Innledningsvis viser vi også til våre tidligere innlegg om temaet, senest notat av 3. mars 2014 med videre henvisninger.

Transkript

1 Notat Til Advokatlovutvalget Fra Advokatforeningen Saksbehandler Toralf Wågheim Dato 3. juni 2014 Docsnr /v1 Emne Organisering av disiplinær- og tilsynssystem 1. Innledning Vi viser til vårt møte med Advokatlovutvalget på Lysebu 7. april I etterkant av møtet er vi bedt om å inngi noen skriftlige synspunkter til de ulike modellene for organisering av disiplinærog tilsynssystemet. Innledningsvis viser vi også til våre tidligere innlegg om temaet, senest notat av 3. mars 2014 med videre henvisninger. Det synes å være enighet om at dagens ordning må forenkles. Det synes videre å være enighet om at det bør etableres ett organ som har kompetanse til å treffe alle disiplinær- og tilsynssanksjoner mot advokater. Det synes videre å være enighet om at et slikt organ bør være uavhengig av staten. Spørsmålet for utvalget nå er hvordan dette skal organiseres. Vi har oppfattet det slik at utvalget særlig har konsentrert sine vurderinger om tre modeller som kort omtales i pkt. 2 nedenfor. Advokatforeningen mener det beste alternativet er å samle alle miljøene i ett samfunn/én forening (såkalt «bred modell»). Vi mener dette gir klart større fordeler enn ulemper. Bred modell sikrer uavhengighet fra staten, er kompetansestyrkende og ressursbesparende. Vi tror også at en bred modell kan organiseres og etterleves på en slik måte at EMKs krav til foreningsfrihet blir ivaretatt på en forsvarlig måte (se nærmere pkt. 3 nedenfor). Dersom Advokatlovutvalget i sin utredning skulle gå for en annen organisering enn bred modell, vil vi sterkt fraråde en såkalt "smal modell" hvor det blir to foreninger slik som i Danmark. Etter vår oppfatning vil dette føre til unødig ressursbruk og kompetansestrid mellom foreningene. Det DEN NORSKE ADVOKATFORENING Kristian Augusts gate 9, 0164 Oslo T post@advokatforeningen.no NO MVA

2 bør da heller etableres et eget tilsyns- og disiplinærorgan som et særlovsorgan som fullt ut reguleres i loven. I det følgende vil vi redegjøre noe nærmere for våre synspunkter. 2. Kort om de ulike modeller Vi har forstått det slik at Advokatlovutvalget særlig har drøftet tre ulike modeller for organiseringen. I korthet har vi forstått hovedlinjene i modellene slik: Tilsynsmodell Det etableres et offentlig særlovsorgan som behandler tilsyns- og klagesaker. Organet gis også kompetanse til å gi regler, gi og ta bevillinger og gi/håndheve regler om obligatorisk etterutdanning mv.. Advokatforeningen eksisterer som i dag, med unntak av disiplinærutvalgene og kompetansen etter domstolloven 224 til å gi regler for god advokatskikk. Foreningen kan for øvrig som i dag gi regler og pålegg overfor sine medlemmer. Bred modell Alle miljøene samles i ett samfunn/én forening. Alle advokater underlegges tilsyns- og klagesystemet og de regler som foreningen gir. Klager mot/sanksjoner overfor advokater avgjøres av en uavhengig nemnd ("Advokatnemnda") hvor andre enn advokater er i flertall. I tillegg åpnes for et valgfritt medlemskap i diverse tilleggstjenester som samfunnet/foreningen tilbyr. Smal modell. To foreninger som eksisterer side om side et «advokatsamfunn» som består av alle advokater og Advokatforeningen som er basert på frivillig medlemskap. Advokatsamfunnet organiserer disiplinær- og tilsynssystemet, samt gir regler mv. Advokatforeningen eksisterer som i dag, med unntak av disiplinærutvalgene og kompetansen etter domstolloven 224 til å gi regler for god advokatskikk. Foreningen kan for øvrig som i dag gi regler og pålegg overfor sine medlemmer. 3. Nærmere om Advokatforeningens synspunkter til bred modell 3.1 Fordeler med bred modell Vi mener som nevnt innledningsvis at det beste alternativet er å samle alle miljøene i ett samfunn/én forening. Den brede modellen gir etter Advokatforeningens mening vesentlig større fordeler enn ulemper sammenlignet med de øvrige modellene. Fordeler ved å samle alle miljøene i én forening: Samle alt i en forening sikrer uavhengighet fra staten - Sikrer uavhengighet i samsvar med internasjonale prinsipper og retningslinjer, se FNs prinsipper «Basic Principles on the Role of Lawyers» og Europarådsrekommandasjon (2000) 21 «Freedom of Exercise of the Profession of Lawyer», jf. våre tidligere notater 3. mars 2014 (s. 2) og 2. august 2013 (s. 5) DEN NORSKE ADVOKATFORENING 2

3 Det styrker kompetansen dersom man samler alle miljøene i ett - Samling sikrer best mulig grunnlag for «Advokatnemndas» avgjørelser. - Ved eventuell deling (smal modell): Det blir (som i dag) flere miljøer som behandler deler av advokatjussen og ikke helheten. Forenkling - Færre organer, færre styrer, færre sekretariater. - Vesentlig enklere å forholde seg til, både for advokater og brukere. Effektivisering og besparelser - Mindre ressurskrevende med bred modell. Smal modell fører til økte kostnader, drift av to organisasjoner (to styrer, to sekretariater, osv.). - Smal modell medfører behov for to advokatregistre. - Advokatforeningen har allerede landsdekkende nettverk med kretser og kretsstyrer. - Advokatforeningen har også internasjonale kontakter. - Norge er et lite land med få advokater det er uforholdsmessig dyrt å ha to foreninger som skal betales av bransjen selv. Hensynet til legitimitet/demokratisk forankring - Advokatforeningen har allerede lokal forankring som sikrer debatt og demokratiske beslutninger. Dette vil ikke på samme måte kunne varetas ved en tilsynsmodell. Det synes også noe uklart hvordan dette hensynet skal ivaretas i smal modell. Elektronisk stemmegivning har vært nevnt. Vi har vanskelig for å se at et slikt system vil fungere like godt. Bred modell medfører ingen kompetansestrid. - Smal modell åpner for uklare kompetansespørsmål mellom de to foreningene, jf. ordningen i Danmark. Dette gjelder blant annet i forbindelse med høringer, synspunkter på advokatetikk, spørsmål om representasjon i internasjonale organisasjoner, overfor nasjonale myndigheter og presse mv. - Hvem skal være profesjonens talerør? 3.2 Merknader til de prinsipielle innvendinger mot bred modell Innledning Etter det vi har oppfattet, er det særlig forholdet til EMK som anses problematisk med bred modell. I tillegg er det reist spørsmål ved foreningens regelgivende virksomhet og at det blir en ordning hvor «advokater passer på advokater» EMK art. 11 EMK artikkel 11 nr. 1 om foreningsfrihet: "Enhver har rett til fritt å delta i fredelige forsamlinger og til frihet til forening med andre, herunder rett til å danne og slutte seg til fagforeninger for å verne sine interesser." Det er på det rene at foreningsfriheten etter EMK også omfatter retten til å ikke være medlem i en forening. Det er imidlertid lagt til grunn i praksis fra EMD at visse foreninger som ivaretar DEN NORSKE ADVOKATFORENING 3

4 offentlige oppgaver, ikke er foreninger i artikkel 11s forstand. Vi tror det er fullt mulig å organisere en bred modell innenfor EMKs krav. Mulig organisering: - Advokater må underlegge seg tilsyns- og disiplinærordning som bestemt i lov når man får bevilling. Dette vil ikke være i strid med EMK art. 11 foreningen ivaretar offentlige oppgaver. - Frivillig medlemskap i resterende del av foreningen tilleggstjenester, for eksempel medlemsservice. - Organisering egne enheter. Sikre at ikke-medlemmer ikke identifiseres med øvrig virksomhet. - Advokatforeningen innordner sin virksomhet i samsvar med kravene i EMK. En slik løsning vil etter vår oppfatning ivareta kravene i EMK og vil være betydelig ressursbesparende i forhold til en smal modell Foreningen gi regler Slik vi oppfatter det, vil det i en bred modell også være slik at foreningen vil gi regler, herunder regler for god advokatskikk (RGA), med bindende virkning for alle advokater. Dette reiser noen spørsmål omkring prosedyren for å gi slike regler. Advokatforeningen består i dag av ca. 90 % av alle praktiserende advokater. Tilsvarende oppslutning har det også tradisjonelt vært i foreningens lange historie. I alle land det er naturlig å sammenligne oss med, er det på tilsvarende måte advokatforeninger som er profesjonsforeninger med et høyt antall medlemmer. Også i dag er det Advokatforeningen som gir RGA med etterfølgende stadfestelse av departementet. Prosessen ble slik for å sikre at alle advokater ble bundet av reglene, uavhengig av om man var medlem av foreningen eller ikke. Når det gjelder dagens system i Advokatforeningen for å gi regler/pålegg overfor medlemmer av foreningen, herunder RGA, fremgår det av vedtektene 3-3 at dette tilligger representantskapet. Det følger videre av paragrafens annet ledd, jf. 14-1, at det i slike tilfeller kreves en bred behandling i foreningen før slike regler blir gitt. I korte trekk: - Alle medlemmer kan fremme forslag til regler/endringer. - Forslag kan også fremmes av generalsekretæren gjennom hovedstyret. - Forslag skal sendes kretsene til høring. - Kretsene avgir sine høringsuttalelser til hovedstyret. - Forslag behandles videre av hovedstyret før det fremlegges for representantskapet til vedtak. - For å bli vedtatt må 2/3 av de tilstedeværende representanter stemme for vedtaket. Det skjer således en bred foreningsmessig behandling før det gis regler/pålegg overfor foreningens medlemmer. Vi mener at en slik prosedyre også vil være velfungerende i en bred modell. Også her vil alle DEN NORSKE ADVOKATFORENING 4

5 advokater kunne inkluderes i regelutarbeidelsen: - Alle advokater kan fremme forslag til regler. - Alle advokater gis anledning til å delta på kretsmøter hvor saken diskuteres og høringsuttalelse utarbeides. - Man kan videre tenke seg at hovedstyrets innstilling til representantskapet legges ut på foreningens hjemmeside med muligheter for alle til å komme med synspunkter som meddeles representantskapet. - Alternativt: Det er også mulig å tenke seg en etterfølgende godkjenning av reglene fra Justisdepartementet for å sikre mindretallsvern/kontroll med at reglene er innenfor loven. Vi ser at dette har en side mot advokaters uavhengighet, men vi presiserer at departementet ikke skal ikke kunne endre innstillingen, kun godkjenne eller sende tilbake (veto-rett). Dette er prosessen i dag for så vidt gjelder reglene om god advokatskikk som gjelder for alle advokater, jf. domstolloven 224. Vi er ikke kjent med at denne ordningen har vært gjenstand for kritikk. Det kan her være grunn til å peke på to alternativer for reglenes status: a) Reglene gis av foreningen og gjelder for alle advokater men er kun veiledende for «Advokatnemnda» Foreningen gir reglene som skal gjelde for alle advokater, men reglene er kun veiledende for «Advokatnemnda». Ved avgjørelsen av klage- og tilsynssaker vil «Advokatnemnda» forholde seg til lovens regler og ellers søke veiledning i reglene gitt av foreningen og disiplinærpraksis. "Advokatnemnda" vil likevel ikke være formelt bundet av de aktuelle regler. Denne løsningen foreligger i dag i Sverige og Danmark hvor foreningen gir reglene om god advokatskikk, men hvor disse reglene kun er veiledende. b) Reglene gis av foreningen med etterfølgende stadfestelse av departementet Foreningen gir reglene som skal gjelde for alle advokater. Dersom "Advokatnemnda" skal være formelt bundet av reglene ved avgjørelsen av klage- og tilsynssaker, kan reglene etterfølgende stadfestes av departementet som forskrift Advokater passer på advokater Det er reist spørsmål ved bred modell om at det blir advokater som passer på advokater. Vi mener det ikke er grunnlag for en slik slutning. Alle internasjonale prinsipper og anbefalinger legger opp til at advokatbransjen skal regulere seg selv, jf. FNs prinsipper «Basic Principles on the Role of Lawyers» og Europarådsrekommandasjon (2000) 21 «Freedom of Exercise of the Profession of Lawyer». Det legges inn sikkerhetsmekanismer som sikrer kvalitet i tilsyns- og disiplinærsystemet. - Advokater ikke i flertall i «Advokatnemnda» ledes av en dommer - Offentlighet av avgjørelser kontroll fra publikum og media - Adgang til domstolsbehandling prøve alle sider av saken Dagens disiplinærutvalg (består utelukkende av advokater): Klager får medhold i ca. 40 % av alle realitetsbehandlede saker Vi tror ikke befolkningen generelt vil ha mindre tillit til en bred modell enn til en smal DEN NORSKE ADVOKATFORENING 5

6 modell. Avgjørende for brukerne er at saken deres blir behandlet på en forsvarlig måte. *** DEN NORSKE ADVOKATFORENING 6