Statlig eiendomsstrategi Tidligere Bodø hovedflystasjon

Transkript

1 STRATEGI Statlig eiendomsstrategi Tidligere Bodø hovedflystasjon OPPDRAGSGIVER Forsvarsdepartementet ved Forsvarsbygg EMNE DATO: DESEMBER 2016

2 Denne rapporten er utarbeidet av Multiconsult i egen regi eller på oppdrag fra kunde. Kundens rettigheter til rapporten er regulert i oppdragsavtalen. Tredjepart har ikke rett til å anvende rapporten eller deler av denne uten Multiconsults skriftlige samtykke. Multiconsult har intet ansvar dersom rapporten eller deler av denne brukes til andre formål, på annen måte eller av andre enn det Multiconsult skriftlig har avtalt eller samtykket til. Deler av rapportens innhold er i tillegg beskyttet av opphavsrett. Kopiering, distribusjon, endring, bearbeidelse eller annen bruk av rapporten kan ikke skje uten avtale med Multiconsult eller eventuell annen opphavsrettshaver. Desember 2016 / Side 2 av 38

3 TILBUD OPPDRAG Statlig eiendomsstrategi tidligere Bodø hovedflystasjon DOKUMENTKODE EMNE TILGJENGELIGHET OPPDRAGSGIVER Forsvarsdepartementet ved Forsvarsbygg OPPDRAGSLEDER Hilde Warp KONTAKTPERSON Frode Halgunset UTARBEIDET AV Hilde Warp REV. DATO BESKRIVELSE UTARBEIDET AV KONTROLLERT AV GODKJENT AV MULTICONSULT Nedre Skøyen vei 2 Postboks 265 Skøyen, 0213 Oslo Tlf NO MVA

4 INNHOLDSFORTEGNELSE INNHOLDSFORTEGNELSE 1 Sammendrag Bakgrunn Mandat Avgrensninger av prosjektet og videre utvikling i faser Metode og prosess Dagens situasjon Alternativ Alternativ Sammenstilling av de to alternativene Tidsaspekt alternativ 1 og Suksessfaktorer og læringspunkter fra øvrige prosjekter Suksessfaktorer Læringspunkter fra øvrige prosjekt Mål Overordnet effektmål og resultatmål Resultatmål for de tre hovedaktørene Vurderingskriterier foreslåtte organisasjonsmodeller Finansieringsbehov alternativ 1 og Kostnad for kjøp av arealer til sivil lufthavn Skattekostnader Kostnader for teknisk infrastruktur, sosial infrastruktur og grøntstruktur Finansieringsbehov flytting av sivil lufthavn Overordnede forutsetninger prising av tomteporteføljen alternativ 1 og Markedsverdi versus verdi for offentlig eid eiendomsselskap Potensielt bidrag fra offentlig eid eiendomsselskap Potensiell gevinst alternativ Nødvendig ekstern finansiering av sivil lufthavn Organisasjonsmodeller Ansvar for utbygging av teknisk infrastruktur, sosial infrastruktur og grøntstruktur Skattemessige og MVA-messige tilpasninger Lokal regi Bodø-modellen Nasjonal regi Freja-modellen Statlig prosjekt Tradisjonelt tomteselskap (AS) med lokal eller nasjonal eier Vurdering av organisasjonsmodellene Konklusjon og anbefaling Valg av alternativ 1 eller Sikre organisasjonsmodell som understøtter maksimal verdiskaping for samfunnet Forberede videre samarbeid mellom hovedaktørene Videre arbeid Desember 2016 / Side 4 av 38

5 1 Sammendrag 1 Sammendrag Denne eiendomsstrategien har som hovedmål å vise løsninger som bidrar til størst mulig verdiskaping for samfunnet. Bakgrunnen for utarbeidelsen av strategien er at Forsvaret skal flytte ut av Bodø hovedflystasjon. Dette frigjør enorme arealer på Bodø-halvøya. Per i dag deler den sivile lufthavnen dagens sentrumsområde fra området som ble disponert av Forsvaret. Om denne strukturen beholdes er det kun en liten andel av det frigjorte arealet som kan benyttes til nye formål anslått til 600 dekar til næringsformål. Om man derimot flytter den sivile lufthavnen til den sørvestre enden av halvøya vil man frigjøre et areal per i dag anslått til ca dekar til både bolig- og næringsområder. En slik flytting er gjennom tidligere gjennomført samfunnsøkonomisk analyse vist at er samfunnsøkonomisk lønnsom. I tillegg kommer en rekke ikke-prissatte kvaliteter, som lavere miljø- og klimabelastning og bedre bolig- og næringsområder som legger til rette for gode sosiale kvaliteter. Videre legger en slik frigjøring av en «ny by» til rette for utstrakt forsknings-, utviklings- og innovasjonsprosjekter innen fremtidig byutvikling blant annet med hensikt å understøtte det grønne skiftet. Det er igangsatt en omfattende forskningssatsing der første byggetrinn i denne nye byen som muliggjøres vil være viktig for å prøve ut nye løsninger i fullskala før man kan kommersialisere løsningene som kan bidra til at Norge tar en ledende posisjon innen nullutslippsteknologi og løsninger innen SmartCity-tankegangen. Da flytting av lufthavn er dokumentert samfunnsøkonomisk lønnsomt, med en rekke kvalitative nytteelementer i tillegg, anbefales flytting av lufthavn for å oppnå dette overordnede målet forutsatt at foreslått finansieringsmodell blir realisert. For å utarbeide en robust eiendomsstrategi for videre utvikling av frigjorte arealer i Bodø skulle denne utarbeides gjennom en inkluderende prosess der interessenter inviteres inn for sammen å finne gode, helhetlige løsninger. Tidligere erfaringer har vist at det å komme til enighet gir en stor verdi i seg selv. I gjennomført prosess har man oppnådd høy grad av enighet de tre hovedaktørene, Forsvarsbygg, Avinor og Bodø kommune, har kommet frem til felles mål og har alle bidradd aktivt i utformingen av strategien. I tillegg har man både gitt og fått informasjon fra en utvidet interessentgruppe gjennom to workshops. Leveranser og resultater har videre blitt presentert og diskutert med en referansegruppe med representanter fra hovedaktørene Forsvarsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Forsvarsbygg, Forsvaret, Avinor og Bodø kommune. Målet om å skape en solid plattform for videre samarbeid for å sikre høyest mulig verdiskaping for samfunnet er nådd. Hovedutfordringen for videre utvikling er at for å utløse beskrevet verdiskaping må man finansiere flyttingen av lufthavnen før salg og utvikling av tomteporteføljen som frigis kan realiseres. Det er med andre ord behov for å gjøre betydelige investeringer i forkant for å utløse verdiskapingspotensialet. I denne strategien er det vist forslag til organisasjonsmodeller og finansieringsløsninger for å dekke investeringene som er nødvendig for å flytte sivil lufthavn. Av de 4,5-5,0 milliarder kronene flyttingen er anslått å koste (fremdeles betydelig usikkerhet i kostnadsanslagene) vil man kunne dekke mellom 2,8-3,8 milliarder kroner gjennom foreslått finansieringsmodell. Det øvrige må dekkes primært gjennom statsbudsjettet. For å lykkes med å utløse verdiskapingen vil det være behov for å videreføre det strategiske arbeidet både på kort og lang sikt. På kort sikt foreslås det å utrede de to organisasjonsmodellene som peker seg ut som best, samt vurdere hybrider av disse for å skape mest verdi med lavest mulig risiko. Desember 2016 / Side 5 av 38

6 2 Bakgrunn Videre anbefales det å formalisere videre arbeid ved å utarbeide forpliktende samarbeidsavtaler mellom involverte aktører, noe erfaringer fra tilsvarende prosjekter viser er en suksessfaktor. Videre arbeid vil også avhenge av beslutningen om man velger å flytte lufthavnen for å utløse verdiskapingen eller ei. Dette avgjøres endelig ved besluttet Nasjonal transportplan i juni Bakgrunn Gjennom behandlingen av Innst. 388 S ( ) til Prop. 73 S ( ) vedtok Stortinget å legge ned Bodø hovedflystasjon og flytte kampflyvirksomheten til Ørland. I Meld. St. 26 ( ) ble det lagt til grunn at det skal startes opp en prosess for å få på plass en langsiktig løsning for sivil luftfart i Bodø. Forsvarsdepartementet er grunneier av arealene ved Bodø hovedflystasjon, og eiendommen utgjør rundt mål, inkludert dagens sivile lufthavn. Frigjort areal planlegges avsatt til nærings- og boligutvikling samt etablering av ny sivil lufthavn. Det er lansert to alternativer for utnytting av frigjort areal. Alternativ 0 er at man beholder sivil lufthavn der den ligger i dag. Frigjort areal egner seg da dårlig til bolig grunnet støysonen. Av det frigjorte arealet vil 600 dekar kunne benyttes til næringsformål. Resterende vil være grøntområder/ ikke utnyttet areal. Nærings- og ikke minst boligutvikling vil måtte gjøres utenfor sentrum, og man må basere seg på en såkalt båndby med større avstander der det er mer utfordrende å gi tilbud om effektive kollektivløsninger. Utbygging av teknisk infrastruktur vil også være mer kostbar gitt større avstander og mindre tetthet i bebyggelse/ beboelse. Grunnet dårlig tilstand på dagens rullebane vil det være nødvendig å etablere en parallellforskjøvet rullebane ca. 80 meter syd for dagens rullebane rundt år Tidsrammen settes av tilstanden på dagens rullebane som forventes å måtte fornyes da. I alternativ 1 flyttes sivil lufthavn til den sørvestre enden av Bodø-halvøya. Da kan dekar frigjort areal utnyttes til bolig- og næringsformål. Inkludert i arealene er det også satt av større arealer til friluftsområder for å sikre gode grøntstrukturer og naturlig støyskjerming. Dette gir også mulighet til å bygge en tett, urban og effektiv ny bydel basert på SmartCity tankegang, med effektive Desember 2016 / Side 6 av 38

7 3 Mandat kollektivløsninger og effektiv utbygging av teknisk infrastruktur. Samtidig medfører det langt høyere kostnader å flytte lufthavnen fremfor bare å bygge nytt rullebanesystem for eksisterende sivil lufthavn. De to alternativene har følgelig forskjellige hovedfunksjoner: Alternativ 0: Bygge nytt rullebanesystem for å opprettholde dagens drift ved sivil lufthavn Alternativ 1: Byutviklingsprosjekt med den konsekvens at sivil lufthavn må flyttes Kort sagt vil alternativ 1 utløse et betydelig verdiskapingspotensial, men også høyere kostnader. Dette krever en mer komplisert organisering og finansiering for å ivareta samfunnsmål og resultatmål for de ulike involverte aktørene. Om man velger alternativ 0 vil Forsvarsbygg kunne håndtere avhending av arealene som frigjøres, og Avinor finansierer nødvendig utbygging av nytt rullebanesystem. Det vil heller ikke være behov for like omfattende mobilisering av planressurser i Bodø kommune da frigjort areal ikke krever like omfattende omregulering. Det er med dette bakteppet strategien må leses. Forsvarsdepartementet er som nevnt grunneier av arealene som frigjøres i de to alternativene (Avinor eier 300 dekar som frigjøres ved alternativ 1). Fra departementets side er det lagt til grunn at salgsinntekter for avhending av arealer skal finansiere andre tiltak i Forsvaret langtidsplan. Realisering av alternativ 1 vil kunne medføre vesentlig større inntekter enn forutsatt i langtidsplanen, men da dette som nevnt fordrer en høyere investering i sivil lufthavn vil regjeringen legge til rette for at en slik verdiøkning for arealene som frigjøres ved alternativ 1 i nødvendig grad skal bidra til å finansiere en ny sivil lufthavn i Bodø. Det understrekes at staten, ved Forsvarsdepartementet, ivaretar miljøoppryddingsansvaret på en forsvarlig måte, uavhengig av hvilket alternativ som blir valgt. 3 Mandat Forsvarsministeren har et konstitusjonelt ansvar for å avhende eiendommene på en forsvarlig måte, og i henhold til de føringer Stortinget har gitt. Dette betyr blant annet ivaretakelse av føringer i Kongelig resolusjon av 19. desember 1997 Instruks om avhending av statlig eiendom m.v. om at avhending skal skje på den måten som gir det beste økonomiske resultatet for staten. Dette er videre hjemlet i Grunnlovens 19 der det heter: "Kongen våker over at statens eiendommer og regalier anvendes og bestyres på den av Stortinget bestemte og for samfunnet nyttigste måte». Forsvarsdepartementet har derfor gitt Forsvarsbygg oppdraget med å utarbeide en statlig eiendomsstrategi for avhendingen av tidligere Bodø hovedflystasjon. Hensikten med strategien er å Etablere omforente mål gjennom en inkluderende prosess o Viktige interessenter og grunneiere, som Samferdselsdepartementet, Avinor og Bodø kommune, skal inkluderes Vise de tiltak og aktiviteter som må gjøres på kort sikt for å sikre ønsket verdiskaping på lang sikt Foreslå en hensiktsmessig organisering for gjennomføring av eiendomsstrategien o Dette inkluderer å foreslå konkrete organisasjonsmodeller og hvordan disse kan finansieres Synliggjøre kontantstrømmer og hvordan ulike valg påvirker disse Desember 2016 / Side 7 av 38

8 4 Avgrensninger av prosjektet og videre utvikling i faser en skal baseres på tidligere nasjonale erfaringer fra store utviklingsprosjekter. en er på kort sikt et kunnskapsgrunnlag for beslutningen om å gå videre med alternativ 1 eller 0 i den politiske behandling av Nasjonal transportplan. På lang sikt gir strategien føringer for hvordan man kan nå grunnlovsbestemmelsen om å at eiendommen «anvendes og bestyres på den av Stortinget bestemte og for samfunnet nyttigste måte» gjennom forslag til videre organisering og nødvendig finansiering for å flytte lufthavnen ved valg av alternativ 1. Prosessen med å utarbeide strategien har også stor verdi i seg selv. Det å komme til enighet, unngå kostbare konflikter og suboptimale løsninger er en viktig leveranse for å utnytte ressursene «for samfunnet nyttigste måte». 4 Avgrensninger av prosjektet og videre utvikling i faser Prosjektet ble formelt igangsatt like før sommeren Prosjektplan og prosjektorganisasjonen ble utarbeidet og vedtatt i slutten av august. Leveransedato ble satt til januar 2017, men med godkjenning av innholdet 16. desember. Aktivitetsplanen er vedlagt. Grunnen til at fristen ble satt slik er at eiendomsstrategien skal fungere som underlag til regjeringsnotat fra Forsvarsdepartementet og Samferdselsdepartementet om Nasjonal transportplan (NTP). Gitt den stramme fremdriften var det nødvendig å avgrense eiendomsstrategien til å inkludere forslag til organisasjonsmodeller og skissering av inntektsnivå for utvikling av tomtene som frigjøres ved henholdsvis alternativ 1 og alternativ 0. I denne strategien er det derfor vist hvilket alternativ som vil bidra til høyest verdiskaping for samfunnet, samt forslag til organisasjonsmodeller og finansiering for å utløse dette verdiskapingspotensialet. Det kanskje viktigste resultatet fra fase 1 er at det er gjennomført en inkluderende prosess med interessentene der det er etablert et godt samarbeid med uttrykt ønske og vilje til å løse utfordringene som er identifisert. Som mandatet sier skal det skisseres nødvendige tiltak og aktiviteter på kort sikt for å sikre ønsket verdiskaping på lang sikt. Dette dokumenteres som forslag til videre arbeid, se kapittel 12. I gjennomført prosess, spesielt gjennom innspill gitt i frontloadingen gjennomført i workshop 1 (se beskrivelse i påfølgende kapittel) ble det vist et behov for å videreføre arbeidet med eiendomsstrategien i en fase 2 med oppstart relativt umiddelbart etter fase 1. I denne fase 2 foreslås det å utrede anbefalte organisasjonsmodeller videre, spesielt med fokus på å avklare risikomomenter og muligheter, samt forbedre anbefalte løsninger ytterligere. Forslag til mandat for en slik fase to er også gitt i kapittel 12. Denne avgrensningen er førende for de løsninger og anbefalinger som vises i denne strategien. 5 Metode og prosess For å utarbeide en eiendomsstrategi er det for det første viktig å vite hvor man er i dag og hvor man vil. For å oppnå førstnevnte er det viktig å samle inn informasjon om dagens situasjon, hvem de ulike interessentene er og hvilke interesse disse har. Basert på dette utarbeides mål for hvor man vil med tilhørende tiltak for å nå målene. Arbeidsprosessen for dette prosjektet har fulgt ovennevnte prinsipp og har vært som følger: Desember 2016 / Side 8 av 38

9 5 Metode og prosess I prosjektets første fase ble prosjektplan, med detaljert fremdriftsplan, og prosjektorganisering definert. Som beskrevet i mandatet ønsket man en inkluderende prosess, og i tillegg til Forsvarsbygg ble Bodø kommune og Avinor invitert inn for å utgjøre den operative prosjektgruppen. De to sistnevnte har vært delaktige i utarbeidelsen og kvalitetssikringen av strategidokumentet med underlagsdokumenter. Videre ble det etablert en referansegruppe som høringsinstans for arbeidet og leveransene prosjektgruppen har vært ansvarlige for. Denne besto av representanter på ledernivå for de sterkest berørte aktørene, nemlig Forsvarsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Forsvaret, Forsvarsbygg, Avinor og Bodø kommune. Referansegruppen har gitt innspill til arbeidet gjennom sin rolle som høringsinstans. For å sikre inkludering av øvrige interessenter ble det arrangert to workshoper for å gi informasjon og få informasjon om hvordan strategien kunne utformes på best mulig måte. På den første workshopen ble det gjennomført en risiko- og mulighetskartlegging, en interessentkartlegging og en såkalt frontloading. Sistnevnte er en kartlegging av alle spørsmål deltakerne hadde til prosjektet på kort og lang sikt. Spørsmålene ble strukturert i etterkant og brukt som arbeidsgrunnlag for utvikling av strategien. Også risiko-/mulighets- og interessentkartleggingen ble analysert og dokumentert for bruk i strategiarbeidet. I workshop 2 ble deltakerne først informert om status i prosjektet. Videre ble deltakerne bedt om å gi innspill på prinsipielle organisasjonsmodeller for å vurdere styrker og svakheter ved dem. Resultatene ble brukt som grunnlag for vurderingskriterier for valg av organisasjonsmodell, se avsnitt 8. Begge workshopene har bidradd til økt forståelse for både prosjektet og problemstillingene som følger i videre prosess frem mot beslutning av valgt alternativ og hvordan man kan organisere arbeidet om man beslutter alternativ 1. Workshopene har også etablert kontaktpunkter mellom interessenter som blir viktige for å lykkes med byutviklingen som Desember 2016 / Side 9 av 38

10 6 Dagens situasjon følger av alternativ 1, for eksempel samspillet mellom Bodø kommune, Avinor og Statens Vegvesen for etablering av varige og midlertidige veier til ny lufthavn, samt kontakt mellom Avinor og Forsvaret for å definere Forsvarets videre behov etter uttrekningen. Det er et stort spekter av spisskompetanse som er nødvendig for å utforme denne type strategi. Det er derfor opprettet en ekspertgruppe som prosjektgruppen trakk på ved behov. Av bidragsytere har Insam bistått i gjennomføringer av workshops, med innhenting av erfaringer fra tilsvarende prosjekt og generelle vurderinger av organisasjonsmodeller. Hammervold & Pind har gjennomført en juridisk vurdering av Bodø-modellen, se avsnitt 10.3, og Metier har bidradd med sparring og kvalitetssikring 1 av strategien. Prosjektorganisasjonen for prosjektet er gjengitt i figuren under. 6 Dagens situasjon Bakgrunnen for utarbeidelsen av eiendomsstrategien er at Forsvaret skal flytte fra tidligere Bodø hovedflystasjon. Det frigis da store arealer som kan benyttes til byutvikling. Dagens sivile lufthavn deler Bodø-halvøya mellom eksisterende bebyggelse og arealet som frigjøres når Forsvaret flytter ut. Avinor har behov for å gjøre store utbedringer av eksisterende rullebane. Det er gjort midlertidige tiltak for å bedre tilstanden på dagens rullebane som ventes å ha en levetid omtrent til Gitt nye myndighetskrav og behov for å utbedre rullebanedekke må man etablere et nytt permanent rullebanesystem når dagens rullebane ikke lenger kan brukes. Det nye rullebanesystemet vil i så fall forskyves 80 meter mot sør og vris noe for å bedre innflygningen. Da Forsvarets utflytting tidsmessig faller godt sammen med Avinors behov for utbedring av eksisterende rullebane er det foreslått heller å flytte lufthavnen helt sørvest på Bodø-halvøya, noe som vil frigi betydelig areal til byutvikling. Denne muligheten er utredet, og det er levert en 1 Metier, 2016, Review Eiendomsstrategi Flyplassområdet Bodø Desember 2016 / Side 10 av 38

11 6 Dagens situasjon samfunnsøkonomisk analyse som viser at flytting av lufthavnen, kalt alternativ 1, er samfunnsøkonomisk lønnsomt målt opp mot utbedring av dagens sivile lufthavn, kalt alternativ 0. I det følgende beskrives de to alternativene kort. Det vises til grunnlagsdokument for eiendomsstrategi for tidligere Bodø hovedflystasjon 2 og den samfunnsøkonomiske analysen 3 for utdyping. 6.1 Alternativ 1 Alternativ 1 innebærer flytting av lufthavnen. Vestre deler av det gamle lufthavnsområdet omgjøres da til tyngre næringsareal, mens området videre østover omgjøres til sentrumsformål med blandet arealbruk. Næringsarealene vil ligge tett på både lufthavnen og byen, og gir samtidig mulighet for å utvikle en havn knyttet til lufthavnen. Arealene er delvis opparbeidet med ferdig infrastruktur. Området som frigjøres ligger i direkte forlengelse av den eksisterende byen og vil på grunn av sin kompakte utforming med relativt høy arealutnyttelse dekke byens arealbehov i overskuelig fremtid sett opp mot antatt befolknings- og næringsvekst. Bodø er inne i en omfattende transformasjonsprosess hvor ca. 50% av nytt boligbehov løses ved fortetting. Ved å velge alternativ 1 vil man slippe å velge en løsning med byspredning da all ny områdeutvikling kan skje innenfor det nye byutviklingsområdet. Man legger da til rette for en tett, urban byutvikling med gode kollektivløsninger og korte avstander til nødvendige service-, handels- og tjenestetilbud for innbyggerne. Dette er ikke er mulig om man velger alternativ 0 da støysonen rundt lufthavnen gjør at man kun kan ta i bruk 600 dekar til næringsformål ingen til bolig. Med flytting av lufthavnen åpnes også muligheten for bygging av en ny og romslig havn på Langstranda. Bodø er et viktig knutepunkt for godstransport og overgang sjø/ land. Med et stort og godt tilrettelagt havneanlegg kan denne rollen videreutvikles. På Langstranda kan også store arealer tilrettelegges for industri, sjømatrelatert virksomhet, lager- og logistikkvirksomhet. Landsiden med kobling mellom havn og lufthavn gir rom for nye næringsetableringer. Havneutviklingsområdet kan ekspanders fasevis nordover ettersom behovet for nye sjønære arealer melder seg. Det understrekes at denne utviklingen er tidlig i en utredningsfase og slik sett foreløpig bare er en del av skissert mulighetsbilde for videre utvikling. I tillegg til at alternativ 1 er samfunnsøkonomisk lønnsomt, er det også lagt inn betydelig innsats innen forskning og utvikling på hvordan utvikle gode, smarte byer som understøtter det grønne skiftet. Per i dag er for eksempel første foreslåtte byggetrinn i alternativ 1 ønsket som pilotprosjekt i det omfattende forskningsprosjektet Zero Emission Neighbourhood (ZEN). Dette er et nasjonalt forskningsprosjekt kapitalisert opp med 400 millioner kroner fra Norges forskningsråd, forskningsmiljøer og offentlige/ private partnere. Prosjektet har fokus på å finne de gode løsningene for fremtidig byutvikling med nullutslipp. Et viktig aspekt ved forskningsprosjektet er forretningsutvikling og kommersialisering av løsningene både med tanke på et nasjonalt marked, men ikke minst for at Norge skal bli verdensledende innen dette kunnskapsfeltet som vil gi store eksportmuligheter frem i tid. For å utløse det store byutviklingspotensialet og forskningspotensialet er det en forutsetning at den sivile lufthavnen flyttes. Dette medfører stipulerte kostnader på 4,5-5,0 milliarder kroner, se beskrivelse i avsnitt 9.4. Hvordan dette kan finansieres og organiseres beskrives i kapittel 9 og Grunnlagsdokument for statlig eiendomsstrategi for tidligere Bodø hovedflystasjon 3 Asplan Viak, 2016, Ny by ny flyplass Desember 2016 / Side 11 av 38

12 6 Dagens situasjon 6.2 Alternativ 0 Dagens rullebane må fornyes innen +/ Dette fordi levetiden til dekket på dagens rullebane er anslått å utløpe da. Dersom man ikke flytter lufthavnen vil det være nødvendig å etablere nytt rullebanesystem. Dette må bygges ut mens dagens rullebane er i full drift. Nytt rullebanesystem etableres derfor ca. 80 meter parallellforskjøvet i forhold til dagens rullebane. Alternativ 0 frigjør arealer på sørsiden av rullebanen som kan utvikles og selges. Disse arealene er ikke egnet til boligbygging på grunn av støybelastningen ved å ligge tett på den sivile lufthavnen. Næringsarealene som frigjøres vil ha en høydebegrensning for bygg grunnet nærhet til rullebanen. Det legges også til grunn at arealene vil være mindre egnet til kontor/ næringsbygg og i større grad ha formålet industri/ lager gitt både beliggenheten og at det ligger nært støyutsatt område. Etter 2025 vil nåværende boligarealreserve innenfor byutviklingsområdet i Bodø være utbygd. I både alternativ 1 og 0 er det lagt til grunn høy grad av fortetting av dagens bebyggelse, men fortetting alene løser ikke boligbehovene. Da fortetting i sentrumsnære områder kun vil dekke om lag 20% av behovet for areal til bolig, vil det følgelig bli nødvendig å ta i bruk områder i Bodømarka, arealer innover mot Tverlandet og eventuelt arealer langs kysten på Nordsida til å dekke boligbehovet. Utviklingsområdene ligger kilometer fra sentrum og vil presse frem byspredning gjennom utvikling av en såkalt båndby. Alternativet vil også kunne presse frem nedbygging av sentralt plassert matjord, Rønvikjordene, for å unngå byspredning. Slik utbygging av matjord er til dels politisk kontroversielt, noe som medfører gjennomføringsrisiko. Dette området representerer også kun en arealreserve for 20 år. Resultatet av alternativ 0 vil derfor uansett bli byspredning på kortere eller lengre sikt. Byspredningen vil medføre høyere klimagassutslipp gjennom økt transportbehov. Utbygging av vei og teknisk infrastruktur vil også bli mer kostbart sammenlignet med en tett, kompakt byutvikling i sentrumsområdet. Alternativet utløser ingen FoU-satsing, slik alternativ 1 gjør. Man mister med andre ord muligheten til å bruke det å «bygge en by fra scratch» som pilotprosjekt i igangsatte forskningsprosjekt, og man mister følgelig muligheten til verdiskapingen som bærekraftige, fremtidsrettede løsninger forsket frem i pilotprosjektene kan medføre. 6.3 Sammenstilling av de to alternativene I den samfunnsøkonomiske analysen gjennomført av Asplan Viak 4 er de kvalitative forskjellene mellom de to alternativene oppgitt som følger: 4 Asplan Viak, 2016, Ny by ny flyplass Desember 2016 / Side 12 av 38

13 6 Dagens situasjon Fra denne sammenstillingen kan det konkluderes med at alternativ 1 vurderes som klart sterkere enn alternativ 0 når det kommer til de tre parameterne som utgjør bærekraftig utvikling, nemlig sosiale, miljømessige og økonomiske aspekter. I tillegg medfører alternativ 1 også den verdiskapingen som følger av den omfattende forsknings- og utviklingsvirksomheten som er planlagt ved flytting av sivil lufthavn. Målt opp mot hva «som er nyttigste for samfunnet», jamfør grunnlovsbestemmelsen henvist til i mandatet (se avsnitt 3), viser sammenstillingen over at alternativ 1 svarer best ut dette målet. Som vist i Avinors utredning 5 har alternativ 1 en samfunnsøkonomisk gevinst på om lag millioner kroner etter at justert kostnad for flytting av lufthavn er hensyntatt. 6.4 Tidsaspekt alternativ 1 og 0 Som nevnt må nytt rullebanesystem på plass rundt år Grunnen er at dagens rullebane er i dårlig stand, og det er gjort utbedringer i 2014 med anslått levetid på rundt ti år. Om levetiden blir kortere eller lengre er vanskelig å si, men per i dag fungerer løsningen som antatt. Rullebanens levetid blir styrende for planlagt utbygging om man velger alternativ 1. Alternativ 1 innebærer mer omfattende byggearbeid, da man for eksempel må bygge ny terminal, og også mer omfattende reguleringsarbeid. Avinor har utarbeidet en fremdriftsplan for alternativ 1 i sin rapport til Samferdselsdepartementet: 6 5 Avinor, 2016, Ny lufthavn Bodø Kostnader og gjennomføringsplan 6 Avinor 2016, Ny lufthavn Bodø Kostnader og gjennomføringsplan Desember 2016 / Side 13 av 38

14 7 Suksessfaktorer og læringspunkter fra øvrige prosjekter Det presiseres at ovenstående skisse til gjennomføringsplan er en hovedmodell for gjennomføringen. Det er elementer som på et senere stadium enten kan forlenge eller forkorte fremdriften. Avhengig av hvor raskt KS2 kan legges frem for Stortinget antydes det at en operativ lufthavn kan stå ferdig i tidsrommet Som man ser av figuren er det nødvendig å starte planleggingsarbeidet med alternativ 1 allerede i fjerde kvartal 2017 for å nå målet om ferdigstilt lufthavn i Om man ikke beslutter alternativ 1 i behandling av kommende NTP vil man i praksis velge bort dette alternativet. 7 Suksessfaktorer og læringspunkter fra øvrige prosjekter I gjennomførte workshops og referansegruppemøter viser uttalelser som at «ingen vinner alene i dette prosjektet» og «vi har mulighet til å skape et vinn-vinn-vinn prosjekt for de tre hovedaktørene og for samfunnet gjennom prosjektet» en stor vilje til å arbeide sammen for å lykkes. Slik sett har den interne prosessen som forutsatt i mandatet gitt et godt grunnlag for videre samarbeid. I mandatet er det også beskrevet at man skal bygge på erfaringer fra tidligere gjennomførte prosjekter med overføringsverdi til dette prosjektet. Basert på både intern prosess og eksterne læringspunkter vil det i det følgende først beskrives suksessfaktorer, før læringspunkter fra øvrige prosjekt utdypes. 7.1 Suksessfaktorer Gjennom utviklingen av mandatet for oppdraget med å lage en eiendomsstrategi, samt ikke minst gjennom prosessen og informasjonsinnhentingen som er gjort i prosjektet, er det definert overordnede suksessfaktorer for eiendomsstrategien. Den største suksessfaktoren er å oppnå vilje til enighet og vilje til å lykkes med utviklingen. Denne viljen er etablert gjennom arbeidet og prosessen som er gjennomført, og det er viktig at man bygger videre på denne frem mot realisering av strategien. I det videre arbeidet vil også enighet blant aktørene være den største suksessfaktoren. Dette inkluderer å: Desember 2016 / Side 14 av 38

15 7 Suksessfaktorer og læringspunkter fra øvrige prosjekter Identifisere, synliggjøre og sikre sammenfallende interesser mellom de ulike interessentene og aktørene Minimere transaksjonskostnader og suboptimalisering Sikre en god kommunikasjon i og rundt implementeringen av eiendomsstrategien for å redusere usikkerhet og «snakke opp verdien» og forankre verdien blant interessenter til eiendommen som skal utvikles over lang tid 7.2 Læringspunkter fra øvrige prosjekt Spesielt utviklingen av Bjørvika og Fornebu er prosjekter med likhetstrekk til utviklingen av Bodø. Bjørvika var opprinnelig et samferdselsprosjekt, der trafikksituasjonen gjennom Bjørvika måtte løses, noe som var samfunnsøkonomisk ulønnsomt i seg selv. Først da man tok inn verdiskapingen byutviklingen medførte ble det totale lønnsomhetsbildet tydelig. Utviklingen av Fornebu ble utløst av flytting av lufthavn, noe som er identisk med situasjonen om man velger alternativ 1. Læringspunktene fra dette prosjektet er derfor også særdeles relevante. Videre er det sett på utviklingen av Pilestredet park og Møllendal i Bergen. Beskrivelse av de ulike prosjektene og detaljerte læringspunkter er gjengitt i grunnlagsdokumentet til eiendomsstrategien. Her beskrives de mest relevante læringspunktene: Verdien av et prosjekt bør vise samlet virkning der utvikling av samferdsel ses sammen med byutviklingspotensialet Et solid, robust avtaleverk uten omkamper reduserer risiko og motvirker uønsket suboptimalisering o I Bjørvika hadde man en sterk gjennomføringsorganisasjon med tydelige grensesnitt mot kommune og utbyggere, inkludert datterselskap med ansvar for utbygging/ sikre betaling for teknisk infrastruktur o For Fornebu var det flere grunneiere og det var store avvik i verdsettelsesforutsetningene mellom grunneierne (la til grunn utbygging med høy utnyttelsesgrad som by) og kommunen som planmyndighet (la til grunn lav utnyttelsesgrad som bygd), noe som har forsinket utbyggingen og redusert verdien o Grunneiere på Fornebu solgte tomtene før rekkefølgekrav og krav om bidrag til teknisk og sosial infrastruktur var fastsatt dette medførte høyt konfliktnivå og stor usikkerhet da tomtekjøperne i etterkant ble pålagt høye kostnader gjennom utbyggingsavtaler og rekkefølgebestemmelser I utviklingen av Bjørvika hadde den gang Arbeids- og administrasjonsdepartementet en viktig koordinerende rolle o Finansielt bidrag fra Oslo kommune til senketunnelen (0,3 av 5,5 milliarder kroner) var en utløsende faktor for å få vedtatt statlig finansiering av senketunnelen o Det ble vedtatt en særlov (unntak fra Havne- og farvannsloven) for at Oslo Havn KF kunne drive kommersiell eiendomsutvikling i Bjørvika Offentlige myndigheter, på statlig og/ eller kommunalt nivå, kan sette ambisjonsnivåer for byutvikling, miljø/ klima og estetikk, men for at dette skal skape, ikke forringe, verdi må det settes gjennom forutsigbare prosesser o Styres både gjennom direkte eierskap og gjennom planprosesser Desember 2016 / Side 15 av 38

16 8 Mål 8 Mål Basert på bakgrunnen for prosjektet, dagens situasjon og læringspunkter beskrevet over er det definert effekt- og resultatmål for eiendomsstrategien. 8.1 Overordnet effektmål og resultatmål Det overordnede målet i eiendomsstrategien er gitt i Grunnlovens 19: Kongen våker over at statens eiendommer og regalier anvendes og bestyres på den av Stortinget bestemte og for samfunnet nyttigste måte. Kortere formulert kan man si at det overordnede effektmålet strategien skal bygge opp under er: Utviklingen av tidligere Bodø hovedflystasjon skal bidra til høyest mulig verdiskaping for samfunnet Basert på dokumentert samfunnsøkonomisk lønnsomhet, samt dokumenterte kvaliteter som ikke er prissatte (se avsnitt 6.3), vurderer prosjektgruppen det dithen at alternativ 1 vil støtte best opp under effektmålet. Følgende resultatmål er derfor definert på kort sikt: Beslutte alternativ 1, flytting av sivil lufthavn, for å understøtte målet om høyest mulig verdiskaping for samfunnet 8.2 Resultatmål for de tre hovedaktørene I arbeidet med eiendomsstrategien er det definert tre hovedaktører med størst interesse i utviklingen av tidligere Bodø hovedflystasjon; Forsvarssektoren, representert ved Forsvarsbygg, som grunneier av tomtene som skal selges, Avinor som driver av sivil lufthavn og grunneier av tomter som selges, og Bodø kommune som pådriver for langsiktig byutvikling og som planmyndighet. Som nevnt er det også disse tre aktørene som utgjør prosjektgruppen. I oppstarten av prosjektet med å utvikle eiendomsstrategien definerte de tre hovedaktørene sine mål for strategiarbeidet. Disse ble definert som følger: Forsvarssektoren Sikre gevinstrealisering tilsvarende alternativ 0 o Nødvendig for bl.a. å finansiere miljøoppryddingen Kontantoppgjør som bidrag til de store forsvarsinvesteringene o Cash-flow i et «kortsiktig» perspektiv Ivareta Forsvarets eventuelle behov i forbindelse med etablering av alternativ 1 7 Avinor Overordnet mål: Ny, effektiv lufthavn som kan bli lønnsom og styrke regionen Sikre at egenandelen ikke overstiger egenandel utover alternativ 0 Rask fremdrift for å unngå investeringer i dagens lufthavn Sikre en modell som finansierer bygging av ny lufthavn før verdien av eiendommene er realisert Bodø kommune Sikre langsiktig, god byutvikling i Bodø o Underbygges av nasjonale og internasjonale forskningsprosjekter o Bidra til kunnskapsbygging rundt byutvikling og til det grønne skiftet 7 Behovene er delvis utredet og levert til Avinor som graderte opplysninger. Behovene er tatt inn i Avinors planlagte arealbruk og kostnadsestimater. Behovene vil utredes videre i takt med uttrekningen fra Bodø og rullering av operativt planverk. Desember 2016 / Side 16 av 38

17 9 Finansieringsbehov alternativ 1 og 0 Bidra til rask fremdrift for økt verdiskaping gjennom å skape trygghet i planprosesser o Ivareta ambisjonen og visjonene i Ny by ny flyplass o Skape aktivitet og arbeidsplasser lokalt og verdier nasjonalt og globalt De definerte målene viser at Forsvarssektoren og Avinor i hovedsak har resultatmål knyttet til uttrekningen/ salget av tomtene Forsvaret til nå har disponert og etablering av ny, effektiv sivil lufthavn for videre drift. Disse resultatmålene kan tidfestes til perioden Bodø kommune har resultatmål knyttet til den langsiktige byutviklingen som vil pågå over lang tid her stipulert til for området som frigis ved Forsvarets uttrekning. Konkrete måleparametere for å vurdere om man når disse målene må utdypes i det videre arbeidet, se kapittel 12. Målene beskrevet over, som de tre hovedaktørene selv har definert, viser at det ikke er noen overgripende målkonflikter dem imellom, og de støtter alle opp under målet om høyest mulig verdiskaping for samfunnet. Samtidig er måloppnåelsen avhengig av at man enes om organisering og finansiering av utbygging av ny sivil lufthavn. Det er nettopp mulige organisasjonsmodeller og finansieringsmodeller som beskrives i denne strategien for å nå både hovedaktørenes resultatmål og ikke minst overordnet effektmål og resultatmål. 8.3 Vurderingskriterier foreslåtte organisasjonsmodeller For å vurdere i hvilken grad organisasjonsmodellene foreslått i kapittel 10 bidrar til å nå ovennevnte effekt- og resultatmål er det utarbeidet vurderingskriterier. Disse kriteriene er basert på resultatene fra workshop 1 og 2, læringspunkter fra øvrige prosjekt og innspill fra referansegruppen og prosjektgruppen. De er som følger: Bidra til maksimal verdiskaping for samfunnet Understøtte langsiktig, helhetlig byutvikling Sikre god eierstyring med gjennomføringskraft Minimere politisk risiko Sikre kompetanse på eiendomsutvikling Ivareta innovasjonsperspektivet Bidra til/ legge til rette for lokalt eierskap Redusere potensialet for målkonflikter Minimere gjennomføringsrisiko 9 Finansieringsbehov alternativ 1 og 0 Som beskrevet er det gjennom tidligere utredninger vist at alternativ 1 er mer samfunnsøkonomisk lønnsomt enn alternativ 0. 8 Den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av alternativ 1 er videre bekreftet gjennom revisjon av kostnadsestimater som Avinor utfører på oppdrag fra Samferdselsdepartementet. 9 Utfordringen med å utløse verdiskapingspotensialet er at den sivile lufthavnen må flyttes først. Inntektene realiseres på et senere tidspunkt enn kostnadene for å bygge ny sivil lufthavn. Dette er illustrert i figuren under. 8 Asplan Viak, 2016, Ny by ny flyplass 9 Avinor, 2016, Ny lufthavn Bodø, Kostnader og gjennomføringsplan Desember 2016 / Side 17 av 38

18 9 Finansieringsbehov alternativ 1 og 0 I det følgende beskrives anslåtte kostnader for å utvikle henholdsvis alternativ 1 og 0, samt hvordan flyttingen av sivil lufthavn kan finansieres. 9.1 Kostnad for kjøp av arealer til sivil lufthavn Per i dag har Avinor leid arealene til sivil lufthavn av Forsvarsbygg. Når man har besluttet hvilket alternativ man går videre med skal arealene til sivil lufthavn selges fra nåværende eller fremtidig grunneier til Avinor. Prisingen av tomten til sivil lufthavn ved alternativ 1 vil følge normal prosedyre med mindre noe annet besluttes. Det påpekes at flyttingen av lufthavn er en spesiell situasjon, der prosjektet er begrunnet med samfunnsmessige behov. Dette gjør at et unntak fra normal prosedyre kan være et alternativ. Om man beslutter alternativ 0 vil man følge normal prosedyre mellom Forsvarsbygg og Avinor for avhending av areal til sivil lufthavn. Endelig prisfastsettelse gjøres ved at Avinor og Forsvarsbygg blir enige eventuelt gjennom skjønn ved prisavvik. Opprydningskostnadene for eksisterende bygningsmasse og infrastruktur er ikke tatt med i kostnadsanslaget fra Avinor. Her legges det til grunn at behovet for opprydning gjenspeiles i tomteprisen. Har selger av tomten påtatt seg ansvaret og kostnadene for opprydning vil tomteprisen øke. I motsatt tilfalle vil den reduseres. I de videre beregningene vist i denne strategien er kostnaden for arealer til sivil lufthavn holdt utenfor. Dette da man ikke vil få fastsatt prisen for arealene til sivil lufthavn før man har blitt enige/ utført skjønn og/ eller unntak fra normal prosedyre vedtas. 9.2 Skattekostnader Skatte- og MVA-kostnader er ikke synliggjort i beregningene. I kontakt med skatteadvokat ble det informert om at endelig organisasjonsmodell, samt tidspunkt for de konkrete transaksjonene, vil være avgjørende for skattekostnaden. Skattemessige tilpasninger vil følgelig være en del av det videre arbeidet med detaljering av valgt organisasjonsmodell. 9.3 Kostnader for teknisk infrastruktur, sosial infrastruktur og grøntstruktur I videre beregninger og for alle organisasjonsmodeller legges det til grunn at utvikler betaler for nødvendig teknisk infrastruktur. Bidraget prises til selvkost, inkludert kostnadene for å finansiere (renter) og administrere utbygging og fordeling av kostnadene. Desember 2016 / Side 18 av 38

19 9 Finansieringsbehov alternativ 1 og 0 Tomteprisene som er brukt i påfølgende beregninger er basert på denne forutsetningen og anses som normal prosedyre i Bodø per i dag. I gjennomført verdsetting av frigjorte arealer 10 er det stipulert et infrastrukturbidrag på om lag kroner per m 2 for boligareal, med referanse til beregnet kostnadsnivå for teknisk infrastruktur i den samfunnsøkonomiske analysen utarbeidet av Asplan Viak. 11 Tomteprisen i det private markedet med denne forutsetningen er stipulert til kroner per m 2 i nevnte verdsettelse. I våre beregninger er det lagt inn en forutsetning om tomtepriser til boligformål fra kroner per m 2 basert på informasjon fra takstmann gitt høsten Det anses derfor at tomteprisene brukt i våre beregninger «tåler» nødvendig påslag for å dekke kostnader til teknisk infrastruktur. Sosial infrastruktur er antatt at dekkes i sin helhet av Bodø kommune. Det er per i dag ikke anledning til å pålegge slike utbyggingskostnader på utvikler. Videre vil en slik ekstrakostnad også påvirke prisnivået på tomtene i negativ retning. Om man skulle legge slike kostnader på utvikler vil bidrag fra tomtesalget forskyves fra bidrag til utbygging av sivil lufthavn til bidrag til utbygging av sosial infrastruktur kommunen i utgangspunktet er ansvarlig for å bekoste. Det påpekes også at kostnader til sosial infrastruktur inngår i den samfunnsøkonomiske analysen og anslås tilnærmet likt mellom alternativ 1 og Kostnadene til sosial infrastruktur følger av befolkningsveksten, ikke av hvilket alternativ man velger Kostnader for grønnstruktur legges i utgangspunktet til grunn at dekkes av kommunen med mindre dette inngår som naturlig del av tomtene utvikler kjøper. 9.4 Finansieringsbehov flytting av sivil lufthavn En ny lufthavn, inkludert banesystem, navigasjonsanlegg, terminalbygg og nødvendig driftsfasiliteter for Avinors virksomhet, er anslått å koste mellom 4,5 (P75) og 5,0 (P85) milliarder kroner (2016- verdi). 13 Usikkerheten i kostnadsoverslagene i utredningen til NTP ble fremhevet som svært store. Det er nå foretatt en grundigere gjennomgang av prosjektunderlaget, og usikkerheten er derfor redusert. Usikkerheten er allikevel fremdeles betydelig og er i hovedsak knyttet til eksterne forutsetninger, liten modenhet i planunderlaget, lavt detaljeringsnivå (ingen prosjektering utført), ukjente grunnforhold og entreprenørmarkedet. Se for øvrig Avinors rapport 14 for detaljert beskrivelse av kostnadene som inngår og forutsetningene som er gjort. Avinor vil bidra med mellom 1,4 og 1,65 milliarder kroner til finansiering av ny lufthavn. I investeringene inngår de tiltak Avinor ville gjort i dagens lufthavn i et 20-års perspektiv, herunder flytting av rullebanen 80 meter mot sør og en utvidelse av dagens passasjerterminal med omlag m 2 (0-alternativet). Det er også gitt et anslag på verdiene av Avinors bygg og grunneiendom som kan selges om man velger alternativ 1. Disse inntektene er inkludert i Avinors egenfinansiering. Det er gjennomført en revidert samfunnsøkonomisk analyse av prosjektet. Denne viser redusert, men fortsatt samfunnsøkonomisk lønnsomhet med god margin anslått til millioner kroner (2015-kroner). 10 UiN, 2016, Ny rullebane i Bodø verdsetting av frigjorte areal 11 Asplan Viak, 2016, Ny by ny flyplass 12 Asplan Viak, 2016, Ny by ny flyplass 13 Avinor, 2016, Ny lufthavn Bodø, Kostnader og gjennomføringsplan 14 Avinor, 2016, Ny lufthavn Bodø, Kostnader og gjennomføringsplan Desember 2016 / Side 19 av 38

20 9 Finansieringsbehov alternativ 1 og Overordnede forutsetninger prising av tomteporteføljen alternativ 1 og 0 For spesifikke forutsetninger og beregningsmetode vises det til økonominotatet 15 for detaljerte beskrivelser. Det viktigste premisset for beregnet verdi i alternativ 1 og 0 er at man selger alt areal som frigis til byutvikling i én transaksjon til et tomteselskap i lokal eller statlig regi, se kapittel 10 for foreslåtte organisasjonsmodeller. Det blir da tomteselskapet som deler opp tomten og selger enkelttomtene/ enkeltprosjekter til utviklere. Man kan argumentere med at gitte enkelttomter er verd mer enn andre. For eksempel vil en enkelttakst for en avgrenset tomt nær eksisterende boligstruktur kunne utgjøre en høy andel av beregnet verdi for hele porteføljen. Da bryter man imidlertid med prinsippet om å prise hele porteføljen under ett. Hensikten med å selge hele porteføljen under ett er å sikre en helhetlig utvikling basert på markeds- og befolkningsutviklingen, samt understøtte målene satt for FoUprosjektene som er igangsatt. Hensikten er videre å unngå suboptimalisering mellom ulike utviklere, og heller legge opp til hensiktsmessig utbygging der teknisk og sosial infrastruktur utvikles i takt med behovet utbyggingen utløser. 9.6 Markedsverdi versus verdi for offentlig eid eiendomsselskap En overordnet forutsetning er at tomtene skal selges til markedspris, både for å følge avhendingsinstruksen og for ikke å komme i konflikt med statsstøttereglementet. Markedsverdien for tomteporteføljen baseres på anslåtte tomtepriser som diskonteres ned med et avkastningskrav det forventes at en privat investor vil kreve for å kjøpe tomten. Avkastningskravet skal dekke alternativkostnaden ved å investere i dette risikable prosjektet fremfor «å sette pengene i banken» og få en risikofri rente tilbake. Avkastningskravet må da dekke markedsrisiko, reguleringsrisiko, finansieringsrisiko, likviditetsrisiko ved å låse pengene over lang tid og konkursrisiko. Avkastningskravet en privat investor vil stille er anslått til 14,5% (nominelt). For et offentlig eid selskap kan man argumentere for at noen risikoelementer er lavere. I praksis vil finansieringsrisikoen være lavere da man kan få lån i kommunalbanken og/ eller statlig særlån med gode betingelser. Man slipper også kostnader ved å fremskaffe lån/ obligasjoner/ privat (aksje)kapital, noe som for private kan utgjøre en prosentandel av innhentet kapital om man benytter meglere til dette. Videre vil konkursrisikoen være minimal for offentlig eide selskaper. Om kommunen/ staten garanterer for lån tatt opp av et selskap de eier vil man i praksis ikke la selskapet gå konkurs, men overholde sine betalingsforpliktelser. Direkte kostnader ved en konkurs er anslått til 3-4% av markedsverdien av et selskaps eiendeler. De indirekte kostnadene ved en konkurs kan komme opp i hele 10-20% av selskapets verdi. 16 Dette er med andre ord risikoelementer et heleid offentlig selskap ikke må ta like stor høyde for i sitt avkastningskrav. Tomteselskapet som kjøper hele tomteporteføljen i ett vil splitte denne opp og selge ut enkelttomter. For enkeltsalgene av tomter tidlig i perioden vil risikoen være betydelig lavere. Tomtene er da regulert, man kjenner markedssituasjonen, og risikoen knyttet til kapitalbindingen for tidlig solgte tomter vil være lav. Avkastningskravet for disse tomtene vil med andre ord reduseres betydelig sett opp mot avkastningskravet hele tomteporteføljen ble belastet med da tomteporteføljen ble kjøpt under ett. Verdien av tomteporteføljen vil derfor øke for tomteselskapet. Gjennomsnittlig avkastningskrav for tomteselskapet reduseres med andre ord. 15 Notat om økonomimodell 16 Berk, Jonathan og DeMarzo, Peter, Corporate Finance, third edition Desember 2016 / Side 20 av 38

21 9 Finansieringsbehov alternativ 1 og 0 Hvor stor reduksjonen i risiko, og dermed avkastningskrav, har ikke blitt tallfestet gitt den store usikkerheten på et så tidlig stadium. For verdsetting i henhold til rundskriv R-109/14 heter det at "Markedsprisene fra privat sektor skal så langt som mulig benyttes som kalkulasjonspriser" og videre at «I de tilfeller der det offentlige produserer private goder i direkte konkurranse med privat virksomhet benyttes samme priser som for tilsvarende privat virksomhet, både for innsatsfaktorer og for det som produseres». I prinsippet innebærer dette at avkastningskravet skal settes likt mellom private og offentlige investorer alt annet likt. Som vist i dette tilfellet har et offentlig selskap faktisk lavere risiko, jamfør betraktningene over. For et offentlig eid selskap, med formål om å bidra til høyest mulig verdiskaping for samfunnet, kan man samtidig argumentere for at alternativkostnaden er andre samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter. Verdien for et offentlig eid selskap kan da måles ved å sette avkastningskravet lik avkastningskravet for den samfunnsøkonomiske analysen. 17 Dette er satt til 6,5% nominelt (4% reelt med påslag på 2,5% inflasjon). Dette følger av anbefalt avkastningskrav for offentlige prosjekter. 18 For å utløse den samfunnsøkonomiske lønnsomheten kan da et offentlig eid selskap være villig til å betale differansen mellom markedsverdien for hele tomteporteføljen under ett (14,5% avkastningskrav) og den samfunnsøkonomiske verdien (6,5%) til utbygging av sivil lufthavn. Det understrekes at noe av differansen i avkastningskrav er reell reduksjon i risiko og avkastningskrav for det offentlig eide tomteselskapet versus privat eid selskap, ref. beskrivelsene over. Det offentlig eide selskapet påtar seg da en risiko man ikke får betalt fullt ut for. Man er villige til å ta denne risikoen for å utløse de samfunnsøkonomiske verdiene flytting av den sivile lufthavnen utløser både prissatte og ikke prissatte kvalitative virkninger (se avsnitt 6.3). Som nevnt vil ikke denne verdiskapingen utløses med mindre sivil lufthavn flyttes. 9.7 Potensielt bidrag fra offentlig eid eiendomsselskap I kapittel 10 beskrives ulike organisasjonsmodeller som kan ivareta nødvendig utvikling og i ulik grad bidra til finansiering av flytting av sivil lufthavn. Her beskrives forventet mulig bidrag fra et offentlig eid eiendomsselskap til flytting av sivil lufthavn basert på forutsetningene beskrevet i avsnittet over (differansen mellom avkastningskrav på henholdsvis 14,5% og 6,5%). For beregning av markedsverdi ved salg av hele tomten fra Forsvarsbygg til det offentlige eide eiendomsselskapet er arealstørrelsene og arealformålene vist i den reviderte samfunnsøkonomiske analysen fra Asplan Viak 19 lagt til grunn. Utviklingstakten er også hentet fra denne analysen. Arealstørrelsene er ganget opp med anslått markedspris gitt av takstmann i Bodø høsten Dette viser kontantstrømmen for utviklingen i perioden Det understrekes at driftskostnader, reguleringskostnader og finansieringskostnader er antatt dekket av avkastningskravet. I videre arbeid, se kapittel 12, bør kontantstrømmen detaljeres ytterligere. I beregning av markedsprisen er anslått avkastningskrav en privat investor vil kreve satt til 14,5% (nominelt), se også beskrivelse i avsnittet over. Gitt disse forutsetningene får man følgende på markedsverdi for hele tomten: Prisnivå Lav Middels Høy Millioner kroner Asplan Viak, 2016, Ny by ny flyplass 18 DFØ, 2014, Veileder i samfunnsøkonomisk analyse 19 Asplan Viak, 2016, Ny by ny flyplass Desember 2016 / Side 21 av 38

22 9 Finansieringsbehov alternativ 1 og 0 Gitt et avkastningskrav på 6,5% for et offentlig eid tomteselskap kan man anslagsvis bidra med følgende til flytting av sivil lufthavn: Prisnivå Lav Middels Høy Tomteverdi 6,5% avkastningskrav Tomtekjøp Anslått verdi fratrukket tomtekostn Anslått bidrag fra offentlig eid tomteselskap ligger altså mellom millioner kroner med middelverdi millioner kroner. Transaksjonene kan illustreres som følger: Det understrekes at beregningene tar utgangspunkt i at man regulerer tomtene og så selger tomtene videre til utviklere. Om tomteselskapet utvikler tomtene utover reguleringsplan vil dette utløse høyere gevinst for tomteselskapet. Dette kan enten gi økt bidrag til utbygging av sivil lufthavn eller beholdes i tomteselskapet som betaling for den risikoen man ikke får fullt ut betalt for. «Verditrappen» innen eiendomsutvikling, vist i figuren under, viser verdistigning gitt økt bearbeidingsgrad/ ressurser/ tid. Desember 2016 / Side 22 av 38

23 9 Finansieringsbehov alternativ 1 og Potensiell gevinst alternativ 0 For beregning av markedsverdi for salg av Forsvarsbyggs tomt i alternativ 0 har det blitt benyttet samme prinsipper som for alternativ 1 med avkastningskrav satt til 14,5% og forutsetningene gitt i den samfunnsøkonomiske analysen som beregningsgrunnlag. Den store forskjellen mellom alternativ 0 og 1 er areal som frigjøres til ny bruk. Mens det for alternativ 1 er anslått at dekar kan frigjøres til nærings- og boligformål er det kun 600 dekar som frigjøres dersom lufthavnen ikke flyttes, og da kun til næringsformål. De 600 dekarene er det per i dag Forsvarsbygg som eier. Avinors arealer vil beholdes i dagens bruk og ikke selges. Verdivurderingen gitt 14,5% avkastningskrav gir da følgende verdi: Prisnivå Lav Middels Høy Millioner kroner Verdien reduseres med andre ord betydelig sammenlignet med alternativ 1 og anslås å ligge mellom millioner kroner i stedet for millioner kroner. Ved alternativ 0 vil det ikke være behov for å opprette et tomteselskap. Forsvarsbygg selger tomten til markedspris og beholder salgsinntektene i henhold til avhendingsinstruksen. 9.9 Nødvendig ekstern finansiering av sivil lufthavn Som beskrevet i avsnitt 9.6 er det lagt til grunn at et offentlig eid tomteselskap kan skyte inn differansen mellom avkastningskrav for private og avkastningskrav for samfunnsøkonomisk lønnsomhet som bidrag til utbygging av sivil lufthavn. I tillegg har staten som grunneier, representert ved Forsvarsbygg, lagt til grunn at salgsinntekter ved alternativ 1 som overstiger salgsinntekt ved alternativ 0 skal være staten som grunneier sitt bidrag til utbygging av ny sivil lufthavn (se avsnitt 2). Denne forskjellen er som følger: Prisnivå Lav Middels Høy Salg alternativ Salg alternativ Differanse Avinor eier 300 dekar av den dekar store tomteporteføljen som legges til grunn selges helhetlig til tomteselskapet ved alternativ 1. Avinors arealer har en anslått verdi på millioner kroner, 20 og må trekkes fra Forsvarsbyggs salgsinntekt. Statens bidrag som grunneier blir da som følger: Prisnivå Lav Middels Høy Salg tomteportefølje alternativ Salg tomteportefølje alternativ Avinors andel av salgsinnt. tomteportefølje Bidrag staten som grunneier Det presiseres at Avinors andel av salgsinntektene for salg av tomteporteføljen inngår i Avinors egenandel, og dette er tatt høyde for i beregningene som følger. Metoden for fordeling av salgsinntektene for tomteporteføljen mellom Avinor og Forsvarsbygg er ikke fastsatt og vil kunne medføre endringer i antatt prising, men eventuelle endringer vil ikke ha innvirkning på behov for finansiering fra øvrige aktører. Endret fordeling av salgsinntektene for tomteporteføljen mellom de to aktørene vil slå ut i at en reduksjon i Avinors inntekter vil speiles i like høy økning i statens bidrag 20 Avinor, 2016, Ny lufthavn Bodø, Kostnader og gjennomføringsplan Desember 2016 / Side 23 av 38

24 9 Finansieringsbehov alternativ 1 og 0 som grunneier og motsatt. Enkelt sagt om Avinors andel av salgsinntektene for tomteporteføljen reduseres med ti millioner så øker statens bidrag som grunneier med de samme ti millionene, og behovet for finansiering fra øvrige aktører blir det samme. Med finansiering fra øvrige aktører menes i hovedsak finansiering over statsbudsjettet. Samtidig vil det også avhenge av hvilken organisasjonsmodell man velger. Velger man en organisasjonsmodell i lokal regi, se avsnitt 10.3, forutsettes det at Bodø kommune, eventuelt også Nordland fylkeskommune, som eier av tomteselskapet bidrar med beløpet som beskrevet i avsnitt 9.6. Dette kan anses som et bidrag fra kommunen, á la Oslo kommunes bidrag til utbygging av Bjørvikatunnelen, ettersom de tar en risiko de ikke får fullt ut betalt for. Om man derimot velger en organisasjonsmodell i nasjonal regi, se avsnitt 10.4, vil det sannsynligvis forventes at Bodø kommune, og eventuelt Nordland fylkeskommune, bidrar med direkte tilskudd til utbygging av sivil lufthavn. Dette da den samfunnsøkonomiske verdiskapingen mest sannsynlig i størst grad vil tilfalle lokale interesser. Hvor høyt dette beløpet blir vil avhenge av betalingsevne og forhandlinger for å få endelig finansiering på plass. For å beregne behovet for finansiering fra øvrige aktører til utbygging av sivil lufthavn må utbyggingskostnadene sammenstilles med Avinors egenandel, anslått bidrag fra offentlig eid tomteselskap og bidrag fra staten som grunneier, se beregning under: Prisnivå Lav Middels Høy Kostnader ny sivil lufthavn Avinors egenandel Anslått bidrag off. eid eiendomsselskap Anslått bidrag fra staten som grunneier Behov for ekstern finansiering Beregningene viser at det er et behov for finansiering fra øvrige aktører på mellom millioner kroner, med middelverdi millioner kroner, gitt forutsetningene tatt i beregningene. Dette betinger politisk vilje til at et offentlig eid tomteselskap påtar seg risiko det ikke fullt ut får betalt for slik at man kan utløse den samfunnsøkonomiske lønnsomheten som ligger i det å flytte sivil lufthavn. De ulike transaksjonene (i 2016-kroner) kan illustreres av figuren under: Desember 2016 / Side 24 av 38

25 10 Organisasjonsmodeller Finansieringen av flytting av sivil lufthavn fra øvrige aktører er altså en investering for å utløse den dokumenterte samfunnsøkonomiske gevinsten. I Avinors rapport er de oppdaterte prissatte elementene i den samfunnsøkonomiske analysen verdsatt til millioner kroner (2015-verdi). Justert med en prisstigning på 2,5% (brukt i øvrige beregninger) er den samfunnsøkonomiske verdien av prissatte elementer anslått til millioner kroner. I tillegg kommer alle de ikke-prissatte samfunnsmessige verdiene dokumentert i avsnitt 6.3 som del av den samfunnsøkonomiske gevinsten. Verdien av forsknings-, utviklings- og innovasjonsinnsatsen som er gjennomført til nå, og planlagt gjennomført frem i tid, kommer i tillegg til den ovennevnte samfunnsøkonomiske gevinsten. Dette inkluderer å teste ut løsninger innen Zero Emission Neighbourhood (ZEN) for å understøtte det grønne skiftet, samt for å finne kommersialiserbare løsninger som kan benyttes nasjonalt og eksporteres internasjonalt i streben etter at Norge skal bli markedsledende på tjenester og produkter innen byutvikling og etablering av konsepter á la SmartCity. Om man velger alternativ 0 vil man få en sunk cost for de aktiviteter som er gjennomført for planleggingen av pilotprosjektet i Bodø, og den relative forskjellen i samfunnsøkonomisk lønnsomhet de to alternativene imellom vil øke med dette beløpet. Man vil også gå glipp av verdien av potensielle forretningsmuligheter og produkter som kunne blitt utviklet ved å benytte den unike muligheten man har til «å bygge en by fra scratch» og teste ut løsningene i fullskala. Det er vanskelig å verdsette disse potensielle inntektene, men den relative forskjellen i samfunnsøkonomisk lønnsomhet mellom alternativ 1 og 0 vil øke med disse tapte inntektene. 10 Organisasjonsmodeller I dette kapittelet beskrives først overordnede forutsetninger for organisasjonsmodellene før det beskriver ulike forslag til organisasjonsmodeller for utvikling av arealer som frigjøres ved valg av alternativ 1. Videre vurderes de ulike organisasjonsmodellene opp mot de definerte vurderingskriteriene definert i avsnitt 8.3. Organisasjonsmodellene, med underarter, er beskrevet i detalj i grunnlagsdokumentet for eiendomsstrategien. 21 Det vises til dette dokumentet for utdyping Ansvar for utbygging av teknisk infrastruktur, sosial infrastruktur og grøntstruktur Som beskrevet i avsnitt 9.3 legges det til grunn at utvikler bekoster teknisk infrastruktur. I alle organisasjonsmodellene foreslått under legges det til grunn at det etableres et datterselskap med ansvar for utbygging av teknisk infrastruktur og inndriving av betaling for dette fra utviklerne. Dette for å få en mest mulig kostnadseffektiv utbygging av teknisk infrastruktur i takt med behovet. Det legges videre til grunn at utvikler betaler for teknisk infrastruktur i takt med oppstart av utbygging. Da teknisk infrastruktur ofte må påbegynnes før utbygging av boliger/ næring/ annet formål må selskapet som er ansvarlig for utbygging av teknisk infrastruktur ha en likviditetsreserve i forkant. Finansieringskostnaden kan regnes inn som del av selvkosten, men det er viktig at det planlegges med en kapitalreserve for å håndtere denne likviditetsmessige utfordringen. Det legges videre til grunn at kommunen har ansvaret for all utbygging av sosial infrastruktur. Grønnstruktur vil ivaretas av kommunen om det ikke inngår som en naturlig del av utviklingen av tomtene som selges til utviklere. 21 Grunnlagsdokument for statlig eiendomsstrategi for tidligere Bodø hovedflystasjon Desember 2016 / Side 25 av 38

26 10 Organisasjonsmodeller 10.2 Skattemessige og MVA-messige tilpasninger Som beskrevet i avsnitt 9.2 vil endelig organisasjonsmodell, men også transaksjonsrekkefølgen på kjøp og salg av tomter, ha stor betydning for skatte- og MVA-messige virkninger. I diskusjonen av de ulike modellene er denne type tilpasninger holdt utenom da man her er på et for prinsipielt nivå i beskrivelsen av organisasjonsmodellene til å kunne beskrive dette korrekt. Dette er problemstillinger man må jobbe videre med når detaljeringsgraden øker, se også kapittel Lokal regi Bodø-modellen Det er Bodø kommune, sammen med lokale interessenter som omkringliggende kommuner og Nordland fylkeskommune, som har den sterkeste interessen i byutviklingen som utløses av å velge alternativ 1. Lokalt eierskap anses derfor som viktig for å sikre god byutvikling. Samtidig har erfaringer vist at lokalt eierskap og finansiering kan være utløsende for å få på plass en helhetlig finansieringsmodell for flytting av infrastruktur for samferdsel med hensikt å utløse betydelig byutviklingspotensial. For utbyggingen av Bjørvika var for eksempel bidrag fra Oslo kommune til utbygging av Bjørvikatunnelen en viktig brikke for å få på plass den helhetlig finansieringen og dermed legge til rette for hele byutviklingen i Bjørvika. Gjennom prosessen er det utviklet og foreslått følgende modell for å sikre et slikt lokalt eierskap: Hovedtanken er at det etableres et tomteselskap som eies av Bodø kommune og eventuelt Nordland fylkeskommune. Det åpnes også for statlig eierskap om ønskelig. Selskapet omtales som «non-profit» da all gevinst utover definert avkastningskrav (i beregningene satt til 6,5% nominelt) skytes inn som bidrag til sivil lufthavn. Dersom den økonomiske verdiskapingen blir høyere enn avsatt bidrag til sivil Desember 2016 / Side 26 av 38

27 10 Organisasjonsmodeller lufthavn vil eierne kunne skyte inn ytterligere bidrag til sivil lufthavn, eventuelt også anvende det til utbygging av sosial, samferdselsrelatert og grønn infrastruktur som de er ansvarlige for å bygge ut. Hovedgrepet er at tomteselskapet kjøper tomten fra Forsvarsbygg (2.300 dekar) og Avinor (300 dekar) i ett. Videre betales det et bidrag til utbygging av sivil lufthavn up-front. Da kommunen og eventuelt fylkeskommunen har begrenset mulighet til å skyte inn egenkapital finansieres tomtekjøpet og bidraget til sivil lufthavn i hovedsak gjennom lån. Tomteporteføljen stilles som sikkerhet. I tillegg stiller kommunen og eventuelt fylkeskommunen som garantister for lånet. I tillegg til at garantien er sikkerhet for lånet vil den også gi et incentiv til at regulering og salg av tomter gjøres i takt med markedsutviklingen. Dette fordi det å legge ut flere tomter enn befolkningsutvikling/ næringsutvikling kan absorbere vil redusere prisene på tomtene og dermed inntektene som skal dekke lånekostnadene. Klarer man ikke dekke lånekostnadene utløses garantiforpliktelsen. Slik vil også den politiske risikoen, ved at man vurderer å selge ut tomter for å finansiere kommunal drift, reduseres tilsvarende. En utfordringen med at kommunen og eventuelt fylkeskommunen stiller som garantister er at man ikke har anledning til dette innen dagens kommunelov. Det er derfor nødvendig å få et unntak fra loven for å realisere denne modellen. Selv om det ikke er direkte sammenlignbart fikk man til et unntak fra Havne- og farvannsloven for Oslo havn KF slik at de kunne drive kommersiell eiendomsutvikling i utbyggingen av Bjørvika gjennom HAV eiendom AS. I forarbeidene til kommuneloven heter det følgende: «Kommuner bør ha anledning til å stimulere til aktivitet på områder kommunen har interesse i. Garantier kan være et virkemiddel til å realisere tiltak som ikke ville blitt realisert uten kommunal garanti. En kommunal garanti kan også redusere finansieringskostnadene for den som driver et tiltak som kommunen har interesse av. Samtidig innebærer garantier risiko for økonomisk tap for kommunen. Det bør unngås at kommuner utsetter seg for uhåndterlig risiko, og setter seg selv i en situasjon der de ikke kan innfri sine forpliktelser. Kommunelovens regler om garantier må derfor utformes slik at risikoen for at kommuner skal komme i økonomiske vanskeligheter som følge av garantistillelser blir redusert, samtidig som muligheten til å bruke garantier som virkemiddel ikke blir avskåret i for stor grad. Regler om kommunale garantistillelser vil derfor være et kompromiss mellom kryssende hensyn.» Bodø kommune, og eventuelt Nordland fylkeskommune, påtar seg en stor finansiell forpliktelse og risiko ved å kjøpe tomteporteføljen og så betale et høyt bidrag til utbygging av sivil lufthavn up-front, men garantien utløser samtidig aktivitet på områder kommunen, og eventuelt fylkeskommunen, har interesse i. Samtidig er det også lokalt de samfunnsøkonomiske gevinstene utløses i størst grad helt konkret gjennom lavere drifts- og investeringskostnader for utbygging av nødvendige veier og infrastruktur, se avsnitt 6.3. Den økte risikoen kommunen og eventuelt fylkeskommunen tar på seg vil da være et lokalt bidrag til direkte finansiering av sivil lufthavn, slik Oslo kommune bidro til utbygging av Bjørvikatunnelen og slik la til rette for byutviklingen. Det understrekes at med den direkte finansieringen Oslo kommune bidro med så gikk all økonomisk verdiskaping til Oslo havn KF, ved HAV Eiendom AS og (halv)private grunneiere i Bjørvika utvikling AS. Ved å ta risikoen selv vil Bodø kommune, og eventuelt Nordland fylkeskommune, også få del i den potensielle verdiskapingen. Størrelsen på verdiskapingen vil da avhenge av markedsforhold og hvor langt man er villige til å gå i den viste verditrappen for eiendomsutvikling, se avsnitt 9.7. Salg av tomter og/ eller videre utviklede prosjekter gjøres til markedspris. Det anbefales at man for hvert byggetrinn vurderer hvor langt man vil gå i utviklingen for å sikre seg høyest mulig verdiskaping. I noen tilfeller kan man selge ut regulerte tomter direkte. I andre tilfeller kan man Desember 2016 / Side 27 av 38

28 10 Organisasjonsmodeller vurdere å opprette datterselskaper der man legger inn utviklingstomter og eventuelt inviterer andre eiere inn på eiersiden for å utvikle tomten videre for eksempel til byggeklar tomt, utviklet prosjekt som selges på skisseprosjektnivå eller til og med helt til ferdig bygg og eventuelt videre utleie. Salgsinntektene går til å dekke lånet for kjøp av tomt og bygging av sivil lufthavn, samt kostnadene for å drive tomteselskapet. Eventuell overskytende gevinst kan som nevnt gå til økt bidrag til bygging av sivil lufthavn og/ eller settes av til utvikling av sosial infrastruktur og kvaliteter i byutviklingen, som parker og andre fellesområder, som kommunen og eventuelt fylkeskommunen er ansvarlige for. Det legges til grunn at tomteselskapet har en relativt lav bemanning med spisskompetanse på eiendomsutvikling og tomtesalg. Øvrige nødvendige tjenester kjøpes inn. Dette for å redusere likviditetsutfordringene som følger av eventuelt høye, faste lønnskostnader ved mange fast ansatte. Modellen legger til grunn at det etableres et AS. Man kan også velge tilsvarende løsning med interkommunalt selskap (IKS). Dette vil gi noe mindre fleksibilitet på eiersiden da det kun er kommuner og fylkeskommuner som kan eie et IKS. Modellen kan videre gjennomføres som et kommunalt foretak (KF), men denne løsningen anbefales ikke da måloppnåelsen sett opp mot vurderingskriteriene vil bli langt lavere enn ved AS eller IKS. Oppsummerte fordeler og ulemper: Modellen svarer ut alle vurderingskriteriene like godt eller bedre enn øvrige modeller, bortsett fra gjennomføringsrisiko o Spesielt maksimal verdiskaping, lokalt eierskap, ivareta innovasjonsperspektivet og langsiktig helhetlig byutvikling skiller denne modellen seg positivt ut AS er et eget rettssubjekt, og eierne hefter kun for innskutt egenkapital og eventuelle garantiforpliktelser o I dette tilfellet vil en utløst garantiforpliktelse være stor sett opp mot årlige kommunale og eventuelt fylkeskommunale budsjett og kan følgelig påvirke (fylkes)kommunal økonomi i relativt stor grad Staten tar ikke på seg risiko, utover eventuelt statlig særlån, og problematikken med statsstøtte og/ eller prioritering av midler til utvikling av Bodø kommune fremfor andre kommuner faller bort Gjennomføringsrisikoen er knyttet til at man må få et unntak fra gjeldende kommunelov for at Bodø kommune og eventuelt Nordland fylkeskommune skal kunne stille garanti for et aksjeselskap som driver næring som ikke er knyttet direkte til kommunal virksomhet o Selv om eksempelet ikke er helt sammenlignbart ble det gjort et unntak for Oslo havn KF ved utviklingen av Bjørvika, noe som viser at slik tilpasning av lovverket er mulig gitt politisk vilje 10.4 Nasjonal regi Et alternativ lokalt forankret eierskap er at staten tar et direkte eierskap til tomten for å sikre høyest mulig verdiskaping for samfunnet. Som vist i eksemplene fra Bjørvika og Fornebu kan dette gjøres ved oppretting av egne selskapsorganiseringer eller gjennomføres som et avhendingsprosjekt i regi av statlig forvaltningsbedrift. I det følgende vil man først diskutere selskapsorganisering før man går inn på en løsning via en statlig forvaltningsbedrift Freja-modellen I Danmark har man etablert et statlig eiendomsutviklingsselskap som eies av Finansministeriet. Når det besluttes at en statlig eid eiendom skal selges har Freja Ejendomme rett, ikke plikt, til å kjøpe Desember 2016 / Side 28 av 38

29 10 Organisasjonsmodeller eiendommen til markedsverdi as-is. Sektoren som selger tomten får beholde salgsinntekten til sine formål. Freja Ejendomme utvikler så tomten så langt de ser det optimalt med tanke på verdiskaping for staten. Gevinst ved salg av utviklet eiendom går tilbake til Finansiministeriet og videre til distribusjon via statsbudsjettet. Som en organisasjonsmodell i statlig regi foreslås det å etablere en tilsvarende løsning i Norge, se figur under. En av de store fordelene med et slikt utviklingsselskap er at man har en stor portefølje med eiendommer over hele landet som utvikles og selges jevnt over tid. Den totale risikoen reduseres da betydelig ettersom man kan tilpasse utviklingen til lokalmarkedet. Man kan også ha tålmodighet til å optimere verdien da inntekter fra eiendomssalg andre steder i landet dekker låneforpliktelser og løpende driftskostnader. Antall ansatte holdes på et relativt lavt nivå, men med spisskompetanse på eiendomsutvikling. Det kjøpes inn nødvendig kompetanse for utvikling av de spesifikke tomtene/ prosjektene. Det anbefales at man for hvert byggetrinn vurderer hvor langt man vil gå i utviklingen for å sikre seg høyest mulig verdiskaping. I noen tilfeller kan man selge ut regulerte tomter direkte. I andre tilfeller kan man vurdere å opprette datterselskaper, der man eventuelt inviterer andre eiere inn for de enkelte aksjeselskapene, og utvikle tomten videre for eksempel til byggeklar tomt, utviklet prosjekt som selges på skisseprosjektnivå eller til og med helt til ferdig bygg og eventuelt videre utleie. En overordnet utfordring med statlig eierskap av utviklingen av tidligere Bodø hovedflystasjon er at staten ikke skal prioritere utvikling av noen kommuner over andre. Ved å legge til rette for en portefølje med eiendommer over hele landet unngår man en slik potensiell skjevhet. Videre legges det til grunn at alle transaksjoner baseres på markedspris. Slik unngår man også konflikter med statsstøtteregelverket. Gitt at modellen allerede er etablert i Danmark viser dette at modellen er tilpasset EØS-regelverket om statsstøtte og konkurransevridning. Desember 2016 / Side 29 av 38

30 10 Organisasjonsmodeller Det legges her til grunn at en slik modell kan gi like mye i bidrag til utbygging av sivil lufthavn som det Bodø-modellen (AS) kan. Dette betyr et unntak av normal prosedyre ved at all gevinst går tilbake til Finansdepartementet. Samtidig er et slikt bidrag med på å utløse verdiskapingspotensialet som ligger i å flytte lufthavnen, og det vil bidra til å nå det overordnede effektmålet om å oppnå høyest mulig verdiskaping for samfunnet. Bidraget kan slik sett rettferdiggjøres. Samtidig har staten noe mindre interesse i den langsiktige byutviklingen enn det Bodø kommune og eventuelt Nordland fylkeskommune har, og slik sett kan det tenkes at bidraget med Bodø-modellen kan bli høyere enn ved et slikt statlig eid selskap. Utfordringen med en slik modell er at det krever en omfattende reform og endring fra dagens praksis. Som en start kan man etablere selskapsstrukturen og legge inn tomten i Bodø som eneste tomt i porteføljen. Fordelene med risikospredning på flere eiendommer faller da bort ved oppstart. Det samme gjelder utjevning av inntekter ved at man kan selge tomter fra en større portefølje med større geografisk spredning. Utfordringen med statsstøtte og/ eller at byutvikling i Bodø prioriteres over andre kommuner med tilsvarende behov kan også gjøre seg gjeldene med kun Bodø-tomten i porteføljen. Oppsummerte fordeler og ulemper: Modellen svarer ut alle vurderingskriteriene tilnærmet like godt som Bodø-modellen (AS), bortsett fra lokalt eierskap o Modellen vurderes som noe svakere enn Bodø-modellen (AS) når det gjelder langsiktig helhetlig byutvikling (lengre distanse til/ kunnskap om Bodø kommune og markedssituasjon, svakere interesse i selve byutviklingen), innovasjonsperspektivet (mer fokus på helhetlig porteføljeutvikling) og potensielle målkonflikter (lengre distanse til lokalmarkedet og Bodø kommune som planmyndighet) o Modellen vurderes som noe sterkere enn Bodø-modellen (AS) på det å sikre kompetanse på eiendomsutvikling da dette er et større nasjonalt kompetansemiljø med spisskompetanse på eiendomsutvikling Staten må ta risiko som ikke fullt ut gjenspeiles i avkastningskravet, men risikoen spres over en betydelig portefølje o Fordelen med dette slår først inn når man har opparbeidet seg en portefølje av eiendommer spredd over hele landet Da AS er et eget rettssubjekt hefter eierne kun for innskutt egenkapital og eventuelle garantiforpliktelser Utfordringen med statsstøtte og prioritering av utvikling av Bodø bortfaller når man opparbeider seg en portefølje over hele landet med tydelige premisser om å kjøpe og selge til markedspriser Målet om lokalt eierskap nås ikke Gjennomføringsrisikoen er knyttet til at det kreves en omfattende reform for å etablere dette selskapet, samt at det vil ta tid å opparbeide seg en portefølje over hele landet Det er behov for øremerkede midler til å finansiere sivil lufthavn up-front som et unntak fra at hele utbyttet går tilbake til Finansdepartementet og statsbudsjettet o Dette kan forsvares ved at et slikt bidrag vil være med på å utløse verdiskapingen som ellers ikke ville blitt realisert og dermed bidra til høyest mulig verdiskaping for samfunnet Desember 2016 / Side 30 av 38

31 10 Organisasjonsmodeller Statlig prosjekt I stedet for å velge en selskapsorganisering, som beskrevet med modellen over, kan man velge å håndtere utviklingen og avhendingen som et statlig prosjekt. Det var slik man organiserte avhendingen av statens arealer på Fornebu. Figuren under illustrerer hovedprinsippene i modellen. På Fornebu var det Statsbygg som håndterte avhendingen. Dette kan være én aktuell aktør for å stå for avhendingen. Da Forsvarsbygg per i dag eier tomtene kan Skifte Eiendom være en annen aktuell aktør for å håndtere et slikt avhendingsprosjekt. Administreringen og kostnadene for å gjennomføre et slikt prosjekt må finansieres med statlige midler. Prosjektet vil slik sett være avhengig av årlige bevilgninger over statsbudsjettet for å finansiere både lånebehov og løpende kostnader. Dette øker den politiske risikoen ved at man heller velger å bevilge nødvendige midler til andre formål. Det vil være essensielt at det statlige prosjektet får tydelige prosjektmål å styre etter. Om ikke kan det lett oppstå målkonflikter og beslutninger tas basert på kortsiktige behov og mål heller enn hva som faktisk understøtter effektmålet om høyest mulig verdiskaping for samfunnet. Ved å bruke begrepet prosjekt gis det også føringer om at dette ikke er en varig organisasjon. Det ses derfor som fornuftig at mandatet til prosjektet er å avhende tomtene over en avgrenset periode der avhendingen bidrar til utbygging av sivil lufthavn. Ved salg av tomter deles tomteporteføljen opp i fornuftige byggetrinn/ eiendommer og selges i mindre bulker. Deler av porteføljen vil da sannsynligvis selges før annet enn kommunedel- eller områdeplaner foreligger. Man vil følgelig sannsynligvis oppnå lavere tomtepriser enn hva som er forutsatt i beregningene vist i kapittel 9 da dette er priser for regulerte tomter. Salgsinntektene reduseres følgelig. Desember 2016 / Side 31 av 38

32 10 Organisasjonsmodeller Ved å ha et mye kortere tidsperspektiv for et slikt avhendingsprosjekt vil større deler av verdiskapingen tilfalle investorene som kjøper tomtene - offentlige eller (sannsynligvis) private. Med lavere offentlige verdiskaping vil det også være lavere verdier å skyte inn i utbygging av ny sivil lufthavn. Med andre ord vil det være nødvendig med større offentlige investeringer for å bygge ut den sivile lufthavnen og derigjennom utløse de samfunnsøkonomiske verdiene som ligger i utviklingen av tomtene enn for eksempel for Bodø-modellen og Freja-modellen. Sett opp mot en modell der Bodø kommune og eventuelt Nordland fylkeskommune er på eiersiden vil man her miste det lokale perspektivet på eiersiden. Videre vil man også kunne få utfordringer knyttet til avvikende mål for utviklere, som ønsker høyest mulig utnyttelse, og kommunen som planmyndighet som legger større vekt på hva som gir best mulig byutvikling og derigjennom høyest verdi for samfunnet. Oppsummerte fordeler og ulemper: Tomtekjøpet og utbygging av sivil lufthavn må i større grad finansieres med offentlige penger over statsbudsjettet/ bidrag fra Bodø kommune og eventuelt Nordland fylkeskommune o Den politiske risikoen øker betydelig da dette prosjektet må prioriteres over andre behov Gitt ordet «statlig prosjekt» indikerer dette en kortere horisont enn utvikling frem mot o Målet om maksimal verdiskaping for staten nås ikke da man vil selge seg ut før maksimal verdiskaping oppnås private eiere vil få en betydelig andel av verdiskapingen som utløses av offentlige midler Potensialet for målkonflikt mellom fremtidige utvikleres mål og samfunnsmålene øker betydelig med stykkevis og delt salg av tomteporteføljen over kort tid Potensialet for god eierstyring med gjennomføringskraft reduseres eier vil være et departement, statlig forvaltningsbedrift vil være utfører Man oppnår ikke lokalt eierskap Potensialet for helhetlig byutvikling reduseres med økt avstand mellom eierne og utviklingen av Bodø, og potensialet for suboptimale løsninger øker Problematikken knyttet til statsstøtte og/ eller at utviklingen av Bodø blir prioritert over tilsvarende behov i andre kommuner øker Gjennomføringsrisikoen er knyttet til det økte behovet for offentlige midler for å finansiere både gjennomføringen av prosjektet og ikke minst finansieringen av flytting av sivil lufthavn 10.5 Tradisjonelt tomteselskap (AS) med lokal eller nasjonal eier Som et alternativ kan det etableres et tradisjonelt tomteselskap med statlig og/ eller kommunal og eventuelt fylkeskommunal eier. Man må da sikre tilstrekkelig egenkapital i bunn for å få på plass lån. For å klare å stille tilstrekkelig egenkapital vil det være nødvendig å skyte inn friske penger. Her vil det være et spørsmål om både politisk vilje og betalingsevne til å skyte inn egenkapital fra eiernes side, og da eventuelt hvor mye fra de ulike eierne. Om man inviterer inn private eiere vil man ikke kunne benytte finansieringsmuligheter kun tilgjengelig for offentlige virksomheter. Videre vil som nevnt en større andel av verdiskapingen tilfalle private investorer som betaling for den risikoen de tar ved å investere i prosjektet og den kapitalen de binder i en tomteportefølje som skal utvikles over lang tid. Desember 2016 / Side 32 av 38

33 10 Organisasjonsmodeller Dersom man velger å etablere et slikt tomteselskap foreslås det å bruke organiseringen av tomteselskapene i Bjørvika som modell. Det etableres da et tomteselskapet som kjøper hele tomteporteføljen og som ulike aktører kan kjøpe seg inn i. Figuren under illustrerer hovedprinsippene i modellen. Også for denne organisasjonsmodellen vil tomteporteføljen deles opp i fornuftige byggetrinn og reguleres for videre utvikling. Det anbefales at man for hvert byggetrinn vurderer hvor langt man vil gå i utviklingen for å sikre seg høyest mulig verdiskaping. I noen tilfeller kan man selge ut regulerte tomter direkte. I andre tilfeller kan man vurdere å opprette datterselskaper, der man eventuelt inviterer andre eiere inn for de enkelte aksjeselskapene, og utvikle tomten videre for eksempel til byggeklar tomt, utviklet prosjekt som selges på skisseprosjektnivå eller til og med helt til ferdig bygg og eventuelt videre utleie. Særlig om man inviterer inn private investorer på eiersiden anses det at et tomteselskap vil kunne stille med lavere bidrag til utbygging av sivil lufthavn enn Bodø-modellen og Freja-modellen. Oppsummerte fordeler og ulemper: Modellen svarer ut kriteriet god eierstyring med gjennomføringskraft og kompetanse på eiendomsutvikling på omtrent samme måte som Bodø-modellen og Freja-modellen Dette er en kjent modell som kan bygge på erfaringer fra tidligere utviklingsprosjekter Desember 2016 / Side 33 av 38

34 10 Organisasjonsmodeller Om man ikke skal invitere inn private på eiersiden må staten gå inn med betydelig egenkapital og/ eller garantier og da ta høyere risiko Bodø kommune og eventuelt Nordland fylkeskommune har begrenset anledning til å stille med egenkapital Målet om maksimal verdiskaping reduseres om andre enn staten, Bodø kommune og eventuelt Nordland fylkeskommune går inn på eiersiden det legges til grunn at private vil kreve høyere avkastning og dermed at tomteselskapet kan bidra med mindre til flytting av sivil lufthavn Hvorvidt man svarer ut kriteriet om lokal styring avhenger av hvor stor andel Bodø kommune og eventuelt Nordland fylkeskommune eier Politisk risiko øker da man risikerer at eierne selger sine aksjer i tomteselskapet for å finansiere andre behov Potensialet for målkonflikter mellom eierne og mellom eierne og kommunen som planmyndighet øker Potensialet for helhetlig byutvikling reduseres med økt avstand mellom eierne og utviklingen av Bodø, og potensialet for suboptimale løsninger øker også Problematikken knyttet til statsstøtte og/ eller at utviklingen av Bodø blir prioritert over tilsvarende behov i andre kommuner øker jo lavere andel Bodø kommune og eventuelt Nordland fylkeskommune eier Gjennomføringsrisikoen er lavere ved et tomteselskap da det ikke trengs unntak fra gjeldende lovverk eller omfattende reform for å etablere denne løsningen Desember 2016 / Side 34 av 38

35 10 Organisasjonsmodeller 10.6 Vurdering av organisasjonsmodellene Som vist i avsnitt 7.1 er det utviklet vurderingskriterier for å vurdere hvorvidt de ulike organisasjonsmodellene vil bygge opp under målene som er satt for eiendomsstrategien. Basert på diskusjonen i foregående avsnitt vurderes organisasjonsmodellene som følger: Alternativ Maks verdiskaping for samfunnet Langsiktig, helhetlig byutvikling God eierstyring/ gj.føringskraft Politisk risiko Sikre komp. på eiendomsutvikling Lokalt eierskap Målkonflikter Ivareta innovasjonsperspektivet Gjennomføringsrisiko Bodø-modellen Freja-modellen Statlig prosjekt Tomteselskap Som man ser er det to modeller som skiller seg ut som best Bodø-modellen og Freja-modellen. Som det beskrives i kapittel 11 anbefales det å se nærmere på disse modellene. Som man ser er det noen sider som er sterkere ved Bodø-modellen og noen som er sterkere ved Freja-modellen. I videre arbeid kan man også se på en hybrid av disse to modellene for å hente det beste fra dem begge. For eksempel kan man tenke seg at man etablerer Freja-modellen nasjonalt. Videre etablerer man et datterselskap der man legger inn Bodø-tomten. Man kan da selge en større eller mindre andel av datterselskapet til Bodø kommune, eventuelt også Nordland fylkeskommune, som på sin side organiserer eierskapet sitt gjennom Bodø-modellen. Dette vil videre være med å balansere den betydelige risikoen et offentlig eid tomteselskap påtar seg mellom statlig eier og lokal eier. Det anbefales å videreutvikle foreslåtte modeller, samt se på kombinasjoner av disse, i foreslått fase to, se kapittel 12. Desember 2016 / Side 35 av 38

36 11 Konklusjon og anbefaling 11 Konklusjon og anbefaling I det følgende gis konklusjoner og anbefalinger for videre utvikling av tidligere Bodø hovedflystasjon med vekt på å sikre maksimal verdiskaping for samfunnet Valg av alternativ 1 eller 0 For å sikre maksimal verdiskaping for samfunnet på lang sikt må man først ta stilling til om man skal velge alternativ 1 eller 0. Som vist er alternativ 1 vurdert som mer samfunnsøkonomisk lønnsomt enn alternativ 0. Om man forestår større deler av utviklingen av bolig- og næringseiendommene som da frigjøres vil også prosjektet bedriftsøkonomisk lønnsomt forbedres. I tillegg kommer også verdien av den betydelige forsknings- og utviklingsvirksomheten som er planlagt for alternativ 1. Som vist i avsnitt 6.4 må alternativ 1 besluttes i NTP som skal vedtas i juni Om ikke når man ikke å ferdigstille ny lufthavn før levetiden til dagens rullebane utgår. Med andre ord - om man ikke velger alternativ 1 i denne omgang velger man implisitt alternativ 0 gitt den stramme fremdriftsplanen for å ferdigstille ny lufthavn i løpet av Gitt de store samfunnsøkonomiske verdiene, byutviklingsverdiene og de forskningsmessige verdiene som ligger i alternativ 1 er prosjektgruppen omforent i sin anbefaling av å velge alternativ 1 gitt at finansieringsplan realiseres som forutsatt. Anbefaling: Det besluttes å gå videre med alternativ 1 i Nasjonal transportplan 11.2 Sikre organisasjonsmodell som understøtter maksimal verdiskaping for samfunnet For å nå målet om størst verdiskaping for samfunnet vil organisasjonsmodell og finansieringsmodell spille en viktig rolle. I denne strategien der det vist hvordan dette kan løses. Det er to organisasjonsmodeller som skiller seg ut som de beste Freja-modellen og Bodø-modellen. Samtidig er modellene umodne og har også forbedringspotensial. Det anbefales derfor følgende: Anbefaling: Freja-modellen utredes videre i fase 2 Bodø-modellen utredes videre i fase 2 Det utredes hybridmodell som henter det beste fra Freja- og Bodø-modellen 11.3 Forberede videre samarbeid mellom hovedaktørene Som beskrevet legges det til grunn at selve tomteselskapet skal etableres rundt år Dette gir tid til å forberede og optimalisere organisasjonsmodellen. Samtidig er det behov for å videreføre samarbeidet mellom hovedaktørene og forplikte seg til de planer og mekanismer som ligger til grunn for den totale finansieringen og videre organiseringen. Fra tidligere prosjekter, som utviklingen av Fornebu og Bjørvika, er verdien av forpliktende samarbeidsavtaler som ikke endres dokumentert. Det anbefales derfor følgende: Anbefaling: Det utarbeides utkast til forpliktende samarbeidsavtaler for signering etter eventuelt vedtak om alternativ 1 i NTP Desember 2016 / Side 36 av 38

37 12 Videre arbeid 12 Videre arbeid Denne strategien, og prosessen som har ledet frem til den, er bare starten på arbeidet for å nå effektmålet om høyest mulig verdiskaping for samfunnet. Om man velger alternativ 1 vil planleggingsarbeidet for flytting av lufthavn starte allerede fjerde kvartal Organisasjonsmodell/ tomteselskap som skal kjøpe og videreutvikle tomteporteføljen som frigjøres ved alternativ 1 er stipulert etablert rundt år avhengig av blant annet hva som er mest fornuftig skattemessig sett. Frem til arbeidet og ansvaret for utviklingen er formalisert gjennom dette tomteselskapet må man sikre seg at de mål og tiltak som er skissert i denne strategien videreutvikles og implementeres i mellomtiden. Som beskrevet tidligere i denne strategien er det etablert et godt samarbeid mellom de ulike aktørene som har vært involvert i utarbeidelsen av strategien. Det anses som en suksessfaktor at dette samarbeidet videreføres, og foreslår følgelig å opprettholde prosjektorganisasjonen, eventuelt med noen tilpasninger ved behov. I videre fremdrift er det detaljert et løp frem mot beslutning i NTP. Da vil man få vite om man velger alternativ 1 eller 0. Gitt den stramme tidsplanen, med oppstart planlegging av ny lufthavn i fjerde kvartal 2017, må man frem til denne beslutningen forberede seg som om alternativ 1 velges. Når beslutningen er tatt medio juni vil videre arbeid avhenge av beslutningen. Overordnet er det skissert følgende prosessmodell, som viser både arbeidet som er gjennomført med utvikling av strategien, og videre arbeid basert på behovet for videre arbeid frem i tid (fase 3 gjelder kun ved beslutning om alternativ 1): I fase to, som går til medio 2017, er behovet for videre arbeid todelt. Det er behov for å videreføre prosessarbeidet som er påbegynt. Videre er det behov for å videreutvikle de to anbefalte organisasjonsmodellene (Bodø-modellen og Freja-modellen), samt eventuelt en hybrid av disse Desember 2016 / Side 37 av 38