Vi har også tidligere inngitt et skriftlig innlegg om sanksjoner, jf. vårt notat av 3. oktober 2013.

Transkript

1 Notat Til Advokatlovutvalget Fra Advokatforeningen Saksbehandler Toralf Wågheim Dato Docsnr /v1 Emne Disiplinær- og tilsynssystemet 1. Innledning Etter det opplyste skal Advokatlovutvalget i møte den 10. mars 2014 behandle temaene disiplinær- og tilsynssystemet, sanksjoner og forvalterordningen. Advokatforeningen har tidligere gitt både muntlig og skriftlig innlegg for Advokatlovutvalget om disiplinær- og tilsynssystemet. Det vises til innlegg fra Merete Smith i møtet hos utvalget den 9. august 2013 og vårt notat av 2. august Vi har også tidligere inngitt et skriftlig innlegg om sanksjoner, jf. vårt notat av 3. oktober Advokatforeningen fastholder de synspunkter som tidligere er inngitt. Vi vil i dette notatet komme med noen utfyllende og oppsummerende kommentarer om disiplinær- og tilsynsordningen. Innspill vedrørende forvalterordningen gis i eget notat. Våre hovedsynspunkter er følgende, se nærmere pkt. 2 nedenfor: Disiplinær- og tilsynsorgan(er) må være uavhengig Disiplinær- og tilsynssystemet må forenkles Det bør etableres ett organ som har kompetanse til å treffe alle disiplinær- og tilsynssanksjoner mot advokater. Videre har EU vedtatt et direktiv som vil kunne få direkte betydning for utformingen av disiplinær- og tilsynsordningen for advokater, se direktiv 2013/11/EU om alternativ DEN NORSKE ADVOKATFORENING Kristian Augusts gate 9, 0164 Oslo T post@advokatforeningen.no NO MVA

2 tvisteløsning ved forbrukertvister (heretter «direktivet»). I den forbindelse har vi funnet grunn til å komme med enkelte merknader til direktivet, se pkt. 3 nedenfor 2. Disiplinær- og tilsynssystemet 2.1 Uavhengighet Advokatforeningen mener at et grunnleggende prinsipp for et nytt disiplinær- og tilsynssystem er at de(t) aktuelle organ(er) er uavhengig fra staten. En uavhengig advokatstand utgjør en av pilarene i et velfungerende rettssystem, og uavhengigheten er en kjerneverdi for advokatprofesjonen. Som nevnt i vårt notat av 2. august 2013 heter det følgende i FNs prinsipper Basic Principles on the Role of Lawyers om krav til organiseringen av disiplinærsystemer for advokater: Disciplinary proceedings against lawyers shall be brought before an impartial disciplinary committee established by the legal profession, before an independent statutory authority, or before a court, and shall be subject to an independent judicial review. Vi minner også om Europarådsrekommandasjon (2000) 21 Freedom of Exercise of the Profession of Lawyer hvor prinsippet om uavhengighet er særlig understreket, se nærmere vårt notat av 2. august 2013 s. 5. I denne forbindelse vil vi også vise til direktivet, se pkt. 3 nedenfor, hvor det i art. 6 er gitt nærmere regler om tvisteorganets uavhengighet. I dag består Disiplinærnemnden, Tilsynsrådet for advokatvirksomhet (Tilsynsrådet) og Advokatbevillingsnemnden av medlemmer oppnevnt av staten. Selv om medlemmene av de tre tilsyns- og disiplinærorganene ikke kan instrueres i deres utførelse av vervene, kan staten oppnevne nye medlemmer om det oppstår misnøye med utførelsen av vervene. Det er prinsipielt uheldig at det er staten som bestemmer hvem som skal sitte i disse organene. Det er derfor ikke overraskende at i de fleste land som det er naturlig å sammenligne med, er det ikke personer oppnevnt av staten som fører tilsyn med advokatene, men de nasjonale advokatforeningene. Dette er i samsvar med FNs prinsipper hvor det nettopp fremkommer at disiplinærorganet skal være «established by the legal profession». Dette er ansett som en forutsetning for at advokatene skal kunne inneha en tilstrekkelig uavhengig rolle. Det offentlige er den motparten som advokatene møter i alle straffesaker. Det offentlige er videre motpart i mange sivile saker. Det er advokatens jobb å stille spørsmål ved og ta til motmæle ved myndighetenes behandling av klienten. De skal være maktkritiske, og staten vil kunne ha en motinteresse i å temme maktkritikken. Under dagens disiplinær- og tilsynsordning for advokater kan et statlig organ ikke bare regulere advokatenes adferd i utførelsen av oppdrag hvor staten er motpart, men også i prinsippet senere dømme dem for overtramp og frata vanskelige advokater advokatbevillingen. Som tidligere fremholdt kan advokatens rolle i denne sammenheng sammenlignes med journalistenes rolle. I Vær Varsom-plakaten heter det følgende om pressens samfunnsrolle i pkt. 1.: DEN NORSKE ADVOKATFORENING 2

3 1.1 Ytringsfrihet, informasjonsfrihet og trykkefrihet er grunnelementer i et demokrati. En fri, uavhengig presse er blant de viktigste institusjoner i demokratiske samfunn. 1.5 Det er pressens oppgave å beskytte enkeltmennesker og grupper mot overgrep eller forsømmelser fra offentlige myndigheter og institusjoner, private foretak eller andre. Som ledd i kontrollen med pressen, er det PFU (Pressens Faglige Utvalg) som er klageorgan. Organet er opprettet av Norsk Presseforbund og er helt uavhengig av statlig kontroll. Det samme bør legges til grunn for en disiplinær- og tilsynsordning for advokater. 2.2 Et enklere system Advokatforeningen registrerer at det synes å være bred enighet om at dagens modell bør forenkles. Dagens ordning innebærer flere ulike organer med til dels uklar og overlappende kompetanse. I dag har eksempelvis både disiplinærutvalgene, Disiplinærnemnden, Tilsynsrådet og Advokatbevillingsnemnden kompetanse til å håndheve regler for god advokatskikk. Videre er dagens system uoversiktlig, både for advokatene og brukerne. Advokatforeningen mottar eksempelvis nesten daglig henvendelser som hører hjemme hos Tilsynsrådet. Det er videre uheldig at det er ulikt klagesystem avhengig av om advokaten er medlem av Advokatforeningen eller ikke. Her bør det være likt for alle. Advokatforeningen ønsker et system hvor det er ett organ som har kompetanse til å treffe alle disiplinær- og tilsynssanksjoner mot advokater. Dette vil forenkle dagens system og eliminere de problemer med overlappende kompetanse som foreligger i dag. Ved å samle alle sanksjoner innenfor ett organ vil dette også sikre riktig sanksjon i det enkelte tilfelle, uten behov for overføring av en sak mellom de ulike organene. Vi antar videre at Advokatlovutvalget er kjent med de utfordringer Disiplinærnemnden har i de saker som reiser spørsmål om oversendelse av saker til Advokatbevillingsnemnden etter domstolloven 227 tredje ledd i.f. (fratakelse av bevilling). I disse tilfellene har Lovavdelingen uttalt at Disiplinærnemnden er avskåret fra å ilegge en egen disiplinær sanksjon når en sak oversendes til Advokatbevillingsnemnden, jf. uttalelse 14. august 2007 (JDLOV ). Med dagens ordning ligger kompetansen for så vidt gjelder håndheving av disiplinær- og tilsynsordningen i to sekretarier, nemlig i Advokatforeningen (forbereder sakene for disiplinærutvalgene og Disiplinærnemnden) og i sekretariatet for Tilsynsrådet (forbereder sakene for Tilsynsrådet og Advokatbevillingsnemnden). Dersom det etableres ett organ som har kompetanse til å treffe alle disiplinær- og tilsynssanksjoner mot advokater, vil man også på sekretariatsiden kunne samle kompetansemiljøene innenfor advokatjussen i ett miljø, noe som etter Advokatforeningens mening klart vil være fordelaktig, ikke minst for å kunne gjøre arbeidet mer effektivt og sikre et best mulig grunnlag for disiplinær- og tilsynsorganets avgjørelser. Det er etter vår erfaring en ulempe ved dagens ordning at Tilsynsrådet kun får innblikk i en begrenset del av advokatenes virksomhet og advokatbransjen. Det er sikkert flere tilsyns- og disiplinærmodeller som kan tenkes som ivaretar ovennevnte hensyn. Det sentrale etter vårt syn er uansett at det etableres ett organ som er uavhengig fra staten og som har kompetanse til å treffe alle typer sanksjoner mot advokaten. DEN NORSKE ADVOKATFORENING 3

4 2.3 Nærmere om disiplinær- og tilsynsorganet Disiplinær- og tilsynsorganets kompetanse og sammensetning Både det offentlige, advokatene og publikum har en interesse i at disiplinær- og tilsynsordningen for advokater er av tilstrekkelig kvalitet, tillitsvekkende og velfungerende. Direktivet setter også klare krav til saksbehandlingen, se pkt. 3 nedenfor. Advokatforeningen mener en forutsetning for disse kravene er at medlemmene i et disiplinærorgan er uavhengig fra staten (jf. pkt. 2.1 foran). Videre bør sammensetningen være slik at ingen grupperinger har flertall i organet. Direktivet setter krav om at det skal være like mange representanter fra forbrukersiden som fra advokatsiden i det utenrettslige tvisteorganet, se direktivet artikkel 6 nr. 3 bokstav a (jf. pkt. 3 nedenfor). Disiplinær- og tilsynsorganet (sanksjonsorganet) bør ha kompetanse til å treffe alle typer sanksjoner mot advokaten (jf. pkt. 2.2 foran). Den nærmere regulering av disiplinær- og tilsynsorganets kompetanse og sammensetning bør skje ved lov (eventuelt i en ny advokatlov). I det følgende vil vi fremkomme med enkelte synspunkter på organets størrelse og sammensetning. Disiplinær- og tilsynsorganet må få en størrelse som sikrer en forsvarlig behandling av de saker som skal behandles. Når det gjelder antallet saker som behandles av dagens tilsyns- og disiplinærorganer, legger vi til grunn at Advokatlovutvalget har mottatt oversikt fra Tilsynsrådets sekretariat over saker som behandles av Tilsynsrådet og av Advokatbevillingsnemnden. Når det gjelder saker som behandles av disiplinærutvalgene og Disiplinærnemnden (hvor Advokatforeningen i dag er sekretariat), kan vi gi følgende opplysninger vedrørende disiplinærsaker de siste tre år: Disiplinærutvalgene: Antall innkomne saker Antall avviste saker Disiplinærnemnden: Antall innkomne saker Antall avviste saker Antall saker hvor Disiplinær nemnden var første instans Vi viser til vedlegg 1 for ytterligere statistikk for disiplinærutvalgene og Disiplinærnemnden. Ytterligere tallmateriale kan også fremskaffes om ønskelig. Det bemerkes at det hvert år fremsettes en del klager som er åpenbart grunnløse og er av tilnærmet sjikanøs karakter. Dersom det etableres et mindre behandlingsgebyr, er det grunn til å tro at antall innkomne saker vil gå noe ned, se også vårt notat av 3. oktober 2013 s. 4. Direktivet åpner også for at det kan innføres et mindre saksbehandlingsgebyr, se artikkel 8 bokstav c. I Sverige er det foreslått et slikt behandlingsgebyr pålydende SEK 450. DEN NORSKE ADVOKATFORENING 4

5 Dersom det etableres ett organ for å behandle de sanksjonssaker som i dag behandles av disiplinærutvalgene, Disiplinærnemnden, Tilsynsrådet og Advokatbevillingsnemnden, må organet etter vår mening få flere medlemmer enn det som er tilfellet for hver av dagens tilsynsog disiplinærorganer. Ved vurderingen av antallet bør det også tas hensyn til at det mest hensiktsmessige trolig vil være at organet består av to eller flere avdelinger hvor de fleste av sakene vil kunne få sin avgjørelse, jf. den ordningen man har i Danmark. Det bør bare være enkelte sakstyper som må behandles i plenum, typisk saker angående tap av advokatbevilling eller saker av særlig prinsipiell karakter. Man kunne også tenke seg en ordning hvor det var en viss adgang til å henvise saker i avdeling til behandling i plenum. Etter vår mening vil det være naturlig at organet ledes av en dommer (f.eks. oppnevnt av Domstolsadministrasjonen) og det bør overveies om ikke det samme bør gjelde for hver av avdelingene. For øvrig bør det overveies om forbrukerrepresentantene bør oppnevnes av for eksempel Forbrukerrådet. Det naturlige vil være at representantene fra advokatstanden blir oppnevnt av Advokatforeningen Sekretariat Som nevnt i pkt. 2.2 foran, har Advokatforeningen ansvaret for forberedelsen av klagene til disiplinærutvalgene og til Disiplinærnemnden. Tilsynsrådet har et eget sekretariat som også har ansvaret for forberedelsen av sakene for Advokatbevillingsnemnden. Dersom det etableres ett organ som har kompetanse til å treffe alle disiplinær- og tilsynssanksjoner mot advokater, vil det etter Advokatforeningens mening være klart hensiktsmessig at man også på sekretariatssiden samler kompetansemiljøene innenfor advokatjussen i ett miljø. Som nevnt i pkt. 2.2 foran, vil dette kunne gjøre sekretariatsarbeidet mer effektivt og sikre et best mulig grunnlag for disiplinærorganets avgjørelser. Etter vår mening er det gode grunner som taler for at sekretariatsfunksjonen for disiplinær- og tilsynsorganet legges til Advokatforeningen. En forutsetning for dette er at sekretariatet organiseres slik at det i enkeltsaker ikke kan instrueres av verken Advokatforeningens styre eller generalsekretæren. Ved en slik organisering vil man slik vi har oppfattet det også få en ordning som er i samsvar med det som er vanlig i andre land som det er naturlig å sammenligne oss med. Det vil være en forutsetning at et vilkår for å få advokatbevilling er at man undergir seg den disiplinær- og tilsynsordning som blir fastsatt i loven. Selv om sekretariatsfunksjonen legges til Advokatforeningen, vil man kunne ha en ordning hvor det ikke er noe vilkår at advokaten er medlem av Advokatforeningen, se nærmere vårt notat 3. august Det vil dermed kunne skje en todeling av Advokatforeningens sekretariat hvor disiplinær- og tilsynsordningen skilles ut som en egen enhet, se illustrasjon i vedlegg 2. Som et alternativ kan man dele disiplinær- og tilsynsavdelingen i to deler, slik at det løpende tilsyn utføres i en egen avdeling, slik man har det i Det danske Advokatsamfund. Både klagesaker og tilsynssaker, herunder saker angående tap av bevilling, vil bli gjenstand for en grundig saksbehandling av sekretariatet, hvor partene gis full anledning til kontradiksjon. Etter behandling i sekretariatet oversendes saken til avgjørelse i disiplinær- og tilsynsorganet (sanksjonsorganet), enten i avdeling eller i plenum. Med en slik behandling mener vi at det ikke DEN NORSKE ADVOKATFORENING 5

6 er nødvendig med en forvaltningsmessig to-instansbehandling. Vi er selvfølgelig klar over at det er et viktig prinsipp i forvaltningsretten at det er en mulighet til å klage et vedtak inn for et overordnet organ. Men en klageordning ville i prinsippet innebære at det måtte etableres et eget sekretariat til å behandle klager over disiplinærorganets avgjørelser. (Det er ikke ønskelig å etablere et system tilsvarende det man i dag har i skatteforvaltningen et system som Skattedirektoratet har gått inn for å endre ved etablering av et eget klagesekretariat uavhengig av skattekontoret.) I tillegg kommer at vi ikke er kjent med at det er reist alvorlige innvendinger mot dagens ordning med at det ikke er forvaltningsmessig adgang til å klage over Advokatbevillingsnemndens avgjørelser om fratakelse av bevilling. Den som er utsatt for sanksjon, vil selvfølgelig kunne få prøve organets vedtak for domstolen, som kan prøve alle sider av saken. Vedtak i én instans fungerer for øvrig fint etter den danske modellen etter det vi kjenner til. Dersom det skulle konkluderes med at sekretariatet for disiplinær- og tilsynsorganet ikke bør ligge i Advokatforeningen, bør det overveies om organet bør opprettes ved en egen lov og som et eget selvstendig rettssubjekt. Se illustrasjon i vedlegg 3. Det er i så fall helt avgjørende at et slikt organ reguleres fullt ut i loven, og at det er uavhengig av staten og utgjør et selvstendig rettssubjekt. 3. Kort om direktiv 2013/11/EU om alternativ tvisteløsning ved forbrukertvister I det følgende vil det bli gitt en kort omtale av Europa-parlamentets og rådets direktiv 2013/11/EU av 21. mai 2013 om alternativ tvisteløsning i forbindelse med tvister på forbrukerområdet. Advokatforeningen er kjent med at Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet nå vurderer i hvilken grad det skal foretas endringer i norsk rett som følge av direktivet. Etter det opplyste fra departementet kommer direktivet til anvendelse i Norge under EØS-avtalen, herunder når det gjelder klager på advokattjenester. Direktivet stiller flere krav til de aktuelle tvisteløsningsorganene, herunder om saksbehandling, informasjon til partene, uavhengighet og kompetanse blant nemndsleder og medlemmer. Etter vårt syn tilfredsstiller dagens disiplinærordning langt på veg kravene i direktivet, bortsett fra kravet til uavhengighet. Det er likevel enkelte punkter i direktivet som kan være noe problematiske for utformingen av disiplinærordningen for advokater i Norge. Etter artikkel 2 kommer direktivet til anvendelse for «tvister, som vedrører kontraktlige forpligtelser som følge af købsaftaler eller tjenesteydelsesaftaler mellem en erhvervsdrivende og en forbruger». Direktivet legger således opp til at alle kontraktsrettslige tvister som følge av advokattjenesten skal kunne behandles av det utenrettslige organet. I dag kan disiplinærmyndigheten kun behandle klager om overtredelse av god advokatskikk og spørsmål om salærnedsettelse. Andre sivilrettslige krav mot advokater, herunder krav om erstatning, må i dag fremmes for domstolen. Det må vurderes hvordan en disiplinærordning skal utformes på dette punkt. Advokatforeningen mener det er problematisk at erstatningssaker skal behandles av et disiplinærorgan. Krav om erstatning mot advokater reiser ofte komplekse problemstillinger, de kan gjelde svært store beløp og krever i de fleste tilfeller betydelig bevisføring. Slike saker egner seg bedre for domstolen. DEN NORSKE ADVOKATFORENING 6

7 Etter direktivet artikkel 5 nr. 4 er det gitt åpninger for at det kan innføres regler om å avvise enkelte tvister etter nærmere angitte alternativer, eksempelvis beløpsgrenser, tidsfrister o.l. Ett av avvisningsalternativene er at «behandling af en tvist af denne type ellers i alvorlig grad ville hindre ATB-instansen i at fungere effektivt». I direktivet avsnitt 25 fremkommer at tvister bør kunne avvises dersom saken er for kompleks og derfor bedre kan løses for domstolen. Etter vår oppfatning vil dette nettopp være tilfelle for de fleste erstatningssaker. Det bør således vurderes å holde erstatningssaker utenfor disiplinærordningen som i dag. Når det gjelder kravet om online mottak av klage (se direktivet art. 5 nr. 2), er det i dag slik at disiplinærmyndigheten kun mottar klager pr. post. Vi gjør i denne forbindelse oppmerksom på at Advokatforeningen allerede er i full gang med å etablere en online klageportal. Denne portalen vil kunne tilpasses en ny disiplinærordning, uavhengig om et nytt disiplinærorgan legges i eller utenfor Advokatforeningen. Vi stiller oss til disposisjon for Advokatlovutvalget i den grad det er ytterligere spørsmål til ovennevnte. *** DEN NORSKE ADVOKATFORENING 7