Den norske OPS-modellen

Transkript

1 Den norske OPS-modellen Sjefingeniør Kjersti Billehaug Statens vegvesen Vegdirektoratet OPS-seminar NVF 31 Stockholm 16.november 2007

2 Politisk oppdrag Stortinget ber regjeringen utrede og legge frem for Stortinget en vurdering av mulige prøveprosjekter av : privat finansiering, bygging og drift av vegprosjekter Nasjonal Transportplan : Hovedformålet er å prøve ut om modellen kan gi økt effektivitet ved gjennomføring av denne type prosjekt samtidig som det offentlige beholder kontrollen og muligheten for politiske valg.

3 Tre prøveprosjekt vedtatt gjennomført i Nasjonal Transportplan OPS 1 Klett- Bårdshaug Sør-Trøndelag OPS 2 Lyngdal- Flekkefjord Vest-Agder OPS 3 Grimstad - Kristiansand Aust-Agder

4 E39 Klett - Bårdshaug

5 E39 Klett - Bårdshaug Lengde: 28 km Kontrakt med Orkdalsvegen AS Eiere: Laing Roads Ltd & Skanska ID Byggeelement: 22 km ny veg, byggetid 2 år 3 mnd Utført av Skanska Norge AS I drift siden 1. juli 2005 Driftsoperatør : Skanska Drift (Skanska Norge)

6 OPS E39 Lyngdal Flekkfjord Feda Bru

7 E39 Lyngdal -Flekkefjord Lengde: 38 km Kontrakt med Allfarveg AS Eiere: Veidekke ASA og Sundt AS Byggeelement: 18 km ny veg, byggetid 2 år 4 mnd Utført av VKR- gruppen (Veidekke Entreprenør, Kruse Smith og Brødrene Reme) I drift siden 30. august 2006 Driftsoperatør: Kolo Veidekke AS

8 OPS E18 Grimstad - Kristiansand

9 E18 Grimstad - Kristiansand Lengde: 36 km firefelts motorveg Kontrakt med Agder OPS Vegselskap AS Eiere: Bilfinger Berger BOT, Sundt AS, Pihl & Søn AS Byggeelement: 38 km ny veg, byggetid 3 år Utføres av: CJV Bilfinger Pihl ANS Settes i drift i juli 2008 og 1. september 2009 Driftsoperatør : AOV (NCC Roads, Otera, m.fl.)

10 Den norske OPS-modellen Basert på Stortingsvedtaket om effektivitet, politisk innflytelse og offentlig kontroll Basert på tankegodset i New public management Forutsetter at et privat selskap får et helhetlig og langvarig ansvar for å levere en veg til avtalt funksjon og kvalitet etter først å ha bygget hele eller deler av vegen OPS-selskapet betales for denne tjenesten fra det tidspunkt vegen åpnes og gjennom hele driftsperioden. Kontrakten er utviklet spesielt for OPS-prosjektene

11 OPS-modell uten trafikkinntektsrisiko Optimal risikodeling mellom offentlig og privat sektor ble vurdert tidlig i prosessen En utredning anbefalte at trafikkinntektsrisiko ikke overføres til privat sektor dvs. at OPS-selskapet ikke skulle ha ansvar for bompengeinntektene, fordi privat sektor ikke kan håndtere denne risikoen bedre enn offentlig sektor Dette medfører at transportpolitiske spørsmål som bompengesatser, utbygging av nye lenker etc. kan behandles på en friere måte

12 Rammer for OPS-modellen Det ble besluttet ikke å overføre trafikkinntekstrisikoen til OPS-selskapet Privat sektor skulle ha ansvaret for prosjektering, finansiering og bygging av en vegstrekning med etterfølgende drift og vedlikehold i 25 år OPS-selskapet skulle levere en tjeneste bestående av en tilgjengelig veg med definert standard og bli betalt i henhold til det

13 OPS E18 Grimstad - Kristiansand OPS-selskap har ansvar for: Prosjektering, bygging, finansiering i Anleggsfasen Vegens kvalitet i Driftsfasen, som er 25 år

14 Vegdirektoratet som kontraktspart Storting Samferdselsdepartement budsjettmidler bom penger Vegdirektoratet Bompengeselskap OPSkontrakt OPS- Selskap

15 Mulighet for politiske valg og offentlig kontroll Oppgaver med politisk involvering før kontraktsinngåelse Utredninger og beslutningsprosesser Konsekvensanalyser Reguleringsplaner Offentlige oppgaver: Grunnerverv Anskaffelsesprosess Kontraktspart Oppfølging av leveranse

16 Identifiserte drivere for bedre effektivitet Risikooverføring Output - baserte spesifikasjon Langtidskontrakter, levetidskostnader Incentiver og måling av ytelse Privat sektors dyktighet i management Konkurranse Felles mål for offentlig og privat sektor Offentlig sektors dyktighet i prosjektutvikling

17 Prinsipper for risikodeling Kostnadsrisiko for det som er tilbudt bæres av privat sektor Bygge-, finansierings-, drift- og vedlikeholdskostnader Inntektsrisiko Betaling knyttet til overordnede mål og spesifiserte funksjonskrav I prinsippet å levere det som er spesifisert ingen markedsrisiko (bompengeinntekter) Politisk risiko Bæres i det alt vesentlige av staten

18 Output - spesifikasjoner Overordnede mål i vegprosjekter: - fremkommelighet, sikkerhet, estetikk, miljø og service Funksjons spesifikasjoner for å ivareta målene: - Krav til friksjon, synlighet av skilt, forurensingsnivå i tunneler osv. Tekniske standardkrav - Vegnormaler, Norsk Standard, EN-standarder osv.

19 Årlig betaling knyttet til mål Betalingsmekanismen 1. Fremkommelighet, 85-90% 2. Drift, 10-15% 3. Sikkerhetsforhold, ekstra bonus 4. Trafikkrelatert slitasje, ekstra kompensasjon

20 Betalingsprofil Betalingsprofil OPS I B e ta lin g s p ro fil 300 OPS II B e ta lin g s p ro fil 300 OPS III

21 Betalingsmekanisme Årlig basisbetaling har to hovedelementer: Betaling for tilgjengelighet, % (at vegen er åpen og tilgjengelig for trafikk) Betaling for driftsstandard, 5-25 % (at vegen holder avtalte funksjonskrav) Tilleggselementer: Trafikksikkerhetsbonus Betaling pr. kjøretøy ut over trafikkprognosen

22 Incentiver gjennom trekkmekanismer Trekk i betaling for manglende tilgjengelighet, dvs. stengning: Trekkes pr. time (min), pr. felt og seksjon Trekk i driftsstandard: Avvik fra vedlikeholdsstandard trekkes i poeng. Verdien pr. Trekkpoeng øker med antall poeng Heving Manglende tilgjengelighet over tid eller for mange trekkpoeng gir Vegdirektoratet rett til å heve kontrakten

23 Betalingsmekanisme og lånefinansiering Betalingsmekanismen beregner justeringer i det avtalte årlige beløpet med trekk eller bonus ut fra funksjoner og kvalitet som er levert ( jevnhet på dekke, friksjon, belysningsnivå, renhold etc.) Ved prosjektfinansiering ytes lån med sikkerhet i fremtidig inntekt. I den norske OPS-modellen er inntekten avhengig av evnen til å levere vegen med avtalt funksjon og kvalitet. Justeringenes størrelse og utforming er en avveining mellom ønsket om å knytte betaling til måloppnåelse og långiveres behov for sikkerhet, som igjen påvirker finansieringskostnadene

24 Konkurranse på helhet Årlig beløp som det konkurreres om er avhengig av må dekke: Byggekostnader Byggetid Periodiske vedlikeholdskostnader Løpende driftskostnader Rehabiliterings- og utskiftningskostnader Administrasjonskostnader Kapitalkostnader

25 Kontantstrømmer i OPS-prosjekter NOK mill (200) (400) (600) (800) (1 000) (1 200) (1 400) Gjeldsopptak Egenkapitalinnsudd Byggekostnader Tilbakebetaling av gjeld Renter Drifts- og vedlikeholdskostnader Tilbakebetaling av egenkapital Skatt Årlig betaling fra Staten

26 Låneinstitusjoner i OPS-prosjektene Norske forretningsbanker Internasjonale forretningsbanker NIB, Den Nordiske Investeringsbank EIB, Den Europeiske Investeringsbanken

27 Rentekostnad sum av basisrente (NIBOR) og kredittmargin 7 % Prosent 6 % 5 % 4 % 3 % 2 % 1 % Kreditt - margin 6 mnd NIBOR (tidspunkt X) Kreditt - margin SWAPrente Kreditt - margin 6 mnd NIBOR (tidspunkt Y) 0 % Flytende rente Fast rente Flytende rente

28 Fast eller flytende rente Omfattende diskusjon med samferdselsdepartementet og Finansdepartementet om fast eller flytende rente, særlig fordi den flytende renten var spesielt lav da siste kontrakt ble inngått OPS-selskap kan ikke bære risikoen med flytende rente Det ble også ansett for lite ønskelig at vegbudsjettet tok denne risikoen de årlige beløpene ville i begynnelsen bli en del lavere, men deretter var det usikkerhet om hvor høyt de ville gå. Har swap-avtale med fastrente i alle tre OPS-kontraktene Dette gir forutsigbarhet og faste årlig betaling for tilgjengelighet

29 Våre erfaringer : OPS gir, så langt vi har observert, i anleggsfasen: effektiv prosjektgjennomføring kortere byggetid godt samarbeid og lite konflikter stort sett fornøyde kommuner og naboer god kvalitet gode HMS-resultater eierskap til prosjektet

30 Erfaring med privat finansiering Privat finansiering disiplinerer Høy konkurranse blant finansinstitusjonene Utvikling mot lavere finansieringskostnader fra første til tredje prosjekt

31 Evaluering TØI/DOVRE: Rasjonell prosjektgjennomføring og kortere byggetid Evalueringen indikerer at OPS-modellen gir mer effektiv ressursutnyttelse enn tradisjonell gjennomføring. Det er ikke funnet vesentlig lavere byggekostnader, men vesentlig kortere byggetid. Dette betyr tidligere frigjøring av kapitalutstyr og arbeidskraft og ikke minst gevinster for trafikantene. Denne gevinsten utgjør 10-15% av hele trafikantnytten

32 Evaluering Optimalisering av livssykluskostnader Hypotesen om at helhetsansvar vil medføre at det investeres noe mer i byggefasen for å redusere driftog vedlikeholdskostnader, er bare delvis bekreftet. Virkningen av de endringer som tross alt er gjort, er det for tidlig å bedømme

33 Evaluering Innovasjon Det er observert omfattende innovasjon på områdene gjennomføringsstrategi, kontratstrategi og prosjektfinansiering En hypotese om at OPS vil føre til omfattende teknisk innovasjon, er i liten grad bekreftet gjennom evalueringen

34 Evaluering Risiko og risikooverføring OPS-modellen gir sterke insentiver til de private aktørene, fordi man i tillegg til ansvar for produktiviteten også er tildelt ansvaret for mengder og ytelse i levetiden. Erfaringene så langt peker i retning av at det dette er en mer hensiktsmessig risikofordeling enn tradisjonell modell. Imidlertid har de private aktørene også fått ansvar for risiko de har liten kontroll med, for eksempel problematisk fjell. Dette kan ha økt kostnadene.

35 Evalueringen Privat versus offentlig finansiering Generelt bør det stilles samme avkastningskrav til offentlig kapital som til privat kapital. Privat finansiering i effektive markeder kan derfor ikke slå negativt ut for OPS i et samfunnsøkonomisk perspektiv Den viktigste positive egenskapen med privat finansiering er uavhengigheten til årlige offentlige budsjetter. Dette kan imidlertid også realiseres på andre måter, eksempel via prosjektfinansiering. Ved bruk av prosjektfinansiering vil en imidlertid ikke oppnå gunstige effekter som kommer av at profesjonelle investorer og långivere stiller krav til styringen av prosjektene.

36 Evalueringen Lokalsamfunnets syn Lokale politikere og lokalt næringsliv er fornøyd både med OPS-løsningen og den måten det er gjennomført på Aktørenes syn på anskaffelsesprosessen Anskaffelsesprosessen virker å være vel gjennomført og oppfyller kriteriene sunn konkurranse transaksjonskostnadene er høye, men viser en synkende tendens