Strategi for Helsedirektoratets alkoholforebyggende arbeid

Transkript

1 Rapport IS-2220 Strategi for Helsedirektoratets alkoholforebyggende arbeid

2 Publikasjonens tittel: Strategi for Helsedirektoratets alkoholforebyggende arbeid Utgitt: 08/2014 Bestillingsnummer: IS-2220 Utgitt av: Kontakt: Postadresse: Besøksadresse: Helsedirektoratet Avdeling levekår og helse Pb St Olavs plass, 0130 Oslo Universitetsgata 2, Oslo Tlf.: Faks: Heftet kan bestilles hos: Helsedirektoratet v/ Trykksaksekspedisjonen e-post: Tlf.: Faks: Ved bestilling, oppgi bestillingsnummer: IS-2220 Illustrasjon: Johnér Bildbyrå AB

3 INNHOLD INNHOLD 2 1. INNLEDNING 3 2. STATUS OG UTFORDRINGER Bruk av alkohol i Norge Alkoholrelaterte skader og problemer Barn og unge og alkohol 6 3. MÅL FOR STRATEGIEN Hovedmål 1: Redusere totalkonsumet av alkohol 8 Delmål 8 Strategiske virkemidler i Hdir Hovedmål 2: Redusere skadelig alkoholbruk 8 Delmål 9 Strategiske virkemidler i Hdir Hovedmål 3: Redusere alkoholbruk blant ungdom 9 Delmål 9 Strategiske virkemidler i Hdir Hovedmål 4: Ivareta alkoholpolitiske hensyn i samfunnet 10 Delmål 10 Strategiske virkemidler i Hdir 10 2

4 1. INNLEDNING Helsedirektoratets arbeid på alkoholområdet er fordelt på flere divisjoner og avdelinger. Denne strategien er avgrenset til å gjelde Helsedirektoratets forebyggende innsatser på alkoholområdet og vil derfor primært dekke Folkehelsedivisjonens innsats. Hensikten med strategien er å få en tydelig og helhetlig retning på Helsedirektoratets forebyggende arbeid rettet mot alkohol, og vil danne grunnlag for innspill i ulike prosesser og innsatser. Norge har forpliktet seg til å følge opp WHOs mål om å redusere for tidlig død som følge av ikke-smittsomme sykdommer med 25 % innen Her stadfestes det at alkohol er en av de viktigste risikofaktorene for en rekke alvorlige sykdommer. Dokumenter som ligger til grunn for strategien og målformuleringene er følgende: Meld. St. 30 ( ) Se meg! En helhetlig rusmiddelpolitikk Meld. St. 34 ( ) Folkehelsemeldingen. God helse felles ansvar Helse- og omsorgsdepartementets NCD-strategi Politisk plattform for en regjering utgått av Høyre og Fremskrittspartiet, oktober Tildelingsbrev til Helsedirektoratet for Helsedirektoratets strategiske plan WHOs Global strategy to reduce harmful use of alcohol (2010) SIRUS-rapport 3/2011 Utviklingstrekk på rusmiddelfeltet Babor, T. m.fl. (2010): Alcohol: no ordinary commodity. Research and Public policy. 3

5 2. STATUS OG UTFORDRINGER Verdens helseorganisasjon (WHO) har i prosjektet «Global Burden of Disease» beregnet hvilken betydning ulike risikofaktorer har for folkehelsen i ulike deler av verden. I høyinntekstland som Norge er alkoholforbruk den nest viktigste risikofaktoren for tap av friske levekår, mens tobakksrøyking er den viktigste. Således er reduksjon i alkoholforbruk en av de viktigste utfordringene for å bedre befolkningens helse. Omfanget av skadelig alkoholbruk kan ikke bare avhjelpes ved økt innsats fra helsesektoren. Enkelte har lansert begrepet «produktskapt pandemi», noe som indikerer at tilgangen til produktet, her alkohol, også må begrenses ved strukturelle virkemidler. Begrensninger på tilgjengelighet av alkohol har da også tradisjonelt stått sterkt i norsk alkoholpolitikk, men har blitt utsatt for press fra blant annet internasjonal regulering og forbruker- og næringspolitiske hensyn, noe som har resultert i en liberalisering av alkoholpolitikken. Helsedirektoratet har tidligere formulert noen anbefalinger på alkoholområdet som fortsatt er gjeldende: 1. Drikk ikke alkohol for helsens skyld. Unngå beruselse og tenk over i hvilke situasjoner du inntar alkohol. 2. Barn og unge under 18 år anbefales helt å avstå fra alkohol. 3. Gravide anbefales helt å avstå fra alkohol 2.1 Bruk av alkohol i Norge Forbruket av alkohol i befolkningen har økt betydelig siden 1990-tallet. Den registrerte omsetningen av alkohol viser en økning på 40 % fra 1995 til 2010; fra 4,8 liter ren alkohol per innbygger (15 år og over) til 6,7 liter. Samtidig er det flere som drikker alkohol, og flere som drikker alkohol relativt ofte. Den registrerte alkoholomsetningen viser også at økningen primært gjelder salg av vin, mens det har vært et relativt jevnt salg for øl og rusbrus, og brennevinssalget har hatt en viss nedgang. Sammenliknet med andre land er imidlertid alkoholforbruket i Norge lavt. Økningen gjelder særlig i den voksne delen av befolkningen (over 50 år) og særlig blant 4 Strategi for Helsedirektoratets alkoholforebyggende arbeid

6 kvinner. Men det er fortsatt slik at menn drikker langt oftere og mer per gang enn det kvinner gjør. Det er også slik at det er flere som drikker alkohol, og flere som drikker alkohol relativt ofte, blant dem med lang utdannelse enn blant dem med kort utdannelse. I samme periode som man har sett en økning i alkoholforbruket har det vært en økt tilgjengelighet til alkohol; betydelig økning i antall vinmonopolbutikker (135 %) og i antall skjenkesteder, samt utvidelser av salgs- og skjenketider. Samtidig har alkohol blitt vesentlig billigere når man sammenlikner med inntektsutviklingen. Når alkoholforbruket i befolkningen øker, øker også andel av befolkningen som får problemer knyttet til alkoholforbruket. Dermed øker også sannsynligheten for skader og ulykker knyttet til forbruket. Generelle alkoholpolitiske tiltak som rettes mot hele befolkningen er mer effektive enn tiltak rettet mot en mindre gruppe med risikofylt alkoholbruk. Forklaringen er at selv en liten effekt av tiltak rettet mot mange, samlet sett innebærer en større reduksjon av skader enn tiltak rettet mot få individer. 2.2 Alkoholrelaterte skader og problemer Alkoholrelaterte skader og problemer kan være både akutte og kroniske, og har både sosiale og helsemessige konsekvenser. De senere årene har det i tillegg blitt mer fokus på konsekvenser og skader for tredjepart av andres alkoholbruk, og nødvendigheten av tidlig innsats og kartlegging. Risikoen for alkoholrelaterte skader/problemer er høyest for dem med et høyt alkoholinntak og/eller hyppige beruselsesepisoder. Samtidig er det slik at store deler av skadeomfanget og det som påfører samfunnet de største kostnadene er knyttet til flertallet som har et relativt lavt/moderat forbruk av alkohol. De totale innsparingene ved redusert totalforbruk er størst i gruppen med moderat forbruk og mindre blant personer med et høyt og mer problematisk forbruk. Når det gjelder alkoholrelatert sykelighet i befolkningen ser man en økning i noen indikatorer de siste årene; f.eks. akutt forgiftning, alkoholindisert leverskade og inntak i behandling der alkohol er det mest brukte rusmiddelet. Andre indikatorer viser imidlertid en nedgang; antall dødsfall knyttet til avhengighetssyndrom og alkoholisk leverkirrhose. I tillegg har alkoholforbruket betydelige negative økonomiske konsekvenser for samfunnet, blant annet i form av sykefravær og tapt produktivitet. Kriminalstatistikken viser en nedgang i antall reaksjoner for kjøring under påvirkning av alkohol og/eller andre rusmidler fra 1995/96 til 1997, og deretter har omfanget vært relativt stabilt. I tillegg er den alkoholrelaterte volden et vesentlig problem, ikke minst blant unge mennesker står alkoholrelaterte skader og ulykker og Status og utfordringer 5

7 voldsskader for en betydelig del av dødsfall og tap av friske leveår. bor sammen med personer med et risikofylt alkoholkonsum. Som nevnt finner man at alkoholkonsumet er økende med økende utdanningsnivå både for menn og kvinner. Samtidig synes det som de med lavere sosioøkonomisk status har et mer helseskadelig drikkemønster (drikker sjeldnere, men betydelig mer per gang) enn de med høyere sosioøkonomisk status. Dette er komplekse sammenhenger som vi har behov for mer kunnskap om. 2.3 Barn og unge og alkohol Det store flertallet blant ungdom i aldersgruppen år har drukket alkohol siste år, og dette har vært relativt stabilt i perioden Når det gjelder ungdoms drikkefrekvens og beruselsesfrekvens var det en økning frem mot årtusenskiftet, men deretter har det vært en nedgang. Ungdoms drikkemønster er preget av beruselsesdrikking, og det er godt dokumentert at episoder med akutt beruselse og høyt konsum har store sosiale og helsemessige konsekvenser både for individet, nære omgivelser og for samfunnet som helhet. Folkehelseinstituttet anslår i en rapport fra 2011 at rundt barn (8,3 %) har minst én forelder som misbrukte alkohol og at rundt barn (6,5 %) har foreldre med et såpass alvorlig alkoholmisbruk at det sannsynligvis går ut over den daglige fungeringen. I tillegg har SIRUS beregnet at rundt ektefeller/partnere 6 Strategi for Helsedirektoratets alkoholforebyggende arbeid

8 3. MÅL FOR STRATEGIEN Det overordnete målet i norsk alkoholpolitikk har vært å redusere de samfunnsmessige og individuelle skadene som bruk av alkohol kan medføre. Dette retter seg både mot individ, mot tredjepart og mot samfunnet. Samtidig er norsk alkoholpolitikk basert på å begrense tilgjengeligheten til alkohol gjennom bruk av regulatoriske virkemidler, herunder bevillingssystemet, vinmonopolordningen, reklameforbudet, alders- og promillegrenser, i tillegg til avgiftspolitikken. Med utgangspunkt i Helsedirektoratets mål om Folkehelse og forebygging først er det formulert fire hovedmål for det forebyggende alkoholarbeidet i Helsedirektoratet. Under hvert hovedmål er det formulert delmål som bygger opp under hovedmålet. De strategiske virkemidlene er overordnete tiltak som Helsedirektoratet rår over og som skal bidra til å nå målene. For alle de fire hovedmålene er samarbeid med frivillig sektor, Fylkesmannen og KoRUSene viktig, samt deltakelse i internasjonale fora. I tillegg er forvaltning av alkoholloven, informasjonsarbeid og bruk av tilskuddsmidler sentrale virkemidler. Behov for forskning og kunnskapsutvikling på alkoholområdet er samlet under hovedmål 4, som i større grad enn de øvrige er et prosessmål. Forslag til måleindikatorer er basert på allerede eksisterende data som innhentes, særlig av SIRUS. Ikke alle indikatorene er like gode når det gjelder å måle utviklingen av hovedmålene. Det bør derfor vurderes om det skal tas initiativ til å etablere nye indikatorer for å kunne følge utviklingen bedre. Helsedirektoratet har tre roller i utførelsen av sitt mandat og samfunnsoppdrag om å styrke befolkningens helse; som faglig rådgiver, som iverksetter av vedtatt politikk og som forvalter av lover og regelverk. I de strategiske virkemidlene som er aktuelle for denne strategien er alle de nevnte rollene aktuelle. Mål for strategien 7

9 3.1 Hovedmål 1: Redusere totalkonsumet av alkohol Målet tar opp i seg totalforbruksteorien, som igjen danner grunnlag for norsk alkoholpolitikk; jo høyere alkoholforbruket er i befolkningen, jo flere høykonsumenter og risikofylte drikkesituasjoner vil det være. Det største omfanget av negative konsekvenser finner vi imidlertid i den delen av befolkningen som har et moderat alkoholforbruk, fordi disse er så mange fler enn høykonsumentene. Dette viser nødvendigheten av så vel universelle, befolkningsrettede tiltak, samt innsatser rettet mot særlige grupper og/eller enkeltindivider. Det er godt dokumentert at det er de regulatoriske virkemidlene, herunder bevillingssystemet, vinmonopolordningen, reklameforbudet, alders- og promillegrenser, i tillegg til avgiftspolitikken, som har størst effekt på reduksjon av totalkonsum og skader. Kunnskap om skader for tredjepart kan bidra til å øke oppslutningen om de regulatoriske virkemidlene. Måleindikatorer: Alkoholstatistikk publisert på herunder registrert alkoholomsetning, bevillinger til salgs- og skjenkesteder, uregistrert alkohol basert på tax-free salg og selvrapporterte undersøkelser. Delmål Effektiv bruk av regulatoriske virkemidler Oppslutning i befolkningen om regulatoriske virkemidler og bevissthet om alkoholfrie soner Økt internasjonalt samarbeid om regulatoriske virkemidler Strategiske virkemidler i Hdir Aktiv forvaltning av alkoholloven, herunder videreutvikling av regelverk og veiledningsverktøy, særlig rettet mot kommunene (forvalter og faglig rådgiver) Forsvare vinmonopol-ordningen (faglig rådgiver) Utrede konsekvenser av taxfreeordningen (faglig rådgiver) Deltakelse i internasjonale fora; Norden, EU, WHO (iverksetter) 3.2 Hovedmål 2: Redusere skadelig alkoholbruk Målet retter seg både mot en reduksjon av antall høykonsumenter og en reduksjon i antall beruselsesepisoder. Et drikkemønster preget av beruselsesdrikking øker risikoen for skader og problemer. Samtidig er det slik at hva som medfører risiko og skader avhenger av konteksten; avhengig av situasjonen og omstendighetene der alkoholinntaket finner sted, kan også mindre mengder ha betydelige skadevirkninger. Gjennom WHOs NCD-strategi har Norge forpliktet seg til en reduksjon på 10 % når det gjelder skadelig bruk av alkohol innen Strategi for Helsedirektoratets alkoholforebyggende arbeid

10 Måleindikatorer: Utviklingen i forekomst av alkoholrelatert sykdom og ulykker, inklusive problemer for tredjepart; NPR, SIRUS, Oslo legevakt. Delmål Styrket samarbeid mellom Helsedirektoratet, kommunene, politi og bransjen om Ansvarlig Alkoholhåndtering Prioritere tidlig innsats i helse- og omsorgstjenesten og andre relevante kommunale tjenester Prioritere tiltak mot alkoholrelaterte ulykker, inkl. promillekjøring Strategiske virkemidler i Hdir Utarbeide handlingsplan for Ansvarlig Alkoholhåndtering (iverksetter) Utarbeide handlingsplan for tidlig intervensjon, herunder identifisere risikogrupper og arenaer (iverksetter) Videreutvikle indikatorer og bedre monitorering av skader og alkoholrelaterte sykdommer (faglig rådgiver) Inkludere tiltak som adresserer alkohol som risikofaktor for vold og ulykker i det generelle ulykkesforebyggende arbeidet (iverksetter) 3.3 Hovedmål 3: Redusere alkoholbruk blant ungdom Målet retter seg mot ungdom under 18 år. Til tross for at man kan se en tendens til nedgang i ungdoms alkoholbruk de siste årene er det gode grunner for å være spesielt oppmerksom på denne gruppen. Et drikkemønster preget av beruselse og høyt konsum er utbredt i ungdomsbefolkningen. Måleindikatorer: Utvikling av ungdoms alkoholbruk: ESPAD (SIRUS), UNGdata Delmål Utsatt debutalder Færre beruselsesepisoder blant ungdom Økt kunnskap hos foreldrene Strategiske virkemidler i Hdir Prioritere tidlig innsats rettet mot unge (iverksetter) Aktivisere bruk av støttemateriell for rusforebyggende arbeid i skolen i samarbeid med Udir (iverksetter) Understøtte videreutvikling og bruk av UNGdata (iverksetter) Mål for strategien 9

11 3.4 Hovedmål 4: Ivareta alkoholpolitiske hensyn i samfunnet I tråd med prinsippet om helse i alt vi gjør bør alkoholpolitiske hensyn tydeliggjøres i det tverrsektorielle arbeidet. Fokus på konsekvenser og skader for tredjepart må inkludere flere aktører og arenaer. Vi vet at et trygt og godt oppvekstmiljø og sosial støtte er forhold som kan være med på å forebygge rusmisbruk. Det betyr at mange sektorer har et ansvar og at det er nødvendig å bygge allianser med relevante aktører. Kommunikasjon mot befolkningen og sentrale aktører er viktig for å øke kunnskapen om negative konsekvenser alkoholbruk og for å oppnå oppslutning om regulatoriske virkemidler. Bidra til at alkohol inngår som del av folkehelsearbeidet i kommunene og at alkoholpolitiske planer inngår som del av kommunenes alminnelige planarbeid (forvalter og iverksetter) Styrke dialogen med SIRUS, FHI, NFR og andre sentrale aktører om behov for kunnskapsutvikling for å fremme bruk av effektive tiltak (faglig rådgiver) Tydeliggjøre arbeidsgivers ordinære ansvar for å forebygge alkoholproblemer i tilknytning til arbeidsplassen (faglig rådgiver) Tydeliggjøre Kompetansesentrene på rus (KoRUS) sitt mandat med hensyn til folkehelseloven (faglig rådgiver) Måleindikator: Antall kommuner som har helhetlige rusmiddelpolitiske handlingsplaner. Delmål Alkoholpolitiske hensyn ivaretas i nasjonal og lokal politikkutforming Styrket tverrsektorielt samarbeid Styrket forskning, kunnskapsutvikling og informasjonsarbeid Strategiske virkemidler i Hdir Mobilisering av frivillig sektor og andre aktører i sivilsamfunnet (iverksetter) Utarbeide kommunikasjonsstrategi på alkoholområdet (iverksetter) 10 Strategi for Helsedirektoratets alkoholforebyggende arbeid

12 Postadresse: Pb. 7000, St. Olavs plass, 0130 Oslo Telefon: Faks: E-post: Mål for strategien 11