Offentleglova - klargjøring av kommunens praksis om merinnsyn og åpenhet i forvaltningen. Reglement for merinnsyn og åpenhet i Bergen kommune

Transkript

1 Byrådssak 63/13 Offentleglova - klargjøring av kommunens praksis om merinnsyn og åpenhet i forvaltningen. Reglement for merinnsyn og åpenhet i Bergen kommune BJOL ESARK Hva saken gjelder: Dagens lov om offentlighet i forvaltningen (Offentleglova) trådde i kraft i Loven trekker opp rammer for hvordan dokumenter og informasjon skal håndteres i forvaltningen. I parallell sak til denne legger byrådet frem en sak som redegjør nærmere for de utfordringer loven innebærer for kommunens praksis vedr informasjon og ytringsfrihet. Økt offentlighet i form av offentlig innsyn i saksdokumenter representerer et grunnleggende demokratisk prinsipp. Tre overordnete hensyn skal ivaretas: Det er hensynet til utvikling av demokratiske prosesser, kontroll med forvaltningen og at økt åpenhet bidrar til å sikre rettssikkerheten. Saken består av to hovedelementer: a. en presentasjon og gjennomgang av hovedelementene i loven b. utarbeidelse av et forslag til retningslinjer for merinnsyn i Bergen kommune I tillegg vil det foretas en vurdering av hvilken betydning loven har for kommunens interne organisering og samhandling mellom ulike organisasjonsnivåer Ett siktemål med denne saken er å legge til rette for en mer prinsipiell diskusjon av de utfordringer merinnsyn kan ha for kommunens styringsmodell. Den parlamentariske styringsmodellen må ha en robust forankring uavhengig av hvilke partier som til en hver tid er i posisjon eller opposisjon. Loven omfatter statlige, kommunale og fylkeskommunale forvaltningsorgan. I rettledningen til loven utarbeidet av Justisdepartementet pekes det på at loven også omfatter institusjoner og virksomheter som er en organisatorisk del av den statlige, fylkeskommunale eller kommunale forvaltningen. Dette uten hensyn til hvilken type virksomhet de driver. Videre er folkevalgte og politisk utpekte organ, slik som regjeringen eller et byråd, kommunestyre og fylkesting, omfattet av loven. Alle kan i prinsippet kreve å få innsyn i saksdokumenter, journaler og registre etablert for å håndtere informasjon mv i det enkelte forvaltningsorgan. Kommunale saksdokumenter er i utgangspunktet offentlige. Det kan begjæres innsyn i alle dokumenter som kommer inn til eller sendes ut fra en kommunal forvaltningsenhet. Også i organinterne dokumenter kan det begjæres innsyn. Noen dokumenter kan ut fra sin art holdes unntatt fra slikt innsyn. Dersom dokumenter skal holdes unntatt fra innsyn, må forvaltningsorganet vise til en begrunnelse med en konkret henvisning til unntaksbestemmelsene i loven. Når byrådet legger frem en relativt bred diskusjon vedr utfordringer knyttet til innsyn og meroffentlighet i en parlamentarisk styrt kommune, er det ikke for å begrunne hvorfor byrådet skal holde dokumenter skjult for bystyresiden og allmennheten. Siktemålet er å legge til rette for en mer prinsipiell diskusjon av de utfordringer en slik meroffentlighet kan ha for kommunens styreform. Erfaringene med offentlighetsloven så langt, er at det har vært en betydelig økning i henvendelser om innsyn. Dette toppet seg høsten 2010, hvor en fikk i størrelsesorden innsynsbegjæringer per uke. 1

2 Innsyn kan i prinsippet kreves i alle saksdokumenter og elektroniske filer som er etablert i forbindelse med en saksbehandling, der ikke unntak for slikt innsyn er begrunnet i lov. Selv om et slikt merinnsyn som loven gir adgang til, ut fra mange viktige hensyn (se saksutredningen) representerer en verdi i seg selv, er det også viktige å peke på at det har sine kostnader å håndtere alle de innsynsbegjæringer som fremmes. Dokumentasjon skal hentes frem og klargjøres for offentliggjøring, klager skal behandles og begrunnelser for kommunens vurderinger skal fremsettes over for fylkesmannen som klageorgan. Avhengig av omfanget og kompleksiteten i den saksdokumentasjon det ønskes innsyn i, vil en innsynsbegjæring beslaglegge tid hos opp til flere saksbehandlere. Justisdepartementet er gitt i oppdrag å evaluere hvordan loven fungerer. Nye retningslinjer for merinnsyn og åpenhet Bergen kommune har tidligere vedtatt å legge til rette for en meroffentlighet rundt egen virksomhet. Dette er nedfelt i et eget reglement vedtatt av bystyret i møte sak Reglementet er forankret i den gamle loven og må følgelig omarbeides for å bringe det i overensstemmelse med dagens lovgivning på området. I tillegg til åpenhet hva gjelder saksdokumenter, vil det være viktig med en åpenhet om hvordan beslutninger blir til. Dvs. hvordan informasjon er samlet inn, og hvem som har hatt anledning til å påvirke prosessen gjennom møter og liknende. Saksutredningen Saksutredningen har fire hovedtema. For det første en gjennomgang av viktig aspekter ved loven med relevans for kommunens praksis. For det andre en vurdering av hvorvidt loven har tatt hensyn til sentrale aspekter ved den parlamentariske styreformen i kommunene, og for det tredje en gjennomgang av kommunens generelle utfordringer knyttet til å legge til rette for innsyn. For det fjerde en oppdatering og revisjon av Retningslinjer for merinnsyn og åpenhet i Bergen kommune. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Revidering av kommunens reglement for meroffentlighet ligger innenfor bystyrets kompetanse. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Bystyret tar den fremlagte redegjørelse om hvilken betydning endringene i offentleglova av 2006 har for Bergen kommune, til orientering. 2. Bystyret tar byrådets redegjørelse hva angår måten byrådet organiserer og gjennomfører saksbehandling og vedtaksprosesser på - sett i lys av offentleglova, til orientering. 3. Bystyret tar byrådets henvendelse i samarbeid med Oslo kommune og Tromsø kommune til Justisdepartementet for å klargjøre hvordan offentleglova skal praktiseres i parlamentarisk styrte kommuner, til orientering. 4. Bystyret vedtar Reglement for merinnsyn og åpenhet i Bergen kommune slik det fremgår av hovedpunkt 4 i saksutredningen (side 16 19). Reglementet legges til grunn for kommunens praksis på dette området. Dato: 5. mars 2013 Dette dokumentet er elektronisk godkjent. Monica Mæland byrådsleder 2

3 Vedlegg: Vedlegg 1:Kommuneadvokaten i Oslo brev til Justisdepartementet: Vurdering av Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2011/ 3431 om offentlighet i byrådet under kommunal parlamentarisme Vedlegg 2: Byrådsleder i Oslo brev til Justisdepartementet: Offentlighet i kommuneråd under kommunal parlamentarisme. Vedlegg 3: Rettleder til offentlighetsloven 3

4 Saksutredning: 1. HOVEDTREKK I DEN NYE OFFENTLIGHETSLOVEN 1.1 Virkeområde og generelle prinsipper Offentleglovas 2 regulerer virkeområdet for loven. Loven omfatter statlige, kommunale og fylkeskommunale forvaltningsorgan. I rettledningen til loven utarbeidet av Justis- og politidepartementet pekes det på at loven også omfatter institusjoner og virksomheter som er en organisatorisk del av den statlige, fylkeskommunale eller kommunale forvaltningen. Dette uten hensyn til hvilken type virksomhet de driver. Videre er folkevalgte og politisk utpekte organ, slik som regjeringen eller et byråd, kommunestyre og fylkesting, omfattet av loven. Også bedrifter som eies helt eller delvis av det offentlige, kan omfattes av loven. Hvorvidt en slik bedrift faller inn under loven, vil bla avhenge av omfanget av den konkurranseutsatte virksomheten den driver. Alle kan i prinsippet kreve å få innsyn i saksdokumenter, journaler og registre etablert for å håndtere informasjon mv i det enkelte forvaltningsorgan. Kommunale saksdokumenter er i utgangspunktet offentlige. Det kan begjæres innsyn i alle dokumenter som kommer inn til eller sendes ut fra en kommunal forvaltningsenhet. Også i organinterne dokumenter kan det begjæres innsyn. Noen dokumenter kan ut fra sin art holdes unntatt fra slikt innsyn. Dersom dokumenter skal holdes unntatt fra innsyn, må forvaltningsorganet vise til en begrunnelse med en konkret henvisning til unntaksbestemmelsene i loven. 1.2 Overordnete hensyn som skal ivaretas Offentlighet om hvordan f eks en kommune løser sine oppgaver, representerer en verdi i seg selv. Økt offentlighet i form av offentlig innsyn i saksdokumenter representerer et grunnleggende demokratisk prinsipp. De ulike overordnete hensyn som skal ivaretas ved et slikt innsyn kan sammenfattes slik: a. Hensynet til utvikling av demokratiske prosesser - For å sette borgerne i stand til å delta i samfunnsdebatten, må innbyggerne få adgang til informasjon om hva som foregår i offentlig forvaltning b. Hensynet til kontroll med forvaltningen Gjennom innsyn i hva som faktisk foregår i forvaltningen kan borgerne og media avdekke kritikkverdige og uheldige forhold i forvaltningen. c. Hensynet til rettssikkerheten Den åpenhet rundt beslutninger som et slikt innsyn gir, bidrar til å motvirke usaklig forskjellsbehandling og andre former for kritikkverdig bruk av makt og kompetanse I den videre gjennomgang av loven og dens konsekvenser for forvaltningen, er det viktig med jevne mellomrom å vende tilbake til disse tre overordnete hensynene. Lovens intensjon er å gjøre offentlig forvaltning bedre gjennom å legge til rette for innsyn og kontroll. Pressen har en viktig rolle i denne sammenheng. 1.3 Unntaksbestemmelser Hovedregelen er at det skal være innsyn i offentlige saksdokumenter. Hvilke områder og i hvilke sammenhenger det er mulig å skjerme for et slikt innsyn, er eksplisitt nevnt i loven. Avslag på en innsynsbegjæring skal skje med konkret henvisning til lovens unntaksbestemmelser. I denne gjennomgangen skal en først og fremt ha fokus på de bestemmelser som gir grunnlag for å holde hele eller deler av et saksdokument unntatt fra innsyn. Mottatte og sendte dokumenter i en kommune er i utgangspunktet offentlige dokumenter og derved åpne for innsyn. Det finnes en rekke bestemmelser om unntak for innsyn. Det viktigste hensynet som vil ha betydning for kommunal sektor er opplysninger undergitt taushetsplikt. Det ikke uten videre gitt at hele dokumentet 4

5 kan holdes unntatt fra innsyn, selv om det fremkommer personopplysninger i dokumentet. I lovens 12 er det imidlertid beskrevet en del situasjoner hvor en ut fra definerte vurderingskriterier kan unnta denne type dokumenter helt fra innsyn. Et grunnleggende prinsipp i offentleglova er at en bare skal kunne gjøre unntak fra hovedregelen om innsyn når innsyn kan føre til skade eller fare for skade. I de ulike unntaksbestemmelsene gis det en nærmere presisering av hva som legges i begrepet skade/fare for skade i de aktuelle sammenhenger. Utformingen av unntaksbestemmelsene innebærer at tidsmomentet ofte antas å ha betydning for hvorvidt det er aktuelt å åpne for eller unnta et saksdokument for innsyn. Det som på et tidligere tidspunkt ga et begrunnet unntak fra innsyn, trenger ikke være en aktuell problemstilling for å unnta dokumentet fra innsyn på et senere tidspunkt. Informasjon underlagt taushetsplikt er som en hovedregel unntatt fra innsyn. Det er i utgangspunktet straffbasert å gi ut denne type informasjon. Rettlederen til loven inneholder en rekke vurderinger av hva som kan anses å være taushetsbelagt informasjon. Selv om en avsender av et dokument ber om at opplysningene behandles konfidensielt, er ikke dette en tilstrekkelig grunn for å nekte innsyn i opplysninger som ellers er offentlige. Det vil heller ikke være mulighet for å inngå avtale om konfidensiell behandling. Et forvaltningsorgan eller en tjenestemann i et slikt organ kan ikke gjennom avtaler innskrenke den lovbestemte innsynsretten etter offentleglova. Det er fire hovedformer av hensyn som begrunner hvorfor et saksdokument eller deler av det kan holdes unntatt fra innsyn i forhold til kommunal virksomhet: a. Informasjon underlagt taushetsplikt vil i kommunesektoren i stor grad dreie seg om personopplysninger av ulik art. b. Unntak begrunnet i hensyn til det offentliges forhandlingsposisjon herunder konkurranseforhold for offentlig eide selskaper forretningsmessige avtaler mv. c. Organinterne dokumenter som organet utarbeider som ledd i det interne saksforberedende arbeid d. Dokumenter innhentet fra underliggende organer eller fra eksterne organer som ledd i organets interne saksforberedende arbeid. Hva som anses som taushetsbelagte opplysninger vil fremgå av de ulike lover som regulerer kommunens ulike oppgaveområder. I denne sak vil en i begrenset grad gå inn på dette. Kommunen er involvert i næringsvirksomhet på ulike samfunnsområder. Ivaretakelse av hensyn knyttet til konkurransesensitiv informasjon vil være viktig. Det må utvikles en robust praksis mht hvordan en håndterer innsynsbegjæringer på denne del av kommunens oppgaveområde. I den forbindelse er det viktig å peke på at bestemmelsene om adgangen til å holde dokumenter unntatt for innsyn; at dette som en hovedregel ikke gjelder for innsyn i dokumenter vedr virksomheter som er i en monopolstilling at taushetsplikten ikke nødvendigvis omfatter alle opplysninger om drifts- eller forretningsforhold som vil kunne føre til økonomisk tap for virksomheten. Mindre sensitive opplysninger kan falle utenfor den mulighet en har til å holde et saksforhold unntatt fra innsyn. 1.4 Hva kan det kreves innsyn i? Hovedregelen i offentleglova er at alle saksdokumenter i offentlig virksomhet er åpne for innsyn. Dersom et dokument ikke er omfattet av et lovhjemlet unntak, kan det ikke nektes innsyn i dokumentet. 5

6 Innsynsbegjæringen må gjelde et dokument. I rettlederen til loven, gis det bla en slik presisering av hva et dokument er: Dokumentomgrepet er teknologi- og informasjonsnøytralt. Dette inneber at det ikkje har noko å seie korleis informasjonen er lagra, eller korleis han kjem til uttrykk, til dømes som tekst, lyd, bilde eller ein modell. Det sentrale er at informasjonen er lagra på ein måte som gjer det mogleg å finne han att. Definisjonen dekkjer både tradisjonelle papirdokument, inkludert kart, skisser og fotografi, informasjon som er lagra elektronisk, og mikrofilm, lydband eller video. Òg multimediedokument, som inneheld ein kombinasjon av tekst, lyd og bilete, vil vere omfatta av definisjonen. Det sentrale budskapet i loven er at alle lagringsformer er likestilte når det gjelder hvilke dokumenter det kan kreves innsyn i. En forutsetning for at det kan kreves innsyn i et dokument, er at dokumentet i sitt innhold gjelder ansvarsområdet for det aktuelle organet. Det kan i noen sammenhenger oppstå tvil om, i kraft av hvilken rolle en saksbehandler har fått et dokument. I rettlederen presiseres det at: Under alle omstende er det innhaldet i dokumentet som er avgjerande, og ikkje kvar det er sendt, kven det er adressert til eller andre formelle tilhøve ved dokumentet. Et sentralt tema i vurdering av en innsynsbegjæring, er fra hvilket tidspunkt et dokument som regnes som et saksdokument for organet, skal være tilgjengelig for innsyn.. Dvs. når er dokumentet offentlig? I loven skilles det mellom dokumenter organet mottar fra andre, og dokumenter som organet selv oppretter. Hovedregelen er at inngående dokumenter regnes som offentlige fra det tidspunkt de er kommet til organet/lagt frem for organet. Dokumenter som organet selv oppretter, blir regnet som saksdokumenter når det er sendt ut av organet, eller dersom dette ikke skjer, når dokumentet er ferdig. Dersom et dokument blir sendt internt i organet, vil det ikke være sendt i offentleglovas forstand. Det springende punkt her vil være hva som vil være å anse som internt i organet. Det som anses som intern korrespondanse i en kommune, er nødvendigvis ikke sammenfallende med hva som forstås med internt - i lovens forstand. Loven innebærer at det er etablert en innsnevring av adgangen til å gjøre unntak for interne dokumenter. For kommunesektoren innebærer dette at organisasjonsenheter som har fått delegert selvstendig beslutningsmyndighet, i praksis vil bli definert som egne organer på de saksområder denne myndighet omfatter. Korrespondanse mellom f eks byrådet og slike organer vil i prinsippet være offentlig. Det er ikke alle dokumenter som blir laget for å bli sendt ut av organet. Enkelte dokument kan f eks bare være utarbeidet for å tjene som underlagsmateriale i den interne saksbehandlingen. Denne type dokumenter regnes som saksdokumenter når de er ferdigstilt. Et dokument vil som regel kunne regnes som ferdig når det ikke lenger er aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i dokumentet. I rettlederen presiseres dette slik: Eksempel på dokument som denne regelen vil gjelde for, er interne instruksar, retningsliner og liknande. Regelen vil òg gjelde for notat som inneheld saksopplysningar, vurderingar og råd frå ei avdeling eller ein sakshandsamar, og som blir sende til leiinga i organet, ei anna avdeling eller ein annan sakshandsamar. Dersom slike dokument blir sende vidare med det føremål at andre skal kunne arbeide vidare med dei, vil dei likevel ikkje kunne reknast som ferdigstilte. Sjølv om slike dokument vil vere saksdokument som er omfatta av hovudregelen om innsynsrett, vil det ofte vere høve til å gjere unntak etter føresegna om organinterne dokument. I den gamle loven var det slik at et dokument først ble regnet som et saksdokument når saken dokumentet var en del av, var ferdigbehandlet. I den nye loven er det tilstrekkelig at dokumentet er ferdigstilt for å bli regnet som et saksdokument.. 6

7 I loven trekkes det frem hensyn som kan begrunne et utsatt innsyn i saksdokumentet. Et viktig hensyn er at dersom en offentliggjøring av dokumentet kan bidra til å skade klare samfunnsinteresser eller private interesser, eller dersom en offentliggjøring på det aktuelle tidspunkt for innsynsbegjæring kan gi et direkte misvisende bilde av saken, så kan offentlighet utsettes. Samme vurdering kan gjøres gjeldende i saker der det er viktig at dokumentet faktisk er kommet frem til den det gjelder, før saken blir offentlig kjent. Lovens 9 inneholder et nytt tema i forhold til tidligere lov. Kommunen har plikt til å foreta sammenstilling av informasjon fra databaser for å imøtekomme en innsynsbegjæring. En forutsetning er at det er mulig å hente ut den informasjon det begjæres innsyn i, ved sammenstilling av informasjon som er elektronisk lagret i databaser. Dette innebærer at kommunen har plikt til å etablere et nytt dokument for å imøtekomme innsynsbegjæringen. En slik plikt til sammenstilling, foreligger ikke dersom de aktuelle opplysninger det søkes innsyn i f eks kun foreligger som papirdokumenter. En annen forutsetning for innhenting og sammenstilling av slik informasjon, er at det må kunne gjøres med enkle fremgangsmåter. Virksomheter som omfattes av offentleglova skal føre journal etter reglene i arkivloven. Journalen er offentlig. For kommunene er det fortsatt valgfritt om en vil legge journalen ut på internettet. Bergen kommunens journal er tilgjengelig på nettet. 1.5 Ansatte og taushetsbelagte opplysninger Når det gjelder krav til taushetsplikt for offentlige ansatte, vil de mer spesifikke bestemmelser være å finne i forvaltningsloven og i særlovgivningen. Det vil føre for langt å gå detaljert inn på disse bestemmelsene i denne utredningen. En rekke aspekter vedr. kommunen som arbeidsgiver og derved kommunens forhold til egne ansatte, er imidlertid ikke å anse som taushetsbelagt informasjon. Slike opplysninger er derved i prinsippet åpne for innsyn. Åpenhet om organisasjonsinterne forhold i forvaltningen anses som en nødvendighet, både for å sikre god kontroll med forvaltningen og for å legge til rette for en åpen praksis som sikrer en god rettssikkerhet rundt de beslutninger som foretas. For kommunen som arbeidsgiver er det viktig å være klar over følgende begrensninger i muligheten for å unnta informasjon om ansatte fra innsyn: a. Det at en person har søkt en stilling, er ikke omfattet av taushetsplikt b. Opplysninger om lønn og godtgjørelse til offentlige ansatte er ikke underlagt taushetsplikt, men selve lønnsslippen er unntatt fra offentlighet. c. Reiseregninger fra ansatte i forvaltningen er i utgangspunktet et offentlig dokument. d. Det at en offentlig tjenestemann har fått en tjenesterelatert reaksjon, som f eks avskjed, er ikke å regne som et personlig forhold. Det vil være anledning til å opplyse om den direkte årsaken til reaksjonen, f eks at personen har utvist grov uforstand i tjenesten. Opplysninger om den nærmere bakgrunn for handlingene, vil derimot være omfattet av taushetsplikt dersom disse opplysningene sier noe om tjenestemannens personlige karakter. e. Det vil heller ikke være taushetsplikt for opplysninger om at en tjenestemann har gjort seg skyldig i straffbare handlinger i tjenesten, og hvilke reaksjoner dette har ført til administrative eller strafferettslige reaksjoner. Ovenstående er presisert i den veileder som departementet har utarbeidet til loven. 1.6 Bruk av offentlig informasjon I offentleglova ( 7) slås det fast at informasjon som det er gitt innsyn i, kan brukes til et hvert formål, dersom ikke annen lovgivning eller retten til tredjeperson er til hinder for det. Dette er en viktig presisering som også avgrenser f eks kommunens ansvar i forhold til den informasjon tredje person har 7

8 sendt kommunen, og som på kommunens hånd blir å betrakte som offentlige dokumenter det kan kreves innsyn i. I utgangspunktet er offentlig informasjon gratis. Hovedregelen er at også den informasjon som hentes inn ved en innsynsbegjæring, er gratis. Betaling kan kreves om kopieringen innebærer mer enn 100 ark eller dersom informasjonen må fremstilles i uvanlige format. Det kan ikke kreves betaling når det gis innsyn ved at dokumenter som allerede er tilgjengelige elektronisk blir sendt som elektronisk post. I visse sammenhenger er det imidlertid anledning til å kreve betaling. Dette gjelder ( 4 i forskrift til offentleglova) for informasjon som blir produsert eller bearbeidet utelukkende for å dekke et behov hos eksterne aktører. Dersom andre på et senere tidspunkt ønsker innsyn i den informasjon som er laget for den aktuelle aktør, kan ikke organet kreve betaling en gang til. Etter samme paragraf kan det kreves betaling for geodata (kart mv) og eiendomsinformasjon. Betalingssatsene skal i utgangspunktet fastsettes slik at inntektene ikke overstiger de faktiske kostnader ved innsamling, produksjon, reproduksjon og formidling av informasjonen. 1.7 Interne dokumenter hva kan ikke unntas fra innsyn I alle organisasjoner er det behov å gjøre forberedende vurderinger at et tema før endelig konklusjon trekkes, og saken blir offentlig tilgjengelig. Slike interne dokumenter deles normalt i 2 hovedgrupper: 1. Dokumenter som et organ har utarbeidet til bruk i egen intern saksbehandling ( 14). 2. Dokumenter som et organ har innhentet fra andre organer eller personer utenfor organet til bruk i egen intern saksforberedelse ( 15). Et sentralt vurderingskriterium er hva som regnes som ett og samme organ. Dagens lov avgrenser dette mer presist enn den gamle loven. Etter gammel lov ble som en hovedregel den enkelte kommune regnet som ett organ. Dette innebar at all intern korrespondanse innenfor kommunen kunne holdes unntatt fra innsyn. Dagens lov gir som pekt på ovenfor, begrensete muligheter for å holde interne dokumenter unntatt fra innsyn. Nedenfor skal en presentere noen av de begrensninger som ny lov om offentlighet innebærer for kommunen. To sentrale paragrafer i denne sammenheng er 14 (organinterne dokumenter) og 15 (dokumenter hentet inn for intern saksforberedelse). Under et annet punkt i denne saksutredningen vil en gå nærmere inn på de utfordringer bestemmelsene vedr innsyn i interne dokumenter gir for parlamentarisk styrte kommuner. 1.8 Merinnsyn i interne dokumenter Loven gir hjemmel for å unnta interne dokumenter for innsyn. Dette innebærer en rett til å unnta et dokument fra innsyn, men ikke en plikt til å gjøre dette. Når det gjelder dokumenter som det kan nektes innsyn i etter loven, har organet plikt til å vurdere om dokumentet eller deler av det likevel kan gjøres tilgjengelig for allmennheten. Dette prinsippet om merinnsyn er et av kjernepunktene i dagens lov om offentlighet. Ved en hver innsynsbegjæring skal kommunen vurdere hvorvidt det er grunnlag for å gi et merinnsyn i for eksempel interne dokumenter, som etter 14 og 15 kan unntas fra innsyn. Dette blir kommunen også utfordret på av fylkesmannen som klageinstans. Regelen om merinnsyn vil spesielt gjelde for dokumenter som det kan nektes innsyn i med hjemmel i 15 dvs. dokumenter som forvaltningen innhenter fra underordnet organ som ledd i egen saksbehandling. 8

9 Dokumenter undergitt lovbestemt taushetsplikt skal det ikke vurderes merinnsyn i. For interne dokumenter stilles det som krav at de må ha karakter av å være nettopp dette. Dokumenter som i vid betydning omfatter råd og vurderinger vedrørende hvilke beslutninger organet bør treffe, eller hvilke handlemåter som bør velges i en sak er eksempler på dette. I rettlederen legges det opp til at det som en generell håndtering av slike dokumenter, vil det dermed nokså gjennomgåande gjelde at det ikkje bør utøvast meirinnsyn korkje heilt eller delvis. Når Fylkesmannen i Hordaland i noen sammenhenger har åpnet for et innsyn også i denne type dokumenter, har dette vært begrunnet i at det i henhold til loven, er anledning til å vurdere merinnsyn i denne type dokumenter langs en tidsdimensjon. Dvs. at interne dokumenter - etter vurderinger som gjøres i den enkelte sak, kan åpnes for innsyn en tid etter at de er ferdige. 1.9 Behandling av krav om innsynsbegjæring Gjennom lov og forskrift er det lagt føringer på kommunens behandling av begjæringer om innsyn. En del hovedtema i denne sammenheng vil være: Et krav om innsyn kan fremsettes skriftlig eller muntlig ofte kommer slike henvendelser på e- post. Personlig fremmøte er også mulig. Et krav om innsyn kan fremsettes anonymt En begjæring om innsyn skal besvares innen 1-3 virkedager etter at begjæringen er mottatt. Oversittes denne fristen, dvs. at det ikke foreligger et svar fra forvaltningsorganet innen 5 virkedager, kan den som begjærer innsynet som hovedregel anses begjæringen som avslått, og dermed umiddelbart påklage vedtaket. Innsyn kan som en hovedregel gis i form av papirkopi eller elektronisk kopi Avslag på innsyn skal være skriftlig og begrunnet I avslaget skal forvaltningsorganet opplyse at det er anledning til å påklage avslaget. Frist for klage er 3 uker etter at avslaget er mottatt. Forvaltningslovens bestemmelser vedr klage gjelder også for dette saksområdet. Dette innebærer at førsteinstansen (forvaltningsorganet) når klage er inngitt, selv vurderer saken på nytt før klagen og saksdokumentene blir oversendt til klageinstansen, med mindre førsteinstansen tar klagen til følge.. En klage som ikke tas til følge av kommunen, oversendes fylkesmannen i samsvar med reglene gitt i forvaltningsloven. At det er foretatt en vurdering av å gi et merinnsyn, er et sentralt vurderingskriterium for forvaltningsorganet ved behandling av en klage på kommunens behandling av innsynsbegjæringen. For å sikre en systematisk ivaretakelse av dette hensynet, kan det være aktuelt å utvikle interne prosedyrer i kommunen gjennom et reglement for merinnsyn. 2. BETYDNING FOR KOMMUNENS VIRKSOMHET 2.1 Generelle betraktninger Sammen med en rekke andre forhold som legger føringer på kommunens virksomhet, inngår offentleglova som en sentral rammebetingelse for hvordan kommunen organiserer og driver sin virksomhet. Kjernen i kommunens utfordringer i forhold til offentleglova er å finne en riktig balanse mellom dokumenter og arbeidsmåter som på den ene side skal bidra til å skjerme organisasjonsinterne problemstillinger og diskusjoner fra den store offentligheten, og på den annen side sørge for at beslutningsprosessene og det som ligger til grunn for beslutningen skal være så gjennomsiktig som mulig. 9

10 I en parlamentarisk styrt kommune der det er byrådet som utformer og fremmer saker til politisk behandling, vil det spesielt være viktig å utforske samhandlingen mellom politikk og fag/administrasjon i utarbeidelse av beslutningsgrunnlaget. I et kommuneråd/byråd som består av flere politiske partier, vil behovet for denne type innledende drøftinger klart være til stede. Slike innledende sonderinger internt i organet (byrådet) for å klarlegge byrådets overordnete grep i den aktuelle sak, må kunne unntas fra innsyn som et internt dokument. En slik argumentasjon har en parallellitet til måten en regjering arbeider på det nasjonale nivå. Et byråd ivaretar tre sentrale funksjoner. For det første er byrådet et folkevalgt organ. I så henseende er byrådet underlagt alle de bestemmelser som gjelder for folkevalgte organ i offentleglova. For det andre ivaretar byrådet funksjonen som «øverste ledelse av den samlete kommunale administrasjon». For det tredje representerer byrådet et organ hvor det foregår en politisk diskusjon for å utvikle relasjoner og løsninger mellom de politiske partier som danner byråd. Det er de to sistnevnte aspekter ved byrådets arbeid som er kommet i klem som følge av fylkesmannens noe bastant oppfatning av at et byråd uansett hvilken funksjon det opptrer i, er et folkevalgt organ. 2.2 Offentlighet rundt byrådets arbeid Siden 2010 har det vært en tiltakende oppmerksomhet rettet mot hvordan offentlighetsloven praktiseres i parlamentarisk styrte kommuner. Byrådet er med forankring i sine politiske fullmakter et folkevalgt organ. Alle sakslister og dokumenter som behandles i folkevalgte organ, er dersom det ikke er grunnlag for å unnta dokumentene for innsyn med hjemmel i konkrete bestemmelser i offentlighetsloven, offentlige. I så henseende er det en lik behandling av dokumenter til behandling i folkevalgte organ uavhengig av styreform formannskapsmodell eller parlamentarisme. Byrådet er imidlertid også den øverste ledelse for den samlede kommunale administrasjon (kommuneloven 20 nr.1). På lik linje med administrasjonssjefen i en kommune styrt etter formannskapsmodellen, skal byrådet påse at de saker som legges frem for folkevalgte organer er forsvarlig utredet ( 20 nr.2). Når kommunens øverste administrative ledelse ivaretar sitt ansvar for å se til at sakene som fremmes er forsvarlig utredet, er dette i en kommune med en rådmannsfunksjon, å anse som en administrativ funksjon. Rådmannens koordinering av saksproduksjonen og kvalitetssikring av innhold inngår i en intern prosess som det normalt ikke kan begjæres innsyn i. Slik koordinering og kvalitetssikring vil ofte skje i et møte mellom rådmannen og hans kommunalsjefer. I Bergen kommune samles byrådene ukentlig til et tilsvarende samordnende møte for å ivareta byrådets funksjon som kommunens øverste administrative ledelse. Hensikten med dette møtet byrådskonferansen er å foreta den siste vurdering/samordning av ulike hensyn som må vektlegges i den aktuelle sak, for derved å sikre at saken er forsvarlig utredet. Til byrådskonferansen sendes det ut en dagsorden med tilhørende dokumenter slik at den enkelte byråd skal kunne være best mulig forberedt til å ivareta byrådets oppgaver som «øverste ledelse for den samlede kommunale administrasjon». I tillegg til å ivareta den administrative kvalitetssikringsfunksjonen, er byrådskonferansen en arena for partipolitiske diskusjoner og avklaringer knyttet til de utkast til saker som sendes frem til konferansen. Før en sak kan fremmes for det folkevalgte organet byrådet, må saken være gjort ferdig både administrativt/faglig og politisk. Byrådet er et kollegialt organ som fatter vedtak og avgir innstillinger med utgangspunkt i et politisk grunnlag som legges frem for bystyret ved byrådets tiltredelse. Mer enn ett parti er vanligvis representert i et byråd, dette innebærer at det vil måtte skje politiske samtaler byrådene i mellom om den politiske innretningen av saken. Arbeidsformen her er rimelig parallell med den praksis en har i formannskapsmodell der f eks posisjonen kan ha forberedende møter i forkant av møter i folkevalgte organer for å ta stilling til hvordan en vil forholde seg til rådmannens innstilling. Også i parlamentarisk styrte kommuner og da spesielt i situasjoner med mindretallsbyråd, vil opposisjonen kunne ha møter seg i mellom for å klargjøre hvordan en stiller seg til byrådets innstilling. Slike bilaterale møter - politiske partier i mellom - skjer på en arena som ikke reguleres av bestemmelser i offentlighetsloven. 10

11 Det er i byrådskonferansen at sakene blir klarert som ferdige faglig og politisk og dermed klare til å fremmes for folkevalgte organ. Formelle vedtak fattes når byrådet er i funksjonen som byråd dvs. har trådt sammen som et folkevalgt organ med en saksliste og saksdokumenter det kan begjæres innsyn i. Den praksis som kortfattet er gjort rede for her, har ligget til grunn for Oslo kommunes praktisering av den parlamentariske styreform på kommunenivå i over 25 år, og har også dannet basis for Bergen kommunes praktisering av kommunal parlamentarisme. Pressen har ved flere anledninger begjært innsyn i dokumenter som har vært utsendt til byrådskonferansen. Byrådet har avslått slikt innsyn med henvisning til at dokumenter som er sendt ut i forbindelse med de samordnings- og kvalitetssikringsprosesser som er hovedtemaet for konferansen, er å anse som interne dokumenter i en sak som ikke er ferdigstilt. Begrunnelsen for å avslå slikt innsyn er 16. tredje ledd annen setning, som lyder slik: «Unntaket i 14 gjeld likevel for utkast til vedtak og innstillingar som blir lagde fram for administrasjonssjefen eller kommunerådet før det blir gjort vedtak, eller før ei innstilling blir lagt fram for eit folkevalt organ.» Når byrådene møtes i byrådskonferansen er det ikke i kapasitet av å være et folkevalgt organ, men i kraft av å være et organ på linje med administrasjonssjefen i en kommune styrt etter formannskapsmodellen. Disse to funksjonene sidestilles i den formulering i loven som er sitert ovenfor. Byrådets ulike avslag på innsyn er anket til fylkesmannen og senere til sivilombudsmannen. Både fylkesmannen og sivilombudsmannen her med henvisning til bestemmelser i kommuneloven, konkludert med at byrådet også når rådet er samlet i byrådskonferansen for å ivareta sine funksjoner som «øverste ledelse for den samlede kommunale administrasjon» er et folkevalgt organ, og at offentlighetslovens bestemmelser for slike organ også må gjelde for byrådets arbeid i byrådskonferansen. Dette representerer en type konklusjoner - slik byrådet vurderer det som er vanskelig å leve med. Sammen med byrådet i Oslo og Tromsø har byrådet i Bergen gjennom kommuneadvokaten i Oslo sendt et brev til Justisdepartementet med anmodning om en gjennomgang og presisering av offentlighetslovens bestemmelser hva gjelder saksbehandling og ivaretakelse av administrative koordineringsfunksjoner i parlamentarisk styrte kommuner. Dette brev følger vedlagt denne sak Parlamentarisk praksis og offentlighetsloven Offentleglova og den veileder til loven som er utarbeidet av departementet, har få referanser til og vurderinger av praktisering av loven i parlamentarisk styrte kommuner. Når det gjelder arbeidet i regjeringen inneholder loven eksplisitte bestemmelser som unntar regjeringsnotater mv fra innsyn. Dokumenter til regjeringskonferansen og som inngår i beslutningsprosesser, er i den grad de skal være offentlige først åpne for innsyn etter at saken har passert statsråd. At loven i liten grad går inn på utfordringer knyttet til den parlamentariske styringsformen på kommunenivå, innebærer at kommunen selv må sette saken på dagsorden. Å sette temaet på dagsorden bidrar til utvikle kommunens generelle kompetanse på styreformen kommuneparlamentarisme. Kommunens tidligere svar på klager fra 3. person om innsyn i dokumenter til byrådskonferansen til henholdsvis fylkesmannen og sivilombudsmannen, har bidratt til å klargjøre de utfordringer parlamentarisk styrte kommuner står overfor hva angår offentleglova. Brevet til Justisdepartementet som det er vist til ovenfor, representerer det foreløpig siste innspill i denne pågående utviklingsprosessen. Det er viktig å presisere at som hovedregel er alle vedtak med tilhørende saksutredning som angår saker og saksområder hvor byrådet er gitt fullmakt til å ta beslutninger, offentlige. Dette gjelder både dokumenter til og fra byrådet. Når noen dokumenter som inngår i beslutningsgrunnlaget kan holdes unntatt fra innsyn, er dette først og fremst med hjemmel i andre paragrafer i loven, enn 14 som gjelder å unnta interne saksdokumenter fra innsyn. Dette kan være hensyn knyttet til taushetsplikt eller forhold av avtalerettslig art samt forretningsmessige forhold. 11

12 Også byrådets innstillinger til bystyret med tilhørende saksutredning er åpne for innsyn fra det tidspunkt innstillingen er avgitt. Vedtak med tilhørende beslutningsgrunnlag fattet på fullmakt av den administrasjon byrådet er ansvarlig for, er på samme måte åpne for innsyn, med unntak av taushetsbelagt informasjon/dokumenter. Det er viktig å presisere at det ikke er større behov for å unnta dokumenter fra offentlighet i en parlamentarisk styrt kommune, enn hva som er tilfellet i en kommune styrt etter formannskapsmodellen. Det saken dreier seg om er når dokumentene skal være tilgjengelige for innsyn, og ikke minst hvor ferdige dokumentene må være før innsyn kan gis. Som pekt på foran i denne saksutredning er et viktig kriterium for å kunne begjære innsyn i et dokument, at det er ferdig. Et saksfremlegg med tilhørende saksutredning er først ferdig når utkastet til sak har vært gjennom den kvalitetssikringsprosess som byrådskonferansen representerer. Det er når en sak føres opp på sakslisten til byråd at saken med tilhørende dokumenter blir offentlig og tilgjengelig for innsyn. Det er da dokumentet er ferdig. Før denne tid representerer de aktuelle saksdokumenter som er sendt til byrådene fra en enkeltbyråd, et utkast til en mulig sak med en mulig vinkling som byrådet som kommunens øverste administrative ledelse, og byrådene som representanter for sine respektive politiske partier, aktivt tar stilling til før saken kan føres opp på sakslisten til det folkevalgte organet - byråd. En viktig utfordring ved praktisering av offentlighet i en parlamentarisk styrt kommune, er hvordan en kan legge til rette for og ivareta de behov byrådet som politisk organ har for å føre interne fortrolige politiske drøftelser. Det må være mulig å foreta forberedende politiske diskusjoner og avklaringer knyttet til byrådets ansvarsområder og saker som er under forberedelse, uten at alle slike diskusjoner/sonderinger skal måtte foregå i det offentlige rom. Dette i motsetning til den generelle regel at vedtak og beslutningsgrunnlag skal være offentlig og gjenstand for innsyn. Når det gjelder dokumenter utarbeidet i forbindelse med beslutninger fattet av en fagbyråd eller av administrasjonen, kan det begjæres innsyn i de aktuelle dokumenter når vedtak er fattet. Da anses saken for å være ferdig. 3. NØDVENDIGE TILTAK I KOMMUNEN 3.1 Endring i praksis - kompetansebygging En god praktisering av merinnsyn og åpenhet innebærer å foreta en gjennomgang av ulike roller og oppgaver, og forankre en mest mulig felles forståelse av de prinsipper Bergen kommune legger til grunn for innsyn og åpenhet, blant annet basert på offentleglova. Dette medfører en oppbygging av en generell kompetanse vedr praktisering av prinsippene i alle deler av kommunens forvaltning. Målgruppene for en slik kompetansebygging vil være: a. Arkiv b. Saksbehandlere c. Informasjonsmedarbeidere d. Ledere e. Sekretariatene for byrådsavdelingenes politiske ledelse. Det må utvikles en kjernekompetanse på dette området som kan bistå byrådsavdelingene og andre organisasjonsenheter i prinsipielle og vanskelige spørsmål om innsyn. f. Kommunen som politisk organisasjon kan få konsekvenser for kommunens interne reglement vedr folkevalgtes innsynsrett mv. Det må bygges opp generell kompetanse som gjør kommunen til en mer transparent organisasjon. Legitime hensyn når det gjelder unntak fra den generelle åpenhet som skal prege kommunens organisasjon, må også ivaretas. I tillegg må kommunen foreta nødvendige tilpasninger i egen 12

13 organisasjons- og oppgavestruktur for å sikre en mest mulig presis plassering av ansvar med medfølgende myndighet, til å følge opp lovens generelle bestemmelser om innsyn og åpenhet i forvaltningen. 3.2 Informasjonssikkerhet Motsatsen til åpenhet i forvaltningen vil være en større grad av lukkete prosesser. En begrunnelse for at en i større grad lukker prosesser, er at åpenhet kan påføre enkeltpersoner/organisasjoner eller hele saksområder en økt risiko ved at sensitiv informasjon kan komme på avveie. En stor og en sterkt økende andel av kommunens oppgaveløsning skjer elektronisk. Bruk av IKT preger de fleste oppgaveområder i stadig større grad. Dette innebærer at kommunen har et økende behov for å beskytte seg mot uvennlig inntrenging i kommunens systemer. En åpen forvaltning kan innebære at en også blir mer åpen for ekstern inntrenging i kommunens systemer. Dess større åpenhet en legger til grunn om kommunens virksomhet, dess mer oppmerksomhet må en gi denne sikkerhetstenkningen. Sikkerhetsbrudd kan oppstå på mange måter. En ikke uvanlig måte vil kunne være at ansatte som både ønsker å være serviceorienterte og å realisere offentleglovas intensjoner, kan komme i skade for å gi ut informasjon på et format og i et omfang som legger kommunen åpen for et innsyn fra miljøer som kan bruke denne informasjonen i kriminelle hensikter. Økt offentlighet og innsyn skaper behov for en større grad av systematikk i kommunens arbeid med informasjonssikkerhet. 3.3 Generelt om journalføring Forvaltningen plikter å arkivføre alle inngående og utgående dokumenter samt dokumenter som utarbeides i forbindelse med egen saksbehandling. I den forbindelse blir det viktig å ta stilling til hva som er dokumenter. Hvilken status har e-post som mottas og sendes fra forvaltningen? I utgangspunktet skal all saksrelatert korrespondanse i forhold til en sak eller saksområde omfattes av arkivbestemmelsene for offentlig virksomhet, uavhengig av om den skjer på papir eller elektronisk. Den enkelte saksbehandler som mottar og sender e-post som et ledd i saksforberedelsen, må på et selvstendig grunnlag ta stilling til hva som er arkivverdig informasjon og som derved skal legges inn i arkivsystemet. Ryddighet og evne til å følge de grunnleggende regler på dette punkt, er avgjørende for å kunne møte offentleglovas krav om at det skal være innsyn i saksdokumentene i offentlig forvaltning. Inngående og utgående korrespondanse til en forvaltningsenhet skal som hovedregel legges ut på offentlig journal. Dette gjelder også saksrelevant informasjon som innhentes/utveksles på e-post, SMS og annen elektronisk dialog. Også saksrelevant informasjon som utveksles på sosiale medier som Facebook og Twitter kan være relevant å vurdere i en slik sammenheng. 3.4 Grunnlag for å gi et merinnsyn Innsynsbegjæringer fra pressen og andre som avslås av kommunen med henvisning at de dokumenter det begjæres innsyn i - er å betrakte som interne dokumenter som inngår i organets forberedende saksbehandling, kan påklages til fylkesmannen. I fylkesmannens avgjørelse datert understrekes det at Fylkesmannen som klageinstans kan prøve alle sider av saken, jf forvaltningsloven 34 andre ledd. Dette innebærer at vår overprøving ikke begrenser seg til en ren lovlighetskontroll, men også at kommunens skjønnsutøvelse kan prøves. Fylkesmannen fastslår at kommunen har rettslig grunnlag for å unnta de to aktuelle dokumenter som innsynsbegjæringen gjaldt for innsyn, som interne dokumenter. Det sentrale element i fylkesmannens vurdering er om det skal gis et merinnsyn. 13

14 Etter en samlet vurdering av ulike hensyn konkluderte Fylkesmannen i dette tilfellet at det skulle gis et merinnsyn i de to aktuelle dokumentene. Kravet til ivaretakelse av et merinnsyn tillegges derved en større gjennomslagskraft enn kommunens legitime behov for et begrenset innsyn i de aktuelle dokumenter. Det ene dreier seg om et internt notat fra en saksbehandler til en byråd for å få en avklaring på hvordan et større utredningsarbeid skal legges opp. Det andre dokumentet er et internt notat fra et møte med andre saksbehandlere i byrådsavdelingene. Avgjørelser som tas i forbindelse med konkrete saker i landets 18 fylkesmannsembeter vil over tid skape en praksis for hvordan en skal forstå merinnsyn i kommunal sektor. Bergen kommune bør i sine retningslinjer for merinnsyn, ta utgangspunkt i den forvaltningsspraksis som nå etableres. Retningslinjene skal være en veileder både for egne ansatte vedr praktisering av merinnsyn, og for eksterne parter som begjærer innsyn i kommunale dokumenter. 3.5 Journalføring av e-post Informasjon som har betydning for hvordan en sak som er til behandling i kommunen blir vurdert, skal arkiveres. Dette gjelder både det som kommer skriftlig, på e-post, SMS, annen elektronisk dialog eller for den del gis gjennom en telefonsamtale. Kommer informasjonen inn i form av en telefonsamtale, skal relevant informasjon fra samtalen legges inn et notat i den aktuelle sak. På samme måte er saksbehandler ansvarlig for at relevante informasjon innhentet på elektroniske medier, føres inn som dokumenter i saken. Også byråder vil være omfattet av disse bestemmelsene. Det samme gjelder for politiske rådgivere dersom de er kontaktpunkt i forbindelse med byrådens arbeid med en konkret sak. Dette kan være kontaktpunkt både innad i kommunen og utad i forhold til innbyggere, organisasjons- og næringsliv. Det som vil være en utfordring i denne sammenheng, er når en sak faktisk starter. Her som i de fleste andre sammenhenger må det utøves et skjønn, et skjønn som det kan gjøres rede for i ettertid. På generelt grunnlag kan det være av interesse å journalføre henvendelser til byrådene fra byens innbyggere, organisasjons- og kulturliv. Byrådsleder har etablert en slik praksis. For allmennheten kan det være av interesse å få informasjon om hvilke henvendelser som daglig kommer til byrådet/den enkelte fagbyråd. Det spesielle med de politiske rådgiverne er at de formelt sett ikke er kommunalt ansatte. De skal bistå byrådene i deres rolle som politikere. Dvs. at de jobber i et grensesnitt mellom byråden som ansvarlig leder i kommunen og de politiske partier. E-poster av partipolitisk art er ikke arkivpliktig i denne sammenheng. For byrådene og de politiske rådgiverne vil det være viktig å skille mellom saksrelevant informasjon og annen informasjon. Det er nødvendigvis ingen klar grense mellom hva som er saksrelevant informasjon og politisk informasjon. Det er byråden og den politiske rådgiver som til en hver tid må vurdere hva som er relevant. Det skjønn som gjøres her, vil ikke være uangripelig og vil kunne være gjenstand for vurderinger i ettertid. Den som sender en e-post til arkiv må også ta stilling til om informasjonen skal være åpen eller unntatt for offentlighet. Å unnta et dokument fra innsyn, må hjemles i en konkret bestemmelse i offentleglova. Et generelt råd vil derfor være at en ved tvilstilfeller snarere sender for mye enn for lite informasjon til arkiv. Det skal være en lav terskel for å gjøre informasjon tilgjengelig for allmennheten, og en tilsvarende høy terskel for å klausulere informasjon med "Unntatt for offentlighet" Med utgangspunkt i offentleglova og det krav om merinnsyn som ligger i lovens intensjon, ser byrådet behovet for å etablere ordninger som bidrar til en størst mulig grad av åpenhet rundt beslutningsprosesser i kommunen. Som et ledd i en slik åpenhet legges byrådenes ukeplaner ut på nettet. Byrådet er også i 14

15 gang med et arbeid hvor en mer systematisk registrer henvendelser om møter som kommer som e-post, for å gjøre denne type informasjon tilgjengelig for allmennheten. 3.6 Utfordringer i forbindelse med politisk behandling For kommunen som forvaltningsorgan påhviler det en plikt til arkivføring av relevante dokumenter knyttet til en sak/et saksområde. Videre er kommunen pålagt en generell plikt å åpne for innsyn i de dokumenter som hører til en sak. På samme måte som det skal være innsyn i de vurderinger en konklusjon/et vedtak bygger på, vil det i en merinnsynssammenheng også være viktig at det er en størst mulig grad av åpenhet om beslutningsprosesser i politiske organ. Det bør være åpenhet om hvilke aktører som har ønsket å påvirke den politiske beslutningsprosess gjennom møter, korrespondanse eller andre tiltak. Lobbyvirksomhet eller korridorpolitikk som det også ofte kalles, betyr å påvirke politikere i form av debattinnlegg, diskusjon, saksorienteringer, ved å benytte møter innen vedkommende politikers eget partiapparat eller gå i korridorene. Korridorpolitikkens vesen er at lobbyisten møter politikeren ansikt til ansikt og prøver å informere, påvirke og forhandle om politikerens holdning. Denne virksomheten foregår mellom en interessegruppe, og en sentral politiker, eller en politiker som har spesielt mye å si i forhold til akkurat denne saken. Å drive korridorpolitikk er derfor både en tidkrevende og tidvis ressurskrevende prosess I prinsippet kan alle utøve lobbyvirksomhet overfor en beslutning som en er interessert i utfallet av. Alle står fritt til å ta kontakt med politikere og fremføre sine argumenter. Dette skjer kontinuerlig, og representerer noe de aller fleste bystyrepolitikere vil oppleve flere ganger i løpet av en bystyreperiode. Slik virksomhet er en naturlig del av demokratiet. Det er imidlertid en hårfin balanse mellom det å se lobbyvirksomhet som en åpen og lovlig påvirkningsvirksomhet, og lobbyvirksomhet som foregår i de lukkede rom. Når slike påvirkningsprosesser skjer i det skjulte, undergraves demokratiet og en kan få situasjoner der politikerens støtte i en sak kjøpes ved penger eller tjenester vedkommende er interessert i. Korrupsjon er betegnelsen på slik atferd, og det er selvfølgelig strengt forbudt I alle relasjoner mellom mennesker ligger det et potensial for påvirkning. Dvs. at når interessegrupperinger og politikere møtes, utveksles også viktig informasjon som politikere trenger for å ta kvalifiserte beslutninger. I et slikt perspektiv er det ikke likegyldig hvem som møtes og utveksler informasjon. Demokratiutfordringen oppstår når noen interessegrupper blir for sterke og derved får påvirke uten å møte reell motstand i form av motforestillinger. Lobbyvirksomhetens konsekvenser for demokratiet er kontinuerlig til debatt. I Stortinget har det f eks vært flere diskusjoner mht etablering av en registreringsordning for lobbyister, senest 10. mars 2010 hadde Stortinget til behandling sak om opprettelse av et lobbyregister. Et slikt register er så langt ikke etablert i Stortinget. Åpenhet rundt behandling av saker som er til behandling i kommunen, er viktig. Like viktig er det at legitime interesser gis rom for å nå frem i det offentlige rom. I reglementet for bystyrekomiteene er det åpnet for muntlige innlegg fra foreninger, grupper mv som har interesser knyttet til en sak som er til behandling i bystyrets organer. I det forberedende arbeid i tilknytning til vedtak i bystyret, er det viktig at politikerne som ombud for befolkningen kan ha direkte kontakt med ulike interesser knyttet til utfallet av en sak. Bergen kommune har innført en frivillig ordning for politikere for registrering av hvilke økonomiske interesser den enkelte bystyrerepresentant og medlem i byrådet har. Denne ordningen må ses på som et 15