Rapport 2016:2. Ytelsesordning. Bane NOR SF

Transkript

1 Ytelsesordning Bane NOR SF

2 INNHOLDSFORTEGNELSE 1 Bakgrunn Rettslige rammer for ytelsesordningen Forslag til ytelsesordning Begreper og definisjoner Hvordan måles ytelsen Årsaksregistrering og ansvarsfordeling Årsakskoder som inngår i ytelsesordningen Utforming av modellen Fastsettelse av oppetids-/regularitetskrav Avregning bonus/malus Beregningsgrunnlag- kjørevegsavgift Kompensasjonsordning Tvisteløsning Økonomiske konsekvenser Forbedringer Ytelsesordning Side 1 av 13

3 1 BAKGRUNN I Stortingsmeldingen legges det opp til å innføre en ytelsesordning som kompenserer togselskapene når infrastrukturen ikke er tilgjengelig som forutsatt, og som pålegger et togselskap som forårsaker forsinkelser for andre å betale en kompensasjon til infrastrukturforetaket. Regjeringen har besluttet at ytelsesordningen skal innføres fra Det er imidlertid behov for å detaljere utformingen av ordningen. Samferdselsdepartementet ønsker en enklest mulig ordning i starten, som fokuserer på å gi tydelige incentiver til partene, ikke nødvendigvis basert på samfunnsøkonomiske analyser av kostnadene ved forsinkelser. Dersom ordningen gjøres for komplisert vil det kunne bli lange og ressurskrevende diskusjoner mellom partene. Ytelsesordningen må ses i sammenheng med den midlertidige kompensasjonsordningen. Følgende prinsipielle grensedragning mellom de to ordningene kan legges til grunn: Ytelsesordningen gjelder alle togselskaper, og gir kompensasjon til togselskapene når tilgjengeligheten på infrastrukturen blir dårligere enn et på forhånd definert nivå. Dette nivået settes ut i fra hva som vil være en realistisk (men god) måloppnåelse for foretaket. I tillegg sørger ordningen for at togselskapene betaler for å påføre andre selskaper forsinkelser. I tillegg til ytelsesordningen finnes det allerede en kompensasjonsordning, som gjelder godsselskapene. Denne gir kompensasjon for enhver innstilling som skyldes infrastrukturen. Begrunnelsen for en slik ordning er knyttet til at norsk jernbaneinfrastruktur per i dag ikke har den kapasitet, kvalitet og tilgjengelighet som godsselskaper er avhengig av for å drive sin virksomhet. En slik midlertidig ordning bør etter dette fases ut når infrastrukturen har fått en tilstand og mengde som man med rimelighet kan forvente. Samferdselsdepartementet har bedt Bane NOR SF utarbeide et forslag til innretning på en ytelsesordning som skissert over. Ytelsesordning Side 2 av 13

4 2 RETTSLIGE RAMMER FOR YTELSESORDNINGEN Infrastrukturforvalters plikt til å etablere en ytelsesordning er i dag hjemlet i fordelingsforskriftens 4-7. Plikten til infrastrukturforvalteren om å etablere en ytelsesordning videreføres i forslaget til ny jernbaneforskrift, som skal erstatte dagens fordelingsforskrift. Beskrivelsen av ytelsesordningen i forslaget til ny jernbaneforskrift hviler på Direktiv 2012/34/EU, og inneholder nye og mer detaljerte regler om ytelsesordningen. En uoffisiell oversettelse av direktivet er tilgjengelig på følgende adresse: e212.pdf Forslaget til ny jernbaneforskrift 6-6 omfatter følgende beskrivelse av ytelsesordningen: (1) Det skal etableres en ytelsesordning for hele jernbanenettet som en del av avgiftsordningen. Ytelsesordningen skal oppmuntre jernbaneforetakene og infrastrukturforvalter til å redusere forstyrrelsene på jernbanenettet til et minimum og forbedre jernbanenettets ytelse. Ordningen kan omfatte økonomiske reaksjoner for forstyrrelser i driften, kompensasjon til foretak som påføres tap som følge av forstyrrelser, og bonuser som belønner ytelse som overstiger det planlagte. (2) Infrastrukturforvalter og søker skal avtale et ytelsesnivå. Ytelsesnivået må ikke bringe en tjenestes økonomiske levedyktighet i fare. De viktigste parameterne for ytelsesordningen skal være verdien av forsinkelser både med hensyn til individuelle togavganger og alle togavganger hos et jernbaneforetak i en gitt periode. (3) Ruteplanen skal anvendes som grunnlag for beregning av forsinkelser. Den må normalt være meldt til jernbaneforetakene fra infrastrukturforvalter minst fem dager før togets avgang. (4) Alle forsinkelser skal tilskrives en av kategoriene nevnt i vedlegg II.2 2 For oversikt over årsakskodene som er foreslått innarbeidet i den nye jernbaneforskriften, se vedlegg 1. (5) Når det er mulig, skal forsinkelsene tilskrives én enkelt organisasjon både når det gjelder ansvaret for å ha forårsaket forstyrrelsen og muligheten for å gjenopprette normale trafikkforhold. (6) Ved beregning av betalinger skal det tas hensyn til gjennomsnittlig forsinkelse for togtrafikk som er underlagt samme punktlighetskrav. (7) Infrastrukturforvalter skal så snart som mulig underrette jernbaneforetakene om beregningen av skyldige beløp etter ytelsesordningen. Denne beregningen skal omfatte alle forsinkede togavganger i løpet av et tidsrom på høyst en måned. (8) Med forbehold for gjeldende klageordninger og bestemmelsene i 11-2 skal det ved tvist om ytelsesordningen opprettes en tvisteløsningsordning slik at det blir mulig å avgjøre slike tvister raskt. Denne tvisteløsningsordningen skal være upartisk for de berørte partene. Hvis denne ordningen benyttes, skal det treffes en beslutning innen en frist på ti virkedager. (9) En gang i året skal infrastrukturforvalter offentliggjøre årlig gjennomsnittlig ytelsesnivå som jernbaneforetakene har oppnådd på grunnlag av de viktigste avtalte parametere i ytelsesordningen. Punktene over gir en relativt detaljert beskrivelse av hvordan ytelsesordningen prinsipielt skal innrettes med tanke på grunnlaget for vurderingen av kompensasjon, bonus og betaling. Her er det ruteplanen som skal ligge til grunn og kompensasjon og avgifter skal fastsettes basert på verdien av forsinkelsene. Forsinkelser skal tilskrives en årsakskode som fremgår i forskriften og det skal etterstrebes å identifisere én ansvarlig aktør. Ytelsesordning Side 3 av 13

5 Forslaget til jernbaneforskrift gir også enkelte rammer for informasjonsdeling og oppgjørsform da det understrekes at beregningen skal foretas månedlig. Plasseringen av tvisteløsningsmekanismen til en part som er upartisk for infrastrukturforetaket og togselskapene må utredes nærmere. Innføring av en ytelsesordning i Norge innebærer at togselskapene mottar kompensasjon fra en infrastruktureier som i all vesentlighet er statlig finansiert. Avhengig av ordningens innretning, vil dermed ytelsesordningen kunne falle inn under EØS-retten om ulovlig statsstøtte. Ytelsesordning Side 4 av 13

6 3 FORSLAG TIL YTELSESORDNING 3.1 BEGREPER OG DEFINISJONER Jernbaneforskriften [1] 6-6 (1) krever at «det skal etableres en ytelsesordning for hele jernbanenettet som en del av avgiftsordningen. Ytelsesordningen skal oppmuntre jernbaneforetakene og infrastrukturforvalter til å redusere forstyrrelsene på jernbanenettet til et minimum og forbedre jernbanenettets ytelse». Ordningen fokuserer på selve produksjonsprosessen og samspillet mellom infrastruktur og tog og ikke spesifikt på hvordan dette oppfattes av sluttkunden. Punktlighet: Hvor stor andel av togene er i rute 1. Dette er relatert til de reisendes og vareeieres vurdering av sluttproduktet Forsinkelser: Måler antall forsinkelsestimer i forhold til antall togtimer som ruteplanen gir, dvs. hvordan toget framføres i henhold til ruteplan, og hvem/hva som er årsak til uregelmessigheter Innstillinger: Måler antall tog som innstilles i forhold til antall tog i ruteplanen, dvs. evnen til å gjennomføre ruteplanen, og hvem/hva som er årsak til uregelmessighetene 3.2 HVORDAN MÅLES YTELSEN Ytelsen i produksjonsprosessen måles gjennom både forsinkelser og innstillinger. I utformingen av ytelsesordningen som er beskrevet under har vi, så langt det er mulig, forsøkt å ta hensyn til føringene som er gitt av Samferdselsdepartementet og relevante direktiv. 3.3 ÅRSAKSREGISTRERING OG ANSVARSFORDELING Det er vurdert at dagens årsakskoder i tilstrekkelig samsvarer med, og dekker de samme årsakene som kodene som er foreslått implementert i den nye jernbaneforskriften. Av hensyn til opplæringsbehovet som vil følge av en vesentlig endring av dagens årsakskoder, er det derfor ansett å være lite hensiktsmessig å gjennomføre større endringer på nåværende tidspunkt. Sammenhengen med kompensasjonsordningen tilsier også at dagens årsakskoder bør videreføres. I forkant av en eventuell utvidelse av ytelsesordningen, i første omgang i 2018, vil det måtte foretas en vurdering om nye årsakskoder skal tas i bruk. På bakgrunn av de forhold som er nevnt over foreslås det at dagens årsakskoder videreføres som grunnlag for å fordele ansvar i ytelsesordningen ÅRSAKSKODER SOM INNGÅR I YTELSESORDNINGEN Som grunnlag for beslutninger om kompensasjons- og avgiftsplikt, foreslås det at ytelsesordningen, på kort sikt, baseres på årsakskategoriene «infrastruktur» og «togselskap». Samtlige av kodene som faller inn under disse kategoriene vil således utløse plikt til å betale avgift, eller medføre en rett til kompensasjon. Kategorien «Planlagt arbeid og utenforliggende forhold» foreslås i første omgang holdt utenfor ytelsesordningen. Dette innebærer blant annet at planlagt arbeid og kode 7, «trafikkavvikling», ikke vil inngå i ytelsesordningen. Kode 7 anvendes i dag ved følgeforsinkelser, som også omfatter situasjoner hvor et togselskap påfører et annet togselskap forsinkelser. Forslaget til ytelsesordning medfører således at det innledningsvis ikke direkte vil være kompensasjoner og avgifter knyttet til forsinkelser og innstillinger som skyldes andre togselskap. Avgrensningen medfører også at forsinkelser som grensekryssende tog har akkumulert utenfor Norge holdes utenfor. Bane NOR SF mener dette kan forsvares da forsinkelseskostnadene (overtid, erstatning til de reisende) til det toget som 1 I rute innebærer at toget ankommer endestasjon innenfor en tidsmargin ut over rutemessig ankomsttid. Fjerntog og godstog 5:59 minutter. Øvrige persontog 3:59 minutter Ytelsesordning Side 5 av 13

7 forårsaker forsinkelsen er internalisert i vedkommende togselskap. Avgiften vil da indirekte være en betaling for ulempene til «tredje person». I tabellen under vises hvilke koder som tas med i beregninger i Ytelsesordningen og hvordan de fordeles mellom infrastrukturforvalter og togselskap. Tabell 1: Årsakskoder Tas med i Ytelsesordningen Infrastruktur Togselskap Tas ikke med i Ytelsesordningen Planlagt arbeid og utenforliggende forhold Kode 1 Bane Kode 81 Feil ved materiell Kode 5 - Planlagt arbeid Kode 2 Sikringsanlegg, signalanlegg og fjernstyring Kode 3 Elkraft/kontaktledning Kode 4 Tele og transmisjonsfeil Kode 82 Materiell sent fra hensettingsspor Kode 83 Manglende personell Kode 84 Stasjonsopphold Kode 85 Planforutsetninger ikke oppfylt Kode 6 Materiell med feil sperrer spor/blokkstrekning Kode 7 Trafikkavvikling Kode 91 Forsinkelse fra utlandet Kode 92 Ytre forhold Kode 93 Uhell, påkjørsel Kode 94 Uønsket hendelse Følgende former for kjøring er fritatt for ytelsesordning: a. Kjøring med redningstog, brannvisitasjonstog, tankvogn med vann for slukking av brann langs jernbanelinjen, assistanselokomotiv, snøryddingstog, arbeidstog, andre arbeidskjøretøyer, skinnegående maskiner som benyttes til kontroll eller vedlikehold av jernbaneinfrastrukturen samt kjøring som har til formål å transportere materiell eller materialer som skal benyttes i forbindelse med arbeider på eller ved infrastrukturforvalters egen infrastruktur fra ett punkt på infrastrukturforvalters egen infrastruktur til et annet punkt på infrastrukturforvalters egen infrastruktur. b. Museumstog c. Rangering og parkering av jernbanekjøretøy (rullende materiell). d. Materiellforflytning (forflytning av rullende materiell uten passasjerer eller gods) UTFORMING AV MODELLEN Modellen som er lagt til grunn omfatter både forsinkelser og innstillinger. Forsinkelser omregnes til oppetid mens innstillinger omregnes til regularitet: Oppetid: Måler antall faktisk kjørte timer i forhold til antall togtimer som ruteplanen gir, dvs. hvordan toget framføres i henhold til ruteplan, og hvem/hva som er årsak til uregelmessigheter Ytelsesordning Side 6 av 13

8 Oppetid = (antall planlagte togtimer- forsinkelsestimer)/antall planlagte togtimer Regularitet: Måler antall tog som faktisk kjøres i forhold til det som er planlagt kjørt i ruteplanen Regularitet = (antall planlagte avganger-innstilte avganger)/antall planlagte avganger 3.4 FASTSETTELSE AV OPPETIDS-/REGULARITETSKRAV Kravene er fastsett med et forbedringspotensial slik at det kan virke som incitament til bedre prestasjoner fra partene. Kravene er basert på gjennomsnittlig årlig oppetid og regularitet for siste 4 år, hvor det var bra punktlighet, og økt med ytterligere 0,1 pst poeng 2. Kravene er formulert på årsnivå slik at det reduseres sesongvariasjoner, og at det skaper bedre forutsigbarhet for passasjerer. Inndelingen i produktgrupper i Tabell 2 samsvarer med inndelingen som er gjort for beregning av kjørevegsavgiften. I avgiften er det et kapasitetselement ut fra prioriteringskriteriene i jernbaneforskriften 9-5 (1) og geografi. Tabell 2: Krav til ytelse for Bane NOR SF og togselskap Krav ytelse og regularitet Oppetid Oppetid Regularitet Regularitet Bane NOR togselskap Bane NOR togselskap Flytoget 99,5 % 99,9 % 98,7 % 99,9 % Lokal Oslo; inkl. IC 98,6 % 99,7 % 98,8 % 99,7 % Mellomdistansetog 99,0 % 99,7 % 99,1 % 99,8 % Gjøvikbanen 99,5 % 99,8 % 99,4 % 99,4 % Lokaltog Bergen, Stavanger, Trondheim 99,4 % 99,7 % 99,6 % 99,8 % Langdistansetog 99,0 % 99,3 % 99,6 % 99,7 % Øvrig 99,5 % 98,4 % 99,8 % 98,4 % Godstog 98,7 % 98,7 % Håndteres innenfor Malmtog Ofotbanen 98,7 % 98,7 % kompensasjonsordning Innstillinger/delinnstillinger pga. bruk av aksjonskort er ikke med i beregning av regularitet. Aksjonskortene blir trukket ved større hendelser og forteller hva togselskapene skal gjøre for at hendelsen skal bli håndtert best mulig. Dette gir forutsigbarhet både for togselskapene og de reisende. Delinnstillinger mellom Oslo S og Skøyen/Stabekk er heller ikke med i beregningen av regularitet, da disse har mindre betydning for passasjerer dersom det er mange alternative tog de kan bruke på denne strekningen. Innstillinger innen godstrafikken håndteres i 2017 innenfor kompensasjonsordningen; se avsnitt 3.5. Dette vil ivareta incitamentet vis á vis Bane NOR SF. Tilsvarende vil Bane NOR SF innføre avgift for avbestilte ruter i tråd med jernbaneforskriften AVREGNING BONUS/MALUS Prinsippet er at dersom alle parter når sine mål dvs. at oppetid/regularitet målt pr måned er lik eller høyre enn fastsatt krav, da blir det ingen utbetaling. Det reduseres kjørevegsavgift hvis infrastrukturforvalter ikke oppnår sine krav for regularitet eller oppetid. Det økes kjørevegsavgift hvis togselskap ikke oppnår sine krav for regularitet eller oppetid. Ordningen innebærer en lineær sammenheng mellom avvik og endring av kjørevegsavgift. 2 Det er satt et maksimumskrav på 99,9 %. 100 % ansees ikke som realistisk. Ytelsesordning Side 7 av 13

9 Tabell 3 under viser noen punkter for sammenhengen mellom avvik fra fastsatte krav og økning/reduksjon av kjørevegsavgift: Tabell 3: Avvik fra krav og konsekvens Avvik fra fastsatte krav (prosentpoeng) Endring i kjørevegsavgift 0,01 ± 2 % 0,05 ± 4 % 0,1 ± 6 % 1,2 ± 50 % BEREGNINGSGRUNNLAG- KJØREVEGSAVGIFT Det er foreslått å budsjettere med inntekter på 150 MNOK i 2017 fra to nye kjørevegsavgifter som trer i kraft fra Det foreslås en sporavgift pr. kjørte togkilometer og kapasitetsavgift pr. togavgang. Kapasitetsavgiften vil utgjøre ca. 120 MNOK, mens sporavgift ca. 30 MNOK; jf. dokumentet «Jernbanereformen- Utkast til modell- kjørevegsavgift» av Det er også budsjettert med 45 MNOK i kjørevegsavgift for transport med tillatt aksellast over 25 tonn og 131 MNOK i brukeravgift for Gardermobanen i Beregning av «ytelsesavgift»: Yi = (IKi + ISi)*Rr Yi - Ytelsesavgift som beregnes pr. måned for produktgruppe i, se tabell 2 IKi - inntekt fra kapasitetsprisingen for produktgruppe i ISi - inntekt fra sporavgiften for produktgruppe i Rr- % -sats r, se tabell KOMPENSASJONSORDNING En kompensasjonsordning for å bøte på sviktende infrastruktur er etablert med virkning fra Kompensasjon gis til godstogselskapene for innstilte tog: En fast sum på kr ,- pr. innstilte tog og En variabel del på 1 000,- pr. container/vogn Intensjonen er at ordningen skal fungere frem til den blir erstattet av nye ordninger for kjørevegsavgift/ytelsesavgift. Bane NOR SF har foreslått at ordningen varer i tre år. I lys av at kjørevegsavgiften foreløpig er minimal, foreslås det er dette opprettholdes. 3.6 TVISTELØSNING Jernbaneforskriften 6-6 (8) krever at det «opprettes en tvisteløsningsordning slik at det blir mulig å avgjøre slike tvister raskt». Ordningen skal «være upartisk», og tvisten skal være avklart innen 10 dager fra tvist oppstår. I henhold til 11-2 (1) er det Statens jernbanetilsyn som er klageinstans. For Ytelsesordning Side 8 av 13

10 at ikke mindre uenigheter skal komme «på tilsynets bord», er bakgrunnen for krav om egen tvisteløsningsordning før klage sendes tilsynet. Bane NOR SF foreslår etter samråd med Jernbanedirektoratet en ordning som både viderefører deler av dagens rutiner og gir en enkel organisering av en tvisteløsningsordning. Det foreslås opprettet et tvisteutvalg bestående medarbeidere i Bane NOR SF og aktuelt togselskap: Tvisteutvalg: Tvisteutvalget består en person fra hver av partene som er utnevnt av daglig leder / konsernsjef hos partene. Funksjonstid kan være flerårig eller kun gjeldende for en rutetermin dette avgjøres av den enkelte part. Tabell 4 nedenfor prosessen rundt fastsettelse av årsakskode og tilhørende klagebehandling. Tidsrom er vist som akkumulerte dager etter hendelsen. Tabell 4: Tvisteløsning - faser og tidsplan Fase Tidsrom (virkedager) Beskrivelse 1 0 Årsakskode settes foreløpig av trafikkstyrer (togleder eller txp) i Bane NOR SF Bane NOR SF gjennomgår /kvalitetssjekker datagrunnlaget og korrigerer feil og setter midlertidig kode Jernbaneforetakene / togselskapene gjennomgår datagrunnlaget og påpeker på det de mener er ukorrekt årsaksregistrering gjennom kundeportalen Bane NOR SF behandler påpekingen, fatter vedtak om årsakskode og sender svar gjennom kundeportalen Hvis tvist oppstår: Mulighet for jernbaneforetakene å melde saken til tvisteutvalg bestående av en representant fra hver av partene; jf. 6-6 (8) Behandling i tvisteutvalget maks 10 dager 7 > 21 Dersom partene blir enige, stopper prosessen her. Dersom partene kommer fram til at det er et annet jernbaneforetak som er utløsende årsak, går prosessen tilbake til fase 2 Ved fortsatt uenighet kan jernbaneforetakene sende klage til Statens jernbanetilsyn; jf (1). Ytelsesordning Side 9 av 13

11 4 ØKONOMISKE KONSEKVENSER Basert på ovenstående forslag til krav til ytelse og regularitet, samt forslag til påslag eller reduksjon av kjørevegsavgiften; både eksisterende og den som innføres fra , og resultatene for ytelsen og regulariteten fra 2015 er effekt beregnet; se Tabell 5. Tabell 5: Bonus/ malus for togselskap av ytelsesordningen (NOK) Sum effekt ytelsesordning Bonus (Bane NOR betaler) Malus (Togselskap betaler) Netto utbetaling Bane NOR Flytoget Lokal Oslo; inkl. IC Mellomdistansetog Gjøvikbanen Lokaltog Bergen, Stavanger, Trondheim Langdistansetog Øvrig Godstog Malmtog Ofotbanen Sum Resultatet viser at Flytoget holder seg innenfor kravene som eneste togselskap; selv om selskapet har de høyest kravene. I Jernbaneverkets e-post av med oppfølging av spørsmål fra Samferdselsdepartementet påpekte man: «Selv om togselskapene som gruppe, vil være netto mottakere av «kompensasjon», kan det allikevel være enkeltselskaper også godstogselskaper som kan bli netto betalende inn til ordningen». Dette ville ha vært tilfelle i 2015 for fjerntog og godstog hvis ordningen hadde vært innført allerede da. Tabell 6: Netto effekt på kjørevegsavgiften Netto kjørevegsavgift og ytelsesordning Ny kjørevegsavgift spor og kapasitet Dagens kjørevegsavgift (GMB 3 og Ofotbanen) Effekt av ytelsesordning Netto kjørevegsavgift Flytoget Lokal Oslo; inkl. IC Mellomdistansetog Gjøvikbanen Lokaltog Bergen, Stavanger, Trondheim Langdistansetog Øvrig Godstog Malmtog Ofotbanen Sum Ytelsesordningen vil ha en nettoeffekt for Bane NOR SF tilsvarende rundt 9 % av innkrevd kjørevegsavgift eksklusiv kompensasjonsordningen for godstogselskap. Kjørevegsavgiften vil ventelig øke fra 3 Kjørevegsavgift for trafikken på Gardermobanen er her i tabellen eksklusiv betaling for stasjonstjenester på Oslo S, Lillestrøm og Gardermoen Ytelsesordning Side 10 av 13

12 og med Videre bør kravene skjerpes over tid. Da vil beløpene i ytelsesordningen øke tilsvarende, og partene vil få økende incitamenter til å forbedre driftsstabiliteten i egen virksomhet. Ytelsesordning Side 11 av 13

13 5 FORBEDRINGER Følgeforsinkelser blir gjerne kodet som «togframføring» og er ikke inkludert i ordningen. Dette gjelder særlig der togselskap er den forårsakende part. Praksisen er begrunnet i to forhold: a) incitamentet skal rettes mot den part som er primærårsak b) forårsakende selskap bærer egne ekstrakostnader uansett, så malusen vil kunne si å gjelde tredje part Denne praksisen innebærer imidlertid at tredje parts togselskap ikke blir kompensert for deres kostnader knyttet til manglende ytelse hos et annet selskap. Bane NOR SF vil i 2017 gjennomgå kodestruktur og IKT-løsningen med sikte på å finne en passende løsning på dette misforholdet i ordningen med sikte på en endring fra og med Ytelsesordning Side 12 av 13

14 Bane NOR SF Postboks Hamar Kontaktperson: NN e-post: