsomme Høye bompengesatser kan gi svakt traffikkgrunnlag

9 Der folk flest bur er bedre enn der ingen kunne tru at nokon kunne bu «Regjeringen prioriterer utbyggingen av InterCity-strekningene høyt. Det legges opp til en utbygging som vil gi gradvise tilbudsforbedringer for de reisende. Innen utgangen av 2024 vil det være sammenhengende dobbeltspor til Tønsberg, Seut/Fredrikstad og Hamar. Innen utgangen av 2026 vil dobbeltsporet bli utvidet til Sarpsborg og det vil bli bygget ut kapasitet for godstrafikken på Dovre- og Østfoldbanen. Regjeringen legger i utgangspunktet til grunn at videre planlegging skal ta sikte på ferdigstilling i Det legges opp til anleggsstart for Oslo-Ski (Follobanen) i starten av planperioden. Follobanen vil, når strekningen står ferdig, gi en betydelig forbedring av togtilbudet for reisende med lokal- og IC-tog.»

10 Intercity Dette prosjektet- eller disse tre prosjektene- har alle muligheter til å bli samfunnsøkonomisk lønnsomt Ved bruk av Hagen utvalgets anbefalinger (lav kalkulasjonsrente, stigende betalingsvilje for raskere transport, lang levetid av investeringene, transportmodell tilpasset rush-tidstrafikk, stort trafikkgrunnlag, men med konkurrerende transportvalg) indikerer samfunnsøkonomisk lønnsomhet

11 Køer Køer er et problem på visse tidspunkt spesielt på veger til og fra større byer som Oslo, Bergen, Stavanger, Trondheim Et typisk svar på køer: Vi må bygge ut mer veier Det leder ofte til enda mer trafikk og like lange køer. Økonomers svar er: Kø-prising i rushtid.

12 Mernytte Ofte kalt ringvirkninger eller gevinster ved å lage større og sammenhengende arbeidsmarkeder. Det er pekt på disse gevinstene ved fergefritt E39. Muligens: Noen steder på strekningen. Men de eneste gevinstene som teller er at arbeidsinnsatsen øker/eller blir mer produktiv Å flytte en person fra A til B uten å bli mer produktiv eller uten økt arbeidsinnsats er ingen gevinst for samfunnet Her trengs langt mer robust empirisk forskning

13 Optimism bias I britisk nytte- kostnadsanalyser korrigerer en for overoptimistiske offentlig investeringskalkyler Prud homme (2004) viser at i svært mange offentlige infrastrukturprosjekter, med statlig finansiering, er nyttegevinster overestimert fra 30 til 50 prosent og kostnader underestimert tilsvarende. Her trengs enten privat utbygging og finansiering, eller ved statlig finansiering gode kvalitetssikringsopplegg av utredninger (KS1) og av detaljerte løsninger (KS2)

14 Bompenger kontra statlig finansiering Kostnadene ved bompenger er for det første de direkte innkrevingskostnader (som NTP tar sikte på å effektivisere) og avvisningseffekter. De siste skyldes at bompenger kan føre til at færre bruker vegen enten ved ikke å reise eller ved å flytte unna dyre bompenger eller ved å velge andre transportløsninger Statlig finansiering gir skattefinansieringskostnader som skyldes at skatter kan påvirke individers og bedrifters adferd

15 En avveining trengs I hovedsak er skattefinansieringskostnadene lave, så mye tyder på en utstrakt statlig finansiering i stedet for bompenger, spesielt på strekninger hvor avvisningseffekten av bompenger/brukerbetalinger er store. Høye bompenger på en ellers samfunnsøkonomisk lønnsom vegstrekning kan gi så lav trafikk at prosjektet blir ulønnsomt

16 Prosjektgjennomføring Jo raskere gjennomføring, gitt kvaliteten i utbyggingen, desto bedre. Trafikkanten og samfunnet får tidligere nyttegevinster som er en samfunnsøkonomisk gevinst Sammenhengende, helhetlig og rask gjennomføring gjør at en unngår stopp og start i anleggsarbeidet. Stopp og start øker kostnadene for utbygger og for samfunnet Inter-city bør bygges ut i en smell. Sammenhengende og helhetlig utbygging setter store krav til kontrakter mellom stat og utbygger

17 Finansieringsformer for sammenhengende utbygging av store prosjekter Offentlig privat samarbeid (OPS) NTP: Finansiering av særskilt prioriterte prosjekter; framdriften i prosjektene skal bestemme bevilginger over statsbudsjettet; det kan inngås kontrakter utover budsjettåret opptil kostnadsrammer for de prosjekter som legges fram for Stortinget (forutsigbar finansiering) prosjektene skal ledes av en egen prosjektorganisasjon i vedkommende transportetat

18 Uansett finansieringsform Prosjekter må lyses ut på anbud i Europa Vinner av anbudet bør få ansvar for utbygging, vedlikehold og drift av infrastrukturen i en nærmere angitt periode (25 år). Avhengig av finansieringsformen vil da utbygger ha mer eller mindre gode insentiver til å bygge slik at fremtidige vedlikeholdskostnader tas hensyn til. Helhetlig prosjektfinansiering vil gi langsiktige bindinger i statsbudsjettene. Denne bindingen av budsjetter er prisen en må betale for å oppnå en mer sammenhengende, helhetlig og effektiv prosjektgjennomføring.

19 OPS Startet i UK under Thatcher regjeringen på 1980 tallet Ble oppfattet som privatisering av ellers offentlig utførte tjenester Og som forsøk på å unngå offentlig prioritering og skjule, eller utsette, offentlige budsjettunderskudd Sadka(2006) sier at dette ikke lenger er poenget med OPS:...they (PPP=OPS) have developed into genuine partnerships, aimed at properly pricing scarce public resources and efficiently sharing and managing risks» Det er heller ingen grunn til å la OPS skjule offentlige budsjettunderskudd. OPS kontraktenes budsjettkonsekvenser bør klart fremgå av statsbudsjettene, som det jo gjør i Norge.

20 Fordeler med OPS Erfaringene fra E-18 kan tyde på OPS sine långivere (banker) er tøffere til å stå i mot overskridelser enn det staten tradisjonelt har vært. En bank godtar ikke endringsmeldinger og økte kostnadsrammer. Entreprenørens tilbud kan synes å være mer forpliktende enn det man får til når staten er kontraktspartner.

21 OPS fordeler fortsatt En utbygger/driftsoperatør vet bedre enn en offentlig bestiller hvilken innsats og kvalitet som legges inn i prosjektet. Innsats og kvalitet er vanskelig å måle OPS egner seg derfor best hvor en lett kan måle de ytelser en ferdig infrastruktur kan gi, som f.eks. flyt i trafikken på en veg gjennom prosjektets levetid

22 OPS fordeler fortsatt OPS kontraktene egner seg for prosjekter hvor en lett kan få til at utbygger også har ansvar for drift og vedlikehold, som f.eks. vegstrekninger Det må avtales etter hvor mange år det offentlige skal overta infrastrukturen, f.eks. 25 år Erfaringer ser ut til å indikere rask gjennomføring av prosjekter til avtalt tid. Kostnadsbesparelser i forhold til mer tradisjonelle utbyggingsløsninger ser ikke ut til å være av betydning

23 OPS fordeler fortsatt Fordeling av risiko: Den som kan påvirke et risikoelement bør også bære risikoen Det offentlige kan påvirke makroøkonomiske utfall som priser, inntekter, vekst, trafikkvolum Utbygger/driftsoperatør kan påvirke forhold til knyttet til bygging og vedlikehold som f.eks. virkninger av grunnforhold. Det må gjøres klare avtaler på forhånd om «hvis det og det skjer, hva så»

24 Et risiko eksempel På OPS prosjektet E-18 Grimstad bommet den tyske entreprenøren på bl.a. fjellkvaliteten. Overskridelsen på vel 1 mrd kr måtte entreprenøren dekke. Den norske staten fikk gevinsten i form av levert veg til avtalt pris og kvalitet

25 Ulemper ved OPS Privat lånefinansiering bidrar til økte kostnader ved investeringsprosjekter siden slik finansiering nødvendigvis er dyrere enn statens egen finansieringskostnad Dette er trolig regjeringens viktige innvending mot OPS OPS-leverandøren gis monopol på drift og vedlikehold i kontraktsperioden, f.eks. 25 år Endrede krav til prosjektet i kontraktsperioden, og som ikke er forutsett og avtalt ved kontraktsinngåelse, kan sette staten i en dårlig forhandlingssituasjon og kan gi økte kostnader

26 Ulemper ved OPS fortsatt OPS kontrakter er langsiktige og komplekse, noe som kan gi høye transaksjonskostnader I OPS kontrakter er vedlikehold fastsatt for kontraktsperioden. Det gir lite rom for staten i aktivitetsstyring ved å fremskynde eller utsette vedlikehold.

27 NTP: Finansiering av særskilt prioriterte prosjekter Mange av forhold som er knyttet til OPS vil også gjelde her: fordeling av risiko mellom stat og utbygger/driftsoperatør, komplekse kontrakter, Dessuten ved regjeringens opplegg: en statlig betaling gjennom kontraktsperioden setter krav til kontraktsutforming for å unngå økte kostnader/lav kvalitet

28 Finansieringskostnader Fordi regjeringens opplegg er løpende statlige betalinger til entreprenør, blir finansieringskostnadene lavere enn ved privat lånefinansiering

29 Konklusjon OPS bør brukes der denne kontraksformen er egnet Regjeringens opplegg med finansiering av særskilte prosjekter bør brukes der dette er egnet OPS for veger? Regjeringens opplegg for særskilte prosjekter forbeholdt jernbane?

30 Referanser Remy Prud homme (2004) «Infrastructure and Development», Annual World Bank Conference on Development Economics, Washington Efraim Sadka(2006): «Public-Private Partnership: A Public Economics Perspective», IMF Working Paper 06/07