FORVALTNINGSREVISJON AV ANSKAFFELSER SANDNES KO OMMUNE JUNI 2012

Transkript

1 FORVALTNINGSREVISJON AV ANSKAFFELSER S SANDNES KOMMUNE JUN I 2012

2 Forsidefoto: Stock Exchng

3 INNHOLD Denne rapportens målgrupper er kontrollutvalget, andre folkevalgte, formelt ansvarlige i administrasjonen og utførende fagfolk i administrasjon. Rapporten er et offentlig dokument og skal være tilgjengelig også for media og andre interesserte. Behovene varierer, men her er en leserveiledning med to nivåer for hvor dypt rapporten kan behandles: 1. Innholdsfortegnelsen, sammendraget og rådmannens kommentarer 2. Hovedrapporten med innledning, fakta og vurderinger, samt vedlegg Innhold... 3 Sammendrag... 4 Rådmannens kommentar... 8 Rapporten Innledning Formål og problemstillinger Revisjonskriterier og metode Faktabeskrivelse Innledning Bakgrunn Regelverk KOFA Regelverk og praktisering i Sandnes kommune E- handel i Sandnes kommune Etikk og anskaffelser Oppsummering og anbefalinger Vedlegg XXRAPPORTNAVN Sandnes kommune

4 SAMMENDRAG HOVEDFUNN Sandnes kommune handler inn for over 1,2 milliarder kroner pr år med i underkant av fakturaer. Det er god kompetanse på innkjøp sentralt i kommunen. Kompetanse og kjennskap til regelverket hos de som har ansvar for innkjøp på den enkelte enhet varierer en del. De store innkjøpene i kommunen foretas i henhold til Lov om offentlige anskaffelser. For mindre innkjøp mellom og er det en del brudd på regelverket, dette gjelder spesielt plikten til protokollføring. Blant 38 kontrollerte kjøp i denne kategorien, mangler det protokoll i 19 tilfeller. Disse er antagelig brudd på regelverket. PROSJEKTET Formålet med dette prosjektet er å gjennomgå og vurdere kommunens innkjøpsfunksjon, overholdelse av regelverket, og å identifisere risiko og praksis ved kjøp av varer og tjenester. Følgende problemstillinger er gitt: Risiko: På hvilke områder er det mest sannsynlig at det kan oppstå brudd på regelverk, - og med hvilke konsekvenser? Rammeavtaler: Hvilke områder er i dag dekket av rammeavtaler? Hvordan brukes rammeavtalene? Hvordan skjer fornyelsen av rammeavtalene? Overholdelse av regelverket: Basert på stikkprøver, i hvilken grad overholder kommunen eget og nasjonalt regelverk for anskaffelser? Hvor mange klager har kommunen fått, og hva er bakgrunnen for disse? E-handel: Hvordan er status for Sandnes kommune på dette området? Etikk: Hvilke etiske retningslinjer har kommunen vedrørende innkjøp? Hvordan praktiseres reglene? RISIKO Leder for innkjøpsavdelingen i Sandnes sier at risikoen for ikke å følge reglene om offentlige anskaffelser er størst når det gjelder konsulenter og arkitekter i en tidlig fase i et prosjekt. Dette er nå ivaretatt med rammeavtale med forskjellige konsulenter og arkitekter. Det stemmer med revisjonens erfaring, og vi mener i tillegg at det er en utfordring å få god nok kompetanse hos innkjøpere ved den enkelte enhet. Selve omfanget av anskaffelser og antall leverandører i seg selv er en risiko for brudd på regelverket om offentlige anskaffelser (LOA). Anskaffelser Sandnes kommune

5 Tabell 1 Sandnes kommunes anskaffelser i 2011 Antall leverandører, omsetning og antall utbetalinger (Kilde: Sandnes kommunes regnskap) 1 Beløpsgrenser Antall leverandører Kroner Antall føringer kr ,7 mill over 1,7 mill Totalt KOMPETANSE God kompetanse hos de medarbeiderne som har ansvar for innkjøp er helt avgjørende for om dette blir gjort effektivt og i tråd med regelverket. Det er solid kompetanse på innkjøp sentralt i kommunen. Kompetanse og kjennskap til regelverket hos de som har ansvar for innkjøp på den enkelte enhet varierer en del. I kommunens årlige lederskoleprogram gis opplæring i E-handel og anskaffelsesreglene. Utover dette er det ingen systematisk opplæring for de som har innkjøpsansvar. Dette ville nok ha vært nyttig. RAMMEAVTALER Bruk av rammeavtaler skal bidra til effektivisering, bedre ressursutnyttelse og bedre etterlevelse av regelverket. Sandnes har i dag mellom 100 og 150 rammeavtaler. Noen av disse benyttes bare av enkelte avdelinger i kommunen. Oversikten over hvilke avtaler som er inngått, ligger på intranettet, men er ikke alltid oppdatert, og noen av avtalene er merket med «inntil videre». Selve avtalene og deres innhold må søkes opp i det elektroniske saksbehandlingssystemet.. Dette systemet er ikke godt nok for innkjøpere som skal gjøre seg kjent med avtalens innhold. Her bør kommunen foreta en oppdatering og gjøre avtalene lettere tilgjengelig. Det er tidkrevende å følge avtalene opp manuelt. Sandnes har flere rammeavtaler i samarbeid med andre kommuner, og da deles det på sekretærfunksjonen med å følge opp selve avtalene. Sandnes kommune har flere parallelle rammeavtaler. Vi har sett på om disse er slik formulert at fordelingen mellom de aktuelle leverandører er fastsatt. Vi har funnet at fordelingsnøkkelen er regulert. 1 Dette er en illustrasjon på artene som i utgangspunktet har noe med LOA å gjøre. Overføringer er ikke fjernet. Anskaffelser Sandnes kommune

6 OVERHOLDELSE AV REGELVERKET Kjøp over kr og under kr Vi undersøkte 38 2 kjøp hos forskjellige virksomheter i kommunen som har eget budsjettansvar, inkludert barnehager og skoler. Utvalget var dels tilfeldig, dels på områder vi anser at det er størst risiko for brudd på LOA. 13 av kjøpene hadde protokoll eller var unntak fra regelverket. Flere av kjøpene som hadde protokoll, manglet skatteattest. 19 kjøp manglet protokoll, noe som hindrer oss i å kontrollere om reglene er oppfylt. Dette er altså mulige brudd på regelverket. For anskaffelser som ikke krever kunngjøring, må tidspunktet for når oppdragsgiver etter en forsvarlig vurdering av markedet begynner å innhente tilbud legges til grunn for vurdering av protokollplikten, jf. forskriften 2-3 annet ledd. Denne forsvarligheten kan vi ikke kontrollere her, men det var tydelig at flere av innkjøpere hadde god kjennskap til regelverket og forklarte seg om «feilberegnet beløp». Kjøp over kr Med utgangspunkt i kommunens leverandørstatistikk for 2011 hvor rammeavtaleleverandører, kommuner, interne overføringer osv. er tatt bort har vi kontrollert 50 % av leverandørene (46 stk) med en omsetning over kr med hensyn til om anskaffelsene er lyst ut på Doffin.no. Undersøkelsen omfatter både enkeltanskaffelser og summen av flere innkjøp utført av enheter med budsjettansvar. Vi fant seks anskaffelser over som ikke var lyst ut. Fem av disse kan begrunne unntak, mens den siste var handel på en utgått rammeavtale. Vi undersøkte 19 3 kjøp over kr fra leverandørlisten med tanke på anbudsprotokoll og evaluering. Noen var enkeltanskaffelser, men de aller fleste var deler av større prosjekt. Alle kjøp i denne størrelsesorden ble funnet å være i samsvar med regelverket. Det var tre kjøp der det ikke var protokoll, men her var det heller ikke krav. Ett eksempel var husleie som var betalt til en privat aktør for lokalene til en helsestasjon. E-HANDEL I SANDNES KOMMUNE I 2011 handlet kommunen for ca. 30 millioner kroner via e- handel, av totalt kjøp på ca. 1,2 milliarder. Av det totale kjøpet anslås ca 300 millioner kroner å være egnet for e- handel. Resultatet i 2011 er betydelig under det målet kommunen har satt seg. Dette begrunnes med at det ikke har vært tilgjengelig kapasitet og ressurser til å holde høyt nok fokus på e-handel de siste to årene. Håpet er å få tid til å prioritere dette, og målet er fremdeles at 25 % av anskaffelsene skal foretas via e-handel. 2 Vi mangler svar på to forespørsler. 3 Vi mangler svar på en forespørsel. Anskaffelser Sandnes kommune

7 ETIKK Sandnes bystyre vedtok den en anskaffelsespolitikk for Sandnes kommune. Disse reglene har også et kapittel om etikk, som er underlagt de generelle etiske retningslinjer for kommunen vedtatt den På forespørsel om ulike etiske forhold ved innkjøp, svarer sentrale innkjøpere slik: Å bli utsatt for kundepleie med gaver, turer og lignende er ikke lenger vanlig. Det kan forekomme invitasjonen til arrangementer og middager. Alle slike invitasjoner blir avslått. Det godtas kun servering i forbindelse med møter, og enkle gaver i forbindelse med jul. Alle beløp skal ligge innenfor grensen i det etiske regelverket. Vi ser at det i kommunen er en bevisst holdning når det gjelder denne type etiske spørsmål. Anbefalinger: Sandnes kommune bør oppdatere intranettet og gjøre de enkelte rammeavtaler lett tilgjengelige. Sandnes kommune bør fortsatt arbeide for å beholde god kompetanse på sentral innkjøpsenhet, og styrke kompetansen i virksomhetene for å sikre at Lov om offentlige anskaffelser etterleves. Sandnes kommune bør øke andelen e- handel i tråd med målsetting. Anskaffelser Sandnes kommune

8 RÅDMANNENS KOMMENTAR Rådmannens kommentar, : Rådmannen er tilfreds med at et det er prioritert å gjennomføre forvaltningsrevisjon på et viktig område som kommunens anskaffelser. Sandnes kommune handler varer, tjenester og bygg og anlegg for betydelige beløp hvert år. Måten anskaffelser blir gjennomført på er vesentlig, da avvik kan ha betydelige økonomiske konsekvenser for kommunen og innebærer betydelige utfordringer og risiki. Rådmannen merker seg at det konkluderes med at det er høy kompetanse på innkjøp og større prosjekter sentralt i kommunen. Videre at det på området etikk og anskaffelser er bekreftet at det i kommunen er en bevisst holdning til denne type spørsmål. Det er videre betryggende å se at de større konkurransene på kjøp av varer, tjenester og bygge og anleggsoppdrag (kontraktsverdi over kr ) rapporteres å være gjort i tråd med gjeldende regelverk. Det er også her de økonomiske konsekvensene og risiki ved brudd på regelverket vil være størst. Rapporten påpeker noen forbedringsområder innenfor innkjøpsområdet. Det meste av det som blir påpekt i rapporten er kommunen godt i gang med å rette oppi. Rådmannen vil derfor understreke betydningen av arbeidet som skjer i sentral Anskaffelsesenhet, for å sørge for mest mulig effektiv ressursbruk ved kommunens anskaffelser, basert på grunnprinsippene i loven om offentlige anskaffelser. Det er lagt frem tre anbefalinger til kommunen etter gjennomført revisjon. Rådmannen gir her sine merknader til hver av anbefalingene: Sandnes kommune bør oppdatere intranettet og gjøre de enkelte rammeavtaler lett tilgjengelige. Intranett er en god kanal for spredning av informasjon om kommunens rammeavtaler, samt for annet innkjøpsrelatert informasjon, maler og regler for anskaffelser. Kommunens intranettløsning er av eldre modell med tilsvarende foreldet brukergrensesnitt. Det har i lengre tid vært arbeidet med å oppgradere til en mer moderne løsning. Anskaffelser har planlagt en betydelig oppgradering av sine sider på intranett, men utsatt dette i påvente av den nye intranettløsningen. Informasjonen om kommunens rammeavtaler er i noen grad blitt skadelidende i denne perioden. Anskaffelser er i gang med å oppdatere informasjon om eksisterende rammeavtaler. Oppgradering av kommunens internett hjemmeside har vært prioritert hittil. Videre pågår oppgradering av kommunens arkivsystem/dokumentbehandling. Oppgradering av intranettet er i arbeid som pågår. Med disse oppgraderingene vil kommunens plattform for elektronisk samhandling komme på plass. Sandnes kommune bør fortsatt arbeide for å beholde god kompetanse på sentral innkjøpsenhet, og styrke kompetansen i virksomhetene for å sikre at Lov om offentlige anskaffelser et- Anskaffelser Sandnes kommune

9 terleves. Både i sentral enhet Anskaffelse og i tjenesteområdene skjer et kontinuerlig arbeid for å nå målsetningene som er satt i kommunens vedtatte Anskaffelses politikk. Som revisjonen peker på i rapporten er det utfordringer knyttet til noen av områdene. Det dreier seg i hovedsak om avvik fra kravet om protokollføringer for virksomhetenes kjøp av varer eller tjenester mellom 100 og 500 tusen, og kommunens utfordringer for å nå målet om økt bruk av e-handel. I kommunens interne lederskoleprogram som gjennomføres årlig, gir Anskaffelsesenheten opplæring i e-handel og anskaffelsesregler. Dette er ett opplæringstilbud som også er åpent for andre enn ledere. Da dette har pågått i flere år vil svært mange av kommunens ledere være gitt kunnskap om disse reglene, samt at nye får tilbudet. I tillegg gjennomfører Anskaffelsesenheten innkjøpskurs for resultatenheter på forespørsel. Den siste tiden er slik kurs gjennomført for styrerne i kommunens barnehager, ledegruppen for bo og aktivitetssentrene og ledergruppen i Fritid. Rådmannen er gjort kjent med at flere av bruddene på protokollplikten har skjedd ved kjøp av mat til barnehagene. Det pågår derfor nå en prosess mellom Anskaffelsesenheten og de rammeavtaleleverandørene kommunen har på leveranser til storkjøkken og kantiner for å finne fram til transport og leveringsrutiner som kan gjøre at også barnehagene vil kunne benytte seg av disse avtalene. Dette er allerede løst for levering av melk og melkeprodukter og for brød og bakervarer. Det pågår arbeid for å inkludere barnehagene også på varegruppene frukt og grønt og kolonialvarer. Disse løsningen vil både forenkle anskaffelses prosessen i resultatenhetene og redusere avvikene fra protokollplikten. Anskaffelsesenheten følger med i markedet mht. aktuelle elektroniske løsninger som kan effektivisere og bedre innkjøpsprosessene. Dette forventes også å kunne gi bedre oppfølging og kompetanseøkning i kommunens enheter. Det er tett oppfølging av markedet for slike løsninger og det søkes etter løsninger som har et moderne brukergrensesnitt og som ikke krever ressurser i etablering, opplæring og bruk som oversiger det enheten har tilgjengelig. Sandnes kommune bør øke andelen e- handel i tråd med målsetting. E- handel gir mer effektive innkjøpsprosesser, bedrer kontrollen over kommunens økonomiske disposisjoner. I tillegg muliggjør E- handel mer effektiv fakturahåndtering og høyere avtalelojalitet. For å hente ut de potensielle gevinstene må det fortsatt legges ned et betydelig arbeid for å implementere flere avtaler i E -handelløsningen og for å få opp bruken av E-handel i kommunen. Anskaffelser har i en periode med utfordringer på personellsiden ikke hatt kapasitet til å opprettholde det kontinuerlige fokuset på E- handel i kommunen. Dette vil nå få høyere fokus framover. Opplæring av brukere skjer primært ved en omfattende opplæring ved oppstart av nye løsninger, etter dette gir Anskaffelser supplerende opplæring i de enhetene som ber om dette. Anskaffelser Sandnes kommune

10 Sandnes kommune deltar sammen med andre kommuner i arbeidet med å få framskaffet neste generasjon E-handelsløsning med fokus på utvidet funksjonalitet og brukervennlighet. Med en slik løsning vil både bestilling og betaling kunne automatiseres. Anskaffelser Sandnes kommune

11 RAPPORTEN Anskaffelser Sandnes kommune

12 1 INNLEDNING 1.1 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER Formålet med dette prosjektet er å gjennomgå og vurdere kommunens innkjøpsfunksjon, overholdelse av regelverket, og å identifisere risiko og praksis ved kjøp av varer og tjenester. Mandat for gjennomføring av prosjektet ble vedtatt av kontrollutvalget i møte I tillegg til formålet, framgår det av kontrollutvalgets bestilling at følgende problemstillinger skal besvares: Risiko: På hvilke områder er det mest sannsynlig at det kan oppstå brudd på regelverk, - og med hvilke konsekvenser? Rammeavtaler: Hvilke områder er i dag dekket av rammeavtaler? Hvordan brukes rammeavtalene? Hvordan skjer fornyelsen av rammeavtalene? Overholdelse av regelverket: Basert på stikkprøver, i hvilken grad overholder kommunen eget og nasjonalt regelverk for anskaffelser? Hvor mange klager har kommunen fått, og hva er bakgrunnen for disse? E-handel: Hvordan er status for Sandnes kommune på dette området? Etikk: Hvilke etiske retningslinjer har kommunen vedrørende innkjøp? Hvordan praktiseres reglene? 1.2 REVISJONSKRITERIER OG METODE Revisjonskriteriene er krav eller forventninger som brukes for å vurdere funnene i undersøkelsene. Revisjonskriteriene skal være begrunnet i, eller utledet av, autoritative kilder innenfor det reviderte området, f.eks. lovverk og politiske vedtak. I dette prosjektet er følgende kriteriegrunnlag anvendt: Lov og forskrift om offentlige anskaffelser, med forarbeider, rettspraksis osv. Veileder for offentlige anskaffelser (Forbruker- og administrasjonsdepartementet 2006) Sandnes kommunes politiske og administrative vedtak, mål og føringer på innkjøpsområdet Metodisk er det benyttet intervjuer med sentrale personer i kommunens innkjøpsfunksjon, dokumentgransking samt gjennomgang av lovverk og leverandørstatistikk. En nærmere omtale av kriterier, metode og kildehenvisninger ligger i rapportens vedlegg. Vår samlete vurdering er at metodebruk og kildetilfang har gitt et tilstrekkelig grunnlag til å besvare prosjektets formål og de problemstillinger kontrollutvalget vedtok. Anskaffelser Sandnes kommune

13 2 FAKTABESKRIVELSE 2.1 INNLEDNING Offentlig sektor i Norge anskaffer årlig varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider for nesten 400 milliarder kroner. Offentlige anskaffelser har derfor stor betydning for effektiviteten og ressursbruken i offentlig sektor, og utgjør samtidig et viktig marked for næringslivet. 4 I dette kapitlet vil vi se nærmere på innkjøpssituasjonen i Sandnes kommune. Vi vil drøfte dagens bruk av rammeavtaler og e-handel, og gjøre rede for kommunens omstillingsprosjekt på innkjøpssiden. Kommunens praktisering av innkjøpsbestemmelsene, risikoområder i forbindelse med brudd på regelverket og sammenligninger med andre kommuner vil også bli berørt. 2.2 BAKGRUNN Sandnes kommune kjøpte ifølge leverandørstatistikken for 2011 varer og tjenester for i overkant av 1,2 milliarder kroner. I 2011 ble det håndtert litt i underkant av fakturaer var det 4782 årsverk i kommunen 5. Per var det innbyggere i kommunen ORGANISERING Den sentrale innkjøpsfunksjonen i Sandnes kommune har fem ansatte i fast stilling. Innkjøpsseksjonen skal følge opp og sikre at innkjøpskompetansen i virksomhetene er på plass, samt ha kontroll med formaliteter, regelverk m.v. Videre skal de utlyse og fremforhandle de fleste rammeavtaler. Figur 1 Momenter for organisering av innkjøp i kommunen (Kilde: NHO veileder til beste praksis) 4 Jf. KOFAs internettsider 5 Fra årsrapporten Anskaffelser Sandnes kommune

14 Sandnes har organisert seg i kombinasjonsmodellen, men med innslag av en desentral organisering. Det uttrykte målet i innkjøpsavdelingen er: «Anskaffelser i Sandnes kommune skal bistå med å redusere kommunens anskaffelseskostnader, for å frigjøre midler til å realisere kommunens strategier og målsettinger. Videre skal enheten bidra til at kommunen på ethvert trinn i anskaffelsesprosessen opptre som en profesjonell, etisk korrekt og krevende kunde.» Innkjøpsavdelingen er en strategisk enhet med spisskompetanse på regelverket når det gjelder anskaffelser. Innkjøpsavdelingens ansvar og oppgaver er kortfattet: Utarbeide eventuelle maler- bestepraksis Gi råd Gjennomføre større konkurranser som omfatter flere enheter Inngå rammeavtaler Administrere katalogdelen av e- handel Bistå å løse eventuelle konflikter i anskaffelser Ivareta kommunesamarbeidet Ivareta informasjonen om avtaler for de øvrige enheter Den enkelte enhetsleder har selv ansvaret for budsjett og korrekte innkjøp på sin enhet. De interne reglene sier at rammeavtaler skal benyttes MÅLSETTINGER Sandnes kommune har laget en anskaffelsespolitikk 6 som er vedtatt av Sandnes bystyre I denne er det satt overordnede mål for anskaffelsene i kommunen: Følge lover, forskrifter og interne vedtak Ivareta lovens krav til forutsigbarhet, gjennomsiktighet, ikke-diskriminering og etterprøvbarhet gjennom anskaffelsesprosessen. Foreta anskaffelser utelukkende ut fra kommunens interesser, ingen må nytte slik virksomhet til personlig vinning. Sikre korrekt og ensartet behandling av kommunens leverandører. Sandnes kommune skal løpende arbeide for å redusere ressursforbruket og redusere miljøskader. Oppnå gode priser og vilkår Skaffe kommunens enheter god tilgang på nødvendige varer og tjenester av god kvalitet til rett pris Redusere kommunens anskaffelseskostnader ved å benytte konkurranseelementet ved anskaffelser. Søke å oppnå bedre priser og vilkår gjennom innkjøpssamarbeid Økt effektivitet 6 Se vedlegg. Anskaffelser Sandnes kommune

15 Reduserte indirekte kostnader søkes oppnådd ved å forenklet administrasjon i forbindelse med anskaffelse av varer og tjenester. Øke bruken av elektroniske løsninger i alle trinn i anskaffelsesprosessen. Søke å redusere og standardisere produktutvalget. Søke å oppnå redusert administrasjon gjennom innkjøpssamarbeid I tillegg gir dokumentet en oversikt over hvordan anskaffelsene skal gjennomføres, og det er et særskilt avsnitt om etikk og anskaffelser, som skal supplere det generelle etiske regelverket i kommunen. I kommunen er det også laget en oversikt over delegasjonsbestemmelser og arkivrutiner når det gjelder anskaffelser. Når det gjelder arkivrutiner, ble disse oppdatert og tatt i bruk umiddelbart etter revidering av offentlighetsloven. 7 Sandnes kommune har et utstrakt innkjøpssamarbeid med Stavanger, Sola og Randaberg kommuner, samt Rogaland fylkeskommune. Dette sparer administrasjonskostnader og volumet gir trolig lavere enhetspriser. Innkjøpssamarbeidet er i den senere tid utvidet til også å omfatte flere andre kommuner. 2.3 REGELVERK Lov om offentlige anskaffelser ble vedtatt 16. juli Formålet med loven 8 er at den skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. Loven skal også bidra til at det offentlige opptrer med integritet når offentlige midler anvendes til innkjøp av varer, tjenester og bygg- og anleggskontrakter. Lovens 5 omhandler grunnleggende krav til oppdragsgiver. Her fremgår det at oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører. Videre skal en anskaffelse så langt det er mulig være basert på konkurranse. Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom hele anskaffelsesprosessen. Oppdragsgiver kan ikke dele opp en planlagt anskaffelse i den hensikt å unngå at bestemmelser i lov om offentlige anskaffelser kommer til anvendelse. TERSKELVERDIER Lov om offentlige anskaffelser samt forskriftens del I gjelder for alle anskaffelser foretatt av kommunen. Dette innebærer at de grunnleggende prinsipper om anskaffelser gjelder for alt kjøp i kommunen. De grunnleggende prinsipper er: - Konkurranse 7 Se rutinene i vedlegg. 8 Lov om offentlige anskaffelser 1 Anskaffelser Sandnes kommune

16 - Forretningsskikk - Forholdsmessighet - Likebehandling av leverandører - Forutberegnlighet - Gjennomsiktighet - Etterprøvbarhet For anskaffelser med en verdi over kr plikter kommunen å føre protokoll for anskaffelsen. Anskaffelser over kr plikter kommunen å lyse ut nasjonalt på nettstedet Doffin.no. Investeringer og anskaffelser av høyere verdier (se under) medfører andre krav, blant annet utlysning innenfor EØS området i TED-basen. For løpende anskaffelser skal de samlede anskaffelser av vedkommende kategori over ett år legges til grunn. Et enkelt kjøp eller samlet varekjøp av en varetype i løpet av et år som overstiger kr ekskl. mva skal lyses ut nasjonalt. Av hensyn til det grunnleggende prinsipp om konkurranse i det offentlige, er hovedregelen at rammeavtaler ikke skal løpe over mer enn fire år, med unntak av tilfeller som er særlig berettiget ut fra rammeavtalens gjenstand. 9 Dersom en ønsker å inngå en avtale som løper over flere år, er det den samlede omsetning i hele avtaleperioden som skal inngå i verdiberegningen, inklusiv verdien av eventuelle opsjoner. Dersom samlet kjøp av en vare eller prioritert tjeneste overstiger 1,6 millioner kroner eks. mva., krever EØS-regelverket at anbuds- og tilbudskonkurranser kunngjøres innenfor EØS-området. For bygge- og anleggskontrakter har grensen frem til sommeren 2012 vært på 40,5 millioner kroner for plikt til å utlyse innenfor EØS. Terskelverdien er nå endret til 40 millioner kroner eks. mva. Ved beregning av terskelverdier er det den anslåtte verdi av den kontrakt som skal inngås for hele kontraktsperioden, som skal legges til grunn. For tjenestekontrakter som er tidsbegrenset, og som har en varighet på 48 måneder eller mindre, skal man ta utgangspunkt i det anslåtte beløp for hele kontraktens varighet. Eksempelvis vil en kommune som inngår en vedlikeholdsavtale for kopimaskiner for tre år, ha varierende behov for service i løpet av disse årene. Kommunen må likevel vurdere hvor ofte det sannsynligvis vil være behov for vedlikehold. Det anslåtte beløp for hele treårs-perioden legges så til grunn for vurdering av terskelverdier. HVA ER EN ANSKAFFELSE NÅR FLERE ENHETER GJØR INNKJØP Departementet drøfter i sin nyeste veileder til forskriften 10 at i enkelte innkjøpsvirksomheter kan det være flere desentraliserte enheter, innenfor samme juridiske enhet, 9 Forskrift om offentlige anskaffelser 6-1, 4 ledd/ 15-1, 4. ledd 10 Veileder kap Anskaffelser Sandnes kommune

17 som gjør innkjøp. Dette vil typisk kunne være aktuelt i staten, eller i en stor kommune hvor for eksempel en skole gjør innkjøp av samme art som andre skoler. En aktuell problemstilling er da om anskaffelser som de ulike enhetene gjør må ses i sammenheng når terskelverdiene beregnes. Forskriften gir ikke svar på denne problemstillingen. Departementet skriver videre at det i vurderingen må legges vekt på om anskaffelsen skjer av innkjøpsuavhengige enheter. Sentrale momenter i vurderingen er: om enheten har eget budsjett og selvstendig innkjøpsansvar, om anskaffelsen kun er til denne enheten, og om beslutningen om inngåelse av kontrakt tas utelukkende av denne enheten for denne type anskaffelse. Dette vil si at enheten ikke trenger godkjennelse for anskaffelsen. Det heter videre at: Hvis en enhet koordinerer kjøp for flere andre enheter, for eksempel gjennom en felles rammeavtale, må verdien av alle de planlagte innkjøpene sees i sammenheng ved beregning av terskelverdiene. Dette gjelder selv om de forskjellige enhetene ellers har selvstendig innkjøpsansvar. Reglene om omgåelse må også tas i betraktning hvis motivet for at enheten inngår individuelle kontrakter er å omgå regelverket. Disse drøftingene vil kunne få direkte innvirkning på kommunens plikt til å utlyse og protokollføre anskaffelser. Følgende eksempel belyser problemstillingen. Dersom hver av en kommunes skoler kjøper inn varer i en bestemt kategori for kr i løpet av en 12 måneders periode, kan det til sammen beløpe seg til relativt store summer. I en sentralisert organisasjon skulle det medført krav om offentlig utlysning, kanskje også i EØS-området. I en desentralisert organisasjon vil det kanskje ikke foreligge tilsvarende krav, verken til protokollføring eller utlysning. Med unntak av de tilfeller der kommunen selv velger å inngå rammeavtale, og gjøre den gjeldende for samtlige enheter i kommunen. De grunnleggene krav i del I av forskriften vil imidlertid gjelde også i en desentralisert organisasjon. Hvert enkelt kjøp må da underlegges konkurranse. Dette er en aktuell utfordring i Sandnes kommune, som har mange selvstendige enheter som handler for betydelige beløp, f. eks. barnehager, skoler og sykehjem som handler for store beløp. 2.4 KOFA Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) består av et sekretariat og en nemnd på totalt ti medlemmer. Nemnda er oppnevnt av Regjeringen og består dels av uavhengige advokater, og dels av personer hentet fra domstolene og universitetene. KOFA er et organ som skal behandle klager om brudd på lov om offentlige anskaffelser. Nemnda skal bidra til at tvister om offentlige anskaffelser løses på en Anskaffelser Sandnes kommune

18 effektiv, uhildet og grundig måte. Dersom det foreligger en dom i saken, eller det er mer enn seks måneder siden kontrakten ble inngått, vil klagen bli avvist. Uttalelsene fra klagenemnda er rådgivende, men det forventes at de vil bli lagt til grunn i de aller fleste tilfeller. Dersom sakene senere kommer inn for domstolene vil det normalt være adgang til å legge frem uttalelsen fra klagenemnda for domstolen. Fra har KOFA hatt mulighet til å gi gebyr dersom kjøp skjer i strid med regelverk for offentlige anskaffelser, uten at leverandør må gå gjennom den tidligere relativt omfattende - prosessen i rettsapparatet. KOFA kan ilegge overtredelsesgebyr for ulovlige direkte anskaffelser på opp til 15 % av anskaffelsens verdi. Kofa kan imidlertid ikke ilegge erstatning til tilbydere dersom det er brudd på regelverket, det gjøres etter avtale mellom partene eller gjennom domstolen. Fra er det nye håndhevelsesregler. Da skal gebyr ilegges av domstolene, og KOFA blir igjen et rent rådgivende organ. 11 Partene bærer egne omkostninger i anledning klagebehandlingen. For klage til klagenemnda skal det betales et rettsgebyr som for tiden er på kr 860. Dette betyr at det er svært billig for en misfornøyd leverandør å få prøvet sin sak. Alle innkomne saker, samt avgjorte saker, er offentlige. Denne informasjonen er lagt ut på internettadressen Det er mulig å søke etter hvem som er innklaget og hvem som klager SANDNES KOMMUNE OG KOFA Tabell 2 Sandnes kommune og KOFA-saker /220 Innklaget virksomhet: Sandnes kommune Klager: SV betong Første 2009/204 Innklaget virksomhet: Sola kommune, Sandnes kommune og Stavanger kommune Klager: Thorstein Lund A/S 2011/180 Innklaget virksomhet: Sandnes kommune Klager: Entro Avvist - saken ubegrunnet eller kan klart ikke føre frem: Saken gjelder: Kvalifikasjonskriterier. Nemndas kommentar: Innklagede har kunngjort en konkurranse om anskaffelse av en regional multi-/funksjonshall i Sandnes kommune. Kontrakten omfatter prosjektering, utførelse, inventar og utstyr, samt 3 årige serviceavtale. Det fremgår av utlysningens punkt III.2.2 Krav til tilbyders økonomiske og finansielle kapasitet at det stilles krav om at leverandøren skal ha driftsinntekter på minimum kr 500 millioner for driftsåret Innklagede anfører at det ikke kan settes en beløpsgrense eller at den oppgitte beløpsgrensen ikke er relevant for arbeider av denne størrelsen (utbyggingen er anslått til millioner kroner). Vedtak: Ikke brudd på regelverket. Saken gjelder: Ulovlig tildelingskriterium Nemndas kommentar: Klager har deltatt i en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av rammeavtale på levering av maling, tapet og gulvbelegg, samt tilhørende tjenester som maler-, tapetserer- og gulvleggertjenester til kommunale bygg og boliger. Klagenemnda kom til at innklagede ikke hadde brutt regelverket. Avvist - saken ubegrunnet eller kan klart ikke føre frem. Saken gjelder: De generelle kravene i 5 Innklagede gjennomfører en anbudskonkurranse vedrørende anskaffelse av rapporteringsverktøy for innsamling og behandling 11 Nye håndhevelsesregler 12 Kilde: Kofa.no Anskaffelser Sandnes kommune

19 av måletekniske data. Klager anfører at innklagede, ved å stille et irrelevant spesifikasjonskrav til systemet, utestenger klager som mulig leverandør. Kommunen har aldri blitt innklaget i saker verken alene eller i interkommunale konkurranse som kommunen har hatt sekretær/prosjektansvar for der det er konstatert brudd på regelverket. Det er ingen innklagede saker som ikke er avgjort. Kommunen har deltatt i to felleskonkurranser med andre kommuner, der det har blitt innklagd og fått påvist regelbrudd. Det gjelder felleskonkurranse om Tolketjenester i 2012 og møbelavtale i REGELVERK OG PRAKTISERING I SANDNES KOMMUNE VURDERING AV RISIKO FOR BRUDD PÅ REGLENE OM OFFENTLIGE ANSKAFFELSER. Leder for Innkjøpsavdelingen i Sandnes kommune sier at risikoen for ikke å følge reglene i LOA er størst når det gjelder konsulenter og arkitekter i en tidlig fase i et prosjekt. Da er ikke utgiftene så veldig høye, og det er ikke vedtatt et budsjett på selve prosjektet. Dette kan medføre at f. eks arkitekter lager en skisse, og det er ikke foretatt konkurranse på dette arbeidet. Dette har kommunen løst ved å inngå rammeavtaler på denne typen oppdrag. I tillegg har vi sett at det å ha tilstrekkelig kompetanse ved den enkelte enhet som foretar innkjøp, kan være en utfordring. Vi stilte spørsmål om organiseringen av kommunens egenkontroll med anskaffelser. I svaret fremkommer ikke om det foretas jevnlige stikkprøver eller lignende, men at saken en får kjennskap til tas opp: «Leder for anskaffelser rapporterer til økonomidirektør, hun blir i våre ukentlige møter orientert om status for anskaffelsesområdet. Hun sitter selv i kommunens ledergruppe og tar ved behov opp sakene der.» RAMMEAVTALER En rammeavtale 13 er en avtale som er inngått mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere leverandører. Avtalen har til formål å fastsette vilkårene for de kontrakter som skal tildeles i løpet av en gitt periode, særlig med hensyn til pris og eventuelt planlagte mengder. Bruk av rammeavtaler forenkler og reduserer arbeidet som må foretas i forbindelse med en anskaffelse, fordi den enkelte oppdragsgiver ikke selv behøver å gå gjennom hele anskaffelsesprosessen hver gang den skal kjøpe noe. Flere av aktivitetene som er 13 Veileder til reglene om offentlige anskaffelser, kap. 8. Anskaffelser Sandnes kommune

20 påkrevd i forbindelse med anskaffelsen, er allerede utført ved inngåelsen av rammeavtalen. Bruk av rammeavtaler reduserer dermed det administrative arbeidet i forbindelse med den enkelte anskaffelse. Arbeidet med en hvilken som helst anskaffelse i offentlig sektor kan være tidkrevende da alle anskaffelser er underlagt de syv grunnleggende prinsipper, jfr. avsnittet om terskelverdier. Foruten spart arbeid, skal bruk av rammeavtaler gi bedre priser og betingelser ved kjøp. Det reelle gevinstpotensialet vil avhenge av hvilket nivå i kommunen man ser på, og hvor mye som er gjort tidligere. Den enkelte virksomhet kan nok i noen tilfeller oppnå bedre pris i markedet enn fra en leverandør man har rammeavtale med. For kommunen totalt sett kan likevel mange småkjøp ødelegge muligheten for volumrabatter, samt øke risikoen for lovbrudd gjennom manglende bruk av gjeldende avtaler og for liten oversikt over praksis for protokollføring og kunngjøring. Det kan inngås rammeavtaler med flere leverandører for samme vare, såkalt parallelle rammeavtaler. Da er rekkefølgen av innkjøp eller innkjøpene regulert spesifikt i avtalen, eller det må holdes en minikonkurranse mellom de leverandører som har inngått avtale RAMMEAVTALER OG BRUK AV DISSE I SANDNES KOMMUNE For å sikre at loven følges, redusere administrasjonskostnader samt oppnå stordriftsfordeler, prioriterer Sandnes kommune å inngå rammeavtaler. Gjennom er rammeavtale kan krav om miljø, sosial dumping, etisk handel, betalingsrutiner, reklamasjoner, garantier osv. bedre ivaretas enn alternativet med mange små konkurranser. Rammeavtaler gir økt volum og langsiktighet, noe som kan trekke til seg flere potensielle leverandører og derigjennom gi økt konkurranse og bedre vilkår. Kommunens enheter er forpliktet til å benytte 14 rammeavtaler. Tabellen under gir en oversikt over hvordan kjøp var fordelt på antall leverandører i Vi har ikke fjernet internt kjøp og salg, interne overføringer, overføringer til private aktører, eller kartlagt hvor stor del av innkjøpet rammeavtaleleverandørene står for. Vi ser at i overkant av 3195 leverandører mottar ca. 1,2 milliarder kroner gjennom ca transaksjoner. Dette store leverandørvolumet må selvsagt administreres, jf. avsnitt om redusert administrativt arbeid ved bruk av rammeavtaler. 14 Oversikten over rammeavtaler er lagt i vedlegg. Anskaffelser Sandnes kommune