Innherred Samkommune. Avvikling av Innherred samkommune. Mulige scenarioer og konsekvenser av disse

Transkript

1 Innherred Samkommune Avvikling av Innherred samkommune Mulige scenarioer og konsekvenser av disse Administrasjonssjefen i Innherred samkommune

2 1 Innledning Denne rapporten er utarbeidet på bakgrunn av at samkommune som samarbeidsform tas ut av kommuneloven og dermed ikke vil bli en lovlig kommunal samarbeidsmodell i framtida. Se også Prop. 95 S ( ) Kommuneproposisjonen 2015 og Prop. 45 L ( ) ar i kommuneloven (avvikling av samkommunemodellen). Innherred samkommune (ISK) må derfor avvikles, og departementet har gitt frist t.o.m for at dette skal skje. Det er behov for å vurdere konsekvensene av avviklingene og se på muligheter for alternative framtidige samarbeid mellom og. Eventuelle framtidige samarbeid med andre kommuner er ikke vurdert i dette dokumentet. Samarbeid om andre tjenester/oppgaver enn de som ligger i ISK per i dag er heller ikke vurdert. Rapporten er organisert slik at det presenterer fem scenarier/alternativer til Innherred samkommune slik den framstår per i dag. Det første alternativet beskriver en full sammenslåing av kommunene, mens det andre alternativet beskriver full splittelse uten noen form for samarbeid. De tre siste alternativene beskriver ulike samarbeidsformer med det innhold som ligger i Innherred samkommune per i dag, der oppdelingen er gjort etter i hvilken grad tjenester og oppgaver krever administrativ og/eller politisk skjønn og myndighet. Disse oppsummeres i det følgende: Scenario 1 Scenario 2 Scenario 3 Scenario 4 Scenario 5 og slår seg sammen til én kommune. og opprettholdes som egne kommuner. Det besluttes at man ikke skal samarbeide om myndighet og/eller tjenester. og opprettholdes som egne kommuner. Det besluttes at man samarbeider om driftsorienterte oppgaver med lav mulighet for skjønnsutøvelse og uten behov for politisk og strategisk styring og/eller beslutning. og opprettholdes som egne kommuner. Det besluttes at man skal samarbeide om oppgaver og myndighet som er nødvendig og hensiktsmessig for rådmennenes strategiske ledelse og kontroll. og opprettholdes som egne kommuner. Det besluttes at man skal samarbeide om oppgaver og myndighet som har rom for politisk skjønn og som etter lov krever politisk myndighet. I det følgende vil disse alternativene bli nærmere beskrevet, inkludert mulige samarbeidsformer og økonomiske konsekvenser slik de er kjent per i dag. For enkelhets skyld har vi tatt utgangspunkt i dagens ressursbruk i Innherred samkommune, og det er ikke vurdert nåværende og/eller framtidige behov i oppgaveløsningen som kreve mer kompetanse og ressurser enn i dag (for eksempel at Brann og redning per i dag i henhold til lovkrav er i manko på en stilling innenfor forebygging, og at det per i dag ikke driftes døgnkontinuerlig IKT-brukerstøtte som det med stor sannsynlighet vil være behov for i 2020). Innherred samkommune har i dag hjemler for ca. 125 årsverk. På grunn av vakanser er ikke alle disse hjemlene til enhver tid fylt, og per er antall årsverk «i bruk» 112,3. Det er lagt til grunn en lønnskostnad pr. årsverk på kr ,- + sosiale kostnader. Dette tilsvarer dagens gjennomsnittlige lønn pr. årsverk i Innherred samkommune (deltidsmannskaper for brann- og redning er ikke innlemmet i dette). I beskrivelsene av scenario 3, 4 og 5 vil ulike former for kommunesamarbeid (i første rekke vertskommune med eller uten politisk nemnd) bli drøftet. Et sammendrag av beskrivelsene er lagt inn i en matrise til slutt i dokumentet.

3 2 Scenario 1 I dette scenariet slår og seg sammen til én kommune. All myndighet og alle tjenester blir fullstendig integrert under samme politiske og administrative ledelse. Noen støttetjenester (eks. IKT-drift, innkjøp, brann og redningstjenester), kan innlemmes i større interkommunale selskap (IKS). Dette vil evt. kreve prosesser med andre nabokommuner, og vil ikke bli nærmere beskrevet her. Konsekvenser av scenario 1 Etablering av en ny sammenslått kommune vil for flere av dagens enheter i Innherred samkommune medføre en reduksjon i antall årsverk, blant annet fordi det vil gi enda større stordriftsfordeler i oppgaveløsningen enn dagens samkommune. Én kommune vil gi tydelig ansvar- og myndighetsplassering. I tillegg vil man kunne ha ressurser til organisasjonsutvikling og samfunnsutvikling i tillegg til ordinær tjenesteproduksjon. SAMLET ÅRSVERK Årsverk ved ny kommune Antall årsverk Lønnskostnad årsverk Kontorstøtte Kapitalkostnader Scenario 2 I dette scenariet opprettholdes og som egne kommuner. Det besluttes at man ikke skal samarbeide om myndighet og/eller tjenester. Det betyr en full splitting av tjenestene i nåværende Innherred samkommune. Konsekvenser av scenario 2 En full splitting av tjenestene i Innherred samkommune medfører etablering av nye funksjoner i begge kommuner. Dette medfører en kraftig økning i antall årsverk i kommunene, og i tillegg vil det være behov for å bygge nye kontorarbeidsplasser i hver kommune. En slik utbygging vil sannsynligvis kostnadsmessig ligge på rundt mill. kroner pr. kommune. Man vil på de fleste områdene miste stordriftsfordeler, og blir mere sårbar i forbindelse med fravær og vakanser etc. For å forebygge dette må hver enkelt enhet i kommunene øke bemanningen i forhold til dagens løsning. En splitting vil også føre til at fagmiljø blir veldig små, noe som igjen vil føre til mindre kompetanseutveksling mellom medarbeiderne og redusert mulighet for samarbeid ved løsning av arbeidsoppgavene. Det vil også trekke ressurser fra andre tjenester i kommunen, med mulig dårligere kvalitet på disse tjenestene. Kommunene vil hver for seg og kunne miste både intern og ekstern utviklingskraft. Disse argumentene er også relevante i forhold til de andre scenariene, der hver kommune i større eller mindre grad vil få behov for å bygge egen kompetanse og ressurser.

4 3 SAMLET ÅRSVERK Årsverk 2015 Nytt behov Antall årsverk , ,5 47,5 Lønnskostnad årsverk Kontorstøtte Kapitalkostnader Scenario 3 I dette scenariet opprettholdes og som egne kommuner. Det besluttes at man samarbeider om driftsorienterte oppgaver med lav mulighet for skjønnsutøvelse, og uten behov for direkte politisk og administrativ styring og/eller beslutning. Slike oppgaver kan være: Lønnsutbetaling Innfordring/regnskap Innkjøp Drift arkiv Kemner/skatteoppkrever Brann og redning forebygging og beredskap Ikt-drift Ikt-brukerstøtte Kommuneadvokater Hvilke samarbeidsformer er mulig og/eller hensiktsmessig for scenario 3? I dette scenarioet vil et administrativt vertskommunesamarbeid jf. kommuneloven 28-1 b være aktuell samarbeidsform. Her får en vertskommune delegert myndighet fra samarbeidende kommune om å utføre tjenester og utøve myndighet basert på en samarbeidsavtale. Interkommunalt selskap, kommunalt foretak eller kommunalt AS kan også være mulige samarbeidsformer, men anses ikke som relevante fordi disse vil fordre mer ressurser til administrasjon enn i en vertskommunemodell. Konsekvenser av scenario 3 Scenario 3 vil i stor grad innebære et samarbeid om driftsorienterte tjenester, og vil innebære at ca 60,5 årsverk blir lagt til en felles vertskommuneløsning, mens resterende årsverk blir værende i hver enkelt kommune. Det betyr at kommunene hver for seg må bygge opp egne administrasjoner for de funksjonene som blir værende igjen (se scenario 4 og 5). Når det gjelder kontorstøtte og kapitalkostnader vil det mest sannsynligvis være behov for å bygge ca nye kontorarbeidsplasser i hver kommune. En slik utbygging vil sannsynligvis kostnadsmessig ligge på rundt 3-6 mill. kroner pr. kommune.

5 4 SAMLET ÅRSVERK Årsverk 2015 vertskommune e.l. i 2020 Nytt behov Antall årsverk ,5 60, Lønnskostnad årsverk Kontorstøtte Kapitalkostnader Scenario 4 I dette scenariet opprettholdes og som egne kommuner. Det besluttes at man skal samarbeide om oppgaver og myndighet som er nødvendig og hensiktsmessig for rådmennenes strategiske ledelse og kontroll, men som ikke krever direkte politisk myndighet og skjønn. Slike funksjoner/oppgaver/kompetanse kan være: Personaladministrasjon og organisasjonsutvikling, inkl. personalansvarlig/-sjef Budsjett og styring, inkl. økonomiansvarlig/-sjef Rådgivning, plan, analyse og rapportering HMS-koordinering og HMS-utvikling Informasjonsvirksomhet, dvs. informasjonsplattform og strategi, eks. hjemmesider, intranett, mediehåndtering m.v Arkivansvarlig Sikkerhetsansvarlig (info-sikkerhet) Kommuneoverlege, smittevern og miljøretta helsevern Folkehelsekoordinering Samhandling/helsekoordinering SLT-koordinering Hvilke samarbeidsformer er mulig og/eller hensiktsmessig for scenario 4? I dette scenarioet vil to alternative samarbeidsformer under tvil være aktuelle. Den ene baseres på et administrativt vertskommunesamarbeid jf. kommuneloven 28-1 b, der en vertskommune har fått delegert myndighet fra samarbeidende kommune om å utføre tjenester og utøve myndighet basert på en samarbeidsavtale. Det betyr at vertskommunen planlegger og utfører disse arbeidsoppgavene på vegne av samarbeidskommunen. Samarbeidskommunen vil dermed ikke ha strategisk og/eller daglig styring ift. disse oppgavene/funksjonene. På både kort og lang sikt vil det være vanskelig å se at en selvstendig kommune (samarbeidende kommune) vil gjøre seg avhengig av den andre kommunen (vertskommunen) i det strategiske arbeidet. Vertskommune anses derfor som en ikke egnet samarbeidsform for disse oppgavene. Alternativ kan man organisere med delt ledelse for tjenestene/oppgaven/kompetansen, uten noen form for vertskommunesamarbeid. Her vil de som er ansatt i de funksjonene og oppgavene som er beskrevet ovenfor fordele sin arbeidskraft med 50 % i den ene kommunen og 50 % i den andre kommunen, og må forholde seg til to parallelle organisasjoner og ledelseslinjer. Hvis den ansatte skal tilsettes hos to ulike arbeidsgivere vil dette kreve en form for forpliktelse mellom kommunene og en «frivillig» lojalitet fra den ansatte. Denne samarbeidsformen anses derfor ikke som bærekraftig over tid.

6 5 Oppgavene som ligger i scenario 4 vurderes derfor ikke som egnet å samarbeide om, og bør ivaretas i den enkelte kommune. Det betyr at hver kommune må bygge opp ressurser og kompetanse til å ivareta disse funksjonene. Konsekvenser av scenario 4 Oppgavene ovenfor overføres til vertskommune eller IKS (evt. annen samarbeidsform, se nedenfor) i tillegg til oppgavene i scenario 3. Oppgavene som blir igjen (tilsvarer oppgaver som i dag blir utført i Enhet for samfunnsutvikling) vil måtte splittes og overføres til den enkelte kommune. Det betyr at man må øke bemanningen med 9 10 årsverk. Det forventes ingen behov for utbygging av kontorplasser ved en slik løsning. SAMLET ÅRSVERK Årsverk 2015 vertskommune e.l. i 2020 Nytt behov Antall årsverk , ,5 9,5 Lønnskostnad årsverk Kontorstøtte Kapitalkostnader Scenario 5 I dette scenariet opprettholdes og som egne kommuner. Det besluttes at man skal samarbeide om oppgaver og myndighet som har rom for politisk skjønn og som etter lov krever direkte politisk myndighet og ikke kan delegeres til administrativ myndighet. Eksempler på tjenester/oppgaver/kompetanse kan være: Byggesaksbehandling Arealplanlegging Miljøforvaltning Landbruksforvaltning Utmarksforvaltning Oppmåling og eiendomsskatt Hvilke samarbeidsformer er mulig og/eller hensiktsmessig for scenario 5? Modellen for samarbeid i dette scenariet vil i første omgang være vertskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemnd jf. Kommuneloven 28-1c, alternativt interkommunalt selskap. Ved vertskommunesamarbeid tar vertskommunen fullt ansvar for tjenestene. For eksempel vil saksbehandling og saksforberedelser i byggesaker og arealplansaker være lagt til vertskommunen. En felles politisk nemnd vil kunne fungere som et felles planutvalg for begge kommuner. Delegert myndighet i vertskommunen vil ivareta all saksbehandling som ikke krever politiske vedtak. Konsekvenser av scenario 5 Når det gjelder kontorstøtte og kapitalkostnader vil det mest sannsynligvis være behov for å bygge ca. 15 nye kontorarbeidsplasser i hver kommune. En slik utbygging vil sannsynligvis kostnadsmessig ligge på rundt 9-10 mill. kroner pr. kommune.

7 6 SAMLET ÅRSVERK Årsverk 2015 vertskommune e.l. i 2020 Nytt behov Antall årsverk ,5 70,5 29,5 163,5 38,5 Lønnskostnad årsverk Kontorstøtte Kapitalkostnader Inntektsvirkning av ulike scenarier I forbindelse med administrasjonssjefen presentasjon i samkommunestyret 4. februar 2016, ble det uttrykt ønske om å få en vurdering av hvordan de ulike scenariene vil slå ut på inntektssiden for kommunene og hvilken betydning forslaget til nytt inntektssystem vil kunne få. Inntektssystemet for kommunene har mange element. De to viktigste er skatt med inntektsutjevning og innbyggertilskudd med utgiftsutjevning. For og fordeler disse inntektene seg slik i 2016 (i mill kroner): Skatt og inntektsutjevning Innbyggertilskudd med utgiftsutjevning Sum rammetilskudd Sum Skatt og rammetilskudd regnes ut og utjevnes pr innbygger slik at det ikke vil bli noen forskjell på om man er én eller to kommuner. Når det gjelder innbyggertilskuddet som fordeles etter beregnet utgiftsbehov (kostnadsnøkler i utgiftsutjevningssystemet) er bildet mer komplisert. En av kostnadsnøklene i dagens inntektssystem har som formål å fange opp smådriftsulemper for de minste kommunene. Alle kommuner, uansett størrelse, har i dag et basistilskudd på ca 13 mill kr. I forslag til nytt inntektssystem som er på høring er det foreslått endringer i dette basistilskuddet. Dette for å gjøre inntektssystemet mer nøytralt i forhold til kommunestruktur. Det foreslås innført et nytt strukturkriterium som innebærer at det kun er kommuner med store avstander til befolkningskonsentrasjoner med tilhørende infrastruktur som vil få fullt basistilskudd. Hverken eller vil få fullt basistilskudd enten en er 2 selvstendige kommuner eller 1 sammenslått kommune. Hvor mye våre kommuner vil få redusert tilskuddet med det foreslåtte systemet er ikke klart, men KS har beregnet at kommune vil årlig tape 3,5-4,2 mill og 0,9 2,3 mill i forhold til i dagens system på denne endringen netto. Størrelsen på beløpene varierer med hvilken terskel som velges for avstander. Samtidig foreslås en oppdatering av andre kriterier i inntektssystemet som også vil gi kommunene reduserte tilskudd. Summen av de foreslåtte endringer er beregnet til 5,3 mill for og 6,5 mill kr for. I den sammenhengen er det verd å merke seg at kommuner som innen vedtar å slå seg sammen vil få sine rammetilskudd beregnet som om de var 2 kommuner og med dagens inntektssystem i 15 år med nedtrapping over ytterligere 5 år. Dette tilskuddet kalles inndelingstilskudd og vil virke som

8 7 en «vaksine» mot endringene beskrevet ovenfor dersom en velger å slå seg sammen. Scenario 1 vil derfor gi betydelig mer inntekt for kommunene de kommende 15 årene enn de øvrige scenariene. I tillegg til dette er det verd å merke seg at det i forbindelse med kommunereformen er lagt inn gulrøtter i form av engangstilskudd for kommuner som velger å slå seg sammen. Om og vedtar å slå seg sammen vil kommunene får 50 mill som kommunestyrene kan disponere fritt. Dette er en ordning som også forutsetter sammenslåingsvedtak innen og som bare scenario 1 gir mulighet for. Oppsummering Scenario 1 gir besparelse i forhold til i dag, effektiv ressursbruk og ryddige ansvarsforhold og myndighetsplassering. Vil gi mulighet for bruk av ressurser til organisasjonsutvikling og samfunnsutvikling i tillegg til ordinær tjenesteproduksjon. Ved evt. vedtak før vil dette scenariet i tillegg gi et engangstilskudd og en sikring mot negative effekter av nytt inntektssystem i 15 år. Scenario 2 gir store merkostnader, men ryddige ansvarsforhold og myndighetsplassering. Kostnadsøkningen vil få konsekvenser for tjenesteproduksjonen, og splitting av fagmiljø vil kunne føre til økt sårbarhet. Kommunene vil hver for seg og kunne miste både intern og ekstern utviklingskraft. Scenario 3 gir besparelser i forhold til 2, men krever betydelig mer ressurser enn dagens samkommuneløsning med følger for tjenesteproduksjonen. Kommunene må hver for seg bygge opp egne administrasjoner som ivaretar andre støtte- og utviklingsoppgaver. Scenario 4 vil innebære lavere merkostnader enn 3, men vil gi uklare myndighetsforhold, manglende styring og ledelse og oppsplitting av ressurser uansett hvordan man organiserer funksjonene. Anbefales av den grunn ikke. Scenario 5 gir økte kostnader i forhold til både 3 og 4, og er interessant om en av kommunene er villig til å gi myndighet over areal- og landbrukspolitikken til en vertskommune med felles politisk nemnd og rådmannen i vertskommunen. Scenario 3 og 5 kan kombineres. Oppsummert kostnadsbilde: lønnskostnader Felles årsverk Antall årsverk Antall årsverk Kostnad Kostnad Samlet kostnad fra i dag Dagens situasjon Scenario Scenario , Scenario 3 60, , Scenario 4 (inkl. scenario 3) , Scenario 5 29,5 63,5 70,