sluttrapport : Roald Sand, Inger Marie Bakken, Jon Marius Vaag Iversen og Håkon Sivertsen

Transkript

1 Følgeevaluering av Midtre Namdal samkommune Revidert sluttrapport Fosnes Namsos Namsos Overhalla Namdalseid Steinkjer Stjørdal Roald Sand Inger Marie Bakken Jon Marius Vaag Iversen Håkon Sivertsen Rapport 2013:4 Kongensgt. 42. Postboks 2501, 7729 Steinkjer Telefon: Faks: E-post:

2 Tittel Forfattere Rapport : 2013:14 Prosjektnummer : 2506 ISSN : i : EVALUERING AV MIDTRE NAMDAL SAMKOMMUNE: Revidert sluttrapport : Roald Sand, Inger Marie Bakken, Jon Marius Vaag Iversen og Håkon Sivertsen ISBN : Prosjektnavn Oppdragsgiver Prosjektledere Medarbeidere Layout/redigering Referat Emneord : Følgeevaluering av Midtre Namdal samkommune : Midtre Namdal samkommune : Roald Sand/Inger Marie Bakken Dato : November 2013 Antall sider : 100 Pris : 150,- : Sigrid Hynne, Roald Sand, Inger Marie Bakken, Håkon Sivertsen og Jon Marius Vaag Iversen : Gunnar Nossum og Solveig Gran Samdal : Status for Midtre Namdal samkommune på slutten av den fireårige forsøksperioden. : Samkommune, Kommuneorganisering, Evaluering, Interkommunalt samarbeid, Lokaldemokrati, Samfunnsutvikling, Kommunesamarbeid

3

4 FORORD iii I mars 2013 utga vi en sluttrapport for evaluering av Midtre Namdal samkommune. I ettertid har vi gjennomført ytterligere datainnsamling. Vi utgir nå en revidert og utvidet sluttrapport som erstatter den tidligere utgitte sluttrapporten. Midtre Namdal samkommune er oppdragsgiver for evalueringen som har pågått over vel to år. Kontaktperson hos oppdragsgiver er Tor Brenne, som er prosjektleder for samkommuneforsøket og assisterende administrasjonssjef i samkommunen. Vi takker kontaktperson hos oppdragsgiver og andre bidragsytere for god innsats og konstruktive bidrag i forbindelse med gjennomføringen av arbeidet! Rapporten er i hovedsak skrevet av Inger Marie Bakken og Roald Sand. Håkon Sivertsen har bidratt med å utforme spørreundersøkelse til administrativt ansatte sommeren 2013 og skrevet en oppsummering fra denne spørreundersøkelsen. Jon Marius Iversen har skrevet deler av kapittel 5 og bidratt også i kapittel 6. Steinkjer, november 2013 Roald Sand/Inger Marie Bakken prosjektleder

5

6 v INNHOLD side FORORD INNHOLD FIGURLISTE TABELLER SAMMENDRAG iii v vii vii ix 1 INNLEDNING Bakgrunn Formål med evalueringen Rapportens videre oppbygging 4 2 METODE OG GJENNOMFØRING Fasene i evalueringen Dokumentanalyser Spørreundersøkelse til politikere Telefonintervjuer og gruppeintervju Spørreundersøkelse til administrasjon Vurdering 9 3 INTERKOMMUNALT SAMARBEID Generelt om interkommunalt samarbeid Kommunesamarbeid om lovpålagte oppgaver Innherred samkommune Utvikling av interkommunalt samarbeid 14 4 MIDTRE NAMDAL SAMKOMMUNE Historikk om Midtre Namdal regionråd og Midtre Namdal samkommune Målsettinger ved MNS Organisering av Midtre Namdal samkommune Endringer i Midtre Namdal samkommune i forsøksperioden NAV Lønn og regnskap Sentralbord Post og arkivtjeneste Pedagogisk psykologisk tjeneste (PPT) Samhandlingsreformen Overgang til permanent samkommune 20 5 FASE 1 RESULTATER HALVVEIS I FORSØKSPERIODEN Innledning Resultatene fra spørreundersøkelsen Resultatene fra intervjuer med komitemedlemmer og administrative ledere Oppsummering sentrale resultater 24

7 vi 6 FASE 2 RESULTATER PÅ SLUTTEN AV FORSØKSPERIODEN Samarbeidet i de fire kommunene som utgjør samkommunen I Komite Utvikling I samkommunestyret Områder/saker hvor det har blitt samarbeidet godt Områder/saker hvor det har blitt samarbeidet svakt Suksessfaktorer for samarbeid Utvikling i samarbeidet Innspill på nye områder Utvikling av regionalt perspektiv Utvikling av tillit Samarbeid med nabokommuner Felles utviklingsenhet hele Namdalen Felles Miljø- og landbruksenhet for hele Namdalen Ulike hensyn å ta Nye utfordringer i kommunal sektor Samarbeid med næringslivspartnere Næringslivet i samkommunen Næringslivet i nabokommuner Samarbeid med regionale samarbeidspartnere Mer konkret om enkelte fagområder Overordnet om samarbeid Politisk og administrativ ledelse Gode råd til andre kommuner Spørreundersøkelse administrative ledere Utredning Flatangers deltakelse i samkommunen 39 7 SENTRALE RESULTATER OG KONKLUSJON Innledning Sentrale resultater Konklusjon 45 LITTERATUR 47 VEDLEGG 1: SPØRRESKJEMA FASE 1 VEDLEGG 2: INTERVJUGUIDE FASE 1 GRUPPEINTERVU MED KOMITE FOR MILJØ OG LANDBRUK OG KOMITE FOR VELFERD, BARN OG HELSE VEDLEGG 3: INTERVJUGUIDE FASE 1 GRUPPEINTERVU MED AMINISTRATIVE LEDERE I SAMKOMMUNEN VEDLEGG 4: BREV OG INTERVJUGUIDE FASE 2 GRUPPEINTERVJU I 2012 VEDLEGG 5: INTERVJUGUIDE MIDTRE-NAMDAL SAMKOMMUNE FASE 2 TELEFONINTERVJU DET ENKELTE MEDLEM I KOMITÉ UTVIKLING VEDLEGG 6: SPØRSMÅL OG RESULTATER FRA SPØRRESKJEMAUNDER- SØKELSE MIDTRE-NAMDAL SAMKOMMUNE FASE 2 ADMINISTRATIVE LEDERE I DELTAKERKOMMUNENE

8 vii FIGURLISTE Figur side Figur 1.1: Kart over Midtre Namdal (Kilde: Midtre Namdal samkommune). 1 Figur 4.1: Politisk organisering Midtre Namdal samkommune (Kilde: Midtre- Namdal.no). 17 Figur 4.2: Administrativ organisering Midtre Namdal samkommune (Kilde: Midtre-Namdal.no). 18 TABELLER Tabell side Tabell 2.1: Spørreundersøkelse til kommunestyrepolitikere Svarprosent vist per kommune, totalt, samkommunerepresentanter og øvrige politikere. 6 Tabell 2.2: Oversikt gruppeintervjuer og hvem som deltok på de ulike intervjuene. 6 Tabell 2.3: Oversikt telefonintervjuer og gruppeintervju. 8 Tabell 2.4: Svarprosent fra de ulike kommunene (Kilde: Egne undersøkelser). 9 Tabell 4.1: Fordelingen av mandater til samkommunestyret på henholdsvis partitilknytning og kommunetilhørighet (Kilde: Midtre Namdal samkommune). 17

9

10 ix SAMMENDRAG Dette er sammendraget for revidert og endelig sluttrapport for evaluering av forsøket med Midtre Namdal samkommune, TFoU Rapport 2013:14. Midtre Namdal samkommune Midtre Namdal samkommune (MNS) drives som et forsøk i perioden i samarbeid mellom fire kommuner: Namsos, Overhalla, Namdalseid og Fosnes. Namsos er regionsenteret mens innbyggerne i samkommunen stort sett bor innenfor 45 minutters reiseavstand, dvs. vanlig pendlingsavstand. Før opprettelsen av samkommune, samarbeidet kommunene om å løse en rekke oppgaver, men hvor styringsløsningen innebar en kombinasjon av regionråd, styrer for ulike oppgaver og avtaler om kjøp og salg av tjenester mellom kommunene. I en samkommune styres interkommunale oppgaver av ett felles politisk styringsorgan, samkommunestyret. Samkommunestyret i Midtre Namdal består av 11 representanter fra Namsos, 5 fra Overhalla, 4 fra Namdalseid og 3 fra Fosnes. Det betyr at bykommunen Namsos har mindretall i styret selv om man har 68 % av innbyggerne i de fire kommunene. I tillegg går ordfører og administrasjonssjef på omgang mellom kommunene med årlig turnus. Innherred samkommune (ISK) og Midtre Namdal samkommune er de to eneste samkommuneforsøkene i Norge. MNS skiller seg fra ISK når det gjelder tidligere samarbeid, nåværende samarbeidsoppgaver, avstander og deltakerkommuner. ISK består av to relativt jevnstore kommuner (Levanger og Verdal) med 12 km mellom kommunesentrene og med jevnstore nabokommuner sør (Stjørdal) og nord for seg (Steinkjer). Levanger og Verdal hadde lite samarbeid før opprettelsen av ISK. Vår evaluering av ISK fra 2007, viste at forsøket med ISK trolig hadde god måloppnåelse når det gjelder økonomi og tjenesteproduksjon, mens det innen demokrati og samfunnsutvikling ikke var en entydig god måloppnåelse. Når det gjelder demokrati kan man si at politikernes styringsevne økte men samtidig innebærer styringsløsningen et ekstra ledd og mer kompliserte ansvarslinjer enn førsituasjonen uten kommunalt samarbeid. Mer generelt ble det konkludert med at samkommune var godt egnet til å realisere et omfattende kommunesamarbeid. ISK gikk over fra å være et forsøk til å bli et permanent samarbeid MNS består av en senterkommune og tre små kommuner med Steinkjer som relativt sett, stor nabokommune i sør, mens det for øvrig er mange små kommuner som grenser opp til deltakerkommunene. Midtre Namdal samkommune omfatter oppgaver som barnevern, miljø, landbruk, næringsutvikling, kommuneoverlege, legevakt, skatteinnkreving, IKT, sosiale tjenester i NAV og det overordnede ansvaret for strategiutvikling og planlegging av samhandlingsreformen. De fleste av disse fagoppgavene samarbeidet kommunene om før samkommuneforsøket. Samling av fagfolk og innsparinger på fagområdene, kan man derfor si var i stor grad realisert før

11 x MNS. Til forskjell fra ISK, var det derfor mer fokus på politisk styring og demokrati med etableringen av MNS. Formål og gjennomføring av evalueringen Formålet med første fase i evalueringen var å øke kunnskapen om hvordan samkommunemodellen virker inn på politiske beslutningsprosesser og lokaldemokrati. Formålet med andre fase var å øke kunnskapen om hvordan samarbeidet mellom de fire kommunene er mot slutten av prøveperioden og hvordan det har endret seg underveis. Fokuset var her på hvordan samkommunen har utviklet seg, hvordan samkommunen evner å spille en regional samlende rolle og hvorvidt den har gitt større styrke utad. Fase 1 pågikk i 2011 og hadde vekt på gjennomgang politiske dokument, beskrivelse av forhistorie og statuskartlegging med spørreskjema til alle kommunepolitikerne i de fire samarbeidskommunene og intervju av politikere i samkommunen. Fase 2 pågikk fra høsten 2012 til sommeren Ved siden av gjennomgang politiske dokument og observasjon på ett samkommunestyremøte, ble det i denne fasen gjennomført spørreundersøkelse til ledere i kommunene, intervjuer med medlemmer i en komite, gruppeintervju med en annen komite, samt intervjuer med næringslivspartnere og sentrale regionale samarbeidspartnere. Sentrale resultater fase 1 Midtveisrapporten fra fase 1 i 2011 viste at samkommuneforsøket i Midtre Namdal ga politikerne i deltakerkommunene: Bedre oversikt over samarbeidsoppgaver. Opplevde sterkere innflytelse overfor omverden. Bedre samarbeid over kommunegrensene. Politikerne er delt i synet på demokratiutviklingen etter det ble samkommune. Man har i stor grad enig om at man har oppnådd bedre muligheter for politisk styring og innflytelse over oppgavene man samarbeider om sammenlignet med det tidligere regionsrådsamarbeidet, hvor man i hovedsak samarbeidet om de samme fagområdene som ble lagt inn i samkommunen. De største svakhetene som trekkes fram er innføring av et ekstra administrativt og politisk ledd som tapper kommunestyrene for oppgaver og gir mer uklare ansvarslinjer om man sammenligner med situasjonen når kun en kommune har ansvaret. Politikerne har ulike oppfatninger om hva alternativet til samkommunesamarbeid er, men ingen eller svært få ønsker tilbakeføring av samarbeidsoppgavene til kommunene. Midtveisrapporten pekte også på andre utfordringer når det gjelder den konkrete politiske styringen av samarbeidet. Det å være medlem i samkommunestyret, med tilhørende komiteordning, har bidratt til at lokalpolitisk arbeid ble svært tidkrevende. Samtidig bidrar dette til konsentrasjon av politikermakt. I en slik situasjon blir det

12 xi ekstra viktig å sikre god informasjon fra samkommunestyret til kommunestyrene. Dette var det svært forskjellige rutiner på i de fire kommunene. Sentrale resultater fase 2 Intervjuene i fase 2 støtter opp om de funn som ble gjort i fase. Intervjuene viser at så godt som samtlige informanter er svært positive til samkommunen sammenlignet med det tidligere regionrådssamarbeidet. Lokalpolitikerne synes samkommunen gir bedre oversikt over samarbeidsoppgaver, man får sterkere innflytelse overfor omverden og man har fått til bedre samarbeid over kommunegrensene. Sentrale regionale samarbeidspartnere oppfatter samkommunen som offensiv, nyskapende og inkluderende i forhold til andre i Namdalen. Det generelle inntrykket er at samarbeidskommunene har løst utfordringen med variabel størrelse mellom kommunene på en god måte med nye former for utøvelse av makt. Samarbeidspartnere i nabokommunene har delt syn på samkommunen, avhengig av hvor mye de har samarbeidet. Når det gjelder utvikling av samkommunen, preges dette av at politikerne i deltakerkommunene ønsker utvikling i egen kommune, i tillegg til samarbeid og bedre tjenestekvalitet for utvalgte oppgaver. Argumenter som tap av myndighet, lokal kompetanse, lokale arbeidsplasser og frykt for fraflytting, er her sentralt for å forstå hvorfor kommunene i mange sammenhenger ender opp med lokale løsninger i stedet for samarbeidsløsninger under felles politisk styring. I tillegg må det nevnes omstillingsproblemer som mange av informantene beskriver på særlig nye samarbeidsområder. Når man vet MNS er et forsøk og det kan være store omstillingsproblemer også på nye samarbeidsområder, har det dette medvirket til at deltakerkommunene har vedtatt at nye samarbeidsoppgaver som post/arkiv-tjeneste og PPT ikke blir lagt inn i samkommunen før samarbeidet eventuelt går over til å bli en permanent ordning. De fleste politikerne er fornøyd med sammensetningen av samkommunestyret og ordningen med samkommuneordfører som skifter mellom kommunene. Med skiftende ordfører, vil relativt mange av politikerne gjerne ha en fast administrasjonssjef i samkommunen for å sikre kontinuiteten. I det konkrete samkommunesamarbeidet, ønsker flere av politikerne tydeligere arena for politikkutforming i samkommunen. Alle er vant til gruppemøter som en del av forberedelsene i sitt eget kommunestyre, denne muligheten er ikke tilstrekkelig utviklet i samkommunen ennå. En årsak til dette er at samkommunepolitikerne oppfatter de er mer kommunerepresentanter enn partirepresentanter. Flere politikere opplever det som vanskelig å finne tid til å delta i komitearbeid i samkommunen i en ellers travel yrkes- og politikerhverdag. Andre politikere gir uttrykk for at det er komitearbeidet som er mest interessant. Dette kan tyde på at komiteordningen belaster mange politikere med for mye tidsbruk.

13 xii En god del sentrale personer i samkommunen og blant nære samarbeidspartnere vet ikke hvordan arbeidsdelingen mellom samkommunen og deltakerkommunene er i en del spørsmål. Dette betyr at man har en utfordring i å få kommunisert dette bedre fram til ulike målgruppene som egne ansatte, brukere, samarbeidspartnere og innbyggere generelt. Midtre Namdal samkommune har i liten grad lagt inn nye samarbeidsoppgaver i løpet av forsøksperioden. Namsos er regionsenteret som øvrige innbyggere i samkommunen har innenfor vanlig pendlingsavstand, men det har ikke vært opplagt at samlokaliserte tjenester skal legges til Namsos. Generelt har det her vært krevende å finne en god balanse mellom distriktspolitiske hensyn (arbeidsplasser og kompetanse i småkommunene) og tjenestekvalitet i spørsmål om hvor tjenester skal lokaliseres. Sammen med omstillingsproblemer i forsøksperioden, har dette begrenset utviklingen av samkommunen. Våre vurderinger og konklusjoner Midtre Namdal samkommune ser ut til å gi gevinster som enklere beslutningsstruktur, mer helhetlig styring over samarbeidsoppgaver, bedre samarbeidsklima mellom deltakerkommunene på andre områder og mer slagkraft utad enn hva man oppnådde i den tidligere regionrådsmodellen. Ulemper med Midtre Namdal samkommune er mer uklare ansvarslinjer og mer ressursbruk til administrativ og politisk styring av samkommunen. Når det gjelder samlet ressursbruk har den neppe økt på grunn av samkommunen fordi man også har realisert kostnadsbesparelser på mange samarbeidsområder. Totalt sett framstår Midtre Namdal samkommune som et godt alternativ til andre samarbeidsformer for kommuner som ønsker å bevare sin selvstendighet.

14 1 1 INNLEDNING Høsten 2009 gikk de fire kommunene Namsos, Overhalla, Fosnes og Namdalseid sammen om å etablere Midtre Namdal samkommune (MNS). MNS har oppgaver som barnevern, miljø og landbruk, næringsutvikling, kommuneoverlege, legevakt, skatteinnkreving, IKT og sosiale tjenester i NAV. MNS er den andre samkommunen i Norge og drives som et forsøk ut I denne rapporten presenteres viktige trekk ved MNS ut fra en forsknings- og evalueringsfaglig tilnærming. 1.1 Bakgrunn Over lengre tid har det vært stort fokus på kommunesamarbeid i Norge. Hovedargumentet for dette har vært at kommunene kan realisere forbedringer i tjenestetilbudet samtidig som enkelt-kommunene består og beholder selvråderetten. Kommunene i Midtre Namdal, Fosnes (670 innbygger), Namsos (13000 innbyggere), Overhalla (3700 innbyggere), Namdalseid (1700 innbyggere) og delvis Flatanger (1150 innbyggere) har økt samarbeidet betydelig de senere årene. Figur 1.1: Kart over Midtre Namdal (Kilde: Midtre Namdal samkommune). Namsos er regionsenteret Midtre Namdal. Avstandsmessig er det 4 mil mellom kommunesentrene i Namdalseid og Namsos. Kommunesentret i Overhalla ligger 2,5 mil øst for Namsos by. Kommunesentret i Fosnes ligger på den ferjeavhengige øya Jøa. Avstanden fra Namsos til ferjeleiet på fastlandssiden av Jøa er ca. 3,3 mil.

15 2 Overfarten tar 5 minutter og går en gang pr time fra 6-24 på hverdager. I tillegg er det 7 km fra ferjeleiet på Jøa til kommunesentret. Innberegnet fem minutter ventetid på ferja tilsier veistandarden ca. 45 minutters kjøretid mellom kommunesentrene i Namsos og Fosnes. Ventetiden kan selvfølgelig være betydelig lenger enn dette. Kommunesenteret i Flatanger ligger ca. 70 km fra Namsos og ca. 50 km fra Namdalseid. Midtre Namdal Regionråd (MNR) ble etablert i 2002 av de fem kommunene Namsos, Overhalla, Fosnes, Flatanger og Namdalseid. MNR bidro til at disse kommunene har utviklet et forpliktende samarbeid om bl.a. barnevern, skatteinnkrever, kommuneoverlege, miljø og landbruk, næringsutvikling og IT. I 2007/2008 ble det interkommunale samarbeidet i regionen evaluert og det ble konkludert med at man burde endre styringsmodellen for de ulike samarbeidsløsningene (Vinsand et al. 2008). Høsten 2009 gikk de fire kommunene Namsos, Overhalla, Fosnes og Namdalseid sammen om å etablere Midtre Namdal samkommune (MNS). Følgende begrunnelser var viktig for etableringen av MNS (Brenne 2011): Forenkling (et styre for interkommunale samarbeid etter samme system som i kommunene). Vitalisering av demokrati (bedre representasjon, økt handlefrihet og samordnet mobilisering). Effektivisering (innen administrasjon og saksforberedelse). Utvikling (kommunene kan samhandle bedre og samle kreftene i utviklingsspørsmål). Kan unngå kommunesammenslåing. MNS overtok fra oppstarten oppgaver som barnevern, miljø og landbruk, næringsutvikling, kommuneoverlege, legevakt, skatteinnkreving, IKT og sosiale tjenester i NAV, dvs. i hovedsak de samarbeidsoppgaver kommunene hadde i regi av MNR. Sosiale tjenester i NAV ble lagt inn i samkommunen fra I februar/mars 2010 fikk samkommunen ansvar for strategiutvikling og planlegging av samhandlingsreformen i Midtre Namdal. Underveis har det også vært utredninger og diskusjoner om andre oppgaver, og fra utvides samkommunens oppgaver ytterligere. Vi kommer tilbake til dette i kapittel 4.4. Flatanger stod utenfor samarbeidet om oppgaver innen næringsutvikling, miljø og landbruk i regi av Midtre Namdal regionråd, og kommunen valgte også å stå utenfor MNS. Det er nå publisert en egen rapport hvor en eventuell framtidig deltakelse i MNS er utredet for Flatanger kommune (Bakken et al. 2013). I denne utredningen ble det gjennomført flere undersøkelser og vurderinger av erfaringene med Midtre Namdal samkommune.

16 1.2 Formål med evalueringen 3 Innherred samkommune (ISK) og Midtre Namdal samkommune er de to eneste samkommuneforsøkene i Norge. ISK ble evaluert av Sand et al. (2007) og hadde et bredere sett av målsettinger innen økonomi, tjenesteproduksjon, demokrati og utvikling. Evalueringen viste at ISK trolig har hatt god måloppnåelse når det gjelder økonomi og tjenesteproduksjon, mens det innen demokrati og utvikling ikke var en entydig god måloppnåelse (Sand et al. 2007). MNS skiller seg fra ISK både når det gjelder oppgaver og deltakerkommuner. ISK består av to relativt jevnstore kommuner (Levanger og Verdal) i en region med jevnstore nabokommuner (Steinkjer og Stjørdal). MNS består av en senterkommune (Namsos) og tre relativt små kommuner i en region hvor Steinkjer er nabokommune i sør mens det for øvrig er et betydelig antall små kommuner som grenser opp til deltakerkommunene. Disse forskjellene betyr trolig at problemstillinger rundt de politiske beslutningsprosessene og utvikling av lokaldemokratiet er en mer sentral problemstilling i MNS enn i ISK. I første fase av evalueringen satte vi søkelyset på hvilke virkninger samkommunemodellen har på politiske beslutningsprosesser og hvordan lokaldemokratiet endres i en samkommune med fire deltakende kommuner (Sand og Hynne 2011). Vi avgrenset oss her til i hovedsak å se på endringer for vedtak og prosesser for kommunestyremedlemmene. Lokaldemokrati handler selvsagt om langt mer enn endringer for representantene som folket har valgt til å styre for seg. Det handler bl.a. om tre typer legitimitet i følge Klausen og Vabo (2007): Inntakslegitimitet: innbyggerne har klare rettigheter til å delta og påvirke. Gjennomstrømmingslegitimitet: åpenhet og klare ansvarslinjer er nødvendig slik at representantene for folket kan stilles til ansvar. Utfallslegitimitet: systemkapasitet og styringsevne er viktig fordi systemet er instrumentelt sett et redskap for å oppnå kollektiv handling. Kommunestyrenes kapasitet og styringsevne er ut fra dette meget sentralt i et lokaldemokrati. Ifølge Maktutredningen (2003) bygger et slikt representativt lokaldemokrati ikke bare på makt gjennom folkevalgte organer som kommunestyrer. Det bygger også på rettigheter og rettsgarantier for individer og grupper, på ulike former for politisk deltakelse utenom valg, og påvirkningsmuligheter vi har som brukere, forbrukere og aktive i pressgrupper. Disse formene for tilleggsdemokrati supplerer folkestyret som formelt beslutningssystem (Maktutredningen 2003). Lokalt kan f.eks. dette med nærhet til beslutningsprosessene og påvirkningsmuligheter utenom valg være viktig. Dette har vi ikke hatt anledning til å se nærmere på i denne evalueringen. I andre fase av evalueringen har vi fokusert på hvordan samarbeidet mellom de fire kommunene har vært mot slutten på prøveperioden og hvordan det har endret seg

17 4 underveis, om samkommunen evner å spille en regional, samlende rolle i forhold til nabokommuner, og hvorvidt den har endret regionens posisjon og bedret forutsetningene for aktiv samhandling med andre kommuner i Namdalen, fylkeskommunen og staten. 1.3 Rapportens videre oppbygging I kapittel 2 beskrives gjennomføring og metode i fase 1 og 2 av evalueringen. I kapittel 3 går vi kort gjennom sentrale trekk ved interkommunalt samarbeid. I kapittel 4 beskriver vi historikk og innhold i Midtre Namdal samkommune (MNS). I kapittel 5 gjennomgår vi sentrale resultater fra fase 1 av evalueringen. I kapittel 6 gjennomgår vi sentrale resultater fra fase 2 av evalueringen. I kapittel 7 oppsummeres og drøftes sentrale resultater i evalueringen.

18 2 METODE OG GJENNOMFØRING 5 I dette kapitlet går vi gjennom hvordan evalueringen er blitt gjennomført. Avveiningene mellom dokumentanalyser, observasjon, spørreskjema og intervjuer har i stor grad vært styrende av ressursene i prosjektet og de aktuelle problemstillingene. 2.1 Fasene i evalueringen Evalueringen har vært delt i to faser. Fase 1 pågikk i 2011 og hadde vekt på beskrivelse av forhistorie og statuskartlegging med spørreskjema og intervju av politikere. Resultater fra fase 1 ble dokumentert i eget notat (Sand og Hynne 2011). Fase 2 pågikk fra høsten 2012 til sommeren I denne fasen ble det fokusert på intervjuer av lokalpolitikere, samarbeidspartnere og innhenting av data fra administrative ledere i de fire samarbeidskommunene. 2.2 Dokumentanalyser Dokumentanalysen besto i denne studien av litteratursøk og gjennomgang av eksisterende dokumentasjon om utviklingen i sentrale rammebetingelser for kommunene og norske studier av organiseringen i kommunesektoren. Dokumentgjennomgangen har dannet grunnlag for beskrivelse av endring av rammebetingelsene for interkommunalt samarbeid. I tillegg ble det gjennomgått saker og utredninger som har vært til politisk behandling i Midtre Namdal samkommune. 2.3 Spørreundersøkelse til politikere I mai 2011 ble det sendt ut et nettbasert spørreskjema via e-post til faste kommunestyrerepresentanter i deltakerkommunene. Antall faste kommunestyrerepresentanter er til sammen 92, men vi hadde ikke e-postadresse til samtlige, slik at det ble sendt ut en nettbasert spørreundersøkelse til 87 personer. Hver ordfører fikk dessuten tilsendt 5-6 papirskjema som de kunne dele ut til representanter som ikke hadde mulighet til å svare på den nettbaserte undersøkelsen. Spørreundersøkelsen var anonym. Innen svarfristens utløp mottok vi svar fra 61 personer, som gir en svarprosent på 66 prosent. Tabell 2.1 viser svarprosenten fordelt per kommune og mellom samkommunestyrerepresentanter og de øvrige kommunestyrepolitikerne. Vi ser av tabellen at gruppen politikerne som ikke sitter i samkommunestyret, har noe lavere svarprosent enn de faste representantene i samkommunestyret. Spørreskjemaene som ble brukt er vist i vedlegg 1.

19 6 Tabell 2.1: Spørreundersøkelse til kommunestyrepolitikere Svarprosent vist per kommune, totalt, samkommunerepresentanter og øvrige politikere svar totalt andel Namsos % Overhalla % Namdalseid % Fosnes % Samlet: alle kommunestyrerepresentantene % Samkommunerepresentanter % Ikke samkommunestyrerepresentanter % Samlet: alle kommunestyrerepresentantene % Spørsmålene var i hovedsak avgrenset til å omhandle spørsmål om hvordan samkommunen fungerer som politisk styringsløsning og hvorvidt den har endret den politiske beslutningsprosessen. 2.4 Telefonintervjuer og gruppeintervju I fase 1 i 2011 ble det gjennomført totalt tre gruppeintervjuer, et med hver av Komite for miljø og landbruk og Komite for barn, familie og velferd. I tillegg ble det gjennomført et gruppeintervju med virksomhetslederne i samkommune, hvor også administrasjonssjef og assisterende administrasjonssjef deltok. Trøndelag Forskning og Utvikling var representert med to personer. Tabell 2.2: Oversikt gruppeintervjuer og hvem som deltok på de ulike intervjuene Tilstede Medlemmer som ikke var tilstede Komite Miljø og Landbruk 6 medlemmer 1 medlem Komite Barn, Helse Velferd 6 medlemmer 1 medlem Virksomhetsledere Administrasjonssjef Assisterende administrasjonssjef Nestleder Sosialtjenester NAV Leder Barnevern Leder Skatteoppkrever Leder Utvikling Leder Miljø og Landbruk Leder IT og kvalitetssikring Leder Kommuneoverlegen, Leder Legevakt. Gruppeintervjuene utfyller informasjon fra spørreundersøkelse ved at vi her hadde mulighet til å gå mer i dybden på enkelte spørsmål. Foreløpige resultater fra spørreundersøkelsen dannet også grunnlag for spørsmål i intervjuene, og informantene fikk også mulighet til å kommentere enkelte foreløpige resultater fra spørreundersøkelsen. Det er også lettere å oppklare misforståelser i et intervju enn via utfylling av spørreskjema. Ved intervju vil også informantene erfaringsmessig gi mer nyanserte svar.

20 7 Gruppeintervjuer ble valgt framfor individuelle intervjuer først og fremst for at det er langt mindre ressurskrevende. Gruppeintervjuer gir også mulighet for at deltakerne kan dra veksler på hverandres erfaringer. En potensiell svakhet med gruppeintervjuer er imidlertid at intervjuobjektene kan la seg påvirke av at andre deltakere i gruppen hører hva som blir sagt, og dermed ikke blir like «frittalende». I kombinasjon med anonym spørreundersøkelse, mener vi imidlertid at alle respondentene har fått mulighet til å gi uttrykk for sitt syn. For intervjuene både med komitemedlemmene og virksomhetsledere ble det brukt en intervjuguide. Intervjuguidene finnes i vedlegg. Intervjuguiden ble også sendt ut til informantene på forhånd, slik at de hadde mulighet til å forberede seg på svar, eller tenke gjennom ulike problemstillinger på forhånd. Intervjuene kan karakteriseres som halvstrukturerte, siden intervjuets form var relativt strukturert ved at rekkefølgen på spørsmålene var fastlagt på forhånd, men samtidig som informantene fikk mulighet til å utdype svarene sine. I fase 2, i 2012/2013, ble det gjennomført telefonintervju med samtlige medlemmer i Komite Utvikling, politikerne i denne komiteen var ikke med i gruppeintervjuer under midtveisevalueringen. Hvert intervju varte ca. 45 minutter etter en intervjuguide som var utsendt på forhånd. Siden det var naturlig å stille spørsmål til Komite Utvikling også på tema som går på næringslivsutvikling og regional utvikling, ønsket vi å supplere politikernes svar med svar fra næringslivsforeningene i samkommunen. Det ble derfor gjennomført telefonintervju med 4 næringslivsforeninger i samkommunen, en i hver av kommunene Namdalseid og Overhalla og to i Namsos. I Fosnes er det ikke tilsvarende organisasjon. Intervjuguiden ble ikke sendt ut til disse på forhånd, men de ble spurt på forhånd om de ville la seg intervjue om hvordan de i sin posisjon oppfattet samarbeidet med samkommunen. Det ble benyttet de samme hovedspørsmålene som til politikerne med unntak av spørsmål om samkommunal organisering av det politiske og administrative lederskap. Intervjuene her tok ca. 15 minutter. For å få kunnskap om sentrale regionale samarbeidspartneres syn på samkommunen, har vi telefonintervjuet en sentral representant for fylkesmannen og to representanter for fylkesrådet i Nord-Trøndelag. Vi har også telefonintervjuet næringslivsforeningene i nabokommunene Flatanger og Grong, samt daglig leder i Indre Namdal regionråd. Disse intervjuene tok varierende tid, avhengig av hvor mye respondenten ønsket å utdype sitt svar. Vi har intervjuet politikerne i Komite helse, barn og velferd for å få fram flere synspunkter på hvor egnet samkommunen er til å møte de store utfordringene kommunal sektor står overfor. Vi deltok på et gruppeintervju som høgskolelektor Grethe Bøgh Næss skulle gjennomføre som en del av «Følgeevaluering av prosjektet Helhetlige helsetjenester i Midtre Namdal samkommune, Osen kommune og Flatanger kommune». 6 av 7 politikere deltok i gruppeintervjuet med evaluatorene. Vi stilte politikergruppen, som også er styringsgruppe for nevnte prosjekt, spørsmålet om hvor

21 8 godt egnet samkommunen er til å møte nye utfordringer, eksemplifisert til samhandlingsreformen. I tillegg hørte vi på resten av gruppeintervjuet, og noterte ytterligere svar som gikk på samme tema. Under hvert intervju tok vi stikkordsmessige notater som ble renskrevet samme dag. Vi har vært ute etter innholdet i synspunktene til respondentene, og har ikke hatt som ambisjon å gjengi ordrette uttalelser. Tabell 2.3: Oversikt telefonintervjuer og gruppeintervju Deltok Forfall Telefonintervju Komite Utvikling Næringsforeningene i Namdalseid, Namsos og Overhalla Næringsforeningene i Flatanger og Grong Indre Namdal regionråd Regionale myndigheter 7 medlemmer 4 representanter 2 representant 1 representant 3 representanter Gruppeintervju Komite helse, barn og velferd 6 medlemmer 1 medlem Telefonintervju ble valgt fordi det viste seg vanskelig å samle alle politikerne i Komite Utvikling til gruppeintervju, noe som ville ha vært mindre ressurskrevende. Fordelen med telefonintervju er at vi fikk med alle medlemmene i komiteen, samt at alle kunne uttale seg anonymt. Intervjuene kan karakteriseres som halvstrukturerte, siden intervjuets form var relativt strukturert ved at rekkefølgen på spørsmålene var fastlagt på forhånd, men samtidig som informantene fikk mulighet til å utdype svarene sine. Intervjuene ble avsluttet med et åpent spørsmål, hvor respondentene kunne komme med generelle betraktninger om samkommunen. Dette var ikke planlagt på forhånd, men i løpet av første intervju viste behovet seg for et slikt spørsmål. Gruppeintervju ble valgt for å samle data fra flere politikere enn de som sitter i en komite, og fordi det først og fremst er langt mindre ressurskrevende enn individuelle telefonintervju. Gruppeintervjuer gir også mulighet for at deltakerne kan dra veksler på hverandres erfaringer. En potensiell svakhet med gruppeintervjuer er imidlertid at intervjuobjektene kan la seg påvirke av at andre deltakere i gruppen hører hva som blir sagt, og dermed blir mindre frittalende. I fase 2 var vi også til stede på ett møte i samkommunestyret, hvor bl.a. budsjettet ble behandlet. 2.5 Spørreundersøkelse til administrasjon Spørreundersøkelsen gikk ut til 130 administrative ledere i Namsos, Overhalla, Fosnes og Namdalseid i perioden juni-juli Vi fikk inn 64 svar, noe som tilsvarer en

22 9 samlet svarprosent på 49 prosent. Svarfordelingen mellom kommunene var som følger: Tabell 2.4 Svarprosent fra de ulike kommunene (Kilde: Egne undersøkelser). Deltakerkommune Svarprosent Namsos 64,3 % Namdalseid 14,3 % Fosnes 10,7 % Overhalla 10,7 % Vi ser at det er svært lav svarprosent fra de minste kommunene i samkommunen. Dette er selvsagt en svakhet med undersøkelsen. Hensikten med undersøkelsen var imidlertid ikke av kvantitativ art. Hensikten har vært å få kvalitativt gode svar fra lederne som kan kaste lys over utfordringer i dagens samkommune, samt se på hvordan samkommunen kan utvikle seg for å fungere bedre. Vi gjengir en del svar fra respondentene for å gi leseren innblikk i ledernes synspunkter i vedlegg. Vi har redigert svarene slik at enkeltpersoner ikke skal kunne identifiseres. 2.6 Vurdering I første fase i 2011 fikk alle kommunestyrepolitikere i de fire kommunene spørreskjema mens politikere i samkommunens komiteer for Miljø/Landbruk og Barn/Helse/Velferd ble intervjuet. I andre fase i 2012/2013 ble sentrale samarbeidspartnere til samkommunen og politikere i samkommunens komiteer for Utvikling og Barn/Helse/Velferd intervjuet og virksomhetsledere i kommunene fikk spørreskjema. I tillegg til politiske dokumenter, gir dette til dels ulike datakilder som sier noe om Midtre Namdal samkommune og betydningen for lokaldemokratiet i de fire deltakerkommunene. Ideelt sett skulle det vært hentet inn data fra flere politikere i fase 2, spesielt de som nå kun har en rolle i kommunestyret, men av ressurshensyn har ikke det vært mulig. Sentrale begreper om datakvalitet er reliabilitet og validitet. Reliabilitet handler om pålitelighet og nøyaktighet ved dataene i studien. Vår vurdering er at de data vi har samlet inn gjennom spørreskjema og intervju er av god kvalitet og at det er svært sannsynlig at andre forskere kan gjenta undersøkelsen og få det samme resultatet ved bruk av de samme prosedyrene, dvs. høy reliabilitet i følge Yin (1994). Antallet intervju kunne vært høyere men samtidig er det slik at de siste intervjuene som ble gjennomført, ikke tilførte ny informasjon om de mest sentrale problemstillingene vi skal belyse. Validitet refererer til om dataene er gyldige eller relevante for problemstillingene i undersøkelsen (Hellevik 1991). Semistrukturerte intervju ble valgt som metode ved de fleste av intervjuene. Med en slik metode unngikk vi problemer med mer standardiserte opplegg, som f.eks. at respondentene tenderer mot å besvare overfladisk ved åpne spørsmål og krysse av nokså nøytralt (sentrert) ved skaleringer. Det er også let-

23 10 tere å oppdage misforståelser via intervju enn via utfylling av spørreskjema. Ved intervju vil informantene erfaringsmessig gi mer nyanserte svar. Ved å sjekke om spørsmål og svar fra respondentene er relevant i forhold til problemstillingene, ble det sikret god validitet ved intervjuene. Politiske dokumenter, spørreskjema og intervju peker i stor grad i samme retning, dvs. jevnt over positive erfaringer med Midtre Namdal samkommune sammenlignet med samarbeidet som var under regionrådssamarbeidet. Om en del spørsmål er det selvsagt variasjon i erfaringer og oppfatninger, men våre data tyder på at dette har sterk sammenheng med opplevde omstillingsutfordringer og/eller at man selv har klare politiske standpunkter rundt dette med å avgi myndighet til et annet forvaltningsorgan eller at man ser kommunesammenslåing som riktig vei å gå. Totalt sett mener vi de data vi har samlet inn, kan brukes til å si noe om utviklingen i lokaldemokratiet i et samkommuneforsøk som Midtre Namdal samkommune.

24 11 3 INTERKOMMUNALT SAMARBEID I dette kapitlet beskrives interkommunalt samarbeid generelt og erfaringer med samkommune i Norge. 3.1 Generelt om interkommunalt samarbeid Kommunestrukturen i Norge har i hovedsak vært uendret siden sammenslåingene tidlig på 1960-tallet. I stedet for sammenslåinger, har samarbeidet mellom kommuner økt på mange ulike områder. Målt i forhold til kommunenes økonomi og sysselsetting overstiger det interkommunale samarbeider sjelden 4-5 prosent. Det normale er at lovpålagte oppgaver løses enhetskommunalt med den kompetanse og kapasitet som følger av dagens kommunestruktur (Vinsand og Langset 2012). Utfordringsbildet for kommunene er sammensatt og beskrives stikkordsmessig slik i et diskusjonsnotat om kommunestruktur fra Hompland og Naustdalslid (2008): Velferdsutfordringen. Arbeidskraftutfordringen. Kompetanseutfordringen. Økonomiutfordringen. Utviklingsutfordringen. Generalistutfordringen. Demokratiutfordringen. Over tid har det vært stort fokus på disse utfordringene og på å få til mer omfattende kommunesamarbeid og kommunesammenslåinger. Argumentene for dette har i hovedsak vært (se f.eks. Grefsrud og Hagen 2003, Amdam et. al 2003 og Nordtug et. al. 2004, Sand et al og Jacobsen et. al. 2011): Kostnadseffektivitet: Utnyttelse av stordriftsfordeler. Bedre systemkapasitet og kvalitet: Større fagmiljø og bedre tjenestetilbud. Internalisering av eksterne virkninger (løse grenseoverskridende problemer). Større slagkraft i arbeid med å trekke til seg arbeidsplasser og investeringer. De sentrale argumentene mot kommunesammenslåinger eller alt for omfattende kommunesamarbeid er (se f.eks. Amdam et al. 2003, Grefsrud og Hagen 2003 og Sand et al. 2007) er: Nærhet, maktfordeling, lokaldemokrati og borgereffektivitet (borgernes innflytelse er størst i små kommuner). Sentralisering av tjenestetilbud og arbeidsplasser. Fleksibilitet og omstillingsevne. Identitet/tilhørighet og politisk deltakelse.

25 12 Erfaringene fra samarbeid og sammenslåinger i både offentlig og privat virksomhet, tyder på at slike samordningsprosesser forsterker veksten av antall arbeidsplasser i sentrum på bekostning av distriktene (Sand et al. 2007). Til sammen gir dette grunner til at mange små kommuner ikke slår seg sammen med nabokommuner. 3.2 Kommunesamarbeid om lovpålagte oppgaver Kommunene har stor frihet i hvordan de samarbeider om å løse ikke-lovpålagte oppgaver. Når det gjelder samarbeid om lovpålagte oppgaver og offentlig myndighetsutøvelse, åpner kommunelovens kapittel 5 for tre samarbeidsformer: administrativ vertskommune, vertskommune med felles folkevalgt nemnd og samkommune. Administrativt vertskommunesamarbeid kan brukes når beslutningene er av ikke prinsipiell karakter, mens vertskommune med nemnd brukes ved beslutninger av prinsipiell karakter. Hva som er av prinsipiell betydning avhenger av vedtakets karakter og konsekvenser, ut fra kommunens eller fylkeskommunens størrelse og skjønnsmessige forhold (KRD 2011). Organisering etter samkommuneprinsipper innebærer at interkommunale oppgaver samles under ett felles politisk styringsorgan, samkommunestyret. Det er kommunestyrene som utpeker representanter til samkommunestyret og som delegerer oppgaver og myndighet til dette. Samkommunesamarbeid ble lovregulert med virkning fra 1. juli 2012 (Prop. 49 L ). Tidligere har samkommuner vært organisert som forsøk etter Lov om forsøk i offentlig forvaltning. Samkommunemodellen er i større grad enn vertskommunemodellen, tilpasset samarbeid mellom flere kommuner, eller mellom flere fylkeskommuner, og på et bredere og mer sektorovergripende oppgavefelt. Samkommune er en samarbeidsløsning hvor det viktigste særtrekket er at man har et felles politisk organ til styring av aktuelle fellesoppgaver, mens man beholder egne kommunestyrer til styring på andre områder. I følge kommuneloven skal samkommunestyret ha minimum 3 representanter fra hvert kommunestyre. Samkommunestyret har beslutningsmyndighet over egne oppgaver og kan oppnevne politiske utvalg for å ivareta oppgaver som krever særskilt kompetanse. En samkommune er en egen juridisk enhet og skal ha egne ansatte. Deltakerkommunene har ikke instruksjonsmyndighet over vedtak som gjøres i samkommunen, og det er samkommunen som er rettslig ansvarlig for handlinger og vedtak. I likhet med vertskommunelovgivningen, legges det ingen begrensinger på hvilke arbeidsoppgaver og myndighet som kan delegeres fra den enkelte deltakerkommune til samkommunen, med mindre den enkelte særlov hindrer det. Kjennetegnene på en samkommune kan beskrives slik:

26 13 To eller flere kommuner kan vedta å opprette en samkommune for å løse felles oppgaver. Vedtak om deltakelse i en samkommune treffes av kommunestyret eller fylkestinget selv. Egen juridisk enhet med egne ansatte og rettslig ansvar for handlinger/vedtak. Har eget politisk styringsorgan som er indirekte valgt fra kommunestyrene. Kan være vertskommune til kommuner utenfor samkommunesamarbeidet. Oppgavene må være identiske for alle kommuner som deltar i samkommunen. 3.3 Innherred samkommune Innherred samkommune (ISK) ble fra landets første samkommune innenfor den nye loven. ISK startet opp som et forsøk i 2003, og hadde et bredt sett av målsettinger innen økonomi, tjenesteproduksjon, demokrati og utvikling. ISK ble evaluert av Nord-Trøndelagsforskning i perioden (Sand et al. 2007). Evalueringen viste at ISK trolig har hatt god måloppnåelse når det gjelder økonomi og tjenesteproduksjon, mens det innen demokrati og utvikling ikke var en entydig god måloppnåelse. ISK består av to relativt jevnstore kommuner (Levanger og Verdal) med 12 km mellom kommunesentrene i en region hvor nabokommunenene Steinkjer og Stjørdal er av samme størrelse. Den mindre nabokommunen Frosta tok initiativ til samarbeidet men trakk seg fra samarbeidet før samkommunen ble etablert. Årsaken til det var uenighet om organisering og omfang på forsøket (Sand et al. 2007). Gjennom forsøket prøvde ISK ut samarbeid om: Skatteoppkreving. Landbruk og naturforvaltning. Plan, byggesak, oppmåling og miljø. Helse og rehabilitering (samfunnsmedisin, helsevern, ergo- og fysioterapi, mottak sosialtjeneste I Levanger, fengselshelsetjeneste i Verdal). Barn og familie (barnevern, helsetjenester barn/unge, PPT og saksbehandling/spesialpedagogisk tilbud i barnehage). interne funksjoner som Økonomi, Lønn/personal, IKT, Servicekontor (inkl. sentralbord) og Dokumentsenter (post- og arkivtjeneste samt informasjon). Overordnet ansvar for næringsutvikling og markedsføring av kommunene (delegert til et eget næringsutviklingsselskap). Samarbeidet om Helse- og rehabilitering samt Barn og familie vart bare i 2,5 år, da kommunene valgte å tilbakeføre disse områdene til deltakerkommunene. Årsakene til tilbakeføringene var mange og komplekse som forsøksproblemer, omstillingsproblemer, samarbeidsproblemer, budsjettoverskridelser og ulik organisering i de to kommunene. Tilbakeføringen ble tolket som et bevis på at

27 14 kommunestyrene klarte å beholde den politiske kontrollen med tjenesteområdene (Sand et al. 2007). Evalueringen av ISK etter fire års forsøk, viste at forsøket med ISK ga økt ressursbruk til administrativ og politisk styring, men at dette utgjorde klart mindre beløp enn effektiviseringen man oppnådde på samarbeidsområdene (Sand et al. 2007). Når det gjelder utvikling av lokaldemokratiet i Levanger og Verdal under forsøket med samkommune, konkluderer Sand et al. (2007) med at: lokaldemokratiet kan sies å ha blitt styrket hvis man vektlegger at politikerne har fått økt makt og innflytelse som følge av samkommuneforsøket. betydelige ressurser er frigjort og kan prioriteres til andre formål lokalpolitikerne i kommunestyrene har kontroll med oppgavefordeling mellom morkommune og samkommune, lokalisering av tjenester og mer generelle spørsmål i samkommunen. I samkommunestyret var det begrenset med engasjement i de politiske debattene fordi deltakerkommunene bestemmer budsjettrammene, oppgavene er i stor grad lovpålagt og det er få grensekryssende saker oppe til behandling. Blant grensekryssende saker var regionale og nasjonale høringer dominerende, men på slutten av forsøksperioden satte man i gang arbeid med felles Kommuneplan. Når det gjelder demokrati kan man si at politikernes styringsevne økte med forsøket med ISK. Effektiviseringen frigjorde midler til politisk prioritering, og kommunestyrene viste at man hadde beholdt sin politiske kontroll gjennom oppretting av nye samarbeidsområder og avvikling av samarbeidsområder som ikke fungerte bra nok (Sand et al. 2007). På den annen side er det slik at kommunestyrene overlater beslutningsmakt til et annet organ og at man gjennom dette får lengre ansvar-, styrings- og kontrollinjer enn det som er tilfelle om kommunestyret beholder beslutningsmakten (Prop. 49 L ). Lokalpolitikerne har imidlertid bedre kontroll med tjenesteområdene enn om disse hadde blitt organisert i interkommunale selskaper, jf. undersøkelser og konklusjoner i Sand et al. (2007). 3.4 Utvikling av interkommunalt samarbeid Med samhandlingsreformen har kommunene fått et større ansvar for innbyggernes helse- og omsorgstjenester, se St meld nr 47 ( ), Helse- og Omsorgsdepartementet (2011) og Hals (2012). Dette gir kommunene kompetanseutfordringer som kan bli vanskelig å håndtere alene, og det er derfor satt i gang en rekke samarbeidsprosjekter om gjennomføring av samhandlingsreformen.

28 4 MIDTRE NAMDAL SAMKOMMUNE 15 I dette kapitlet beskrives historikk, organisering og oppgaver som er lagt til Midtre Namdal samkommune. Beskrivelsen om samkommunen bygger i hovedsak på Midtre Namdal samkommunes handlingsprogram med økonomiplan for , , , samarbeidsavtalen mellom kommunene, samt Brenne (2011). 4.1 Historikk om Midtre Namdal regionråd og Midtre Namdal samkommune Midtre Namdal Regionråd (MNR) ble etablert i 2002 av de fem kommunene Namsos, Overhalla, Fosnes, Flatanger og Namdalseid. MNR bidro til at disse kommunene har utviklet et samarbeid om barnevern, skatteinnkreving, kommuneoverlege, miljø- og landbruk, næringsutvikling og IKT. Flatanger stod utenfor samarbeidet om næringsutvikling, miljø- og landbruk men var med på øvrige deler av samarbeidet. Oppgavene innenfor barnevern, miljø og landbruk ble organisert med egne styrer, mens andre samarbeidsoppgaver ble løst gjennom kjøp og salg av tjenester mellom kommunene. I 2007/2008 ble det interkommunale samarbeidet evaluert, og det ble konkludert med at man burde endre styringsmodellen for de ulike samarbeidsløsningene (Vinsand et al. 2008). Høsten 2009 gikk de fire kommunene Namsos, Overhalla, Fosnes og Namdalseid sammen om å etablere Midtre Namdal samkommune (MNS). MNS drives som et forsøk i perioden i samarbeid mellom fire deltakerkommuner, se Lovdata (2009) og nærmere beskrivelser av vedtekter for forsøket med Midtre Namdal samkommune. Flatanger valgte å holde seg utenfor samkommunesamarbeidet. MNS har oppgaver som barnevern, miljø og landbruk, næringsutvikling, kommuneoverlege, legevakt, skatteinnkreving, IKT og sosialtjenesten i NAV, dvs i hovedsak de samarbeidsoppgaver kommunene hadde i regi av MNR. Med MNS i drift fra høsten 2009 fikk man det andre samkommuneforsøket i Norge. MNS skiller seg fra ISK både når det gjelder oppgaver og deltakerkommuner. MNS består av en senterkommune (Namsos) og tre relativt små kommuner i en region hvor Steinkjer er en stor nabokommune i sør, mens det for øvrig er et betydelig antall små kommuner som grenser opp til deltakerkommunene. 4.2 Målsettinger ved MNS Hovedmålsettingene med samarbeidet er (Midtre Namdal samkommune 2011): 1. Sikre god kvalitet, effektiv ressursbruk og utvikling til beste for innbyggere og brukere i Midtre Namdal. 2. Prøve ut en helhetlig og forpliktende modell for interkommunalt samarbeid.

29 16 Videre fremgår det av Midtre Namdal samkommune (2011) at MNS skal bidra til å nå følgende mål: Forenkling av det interkommunale styringssystemet i retning av færre aktører, tydeligere ansvarsplassering og mer effektive samhandlingsprosesser. Demokratisering av samarbeidet gjennom overgang til mer rettferdige representasjonsordninger og bedre dialog mellom MNR og kommunestyrene. Vitalisering av regionrådets politiske roller som strategisk organ og styreorgan. Effektivisering av den administrative styringen. Utvikling av samarbeidets innhold, inkludert tilføring av nye oppgaveområder. 4.3 Organisering av Midtre Namdal samkommune Det politiske arbeidet i samkommunestyret ledes av en ordfører mens det administrative arbeidet i samkommune ledes av en administrasjonssjef. I Midtre Namdal samkommune er dette løst ved at ordførere og rådmenn i deltakerkommunene tar et år av gangen som ordfører eller administrasjonssjef i samkommunen. For å sikre mer kontinuitet i ledelsen er det fast ansatt assisterende administrasjonssjef og etablert et godt samarbeid mellom hhv. ordførerne og rådmennene i deltakerkommunene. Figur 4.1 viser oversikt over politisk organisering i samkommunen.

30 17 Figur 4.1 Politisk organisering Midtre Namdal samkommune (Kilde: Midtre- Namdal.no). Høsten 2010 opprettet samkommunestyret tre politiske komiteer: Komite Miljø og landbruk, Komite Utvikling og Komite Helse, barn og velferd. Fra fikk komiteene innstillingsrett til samkommunestyret. Samkommunestyret i Midtre Namdal består av 23 medlemmer. Mandatfordelingen mellom kommunene fremgår i samarbeidsavtalen mellom kommunene, hvor Namsos har 11 mandater, Overhalla har 5 mandater, Namdalseid har 4 mandater og Fosnes har 3 mandater. Tabell 4.1 viser også fordelingen på partitilhørighet. Tabell 4.1 Fordelingen av mandater til samkommunestyret på henholdsvis partitilknytning og kommunetilhørighet (Kilde: Midtre Namdal samkommune). Fordeling av mandater Totalt SP AP KRF FRP SV H V Namsos Overhalla Namdalseid Fosnes Samkommunerepresentanter Det betyr at bykommunen Namsos har mindretall i styret selv om man har 2/3 av de stemmeberettigede i de fire kommunene.