Halden kommune ny behandling av årsbudsjett 2014

Transkript

1 Halden kommune Postboks HALDEN Samordnings- og beredskapsstaben Deres ref.: 2013/ Vår ref.: 2013/ BOV Vår dato: Halden kommune ny behandling av årsbudsjett 2014 Halden kommunes årsbudsjett for 2014 ble vedtatt av kommunestyret i møte 19. desember 2013, i sak 2013/190. Fylkesmannen gjennomførte lovlighetskontroll av det vedtatte årsbudsjettet med hjemmel i kommuneloven 60. Det vises også til Kommunal- og moderniseringsdepartementets rundskriv H-8/01 vedrørende overføring av myndighet etter kommuneloven fra departementet til fylkesmennene. I vårt brev av 19. mars 2014 til kommunen konkluderte vi med at kommunestyrets vedtak om årsbudsjett 2014 er ugyldig og må oppheves. Kommunestyret har nå behandlet årsbudsjetttet for 2014 på nytt og i kommunestyrets møte den 8. mai 2014, i sak 2014/44 ble det vedtatt et revidert årsbudsjett. Fylkesmannens vedtak Fylkesmannen har kommet til at det ikke er forhold som tilsier at vedtaket i sak 2014/44 må oppheves. Vi har godkjent vedtak om opptak av startlån på kroner i Husbanken, og vedtak om opptak av lån til VAR-formål med kroner. Vår godkjenning av låneopptak erstatter vår godkjenning i brev av 19. mars Bestemmelsene i kommuneloven 60 innebærer at kommunestyrets budsjettvedtak underlegges lovlighetskontroll, når nærmere bestemte vilkår er oppfylt. Når disse vilkårene er oppfylt, skal også vedtak om opptak av lån mv. sendes Fylkesmannen for godkjenning. I tillegg til at dette brevet beskriver resultatet av lovlighetskontrollen, inneholder brevet en drøfting av kommunens finansielle stilling. Godkjenning av låneopptak er vurdert i henhold til bestemmelsene i kommuneloven 50. Bakgrunnen for at Halden kommune er underlagt betinget kontroll og godkjenning er nærmere beskrevet i vårt brev av 19. mars 2014, og vi viser til omtalen der. Statens hus Postboks Moss Telefon: Telefaks: Besøksadresse: Vogtsgate 17 e-post: fmospostmottak@fylkesmannen.no

2 2 1. Fylkesmannens gjennomgang av revidert årsbudsjett for Kommunens finansielle stilling Nedenstående oversikt er utarbeidet med basis i balanseregnskapet pr. 31. desember 2013: Balanse pr. 31. desember 2013 % av sum driftsinntekter (1000 kr.) Halden Østfold* Landet* Lånegjeld ekskl. pensj.forpl ,8 93,2 90,2 Fondsmidler ,6 Herav disposisjonsfond ,2 4,6 5,7 Regnskapsmessig over- /underskudd ,6-0,8 0,5 *Konserntall hentet fra KOSTRA-publiseringen pr Dataene ovenfor er basert på avlagt årsregnskap for 2013 for Halden. Balanseregnskapet pr. 31. desember 2013 viser et akkumulert regnskapmessig merforbruk på 289,3 millioner kroner. Merforbruket fordeler seg på 2011 med 143,4 millioner kroner, på 2012 med 71,0 millioner kroner og på 2013 med 74,9 millioner kroner. Kommunenes finansielle stilling ble ytterligere forverret i løpet av 2013 som følge av et nytt betydelig regnskapsmessig merforbruk. Oversikten viser at kommunen ved utgangen av 2013 hadde et svakt finansielt utgangspunkt og en negativ grunnlikviditet. Kommunen har en høy lånegjeld ved utgangen av Det er likevel positivt at man har klart å stoppe den sterke gjeldsveksten, og i løpet av 2013 er lånegjelda redusert. Fra utgangen av 2007 til utgangen av 2011 økte kommunens lånegjeld eksklusiv pensjonsforpliktelser fra 70,9 % til 108,7 % av sum driftsinntekter, mens nivået på lånegjelda ved utgangen av 2013 er redusert til 98,8 %. 1.2 Generelt om driftsbudsjettet - handlefrihet Tabellen nedenfor viser kommunens driftsbalanse ( brutto driftsresultat ), netto gjeldsbelastning (netto renter og avdrag) og handlefrihet (netto driftsresultat) i årets budsjett sammenholdt med regnskapene for : I % av sum R-2008 R-2009 R-2010 R-2011 R-2012 R-2013 B-2014 driftsinntekter *Brutto driftsresultat 4,8 3,9 3,2-3,0 1,4 2,1 6,9 Netto finans og avdrag 4,0 4,5 4,0 5,1 5,0 5,4 5,7 Netto driftsresultat 0,8-0,6-0,8-8,1-3,6-3,3 1,2 Netto driftsresultat - Østfold -0,8 0,4 1,0 0,2 1,8 1,0 0,6 *Brutto driftsresultat slik det er definert her tilsvarer ikke begrepet som benyttes i hovedoversikt drift. I oversikten her ser man bort fra avskrivninger. Ettersom bokførte avskrivninger ikke gir resultatvirkning får man dermed et mer korrekt begrep med hensyn på resultatvirkningen. Netto driftsresultat utgjør i årets budsjett kroner. Driftsbudsjettet oppfyller kommunelovens krav til balanse, og handlefriheten er styrket i forhold til det regnskapsmessige nivået i perioden Avlagt årsregnskap for 2013 viser at netto driftsresultat dette året ble betydelig svakere enn budsjettert. Netto driftsresultat i regnskapet utgjør her -3,3 % av sum driftsinntekter. Merforbruk til inndekning senere år har også økt betydelig i For å oppnå økonomisk balanse er det gjennomført og planlagt tiltak. Disse er beskrevet i det vedtatte årsbudsjettet. Det er positivt at det er gjort grep for å oppnå en forsvarlig balanse.

3 3 Kommunens økonomiske situasjon tilsier at alle driftstiltak og nivået på disse tiltakene vurderes nøye, og det er helt nødvendig med omfattende endringstiltak for å redusere driftsutgiftene og øke driftsinntektene. Det er viktig at kommunestyret vurderer muligheten for å styrke inntektssiden ytterligere. Regnskapsresultatene viser at nivået på drifta sett i forhold til driftsinntektene har vært på et uforsvarlig høyt nivå hele perioden fra Kommunens finansielle stilling tilsier at det er avgjørende viktig at det legges opp til en tett budsjettoppfølging for å oppnå et resultat i tråd med budsjettet i Ut fra behovet for egenkapital til investeringer, styrking av likviditet og disposisjonsfond og for å ha en "buffer" mot inntektssvikt og uforutsette utgifter, bør netto driftsresultat anslagsvis utgjøre minst 3 % av sum driftsinntekter i alle fall som et gjennomsnitt over noen år. 1.3 Frie inntekter Kommunen har budsjettert med kroner i inntekter fra skatt på formue og inntekt i 2014 mens kommunens skatteinngang i 2013 ble kroner. Dette innebærer at kommunen har budsjettert med en økning på 2,3 % i forhold til inngangen i På landsbasis anslås det å bli en økning i skatteinngangen i år på 3,0 % for kommunene. Økningen på landsbasis er beregnet ut fra endelig skatteinngang i 2013 som ble mill. kroner. Skatteanslaget for i år for kommunene totalt er i henhold til revidert nasjonalbudsjett for 2014 nedjustert til mill. kroner. Fylkesmannen har ingen merknader til kommunens skatteanslag. Budsjettert skatteanslag må imidlertid sees i sammenheng med netto inntektsutjamning. Netto inntektsutjamning er budsjettert med kroner. Samlet er skatt og inntektsutjamning budsjettert med kroner. Basert på kommunens eget skatteanslag for 2014 er netto inntekstutjamning budsjettert ca. 5 millioner kroner for høyt basert på de nasjonale forutsetningene i revidert nasjonalbudsjett. Det bes om at netto inntektsutjamning nedjusteres i tråd med oppdaterte nasjonale anslag. Rammetilskudd eksklusiv netto inntektsutjamning er budsjettert med kroner. Dette er i tråd med Stortingets vedtatte statsbudsjett. Eiendomsskatt er budsjettert med kroner mens regnskapsførte inntekter fra eiendomsskatt i 2013 var kroner. Vi har ingen merknader til budsjettert anslag for eiendomsskatt. 1.4 Driftsbudsjettet for øvrig Kommunens netto driftsresultat i perioden gir en klar indikasjon på at kommunens drift har ligget på et uforsvarlig høyt nivå sett i forhold til inntektsnivået, og tilsier at det er nødvendig å vurdere nivå, struktur og omfang av tjenestene kommunen tilbyr. Kommunestyret har vedtatt rammer for tjenesteområdene som blir krevende å følge opp. For å oppnå budsjettert resultat vil det være nødvendig med vesentlige kutt i driftsnivået. Dette er også nødvendig for å gjenopprette kommunens økonomisk balanse. I en slik omstillingsfase er det viktig at det følges opp at driftsenhetene fortsatt kan levere tjenester innenfor lovens minstekrav. Det er ellers avgjørende at vedtatte rammer er overordnet, og at kommunestyret gir administrasjonen rom for å gjennomføre nødvendige tiltak for holde drifta innenfor disse rammene. Vi vil her vise til kommuneloven 47 om årsbudsjettets bindende virkning.

4 4 I det vedtatte årsbudsjettet er det angitt en del tiltak som skal bidra til at drifta holdes innenfor vedtatte rammer. Det er også positivt at det arbeides med ytterligere tiltak for å oppnå balanse i år. Når det gjelder vurderingen av realismen i det reviderte årsbudsjettet merker vi oss ellers at tertialrapporten for 1. tertial 2014 angir en prognose for i år i balanse. 1.5 Investeringsbudsjettet Tabellen nedenfor viser kommunens brutto investeringsutgifter i år i % av sum driftsinntekter sammenholdt med tilsvarende data fra regnskapene for : Brutto investeringsutgifter i R-2009 R-2010 R-2011 R-2012 R-2013 B-2014 % av sum driftsinntekter Halden 21,9 21,6 8,3 8,4 2,6 9,1 Østfold 11,1 8,9 9,2 15,5 Landet u/ Oslo (konsern) 14,1 13,8 12,9 12,2 Bruttoinvesteringene utgjør i årets budsjett kroner. Investeringsutgiftene er vedtatt finansiert med bruk av lån med kroner, kompensasjon for merverdiavgift med kroner, bruk av fond med kroner og med inntekter fra salg av anleggsmidler med kroner. Kommunen har i tillegg vedtatt å ta opp lån på 40 millioner kroner for videreformidling til startlån. Vi merker oss at kommunen med bakgrunn i de store økonomiske utfordringene har en forsiktig vurdering av hva man kan ta seg råd til med hensyn på investeringer. Dette er positivt, men det er også nødvendig ut fra det økonomiske utgangspunktet. Investeringer bør være knyttet til selvkostområder eller regnes som økonomiske lønnsomme. Ellers har vi forståelse for at investeringsprosjekter som er startet fullføres på en forsvarlig måte. Utenom dette vurderer vi det slik at bare mindre svært nødvendige investeringer kan aksepteres. Det vises ellers til kommuneloven 44 og 46 som angir at økonomiplanen og årsbudsjettet skal omfatte hele kommunens virksomhet. Dette innebærer at investeringsprosjekter må innarbeides i økonomiplan og årsbudsjett. Låneopptak til investeringsformål er i det vedtatte budsjettet i sin helhet knyttet til vann- og avløpsinvesteringer. Det vises til ovennevnte, og Fylkesmannen finner å kunne akseptere budsjetterte investeringer og lån. 1.6 Likviditet og regnskap Kommunens driftsregnskap for 2011 ble vedtatt med et regnskapsmessig merforbruk på kroner. Ved behandlingen av årsregnskapet vedtok kommunestyret å dekke inn merforbruket med 56,6 mill. kroner i 2013, 45,6 mill. kroner i 2014 og 41,2 mill. kroner i Som følge av dette vedtaket ble kommunen innmeldt i ROBEK. Grunnlaget for innmeldingen er bestemmelsen i kommuneloven 60 nr. 1 punkt c, jf. 60 nr. 2 og 3. Denne lovparagrafen sier at kommunen skal meldes inn i dette registret dersom man vedtar å dekke inn merforbruk ut over det påfølgende budsjettår etter at regnskapet er fremlagt. Årsregnskapet for 2012 ble avsluttet med et nytt merforbruk på kroner, mens avlagt årsregnskap for 2013 viser et merforbruk på kroner. Akkumulert merforbruk ved utgangen av 2013 utgjør dermed kroner.

5 5 I det vedtatte årsbudsjettet for 2014 er det lagt inn dekning av 9,4 millioner kroner av merforbruket. Vi ser at dette innebærer en betydelig driftsendring fra 2013 og gir aksept for budsjettert inndekning. Vedtak om å dekke inn merforbruk er å betrakte som en forpliktende plan, og det er krav om at inndekningen må innarbeides i økonomiplanen. Den vedtatte inndekningen i årets budsjett innebærer at vedtak i økonomiplanen for er fraveket i betydelig grad. Kommunen mangler dermed for tiden en forpliktende plan for underskuddsinndekning. Fylkesmannen forutsetter at plan for underskuddsinndekning blir overordnet i arbeidet med økonomiplanen for Akkumulert underskudd som ikke er vedtatt dekt inn i årsbudsjettet for 2014 må fordeles på år, og det må angis konkrete og realistiske tiltak for å oppnå balanse. Det bes om at dette følges opp ved behandlingen av økonomiplanen. Fra kommunen opplyses at det legges opp til at økonomiplanen skal behandles i kommunestyret i september. Etter bestemmelsene i kommuneloven 48 har Fylkesmannen ikke anledning til å akseptere lengre inndekningstid enn 4 år etter regnskapsåret merforbruket oppstod. Dette innebærer at merforbruket fra 2011 senest må vedtas dekket inn i 2015, mens merforbruket fra 2012 senest må vedtas dekket inn i I spesielle tilfeller er det anledning til å fordele merforbruk over lengre tid enn 4 år. Et slikt vedtak må i tilfelle sendes Kommunal- og moderniseringsdepartementet for godkjenning. Fylkesmannen er innforstått med at situasjonen er slik at kommunen kan finne det nødvendig å bruke mer enn 4 år til å dekke inn merforbruk. Fylkesmannen merker seg at kommunens grunnlikviditet er anstrengt som følge av akkumulert regnskapsmessig merforbruk. På bakgrunn av dette har Fylkesmannen godkjent kommunestyrets vedtak den 8. mai 2014 om trekkrettighet på inntil 450 millioner kroner. 2. Fylkesmannens lovlighetskontroll av årsbudsjettet for Fylkesmannen har foretatt lovlighetskontroll av budsjettvedtaket, jf. kommuneloven 60 og Kommunaldepartementets rundskriv H-8/01. Gjennom kontrollen har Fylkesmannen ikke funnet forhold som tilsier at vedtaket i sak 2014/44 må oppheves. Vi ber imidlertid om at budsjettet blir revidert i tråd med endrede forutsetninger i revidert nasjonalbudsjett. Kommunen må som en del av økonomiplanen for vedta en inndekning av underskuddene i 2011, 2012 og 2013 i sin helhet der inndekningen er fordelt på år. Dette må være en forpliktende plan som angir tiltak for å oppnå budsjettert underskuddsinndekning. 3. Godkjenning av budsjetterte låneopptak. Fylkesmannen godkjenner med hjemmel i 60 i kommuneloven, jf. Kommunaldepartementets rundskriv H-8/01, kommunestyrets vedtak i sak 2014/44 om å ta opp lån i Husbanken på kroner for videreformidling som startlån. Fylkesmannen godkjenner også vedtaket i samme sak om å ta opp lån til VAR-investeringer med kroner. Det er et vilkår for godkjenningen at lånet nedbetales i tråd med gjeldende bestemmelser, jf. kommuneloven 50.7a. Det er også et vilkår for godkjenningen at lån benyttes til formål som budsjettert. Vår godkjenning av låneopptak erstatter vår godkjenning i brev av 19. mars 2014.

6 6 4. Rapportering om oppfølging av vedtatt årsbudsjett Vi viser til kommentarene ovenfor under punkt 1.4. Det fremgår at kommunen de tre siste åra har hatt en betydelig ubalanse mellom årsbudsjett og driftsnivå. Dette innebærer at det er nødvendig med betydelige reelle og vesentlige driftskutt. Vi viser i den forbindelse til at Fylkesmannen er tillagt en særskilt forpliktelse til å følge opp kommuner som er i økonomisk ubalanse og spesielt kommuner som er registrert i ROBEK. Som følge av den ubalansen som har vært til stede i Halden mellom vedtatt årsbudsjett og driftsnivå ber vi kommunen om å rapportere til Fylkesmannen om oppfølgingen av årsbudsjettet. I punkt 5 og 6 i kommunestyrets vedtak om årsbudsjettet er det angitt hvordan administrasjonen skal rapportere til kommunestyret henholdsvis månedlig og tertialvis. Vi ber om at disse rapportene samtidig med at de sendes kommunestyret også sendes Fylkesmannen. Når kommunestyret har vedtatt økonomiplanen for bes økonomiplanen og tilhørende dokumenter oversendt Fylkesmannen. Det vises også til at vi har holdt tilbake kroner i skjønnsmidler som vil bli utbetalt til kommunen når det foreligger en godkjent forpliktende plan for underskuddsinndekning. Vi ber om at innholdet i dette brevet gjøres kjent for kommunestyrets representanter. Med hilsen Dette dokumentet er elektronisk godkjent av Espen Pålsrud e.f. direktør Birger Overskott seniorrådgiver Saksbehandler: seniorrådgiver Birger Overskott