Merknader til utkast til forskrift om trafikkseparasjonssystemer i Norges økonomiske sone

Transkript

1 Merknader til utkast til forskrift om trafikkseparasjonssystemer i Norges økonomiske sone Generelle merknader: Det er foreslått å lage en egen forskrift for å gjennomføre de to nye rutesystemene utenfor kysten av Sørlandet og Vestlandet. Per i dag eksisterer to andre rutetiltak med trafikkseparasjonssystem i Norges økonomiske sone (NØS). Det ene tiltaket, Off Feistein, er ikke gjennomført ved forskrift. Tiltaket vil bli opphevet fra og med 1. juni 2011, jf. COLREG.2/Circ.62. Det andre tiltaket er gjennomført ved Forskrift 29. juli 2007 nr. 734 om trafikkseparasjonssystem i norsk økonomisk sone på strekningen mellom Vardø og Røst (Vardø Røst forskriften). Det er hensiktsmessig å ha en egen forskrift for rutetiltak i NØS ettersom folkerettens regler er annerledes enn i territorialfarvannet. Dette er også reflektert i lovverket som hjemler rutetiltak i NØS. Det kan være hensiktsmessig at eksisterende og fremtidige rutetiltak i NØS på sikt samles i en forskrift. Den foreslåtte forskriften tar høyde for dette ved at den er inndelt i kapittel, etter modell fra Forskrift 15. desember 2009 nr om sjøtrafikk i bestemte farvann (sjøtrafikkforskriften). Innledende og avsluttende kapitler inneholder fellesbestemmelser, mens kapittel 2 og 3 inneholder bestemmelser knyttet til de to rutesystemene, ordnet fra nord til sør. Rutetiltak i territorialfarvannet vil bli vurdert samlet i sjøtrafikkforskriften, jf. bestilling fra Fiskeri- og kystdepartementet vedrørende forskriftsarbeidet til ny Havne og farvannslov, bestilling nr. 5 av mars Definisjoner og bruk av begrep er så langt mulig likt som Vardø Røst forskriften. På denne måten videreføres allerede innarbeidet forståelse av disse begrepene. Henvisning til farvann og havområder er i forskriften harmonisert med begrepsbruk i Lov 17. desember 1976 nr 91 om Norges økonomiske sone (NØS-loven) og Lov 27. juni 2003 nr 57 om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone: Norges økonomiske sone og Norges territorialfarvann. Overskriften: Tittelen er lik Vardø Røst forskriften, men med den forskjell at geografiske områder ikke er angitt i tittelen. Dette for å unngå en lang og tung tittel, særlig i det tilfellet at forskriften i fremtiden kan komme til å inkludere flere rutetiltak enn de to rutesystemene utenfor Sørlandet og Vestlandet. Forskriften inkluderer anbefalte seilingsruter som ikke er omfattet av begrepet trafikkseparasjonssystem. Et begrep som omfatter både seilingsruter og trafikkseparasjonssystem er rutesystem eller rutetiltak. Når begrepet 1

2 trafikkseparasjonssystem likevel er foreslått brukt i overskriften, er dette fordi begrepet er mer presist og viser til et konkret rutetiltak som det er gitt egne regler for seilas i eller i nærheten av, jf. Regel 10 i Forskrift 1. desember 1975 nr. 5 om forebygging av sammenstøt på sjøen (Sjøveisreglene). Tittelen vil derfor være mer informativ for bruker når den inkluderer begrepet trafikkseparasjonssystem. Det fremgår uansett av formålsbestemmelsen og forskriftens bestemmelser for øvrig at også andre rutetiltak (anbefalte seilingsruter) er omhandlet i forskriften. Hjemmel: Hjemmel er Lov 17. april 2009 nr 19 om havner og farvann (HFL) 13 jf. kgl.res. 17. desember 2010 nr HFL 13 gir Fiskeri- og kystdepartementet kompetanse til å gi forskrifter for å regulere trafikken. De rutetiltakene som er foreslått i forskriften faller inn under 13 første ledd b) seilingsleder, trafikkseparering og andre rutetiltak. Forarbeidene (Ot.prp. nr. 75) bruker eksisterende rutetiltak for Vardø Røst som eksempel på trafikkregulering i henhold til bokstav b). I henhold til 2 om lovens virkeområde gjelder HFL i utgangspunktet ikke for Norges økonomiske sone. Etter 2 tredje ledd kan Kongen i statsråd bestemme at loven helt eller delvis skal gjelde i NØS. I forarbeidene presiseres det at slik utvidelse må skje innenfor rammene av folkeretten. Videre nevnes trafikkseparasjonssystem som eksempel på aktuell lovgiving, når slike tiltak følger av vedtak i FNs sjøfartsorganisasjon (IMO). Tiltakene som skal gjennomføres i forskriften her ligger klart innenfor rammen av 2 tredje ledd. Den aktuelle hjemmelsparagrafen i HFL, 13, er allerede gitt anvendelse i NØS ved kgl.res. 17. desember 2010 nr Fiskeri- og kystdepartementet har derfor kompetanse til å gi forskriften med hjemmel i HFL 13 og kgl.res. 17. desember 2010 nr Vardø Røst forskriften er hjemlet i både NØS-loven og gammel HFL. I og med at ny HFL hjemler rutetiltak også i NØS, er det ikke behov for å hjemle ny forskrift i andre lover enn HFL. Særlig om bruken av straff: HFL fastsetter i 62 første ledd a) at overtredelse av 13 kan straffes med bøter eller fengsel inntil 6 måneder. I henhold til 62 femte ledd må forskriften selv fastsette at overtredelse er straffbar, for at straff etter første ledd skal bli aktuelt. Kgl.res. 17. desember 2010 nr gir imidlertid ikke 62 utvidet virkeområde til også å gjelde i NØS. Dersom bestemmelse om straff skal inkluderes i forskriften må i så fall forskriften fastsettes ved kongelig resolusjon med hjemmel i 2 tredje ledd (og 13). Det følger begrensninger av folkeretten når det gjelder rettsforfølging og bruk av straff for overtredelser av bestemmelser som gjelder i NØS. Dette er stadfestet i Havrettskonvensjonen av 1982 artikkel 73. NØSloven angir i 8 at overtredelse av lovens bestemmelser straffes med bøter, ikke fengsel. I forarbeidene til HFL er det i merknadene til 62 ikke diskutert hvorvidt straffebestemmelsen bør gis anvendelse i NØS eller ikke. Men av 62 femte ledd følger det, i henhold til forarbeidene, en generell plikt til å foreta en særlig vurdering av behovet for å straffesanksjonere hver enkelt pliktnorm som stilles i forskriften. 2

3 For det første er det bare pliktnormer som aktualiserer en straffebestemmelse. Av rutetiltakene som er foreslått er det kun det enkelte trafikkseparasjonssystem som er å anse som en pliktnorm for de kategoriene fartøy som er angitt. Plikten følger dessuten ikke eksplisitt av forskriften selv, men av de reglene for seilas i eller i nærheten av et trafikkseparasjonssystem som følger av Regel 10 i Sjøveisreglene. De andre rutetiltakene er kun anbefalte. Det er derfor kun brudd på etterlevelse av trafikkseparasjonssystem en straffebestemmelse vil være aktuell for. For det andre må det gjøres en særlig vurdering av behovet for en straffesanksjon. Erfaring med eksisterende trafikkseparasjonssystem viser at rutetiltak vedtatt av IMO overholdes, selv når de ikke håndheves ved bruk av straffesanksjoner. Vardø Røst forskriften åpner for bruk av straff, men denne muligheten har ikke blitt benyttet så langt. Like fullt viser erfaringstall at rutetiltaket overholdes. I 2009 var det 1608 seilaser langs Finnmarkskysten med skip omfattet av rutetiltakene. Av disse var det kun 19 skip som innledningsvis unnlot å følge rutetiltakene. Samtlige 19 skip ble oppkalt av Kystverkets trafikksentral i Vardø, NOR VTS, og anmodet om å følge trafikkseparasjonssystemene og de tilhørende rutene mellom disse. Etter anmodningen valgte 16 av disse skipene å følge rutetiltakene, så totalt sett var det kun 3 av totalt 1608 fartøyer som i 2009 ikke etterfulgte regelverket. De tre skipene som unnlot å følge regelverket, ble rapportert inn til sin flaggstat via Sjøfartsdirektoratet. Erfaringene med Vardø Røst forskriften tilsier at det ikke er noe særlig behov for en straffebestemmelse. Derimot anses det hensiktsmessig å forskriftsfeste den praksis for rapportering til flaggstat som Kystverket, i samarbeid med Sjøfartsdirektoratet, har fulgt. Til 1: Den foreslåtte formålsbestemmelsen bygger på tilsvarende bestemmelse i Vardø Røst forskriften, men er noe endret. Begrepsbruken er oppdatert i tråd med ny HFL ved at trygge sikkerheten til sjøs er endret til sikre trygg ferdsel til sjøs. HFL 1 angir i første ledd trygg ferdsel som et av lovens formål. Denne målsetningen er i forarbeidene knyttet opp mot sikkerheten til fartøy, både for å unngå tap av menneskeliv og akutt forurensing med skade på miljø. Videre er formålet om å redusere risikoen for tap av menneskeliv inkludert i formålsbestemmelsen. Hovedformålet med å etablere rutetiltakene er å redusere risikoen for akutt forurensing for å beskytte miljøet. Det er likevel grunn til å inkludere også formålet om reduksjon av risikoen for tap av menneskeliv. Dette er et uttalt mål for rutetiltak vedtatt av FN sin sjøfartsorganisasjon (IMO) og har sterkt støtte i resolusjonene som gir IMO sin sjøsikkerhetskomite (MSC) myndighet til å fastsette slike tiltak. Å redusere risikoen for tap av menneskeliv til sjøs ble anført som tilleggsmoment av Norge under behandlingen av forslaget i IMO sin navigasjonsunderkomite (NAV 56/20 pkt. 3.30). Til forskjell fra formålsbestemmelsen i Vardø Røst forskriften, foreslås det her å henvise til at forskriften har som formål å gjennomføre de norske rutetiltakene som ble vedtatt i MSC og publisert i COLREG. 2/Circ.62. Dette vil tjene som informasjon til brukere av forskriften om sammenhengen mellom rutetiltakene som følger av forskriften og det 3

4 tilhørende vedtak i IMO. Dersom det blir aktuelt å inkludere andre rutetiltak i forskriften må henvisningen utvides til å omfatte de aktuelle IMO vedtak. Til 2: Forskriften er avgrenset til å gjelde primært i NØS. Deler av trafikkseparasjonssystemet Utenfor Ryvingen samt to anbefalte seilingsruter er imidlertid innenfor 12 nm. For å ta høyde for dette er også berørte deler av Norges territorialfarvann inkludert i virkeområdet. Til 3: Begrepet traffic lane, som brukt i COLREG. 2/Circ.62, oversettes til trafikkled og defineres i forskriften. I gjeldende norske forskrifter om rutetiltak brukes både seilingsled og trafikkfelt. I sjøveisreglene Regel 10 brukes begrepet seilingslei. Under høringen av forslaget til rutesystemer utenfor Vestlandet og Sørlandet, før de ble lagt frem for IMO, ble begrepet trafikkled brukt. Dette var et bevisst valg som harmonerer med bruk av tilsvarende begrep i svensk og dansk regelverk. Bruken av begrepet trafikkled er derfor valgt i forskriften. Begrepene separasjonssone og trafikkseparasjonssystem som er brukt i Vardø Røst forskriften, videreføres i denne forskriften. Det er innført en ny definisjon: rutesystem. Begrepet skal speile bruken av ship s routeing system slik det er brukt i COLREG. 2/Circ.62. Det er behov for begrepet for å greie å skille mellom plikten til å respektere det enkelte trafikkseparasjonssystem og anbefalingen til fartøy i internasjonal fart om å følge rutesystemet (dvs. systemet av anbefalte seilingsruter og trafikkseparasjonssystem) frem til det sted hvor trygg kurs kan settes direkte til/fra havn. I og med at trafikkseparasjonssystem er brukt for traffic separation scheme må et annet begrep brukes. Det er innført en ny definisjon: rutetiltak. Dette begrepet samsvarer med det engelske routeing measures og er en samlebetegnelse for de forskjellige tiltak som IMO kan vedta. Begrepet vil inkludere både trafikkseparasjonssystemer, anbefalte ruter, rundkjøringer, rutesystemer, seilingsleder med mer. Begrepet er også brukt i HFL 13 og er der ment som et samlebegrep i tråd med definisjonen her. I og med at kategoriseringen av fartøy er knyttet opp mot MARPOL, er det behov for å definere MARPOL og bruttotonn. Definisjonene er likelydende som i Forskrift 20. desember 2010 nr om meldeplikt for oljetankere over 150 bruttotonn som skal foreta STS-operasjoner i Norges økonomiske sone. Begrepet fartøy brukes gjennomgående i forskriften med unntak av der det brukes et begrep som er definert i MARPOL (for eksempel oljetankskip eller kjemikalietankskip ). Fartøy er definert i HFL og det henvises derfor til lovens definisjon. 4

5 Til 4-6: Paragrafene tilsvarer eksisterende bestemmelser i Vardø-Røst forskriften. Kystverkets trafikksentral i Vardø, NOR VTS, er imidlertid ikke angitt direkte i forskriften som ansvarlig for å overvåke at bestemmelsene overholdes. Dette er overlatt til Kystverkets interne organisering. Som tillegg til 6 er det foreslått to nye ledd. Dette er en kodifisering av dagens praksis når fartøy ikke overholder rutetiltakene i Vardø-Røst forskriften. Ettersom forskriften ikke inkluderer noen straffebestemmelse er dette det sterkeste virkemiddelet for å sikre etterlevelse av rutetiltakene. Kystverket sin erfaring med håndheving av rutetiltakene for Vardø Røst tilsier at dette er tilstrekkelig til å sikre en meget høy grad av etterlevelse. Til 7 og 9: Det geografiske virkeområdet presiseres til å være som angitt i vedleggene hvor trafikkseparasjonssystemene og de anbefalte seilingsrutene er beskrevet og vist. Det saklige virkeområdet, dvs. fartøykategoriene som er omfattet, er forsøkt gjengitt ordrett fra COLREG. 2/Circ.62. Definisjonen av oljetankskip er å finne i MARPOL, Vedlegg I, Regel 1 nr. 5 og definisjonene av kjemikalietankskip og skadelige flytende stoffer er å finne i MARPOL, Vedlegg II, Regel 1 nr. 10 og nr jf. Regel 6. Til 8 og 10: Bestemmelsene bygger på eksisterende 4 i Vardø-Røst forskriften. Det er gjort noen mindre endringer i ordlyden i første ledd, for å legge denne nærmere opp til ordlyden i COLREG. 2/Circ.62 som bruker to which the traffic separation schemes apply. Dette er også ment å bidra til å klargjøre skillet mellom plikten til å følge det enkelte trafikkseparasjonssystem og anbefalingen om å følge seilingsrutene og rutesystemene. Andre ledd er likt som dagens 4 i Vardø-Røst forskrift. Begrepene bør og skal så vidt mulig blir begge brukt for å oversette det engelske begrepet should som brukt i internasjonale tekster. I norsk oversettelse av Havrettskonvensjonen av 1982 brukes gjennomgående begrepet bør, mens det i Vardø Røst forskriften brukes skal så vidt mulig. Ingen av begrepene gir uttrykk for en pliktnorm. Av mange vil begrepet skal så vidt mulig bli oppfattet å gi uttrykk for en sterkere oppfordring enn begrepet bør. Dette stemmer med hvordan rutetiltak vedtatt av IMO gjennomgående oppfattes internasjonalt og respekteres av sjøfartsnæringen. Tredje ledd er noe endret fra 4 i Vardø-Røst forskriften. Den vesentlige endringen er at skal er byttet ut med skal så vidt mulig, i samsvar med COLREG. 2/Circ.62. Videre brukes her begrepet rutesystem for å klargjøre at anbefalingen gjelder systemet av trafikkseparasjonssystemer og anbefalte seilingsruter. Til 11: Ikrafttredelse er satt likt med tidspunktet som følger av COLREG. 2/Circ.62. 5

6 For å sikre at det blir kjent at trafikkseparasjonssystemet Utenfor Feistein oppheves ved COLREG. 2/Circ.62 er dette presisert i andre ledd. Dette trafikkseparasjonssystemet er ikke fastsatt ved forskrift, men er kartfestet i relevant sjøkart og har vært kunngjort i Etterretninger til Sjøfarende. Vedlegg: Vedlegg 1 og 2 er direkte oversettelser fra COLREG. 2/Circ.62 med konsekvent bruk av de begrepene som er definert i 3. Vedlegg 3 inntar kart som viser trafikkseparasjonssystemene og de anbefalte seilingsrutene mellom disse. 6