Om forslag til ny forskrift om miljømessig sikkerhet for skip og flyttbare innretninger

Transkript

1 Om forslag til ny forskrift om miljømessig sikkerhet for skip og flyttbare innretninger Innledning Sjøfartsdirektoratet foreslår å samle de fleste reglene knyttet til miljømessig sikkerhet i en ny forskrift om miljømessig sikkerhet for skip og flyttbare innretninger. Forslaget er et ledd i direktoratets store gjennomgang av forskrifter som gjennomfører internasjonalt regelverk med sikte på å gjøre regelverket mer oversiktlig og tilgjengelig. Tanken er at det vil være lettere for skipsfører og rederi å finne de reglene som gjelder miljømessig sikkerhet når det er samlet i ett regelverk. I tillegg til ny struktur og forenklet språkdrakt foreslår Sjøfartsdirektoratet enkelte presiseringer i forhold til reglene om hindring av luftforurensing, og dessuten at en varslingsbestemmelse oppheves. Forslaget inneholder ingen nye tekniske krav. Bakgrunnen for forslaget Gjennom medlemskapet i FNs internasjonale skipsfartsorganisasjon (IMO) og EØSavtalen er Norge forpliktet til å gjennomføre visse internasjonale regler om miljømessig sikkerhet. For skip og flyttbare innretninger er slike regler tatt inn i forskrifter som forvaltes av Sjøfartsdirektoratet. Blant annet som følge av stadige endringer i de internasjonale reglene er direktoratets forskrifter over tid blitt til dels fragmenterte og uoversiktlige. For eksempel er den internasjonale konvensjon om hindring av forurensing fra skip (MARPOL) gjennomført i norsk rett ved forskrift om hindring av forurensing fra skip og i forskrift om begrensing av forurensing, mens EUs forordning som pålegger statene å framskynde gjennomføringen av MARPOLs krav om dobbeltskrog tatt inn i en separat forskrift. Dette gjør det vanskeligere for brukerne å orientere seg i regelverket og få oversikt over hvilke miljømessige krav som gjelder for skipet. Det gjør også direktoratets oppdatering av forskriftene i tråd med endringer i internasjonale konvensjoner og EØS-avtalen mer utfordrende. I første omgang foreslår derfor Sjøfartsdirektoratet at reglene i MARPOL, forordningen om framskyndet innføring av krav til dobbeltskrog, forordningen om forbudet mot organiske tinnforbindelser, reglene om svovelinnholdet i marint drivstoff i direktiv 2005/33/EF og dessuten regler om levering av lasterester mv til mottaksanlegg etter direktiv 2000/59/EF samles i ett regelverk. Alle disse reglene er hjemlet i skipssikkerhetsloven. Direktoratet håper forslaget gjør det lettere for næringen å orientere seg i regelverket. Valg av metode Internasjonale regler kan i hovedsak gjennomføres i norsk rett på to måter. Det vanligste er at hver enkelt regel skrives om i norsk språkdrakt og tas inn i lov eller forskrift (transformasjon). En annen måte er å fastsette at de internasjonale reglene skal gjelde som norsk lov eller forskrift (inkorporasjon). Sistnevnte metode forutsetter at de internasjonale reglene er utarbeidet slik at de lar seg anvende direkte. Skipsfartens internasjonale karakter gjør det særlig ønskelig å bruke inkorporasjon som gjennomføringsmetode fordi de internasjonale bestemmelsene kan anvendes direkte. 1

2 Særlig i den internasjonale delen av næringen er det vanlig å forholde seg direkte til de ulike konvensjonenes bestemmelser. Ved bruk inkorporasjon som gjennomføringsmetode går det klarere fram hvilke regler som er internasjonale og hva som er nasjonale krav. Gjennomføring på denne måten kan også redusere tolkningstvil ved anvendelsen av reglene ettersom det blir et regelsett mindre å forholde seg til sammenlignet med tilfeller hvor internasjonale krav er gjennomført ved transformasjon. Til dette kommer også hensynet til vedlikeholdet av regelverket. Videre kan inkorporasjon gi en bedre oversikt over hvilke regler som er gjennomført, noe som kan få betydning i forhold til IMOs revisjon av Norge som flaggstat. Sjøfartsdirektoratet må legge til rette for at også den delen av næringen som ikke orienterer seg internasjonalt kan finne fram i regelverket som gjelder. Reglene om hindring av forurensing fra skip gjelder ikke bare for skip i internasjonal fart, men også til dels for skip i innenriksfart, herunder fritidsfartøy. Det er ikke uten videre gitt at rederi og mannskap knyttet til slike skip er like bevandret i de internasjonale reglene som de som er knyttet til skip i internasjonal fart. Dette må direktoratet ta hensyn til i valg av gjennomføringsmetode. MARPOL er bygget opp slik at hver forurensingstype behandles i egne vedlegg. Kravene er skrevet slik at de forplikter rettssubjektene direkte. Enkelte av reglene krever utfyllende nasjonale bestemmelser. Etter Sjøfartsdirektoratets oppfatning egner konvensjonen seg til inkorporasjon, og slik er den for en stor del også gjennomført i dag. Oppbygningen av vedleggene i MARPOL har en rimelig logisk og oversiktlig struktur. Sjøfartsdirektoratet mener inkorporasjon i dette tilfellet ikke vil gjøre tilgjengeligheten og forståelsen av reglene vanskeligere enn om MARPOLs regler ble transformert. Direktoratet foreslår derfor at MARPOL fortsatt gjennomføres ved inkorporasjon. Den nye forskriften samler også EUs forordning om framskyndet innføring av krav til dobbeltskrog og forordning om forbudet mot organiske tinnforbindelser. Forordninger skal etter EØS-avtalen gjennomføres som sådan, og forordningen gjennomføres derfor ved inkorporasjon. Oversettelse og senere endringer i de internasjonale reglene Konvensjonene og EØS-forordningene som den nye forskriften omhandler er oversatt og blir gjort kjent sammen med forskriften når den vedtas. Oversettelsene blir på denne måten ikke formelt sett en del av forskriften, men det blir en lenke mellom forskriften og de ulike regelsettene slik at det skal være lett å finne fram til de aktuelle reglene i norsk språkdrakt. Ettersom det er Sjøfartsdirektoratets fortolkning av vedleggene i MARPOL, forordningene mv som blir gjengitt, kan direktoratet føye til for eksempel fotnoter i den norske oversettelsen, for eksempel henvisninger til aktuelle rundskriv. Vi vil også innarbeide endringer som vedtas i IMO eller EU-systemet når dette blir aktuelt og målsetningen er at det alltid skal være en konsolidert versjon av de internasjonale reglene tilgjengelig på direktoratets hjemmesider. Endringer i de internasjonale reglene må på samme måte som tidligere foreslås inntatt i forskriften og sendes på høring og deretter vedtas som før for å være bindende for private rettssubjekter. Den norske oversettelsene er hjelpedokumenter, og i tilfelle motstrid går den autentiske versjonen fastsatt etter prosedyrene i IMO eller EU foran. De oversatte reglene er lagt ved forslaget til ny forskrift. 2

3 Sjøfartsdirektoratet er kjent med at en ny konsolidert utgave av MARPOL er under trykking. Når denne foreligger vil bestemmelsene som viser til den konsoliderte utgaven i forslaget måtte oppdateres tilsvarende. Omfanget av regler blir ikke mindre med dette forslaget, men regelverket blir samlet i en forskrift og forhåpentligvis lettere tilgjengelig og mer oversiktlig. Vi mener at opplegget som nå foreslås gjør det enklere å finne fram til hvilke krav som gjelder, også for de deler av næringen som ikke er internasjonalt orientert. Nærmere om forslaget I hovedsak viderefører forslaget til ny forskrift dagens regler. Forslaget inneholder likevel enkelte presiseringer og endringer som følge av opprydningen. Disse omtales nærmere nedenfor og i kommentarer til enkelte bestemmelser i forslaget. Varslingsbestemmelsen i gjeldende MARPOL-forskrift 3-4 Varslingsbestemmelsen i gjeldende MARPOL-forskrift 3-4 pålegger rederiet via sin agent å varsle Sjøfartsdirektoratet 12 timer før ankomst til lossehavn. Hensikten med varslingen er å gi direktoratet tid nok til å kunne gjennomføre kontroll av om kravene i MARPOL vedlegg II om hindring av forurensing fra skadelige flytende stoffer som fraktes i bulk er fulgt. Fiskeri- og kystdepartementet fastsatte 15. desember 2009 forskrift om ankomst og avgangsmeldinger og om adgang til fartøy, anlegg og innretninger. Etter denne forskriften skal alle skip melde sin ankomst og last minst 24 timer før, eventuelt senest ved avgang fra siste havn. Opplysningene som er nødvendige for å kunne planlegge kontroll av kravene etter MARPOL vedlegg II synes derfor ivaretatt av den forskriften og det er ikke nødvendig å ta med det samme kravet i forskriften om miljømessig sikkerhet for skip mv. Kloakk Reglene i MARPOL vedlegg IV om hindring av kloakkforurensing er i gjeldende rett transformert i forurensingsforskriften 1 kapittel 23. MARPOL vedlegg IV gjelder for skip i internasjonal fart med bruttotonnasje 400 og mer, eller med bruttotonnasje mindre enn 400 og sertifisert for mer enn 15 personer. Det framgår av regel IV/2 (2) at det er en overgangsbestemmelse for eksisterende skip men ettersom det er gått mer enn fem år siden vedlegget trådte i kraft har ikke overgangsreglene lenger noen praktisk betydning. Vedlegget inneholder i tillegg til bestemmelser om besiktelser og sertifikat også krav til kloakkanlegg, landtilkobling og mottaksanlegg. Hovedregelen om forbudet mot utslipp av kloakk framgår av regel IV/11, som også fastsetter under hvilke betingelser utslipp likevel kan foretas. I gjeldende norsk rett er disse kravene tatt inn i forurensingsforskriften Det framgår der at skip som omfattes av MARPOL vedlegg IV skal følge utslippsreglene i norsk sjøområde i strekningen sør for Lindesnes til Svenskegrensen. Kapittel 23 i forurensingsforskriften inneholder også nasjonale regler. Blant annet er kapittelet gjort gjeldende for alle skip, herunder fritidsfartøy, og har til dels mindre 1 Forskrift om begrensing av forurensing (forurensingsforskriften) 3

4 strenge utslippskrav enn det som følger av MARPOL vedlegg IV. Hovedregelen om utslipp av kloakk i norske farvann framgår av forurensingsforskriften Det er forbudt å slippe ut kloakk fra skip innenfor en avstand av 300 meter fra land. Skip som er sertifisert for internasjonal fart og som har i bruk et kloakkrenseanlegg iht. MARPOLreglene kan foreta utslipp uavhengig av denne grensen, jf. forurensingsforskriften 23-4 andre ledd som viser til 23-8 bokstav a. Sistnevnte bestemmelse gjennomfører regel IV/11 nr metersforbudet gjelder langs hele kysten, men den enkelte kommune kan med hjemmel i forurensingsforskriften 23-6 fastsette strengere eller lempeligere krav i forskrift. Hjemmelen for kommuner til å fastsette nærmere regler om kloakkutslipp er ikke omfattet av forslaget til ny forskrift. Regel IV/9 stiller krav om at i internasjonal fart skal skip være utstyrt med et kloakkanlegg. Denne regelen er i dag gjennomført ved forurensingsforskriften Bestemmelsen vil bli fanget opp av henvisningen til vedlegget. Regel IV/9 legger opp til at administrasjonene skal fastsette utfyllende bestemmelser om kloakkanleggene, og dette er gjort i forurensingsforskriften Innholdet i 23-8 er foreslått videreført i den nye forskriften. Når kreves internasjonalt sertifikat? Kravet om internasjonalt sertifikat i MARPOL utløses ved at skipet er engaged in voyages to ports ( ) under the jurisdiction of other Parties ( ), se for eksempel MARPOL regel I/7 og regel II/9. Hensikten med sertifikatet er å kunne dokumentere overfor andre stater at skipet etter flaggstatens vurdering oppfylte konvensjonskravene på besiktelsestidspunktet. Skip som utelukkende går i innenriksfart kommer ikke i havnestatskontroll og internasjonale sertifikater er derfor ikke nødvendige. Skipets fartsområde angir hvilke farvann skipet har anledning til å seile i. Etter fartsområdeforskriften har skip med fartsområdet stor kystfart eller større anledning til å gå til havner i andre stater. Sjøfartsdirektoratet legger til grunn at skipets fartsområde avgjør om skipet skal ha internasjonale sertifikater. Dette innebærer at skip som har fartsområdet stor kystfart eller større skal ha internasjonale sertifikater etter MARPOL selv om det ikke skulle gå til havner eller offshoreinstallasjoner i andre stater. Denne forståelsen er foreslått tatt inn i forskriften og vil avklare en problemstilling som ofte dukker opp i dag. Forslaget vil også kunne bidra til å opprettholde Norges status som flaggstat ved at det blir klart hvilke skip som skal ha internasjonale sertifikater etter MARPOL og bidrar til at norske skip ikke blir tatt i havnestatskontroll med manglende sertifikater. Manglende sertifikat kan være tilbakeholdelsesgrunn i havnestatskontroll og antall tilbakeholdelser kan få betydning for Norges posisjon som flaggstat. Norges status som flaggstat påvirker også utvelgelsen av norske skip i havnestatskontroll, jf det nye regimet for havnestatskontroller bl.a i Paris MoU. Unntaksbestemmelser Den generelle unntaksbestemmelsen i gjeldende MARPOL-forskrift er ikke foreslått videreført fordi reglene forskriften viser til angir unntaksadgangen. Forslaget inneholder enkelte nasjonale regler som enten utfyller regler som følger av de internasjonale forpliktelsene eller regulerer et område som ikke berøres av MARPOL eller de andre internasjonale reglene forslaget omfatter. Direktoratet ser derfor ikke behov for en 4

5 generell unntaksbestemmelse i dette regelverket, men foreslår en sikkerhetsventil spesielt for kravene i utkastet 6. Denne regelen utfyller regel I/15 nr 6 MARPOL. Sanksjonsbestemmelser Sjøfartsdirektoratet foreslår for å oppnå størst mulig forutsigbarhet for rederi og skipsfører at det tas inn bestemmelser om sanksjoner ved brudd på reglene i forskriften. Skipssikkerhetsloven har regler om sanksjoner, både overtredelsesgebyr og straff. Det er disse reglene som foreslås presisert nærmere i utkastet. En tilsvarende bestemmelse følger ikke av fritids- og småbåtloven. Dette innbærer blant annet at overtredelser begått i sammenheng med fritidsfartøy under 24 meter største lengde ikke kan sanksjoneres etter skipssikkerhetsloven. Forente fortolkninger Den konsoliderte utgaven av MARPOL inneholder i tillegg til vedleggene (med de tilhørende tilleggene) også forente fortolkninger. Dette er fortolkninger av reglene i MARPOL som landene i IMO er blitt enige om. Fortolkningene er ikke bindende. I gjeldende MARPOL-forskrift er de forente fortolkningene en del av forskriften. I forslaget foreslår Sjøfartsdirektoratet at forente fortolkninger ikke gjøres bindende som forskrift. Dokumentene får fortsatt betydning ved tolkningen av kravene i MARPOL. Referanse til fortolkningene blir lagt inn i vedleggene som fotnoter og får samme status som veiledende rundskriv. Økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget Forslaget til forskrift om miljømessig sikkerhet for skip samler flere regelsett som omhandler miljøkrav for skip og flyttbare innretninger. Tanken er at det skal bli lettere for næringen å finne fram til kravene som gjelder. Direktoratet antar derfor forslaget ikke utløser negative økonomiske konsekvenser for næringen. I den grad rederier og andre har vist til de ulike forskriftene i sine prosedyrer og lignende vil foreslaget innebære arbeid med å oppdatere henvisninger. Direktoratet antar likevel at gevinsten ved å samle regelverket er større enn kostnaden knyttet til for eksempel eventuelle oppdateringer for næringen. Forslaget inneholder også en presisering om at regelen i gjeldende MARPOL-forskrift 7-2 også får anvendelse for skip som ligger for anker. Dette er nærmere omtalt i høringsnotatet side 7. Regelen har siden 1. januar 2010 blitt praktisert som om ordlyden omfattet skip ved anker og presiseringen bør derfor ikke få økonomiske konsekvenser for næringen. For Sjøfartsdirektoratet innebærer et samlet regleverk bedre oversikt, både i anvendelsen av reglene og dessuten ved endringer i regelverket. Dette vil også kunne komme næringen til gode. Kommentarer til enkelte bestemmelser i forslaget Til 1 Virkeområde Virkeområdet for gjeldende MARPOL-forskrift er ikke foreslått endret. Skipssikkerhetsloven gjelder for norske skip uansett hvor de befinner seg, og dessuten for utenlandske skip i norske farvann med de begrensninger som følger av folkeretten. Direktoratet mener det er hensiktsmessig at dette også framgår av forslaget til ny forskrift om miljømessig sikkerhet for skip og flyttbare innretninger. 5

6 Til 2 Tegninger, opplysninger mv Direktoratet foreslår at de gjeldende bestemmelsene om opplysninger videreføres i en samlet og forenklet form. Hensikten er å gjøre det klart at søkere må dokumentere at kravene som følger av forskriften (og dermed også de aktuelle internasjonale reglene) er oppfylt ved tegninger og annen dokumentasjon. I tillegg framgår det at tegningene og annen dokumentasjon må være så klare og tydelige at Sjøfartsdirektoratet kan vurdere om kravene er oppfylt. Bestemmelsen gjør det også klart at direktoratet kan be om ytterligere opplysninger, eventuelt også i hvilken form disse skal framlegges på. Til 3 Informasjon om lasten Bestemmelsen gjennomfører direktivene og er ennå ikke trådt i kraft fordi direktivene fremdeles venter på å bli innlemmet i EØS-avtalen. Direktoratet foreslår at det settes av plass i forskriften til bestemmelsen, men den vil først kunne tre i kraft når de nevnte direktivene er blitt en del av EØS-avtalen. Til 6 utstyr for oppsamling av oljeholdig vann på skip med bruttotonnasje under 400 Bestemmelsen viderefører gjeldende MARPOL-forskrift 2-3 i en forenklet form. I den gjeldende bestemmelsen er det ikke samsvar mellom tittel og innhold. MARPOL regel I/15 omhandler ikke filtreringsutstyr, og det gjør heller ikke 2-3. Direktoratet foreslår derfor at skip med bruttotonnasje under 400 skal ha utstyr for oppsamling av oljeholdig lensevann som angitt, dette viderefører gjeldende 2-3 annet ledd. Slike skip kan foreta utslipp av oljeholdig lensevann i samsvar med MARPOL regel I/15 nr 6, jf utkastet 5. Det er ikke foreslått unntaksbestemmelse for utstyrskravet. Til 7 Hindring av forurensing fra skadelige flytende stoffer i bulk MARPOL vedlegg II mv Denne bestemmelsen viderefører gjeldende MARPOL-forskrift 3-1 og 3-2. Direktoratet foreslår at det framgår av bestemmelsen hvilke fartøy som kan føre begrensede mengder skadelige flytende stoffer i bulk uten å følge MARPOL vedlegg II. Dersom det skadelige flytende stoffet også er farlig for skip eller mannskap, kommer i tillegg til denne bestemmelsen også forskrift om transport av farlig gods om bord på norske skip 2 til anvendelse. Til 9 Hindring av kloakkforurensing MARPOL vedlegg IV Bestemmelsen viderefører gjeldende forurensingsforskrift 23-9, 23-10, 23-11, og og gjør MARPOL vedlegg IV om hindring av kloakkforurensing fra skip gjeldende som forskrift. I tillegg er gjeldende forurensingsforskrift 23-8 foreslått videreført i utkastet 9 annet ledd. Denne bestemmelsen utfyller kravene som framgår av MARPOL regel IV/9. Til 10 Forbud mot utslipp av kloakk, vaskevann og lignende i norsk farvann Bestemmelsen viderefører gjeldende forurensingsforskrift 23-4, 23-5 og Direktoratet foreslår at gjeldende definisjon av gråvann jf gjeldende forurensingsforskrift 23-3 første ledd bokstac c brukes i stedet for uttrykket gråvann. I tillegg foreslår direktoratet at gjeldende definisjon av kloakk tas med i bestemmelsen. 2 Forskrift 8. desember 2009 nr

7 Til 11 Hindring av søppelforurensing MARPOL vedlegg V Bestemmelsen viderefører gjeldende MARPOL-forskrift 6-1 med tillegg av resolusjon MEPC.191(60). Sistnevnte resolusjon setter i kraft spesialområdet i Karibien og er konsolidert med oversettelsen av MARPOL vedlegg V i form av en fotnote til regel V/5. Til 12 Hindring av luftforurensing MARPOL vedlegg VI Det er ingen endringer i forhold til gjeldende rett, men henvisningen er foreslått rettet opp til riktig resolusjon. Det gjeldende MARPOL vedlegg VI ble fastsatt ved MEPC.resolusjon 176(58), og er deretter endret ved MEPC.resolusjon 190(60) og dessuten MEPC.resolusjon 194(60). Sjøfartsdirektoratet har innarbeidet endringsresolusjonene i den konsoliderte oversettelsen av MARPOL vedlegg VI. Til 13 Svovelinnhold i drivstoff som brukes ved kai eller når skipet ligger for anker Bestemmelsen viderefører gjeldende MARPOL-forskrift 7-2 med enkelte presiseringer. Gjeldende 7-2 gjennomfører direktiv 99/32 artikkel 4 b som endret etter direktiv 2005/33/EF. I direktivet er ved kai definert som skip som ligger sikkert fortøyd eller for anker i en [havn] i tilknytning til lasting, lossing eller et anløp, herunder den tiden de ikke lastes eller losses. I den gjeldende forskriften er ikke alternativet for anker fanget opp. Alternativet er blitt fulgt i praksis. Direktoratet foreslår derfor at dette alternativet skal framgå av forskriftsteksten og at det samtidig er et krav om at skip eller innretning skal være sikkert fortøyd eller for anker slik at drivstoffbyttet kan skje forsvarlig. Til 14 Svovelinnhold i drivstoff for passasjerskip i rutefart i EØS-området Bestemmelsen viderefører gjeldende MARPOL-forskrift 7-3 og direktiv 99/32/EF artikkel 4a som endret ved direktiv 2005/33/EF. Til 15 Prøvetaking av marin gassolje solgt i Norge til bruk i innenriks fart Bestemmelsen tar inn igjen et unntak fra kravet om at det skal tas en prøve av drivstoffet, jf MARPOL regel VI/18 nr 8.1. Dette unntaket var tidligere tatt med i forskriften, men ble utelatt da det reviderte vedlegg VI i MARPOL ble gjennomført i norsk rett i Unntaket kan bare benyttes av skip som går i innenriksfart og ikke kan bli kontrollert av en havnestat. Til 16 Plikt til å levere avfall og lasterester Bestemmelsen viderefører gjeldende forurensingsforskrift 20-8, likevel slik at bestemmelsen om gebyr blir værende i forurensingsforskriften. Til 17 Forbud mot bruk av organiske tinnforbindelser Her foreslås forordningen om forbudet mot bruk av organiske tinnforbindelser tatt inn. I gjeldende rett er denne tatt inn i egen forskrift som blir foreslått opphevet. Til 18 Internasjonale sertifikater Sjøfartsdirektoratet foreslår en bestemmelse som avklarer tolkningsspørsmålene i MARPOL med hensyn til når kravet om internasjonale sertifikater i konvensjonen kommer til anvendelse. Til 21 Ikrafttredelse 7

8 Direktoratet foreslår at forskriften settes i kraft straks den vedtas og blir kunngjort. Forslaget er i all hovedsak en omstrukturering av gjeldende regelverk og krever derfor ikke at næringen tilpasser seg den nye forskriften. 8