Trondheim kommunerevisjon. Rapport 5/2015-F Kvalitet i spesialundervisning

Transkript

1 Trondheim kommunerevisjon Rapport 5/2015-F Kvalitet i spesialundervisning

2 Forord Trondheim kommunerevisjon oppsummerer med denne rapporten resultatene fra forvaltningsrevisjonen Kvalitet i spesialundervisningen. Arbeidet med prosjektet har pågått i perioden november 2014 til mai Rådmannen har hatt rapporten til verifisering og høring i april og mai Arbeidet er utført av Roald Elvegård (prosjektleder) og Berit Juul. Trondheim, 21. mai 2015 Per Olav Nilsen revisjonsdirektør Roald Elvegård forvaltningsrevisor

3 Sammendrag Ifølge opplæringsloven 5-1 har elever som ikke har et tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, rett til spesialundervisning. Den kan bestå av en rekke ulike tiltak, både når det gjelder lærerressurser, opplæringens metodikk, praktisk tilrettelegging og særskilt utstyr eller særskilt tilpassede læremidler. Spesialundervisning kan skje både i den ordinære klassen, i mindre elevgrupper eller i enetimer. Den skal iverksettes tidlig i skoleløpet og når problemene oppstår. Formålet med denne forvaltningsrevisjonen er å undersøke innhold og kvalitet i spesialundervisning i Trondheim kommune, og problemstillingen er som følgende: I hvilken grad mottar elever med vedtak om spesialundervisning et tilfredsstillende tilbud? Prosjektet er avgrenset til spesialundervisningen i det ordinære skoletilbudet ved fire tilfeldig valgte barneskoler i to bydeler. De fire skolene er Bispehaugen og Lilleby i Østbyen og Byåsen og Singsaker i Midtbyen. For å besvare problemstillingene i forvaltningsrevisjonen har vi benyttet observasjon, intervju, gjennomgang av elevmapper, dokumentanalyse, statistikk og spørreundersøkelse til foreldre. Saksbehandling, planlegging og evaluering Revisjonen mener mange av enkeltvedtakene ikke er av tilfredsstillende kvalitet. De fleste vedtakene spesifiserer ikke hvor mye tid som skal brukes av henholdsvis lærer og assistent. Retten til å se sakens dokumenter står ikke i enkeltvedtakene og heller ikke i kommunens mal for vedtak. Avvik fra kompetansemålene i læreplanverket framgår ikke alltid i vedtakene ved to av skolene. Byåsen skole oppgir omfanget i skoletimer på 45 minutter og ikke i klokketimer slik kravet er. Ved Bispehaugen skole er flere av vedtakene i for liten grad individualiserte og gir for liten informasjon til foreldrene om innhold i og organisering av spesialundervisningen. Revisjonen mener det ikke er tydelig nok, når skolen i sine vedtak skriver at elvene skal få inntil et gitt timetall. Omfanget skal være angitt klart og konkret og ikke i vage skjønnsmessige størrelser. Undersøkelsen viser at skolene utarbeider individuelle opplæringsplaner (IOP) og årsrapporter, men at kvaliteten på dokumentene varierer. Flere av målene i opplæringsplanene er ikke tilstrekkelig konkrete og målbare. Det varierer om ansatte bruker opplæringsplanene som et aktivt arbeidsverktøy. Mange av årsrapportene beskriver i liten grad elevens utvikling i forhold til målene i IOP og om målene er oppnådd og fortsatt relevante. Ingen av rapportene vurderer om det fortsatt er behov for spesialundervisning, og en slik samlet vurdering ligger heller ikke i kommunens mal for årsrapport. Revisjonen mener at det ved noen tilfeller ikke er en klar sammenheng mellom konklusjoner i årsrapporten og mål for neste skoleårs individuelle opplæringsplan. Ifølge informantene ved skolene vurderer de elevens læringsutbytte gjennom årsrapporter og tester i de ulike fagene. Forskrift til opplæringsloven presiserer at elevene med spesialundervisning skal få halvårsvurdering uten karakter i alle fag og at vurderingen skal være knyttet til innholdet i individuell opplæringsplan. Elevene med spesialundervisning får halvårsvurdering (utviklingssamtalen), men samtalen er sjelden knyttet til innholdet i den individuelle opplæringsplanen. Dette er ikke i samsvar med kravet i forskriften. Undersøkelsen viser at skolene dokumenterer det spesialpedagogiske arbeidet i elevenes mapper. Det er lang saksbehandlingstid for enkeltvedtak etter at sakkyndig vurdering er fullført. Revisjonen mener dette er kritikkverdig og presiserer at den totale saksbehandlingstiden blir ekstra lang når PPT også bruker lang tid på å utarbeide sakkyndig vurdering.

4 Samsvar mellom sakkyndig vurdering, vedtak og faktisk tilbud Undersøkelsen viser at mange elever ikke får tildelt det tilbudet i vedtaket som sakkyndig vurdering anbefaler. PPT anbefaler bruk av pedagog eller spesialpedagog, men vår gjennomgang viser at skolene bruker assistenter i en stor del av spesialundervisningen. Sakkyndig vurdering er kun rådgivende, men flere informanter uttaler at en større del av spesialundervisningen burde ha blitt gjennomført av pedagog i stedet for assistent. Skolene må i større grad begrunne slike avvik i vedtaket, som pålagt i opplæringsloven. Revisjonen er kritisk til at noen elever systematisk har fått færre timer i uka med spesialundervisning enn det som er fattet i vedtaket. Dette er blant annet begrunnet med dårlig økonomi. Opplæringsloven fastslår at skolen ikke kan la være å gi spesialundervisning med begrunnelse i økonomi. Vedtakene skal reflektere hvilket tilbud skolene faktisk kan gi elevene. Undersøkelsen viser at elevene ved alle skolene mister noen av timene med spesialundervisning på grunn av fravær og fellesaktiviteter på skolen. Revisjonen mener dette er uheldig, og understreker at timer som mistes skal tas igjen. Organisering, gruppe og tilhørighet Undersøkelsen viser at spesialundervisningen blir gitt både innenfor klassen, i gruppe og som eneundervisning, slik det gis adgang til. Slik revisjonen vurderer det, får flesteparten av elevene vi har observert ivaretatt sitt behov for sosial tilhørighet. Noen av elevene hadde imidlertid så godt som all undervisning alene utenfor klassen. Dette ble begrunnet i at det var til elevens beste. Ifølge informantene ønsker de å gi mest mulig av spesialundervisningen i klassen når det er mulig, men noen elever har større utbytte av å få eneundervisning eller liten gruppe fordi de ligger på et lavere faglig nivå eller har diagnoser slik som autisme som gjør det vanskelig å være i klassen. De fleste foreldrene (67 prosent) som fikk spørreundersøkelsen er enig eller litt enig i at de er tilfredse med hvordan skolen har organisert spesialundervisningen for deres barn. Kompetanse og bruk av assistenter 44 prosent av lærerne som gir eller har ansvar for spesialundervisning, har spesialpedagogisk tilleggsutdanning, mens 49 prosent av assistentene er faglærte. Andel lærere med spesialpedagogisk utdanning er lavest på Singsaker med 27 prosent og høyest på Lilleby med 67 prosent. Andel faglærte assistenter er lavest på Lilleby (40 prosent) og høyest på Byåsen (54 prosent). Av de fire skolene i utvalget har Byåsen lavest andel (38 prosent) assistenter i spesialundervisningen og ligger dermed rundt kommunegjennomsnittet på 37 prosent. Bispehaugen, Singsaker og Lilleby benytter assistenter i overhalvparten av spesialundervisningen. I halvparten av sakene (7 av 14 saker) som revisjonen har undersøkt nærmere, utfører assistenter 25 prosent eller mer av den pedagogiske spesialundervisningen, mens sakkyndig vurdering anbefaler at alle timene (100 prosent) bør utføres av pedagog. Flere informanter mener at en større andel av timene med assistent bør gjennomføres av pedagoger. For eksempel uttaler flere pedagoger ved Singsaker skole og Bispehaugen skole at de med sin kompetanse har bedre forutsetninger for å gi eleven en mer helhetlig eller bedre spesialundervisning enn en assistent. PPT Østbyen og PPT Midtbyen er kritisk til at en så stor andel av spesialundervisningen og den pedagogiske opplæringen gjennomføres av assistenter. Intervju og observasjon viser at for noen elever blir mesteparten av spesialundervisningen utført av assistenter, ofte i eneundervisning. Assistentene gir personlig, sosial og praktisk støtte, men de gir også i stor grad faglig støtte og opplæring. Revisjonen mener det er uheldig at noen elever får mesteparten av spesialundervisningen av assistenter. Ifølge flere informanter har Bispehaugen og Singsaker skole, samt til dels Lilleby, utfordringer med veileding og oppfølging av assistenter. Mange ansatte savner faste møtetidspunkter mellom assistenter og lærere for veiledning og koordinering av spesialundervisning for enkeltelever, og flere informanter uttrykker at assistentene ikke får tilstrekkelig veiledning. Flere informanter presiserer at

5 assistentene ikke har den samme planleggingstiden som lærere, slik at det er vanskelig å få tid til veiledning og planlegging av spesialundervisningen. Revisjonen mener skolene bør sikre at assistentene og ansvarlig pedagog har møtetidspunkter for veiledning og samarbeid. Undersøkelsen viser imidlertid at assistentene ikke har hovedansvaret for spesialundervisningen. De fleste assistentene følger opplegg fra pedagog, selv om enkelte assistenter i stor grad bestemmer over spesialundervisningen selv. Vi har observert at noen assistenter har gitt god spesialundervisning etter et slikt opplegg. Samarbeid En tredjedel av foreldrene er ikke tilfredse med informasjonen de får fra skolene, mens litt under halvparten ikke er tilfredse med samarbeidet. En del foreldre mener skolen ikke legger vekt på deres syn når de utformer spesialundervisningen. Revisjonen mener resultatene viser at noen av skolene kan forbedre samarbeidet med foreldrene. Foreldre fra Singsaker skole er mest fornøyde, mens foreldre fra Byåsen skole er minst fornøyde med samarbeidet. Foreldre får kopi av IOP og får uttale seg før skolen fatter vedtak om spesialundervisning, men en del foreldre opplyser at de ikke får kopi av årsrapport. Vi presiserer at skolene må sørge for å sende alle årsrapportene til foreldrene. Ifølge våre informanter samarbeider spespedlærer og kontaktlærer om IOP og opplæringen av eleven. Vi stiller imidlertid spørsmål om assistentene bør være mer involvert i utarbeidelsen av IOP og årsrapport, spesielt i de tilfellene hvor assistenten gir mesteparten av spesialundervisningen. Kvalitet i tilbudet De ansatte på skolene mener at elevene har nytte av spesialundervisningen og at det fører til økt læringsutbytte i forhold til hvis eleven kun deltok i ordinær undervisning uten ekstra hjelp. Våre observasjoner viser at elevene i undervisningssituasjonen stort sett får en god spesialundervisning. Vi har sett at pedagog og assistent har god relasjon med elevene i de fleste situasjoner. Elevene blir motivert til arbeidsinnsats og det skapes mestringsopplevelser. Det blir også gitt variert undervisning med god struktur, ro og orden. Revisjonen har imidlertid observert enkelte tilfeller hvor det har vært noen utfordringer. Spørreundersøkelsen viser at foreldre fra Bispehaugen skole og Byåsen skole er minst tilfredse med kvaliteten i spesialundervisningen. Flere informanter ved Bispehaugen og Singsaker skole trekker fram at begrensede ressurser går ut over spesialundervisningen. Blant annet uttaler skoleledelsen ved Bispehaugen skole at de må ta inn et underskudd i år og opplever at de ikke klarer å gi et tilfredsstillende tilbud til alle elever med vedtak om spesialundervisning etter opplæringsloven. Skolen opplyser at de jobber tett sammen med rådmannsnivået for å finne gode løsninger for organisering av det spesialpedagogiske tilbudet. Flere informanter oppgir at Bispehaugen skolen kan forbedre det spesialpedagogiske systemet på ulike områder slik som for eksempel tilmelding til PPT, saksbehandling av vedtak og organisering og tildeling av spespedressurser. Vi mener spesielt Bispehaugen kan forbedre det spesialpedagogiske arbeidet. PPT Midtbyen påpeker også at samordning av timer kan være en utfordring. De stiller spørsmål om skolen vurderer om disse gruppene er til det beste for elevene, eller om gruppa er satt sammen til det beste for skolen. Ved to tilfeller observerte revisjonen grupper hvor den spesialpedagogiske undervisningen ikke var optimal. Revisjonen mener at spesialundervisning i gruppe kan være en utfordring når opplegget ikke er tilpasset den enkelte eleven optimalt. Noen informanter påpeker at det er vanskelig å kartlegge elever som har dyskalkuli (matematikkvansker) og at det ikke finnes like gode spesialpedagogiske opplegg for matematikk som i norsk. Kommunen er imidlertid i ferd med å innlede samarbeid med Statped for å øke kompetansen om dyskalkuli.

6 Konklusjon Elever med vedtak om spesialundervisning mottar i varierende grad et tilfredsstillende tilbud. Det er forskjeller på kvaliteten i tilbudet mellom de fire undersøkte skolene og internt på den enkelte skole. De fleste elevene får en tilfredsstillende spesialpedagogisk undervisning. Det er imidlertid utfordringer på følgende områder: Mange enkeltvedtak, individuelle opplæringsplaner og evalueringer/årsrapporter er ikke av tilfredsstillende kvalitet. Skolene bruker for lang tid på å fatte enkeltvedtak om spesialundervisning etter at de har mottatt sakkyndig vurdering. Mange elever får ikke det tildelt det tilbudet som sakkyndig vurdering anbefaler, og ofte blir ikke avviket begrunnet. Noen elever har systematisk fått færre timer i uka med spesialundervisning enn det som er fattet i enkeltvedtaket. Dette blir blant annet begrunnet med manglende ressurser. Tapt spesialundervisning på grunn av fravær og fellesaktiviteter blir ikke tatt igjen på noen av skolene. Skolenes bruk av assistenter i spesialundervisningen er utfordrende på grunn av omfanget, kompetansen og manglende veiledning. Halvparten av foreldrene mener samarbeidet med skolen kan bli bedre. Spesialundervisning i gruppe kan være en utfordring når opplegget ikke er tilpasset den enkelte eleven optimalt.

7 Innhold 1 Innledning Problemstillinger og avgrensning Metode Revisjonskriterier Saksbehandling, planlegging og evaluering Revisjonskriterier Enkeltvedtaket Individuell opplæringsplan Årsrapport og evaluering Vurdere læringsutbytte Halvårsvurdering Saksbehandlingstid Dokumentasjon Vurderinger Samsvar mellom sakkyndig vurdering, vedtak og faktisk tilbud Revisjonskriterier Samsvar mellom enkeltvedtak og sakkyndig vurdering Samsvar mellom enkeltvedtak og faktisk tilbud Vurderinger Organisering og kompetanse Revisjonskriterier Organisering, gruppe og tilhørighet Kompetanse og bruk av assistenter Vurderinger Samarbeid Revisjonskriterier Foreldresamarbeid Internt samarbeid på skolen Samarbeid med PPT Vurderinger Kvalitet i tilbudet Revisjonskriterier Kvalitet i undervisningssituasjon og tilbudet Rådmannens arbeid for å sikre kvalitet i tilbudet Vurderinger Konklusjon Rådmannens høringsuttalelse Revisjonens kommentar til rådmannens høringssvar Litteraturliste Vedlegg Tabeller og figurer fra spørreundersøkelsen til foreldre Andre tabeller og figurer Organisering og saksgang Kort informasjon om de fire skolene

8 8 Innledning 1 Innledning Denne forvaltningsrevisjonen om kvalitet i spesialundervisningen ble initiert av bystyret i møtet den 19. juni 2014 under behandling av Kvalitetsmelding for grunnskolen i Trondheim 2013: 1 Bystyret viser til arkivsak 13/15767, Forvaltningsrevisjon Spesialundervisning og sakkyndig vurdering, samt oppfølgingen av denne i arkivsak 13/ Her pekes det særlig på at ventetiden for spesialundervisning er for lang, og behovet for å følge opp skoler som ikke følger PP-tjenestens anbefalinger om tidsbruk. Kvalitetsmelding for grunnskolen i Trondheim 2013 viser at antall elever som får spesialundervisning er økende. De høyeste andelene av elever som får spesialundervisning finner vi i de øverste trinnene. Bystyret har en forventning om at tidlig innsats skal bidra til å forbygge behovet lengre ut i grunnskoleløpet. Dette krever høy kvalitet på innholdet i og gjennomføringen av spesialundervisningen, uten at dette er beskrevet nærmere i verken kvalitetsmeldingen eller forvaltningsrevisjonen fra På bakgrunn av dette mener Bystyret det er behov for å se nærmere på kvaliteten i tjenesten, og ber derfor om at det gjennomføres en forvaltningsrevisjon av kvalitet og innhold i spesialundervisningen ved utvalgte skoler i Trondheim. Det må være et særlig fokus på tilbudet til elever med stort behov for spesialundervisning på trinn, da innsatsen her forventes å ha en effekt på behovet for spesialundervisning på senere trinn. Elever som ikke har et tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, har rett til spesialundervisning. Skolen skal imidlertid ha vurdert og eventuelt prøvd ut tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet først. 2 Det er et nasjonalt mål å redusere bruken av spesialundervisning, og flest mulig elever skal få undervisning innenfor den ordinære opplæringen. 3 Forskning har vist at spesialundervisningen har positive effekter innenfor ulike områder, men at det er behov for å bedre kvaliteten på spesialundervisningen som gis. 4 De fire bydelene i Trondheim kommune har hver sin barne- og familietjeneste (BFT) som er inndelt i fagteam for barnevern, helsestasjon, skolehelsetjeneste og Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT eller PP-tjenesten) med tilhørende fagleder. PPT skal utarbeide en sakkyndig vurdering som skal vurdere om eleven har behov for spesialundervisning, og hvilket tilbud som bør gis. 5 PP-tjenesten skal også bistå skolene i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å tilrettelegge tilbudet for elever med særlige behov. Dette betegnes ofte som PP-tjenestens systemrettede og forebyggende arbeid. 6 Basert på de rådgivende anbefalingene i sakkyndig vurdering skal skolen fatte et enkeltvedtak 7 om spesialundervisning. Vedtaket kan fastslå at eleven kan hjelpes innenfor det ordinære opplæringstilbudet eller at eleven har behov for spesialundervisning. Deretter skal skolen utarbeide en individuell opplæringsplan (IOP), iverksette de planlagte tiltakene og evaluere tilbudet årlig gjennom årsrapport. 1 På grunn av en inkurie ble ikke prosjektet votert over under møtet, så bystyret gjorde dette under møtet 28. august Opplæringslova 1-3, 5-1 og 5-4 og Meld. St. 18 ( ) Læring og fellesskap (s. 70). 3 Meld. St. 18 ( ) Læring og fellesskap, St.meld. nr. 30 ( ) Kultur for læring og Innst. S. nr. 268 ( ). 4 St.meld. nr. 30 ( ) Kultur for læring (s ), NOU 2009:18 Rett til læring (s. 72), Rygvold og Ogden (2011:391) og Knudsmoen mfl. (2012:17-18). 5 Opplæringslova Opplæringslova 5-6, veileder om spesialpedagogisk hjelp (s. 55), Meld. St. 24 ( ) Framtidens barnehage (s ) og Meld. St. 18 ( ) Læring og fellesskap. 7 Enkeltvedtak er et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer, jf. forvaltningsloven 2 første ledd bokstav b.

9 Innledning 9 Spesialundervisning kan bestå av en rekke ulike tiltak, både når det gjelder lærerressurser, opplæringens metodikk, praktisk tilrettelegging og særskilt utstyr eller særskilt tilpassede læremidler. Spesialundervisning kan skje både i den ordinære klassen/elevgruppen, i mindre elevgrupper eller i enetimer. Den kan også gis i spesialgrupper eller på egne skoler. 8 Skolene får en grunntildeling av ressurser som blant annet skal dekke spesialundervisningen. Denne tildelingen skjer etter antall elever, sosialdemografiske forhold og andre kriterier. I tillegg får skolene ekstra ressurser for elever med store og omfattende behov for bistand og hjelp. Slike elever blir delt i tre kategorier etter funksjonsnivå og hjelpebehov. De fleste elever med spesialundervisning får det ved sin nærskole, mens om lag én prosent av elevene 9 får det ved en av de byomfattende tilbudene til elever med omfattende og varige behov. 10 Barne- og familietjenesten, Dagskolen, Dalgård og Åsveien kan gi støtte til skolene i kompliserte saker. Spesialundervisning skal iverksettes tidlig i skoleløpet og når problemene oppstår. 11 Dette vil kunne forebygge problemer for elevene gjennom skolegangen og senere i livet. På 1. til 4. årstrinn skal kommunen sørge for at tilpasset opplæring i norsk og matematikk blant annet innebærer særlig høy lærertetthet, og er særlig rettet mot elever med svake ferdigheter i lesing og regning. 12 Den økte innsatsen på 1. til 4. trinn bidrar til å forbedre den ordinære opplæringen og holde omfanget av spesialundervisning på de første årstrinnene relativt lavt. 13 Dette viser at dagens skille mellom ordinær opplæring og spesialundervisning er i ferd med å bli visket ut. I Trondheim kommune har andel elever med spesialundervisning økt de siste årene inn til 2013 og andelen øker jo eldre elevene blir. 14 Fra 2013 til 2014 har imidlertid andelen hatt en svak nedgang fra 8 prosent til 7,8 prosent. Gjennomsnittet for hele landet er i 2014 på 8 prosent (se tabellen nedenfor og og Tabell 22 i vedlegg). 1.1 Problemstillinger og avgrensning Formålet med prosjektet er å undersøke innhold og kvalitet i spesialundervisning i Trondheim kommune. Revisjonen belyser følgende problemstilling: 1. I hvilken grad mottar elever med vedtak om spesialundervisning et tilfredsstillende tilbud? Prosjektet er avgrenset til spesialundervisningen i det ordinære skoletilbudet ved fire tilfeldig valgte barneskoler i to bydeler. 15 De fire skolene er Bispehaugen skole og Lilleby skole i Østbyen og Byåsen skole og Singsaker skole i Midtbyen. Andel spesialundervisning varierer mellom skolene fra 5,2 prosent til 15, 6 prosent. 16 Vi har ikke undersøkt arbeidet med de sakkyndig vurderingene og hvordan kommunen sikrer at elever får spesialundervisning. Dette undersøkte revisjonen i Rapport 3/2013-F Forvaltningsrevisjon Spesialundervisning og sakkyndig vurdering. 8 Meld. St. 18 ( ) Læring og fellesskap (s. 72). 9 Rådmannens forslag til økonomiplan Byomfattende tilbud er Tonstad skole, Åsveien skole og ressurssenter, Dalgård skole og ressurssenter, Breidablikk skole, Charlottenlund ungdomsskole, Flatåsen skole og Strindheim skole. Dagskolen har tilbud til elever med sosiale utfordringer. Innimellom har noen skoler tilfeldigvis flere elever med store behov, og nå har for eksempel Stavset skole en base med flere elever med store behov. 11 Opplæringslova 1 3, Meld. St. 18 ( ), St.meld. nr. 16 ( ) og Spesialpedagogisk håndbok. 12 Opplæringslova Meld. St. 18 ( ) Læring og fellesskap. 14 Kilde: GSI, Meld. St. 18 ( ) Læring og fellesskap og Trondheim kommunerevisjon (2013). 15 Vi har ikke undersøkt de byomfattende tilbudene til elever med omfattende og varige behov. 16 Andel elever med spesialundervisning er ved Byåsen 5,2 prosent, 7,1 prosent ved Singsaker, 8,4 ved Bispehaugen og 15,6 prosent ved Lilleby. For nærmere informasjon se Tabell 21 og vedlegg i kapittel 12.4 for nærmere informasjon om de fire skolene.

10 10 Innledning 1.2 Metode For å besvare problemstillingene i forvaltningsrevisjonen har vi benyttet observasjon, intervju, mappegjennomgang, dokumentanalyse, statistikk og spørreundersøkelse til foreldre. Ifølge bestillingen fra bystyret må revisjonen ha et særlig fokus på tilbudet til elever med stort behov for spesialundervisning. Vi har derfor valgt ut elever som med store behov som har mange timer med spesialundervisning, og som skolen får ekstra tilskudd for (kategorielever), samt enkelte elever med noe lettere behov som har færre timer med spesialundervisning Ved hver skole har vi hatt intervju med én kontaktlærer, to spespedlærere 17, to assistenter og skoleledelsen med blant annet rektor og spespedkoordinator/fagleder med hovedansvar for spesialundervisningen. I tillegg snakket vi også med ansatte under observasjonene. Vi har også intervjuet PP-tjenesten i de to bydelene (PPT Midtbyen og PPT Østbyen) og informanter fra rådmannens fagstab og Oppvekstkontoret. Alle referat fra intervju er verifisert. Videre har vi undersøkt saksmappene til 5-6 elever som har spesialundervisning på trinn i de fire skolene. Totalt har vi gjennomgått 21 mapper. Under mappegjennomgangen registrerte vi blant annet dokumentasjon av det spesialpedagogiske arbeidet, individuell opplæringsplan og evalueringer. For å undersøke saksbehandlingstid registrerte vi tidspunkt for tilmelding, sakkyndig vurdering, enkeltvedtak og individuell opplæringsplan (IOP). Videre har vi observert spesialundervisningen én dag på hver skole. Alle observasjonene ble gjennomført i etterkant av mappegjennomgangen og intervjuene med skoleledelsen. I forkant av observasjonene hadde vi fått oversikt fra skolen om når de utvalgte elevene hadde timer med spesialundervisning. Vi hadde også utarbeidet en sjekkliste med ulike kvalitetsindikatorer/kriterier for spesialundervisningen, som også ble sendt til rådmannen for faglige innspill. 18 Spesialundervisningen ble observert i eneundervisning, liten gruppe og innenfor klassen gjennomført av både assistenter og lærere. Observasjonene våre har totalt sett fungert bra, også når vi har observert i mindre grupperom. Noen lærere kan likevel ha opplevd situasjonen som kunstig og utfordrende. Totalt observerte vi 15 timer/økter (enkelttimer eller dobbelttimer) med spesialundervisning. Ved tre av skolene ble én av timene med spesialundervisning som vi skulle observere, ikke gjennomført. 3 av 18 timer (cirka 17 prosent) ble dermed ikke gjennomført av våre planlagte observasjoner. I tre tilfeller med spesialundervisning i liten gruppe var en elev syk slik at gruppa bestod av færre elever. 19 Vi har analysert statistikk fra rådmannen og GSI om saksbehandlingstid, gruppestørrelse, bruk av assistenter og sammensetning av elever (antall elever med spesialundervisning og kategorielever som skolen får ekstra tilskudd for). I tillegg har vi gjennomgått politiske saker, maler og rutiner for rådmannens og skolenes spesialpedagogiske arbeid og undersøkt skolenes arbeidsplaner og oversikter over det faktiske tilbudet til elevene med spesialundervisning. Vi har også mottatt oversikt over kompetansen til lærere og assistenter fra skolene og analysert dette. Vi har også beregnet andel assistenter i spesialundervisningen i de utvalgte sakene ved hver skole. Vi har også sendt ut elektronisk spørreundersøkelse til foreldre/foresatte som har barn med spesialundervisning på trinn på de fire skolene. Svarresponsen er på 76 prosent for de foreldrene som har mottatt undersøkelsen, mens svarresponsen per skole varierer mellom 67 og 78 prosent ( Tabell 1 nedenfor). 17 Vi definerer spespedlærer som lærer som gir elev spesialundervisning. Ved en skole intervjuet vi bare én spespedlærer. 18 Sjekklista ble sendt til rådmannens kontaktperson i denne revisjonen. Kontaktpersonen satt sammen ei gruppe som gav innspill på sjekklista. Gruppa bestod av ansatte i fagstaben, Oppvekstkontoret, PPT og skoler. 19 GSI (Grunnskolens Informasjonssystem) er et system for registrering av opplysninger om grunnskolen i Norge.

11 Innledning 11 Tabell 1 Svarrespons foresatte som har fått spørreundersøkelsen Antall svar Antall utvalg Svarprosent Bispehaugen skole Byåsen skole Lilleby skole Singsaker skole Totalt Kilde: Revisjonens spørreundersøkelse til foreldre i 2015 Vi gjennomførte frafallsanalyse, og for å øke svarprosenten ringte vi opp to foreldre fra Bispehaugen skole og en forelder fra Lilleby skole hvor svarresponsen var lavest. En utfordring er at flere av de foresatte er fremmedspråklige. Fire foreldre ved Bispehaugen skole har ikke mottatt undersøkelsen fordi vi mangler e-postadressen deres, og de har heller ikke blitt ringt opp på grunn av språklige utfordringer. Hvis man inkluderer disse i utvalget, synker svarresponsen til 54 prosent for Bispehaugen skole og 67 prosent totalt for alle fire skolene. Vi presiserer at antall svar ved hver skole er lavt, men samtidig er spørreundersøkelsen sendt til alle foreldre på 2. til 4. trinn (hele populasjonen). Siden N er lav, vil prosentene i frekvenstabellene endre seg en del hvis bare én forelder krysser av for enig i stedet for uenig. 1.3 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene i denne rapporten er basert på opplæringslova, forskrift til opplæringsloven, veileder om spesialundervisning og noen sentrale stortingsmeldinger. 20 Trondheim kommune har også utarbeidet ei spesialpedagogisk håndbok hvor oppgavefordelingen og rutinene for spesialundervisningen er beskrevet. Kriteriene er nærmere beskrevet under hvert kapittel. 20 Meld. St. 18 ( ), St. meld. nr. 30 ( ) og Innst. S. nr. 268 ( ).

12 12 Saksbehandling, planlegging og evaluering 2 Saksbehandling, planlegging og evaluering 2.1 Revisjonskriterier Enkeltvedtaket skal blant annet beskrive innholdet i opplæringstilbudet, omfanget, organiseringen (klasse, gruppe, eneundervisning) og bruk av kompetanse (lærer, spesialpedagog, assistent etc). 21 Det bør spesifiseres hvor mye tid som skal brukes med lærer eller assistent hvis skolen benytter ulike kompetanse. Omfanget av spesialundervisningen skal oppgis i klokketimer, og ressursbehovet bør oppgis i årstimer. Omfanget skal være angitt klart og konkret og ikke i vage skjønnsmessige størrelser. Vedtakets varighet må fremgå av enkeltvedtaket. 22 Vedtaket skal opplyse om klageadgang, klagefrist, klageinstans, framgangsmåte ved klage og retten til å se sakens dokumenter. 23 Hvis en elev har avvik fra kompetansemålene i læreplanverket, skal det framgå av enkeltvedtaket. 24 Enkeltvedtaket skal være individualisert og ikke standardisert. 25 Skolen må utarbeide individuell opplæringsplan (IOP) for elever som får spesialundervisning. IOP skal vise mål for opplæringen, innhold i opplæringen og hvordan arbeidet skal gjennomføres (blant annet organisering, bruk av tid og personellressurser). 26 Målene i elevens IOP skal være konkrete og målbare og bidra til økt læringsutbytte for eleven. Den individuelle opplæringsplanen kan ha en gyldighet på inntil ett år. Skolen må bruke planen som et aktivt arbeidsverktøy. 27 Skolen skal utarbeide en årsrapport (årlig evaluering) for alle elever med spesialundervisning. 28 Årsrapporten skal gi en skriftlig oversikt over den opplæringen eleven har fått og inneholde følgende vurderinger: elevens utvikling i forhold til oppsatte mål i IOP, om målene er nådd og fortsatt relevante og om det fortsatt er behov for spesialundervisning. Dersom vurderingen viser at elevens behov for spesialundervisning er endret, skal IOP revideres. Det må være en klar sammenheng mellom konklusjoner i årsrapporten og mål for neste skoleårs IOP. 29 Skolen bør kontinuerlig vurdere elevens læringsutbytte og kvaliteten på spesialundervisningen og justere spesialundervisningen ved behov. 30 Læringsutbyttet bør vurderes gjennom bruk av ulike tester i fag som norsk, matematikk og engelsk Opplæringslova 5-5, 10-1 og 10-2, forskrift til opplæringslova 14-1 og 14-2 og veileder om spesialundervisning (s. 18). 22 Veileder om spesialundervisning (s ), Ot.prp. nr. 46 ( ) og spesialpedagogisk håndbok. 23 Forvaltningsloven 11a, 17, 23, 24, 25 og 27, veileder om spesialundervisning (s ) og spesialpedagogisk håndbok. 24 Opplæringslova 5-5, veileder om spesialundervisning (s ) og Meld. St. 18 Læring og fellesskap (s. 72). Læreplanverket for Kunnskapsløftet gjelder også for elever som får spesialundervisning, men det kan gjøres unntak fra læreplanene dersom det er begrunnet i elevens behov. Avviket skal være basert på den sakkyndige vurderingen. Avvik fra kompetansemålene i læreplanene skal utdypes i IOP. 25 Veileder om spesialundervisning (s ). 26 Opplæringslova 5-5 og veileder om spesialundervisning (s ). 27 Veileder om spesialundervisning (s ), Meld. St. 18 ( ) Læring og fellesskap (s ), spesialpedagogisk håndbok, Knudsmoen mfl. (2012:54-56, 77, 81) og Nordahl mfl. (2014:27). 28 Opplæringslova 5-5. Fram til 1. august 2013 var kravet halvårlige evalueringer. 29 Veileder om spesialundervisning (s ), spesialpedagogisk håndbok og Knudsmoen mfl. (2012:80-81). 30 Meld. St. 45 ( ) Frihet og likeverd, St.meld. nr. 30 ( ) Kultur for læring (s. 88) Nordahl mfl (2014:18-19, 28). 31 Nordahl mfl. (2014:28).

13 Saksbehandling, planlegging og evaluering 13 Elevene med spesialundervisning skal få halvårsvurdering uten karakter i alle fag. 32 For elever med spesialundervisning skal vurderingen også være knyttet til innholdet i individuell opplæringsplan. 33 PP-tjenesten må gjennomføre sakkyndig vurdering og utredning innen tre måneder fra tilmelding er mottatt. Enkeltvedtak og individuell opplæringsplan skal utarbeides fortløpende uten opphold. Et skriftlig enkeltvedtak skal fattes umiddelbart etter at sakkyndig vurdering foreligger. 34 Mappene til elevene som får spesialundervisning skal inneholde alle saksdokumenter som er relevante for det spesialpedagogiske arbeidet Enkeltvedtaket Lilleby, Byåsen og Singsaker beskriver innhold og organisering av spesialundervisningen i enkeltvedtakene, men omtaler ikke alltid hvor stor andel av spesialundervisningen som skal foregå i gruppe, eneundervisning og innenfor klassen. Bispehaugen beskriver ikke organisering (det vil si om spesialundervisningen skal organiseres i eneundervisning, gruppe eller i klassen) og beskriver ikke innholdet i spesialundervisningen (for eksempel om spesialundervisningen er for språkvansker eller adferd). 36 Alle skolene beskriver omfanget (antall timer) av den spesialpedagogiske undervisningen, bortsett fra enkelte tilfeller hvor vedtaket ikke timetallsfestes for elever med adferdsvansker og hvor sakkyndig vurdering heller ikke er timetallsfestet. Oppvekstkontoret og PP-tjenestene mener det er riktig ikke å timetallsfeste spesialundervisning for elever med adferdsvansker fordi det er vanskelig å definere omfanget i disse tilfellene. PP-tjenestene understreker imidlertid at det er (ekstra) viktig at skolene beskriver hva spesialundervisningen skal inneholde og organiseringen av tilbudet, spesielt i disse tilfellene. Ifølge flere informanter kan foreldre synes det er lettere å forholde seg til vedtak som er timetallsfestet. Enkeltvedtakene oppgir hvorvidt tilbudet omfatter assistent. Byåsen skole har imidlertid i liten grad presisert i vedtakene hvilken kompetanse (pedagog, spesialpedagog, assistent etc) som skal gjennomføre spesialundervisningen. De øvrige skolene oppgir stort sett hvilken kompetanse som skal gjennomføre spesialundervisningen, men Lilleby skole er den eneste skolen som konsekvent angir hvor mange av timene med spesialundervisning som skal gis av henholdsvis assistent og pedagog. Vedtakets varighet framgår i de enkeltvedtakene vi har gjennomgått. Alle vedtakene oppgir omfanget av spesialundervisningen i årstimer. Byåsen skole oppgir imidlertid ikke omfanget i klokketimer, men i skoletimer på 45 minutter. Alle vedtakene opplyser om klageadgang, klagefrist, klageinstans og framgangsmåte ved klage. Ingen av vedtakene opplyser imidlertid om retten til å se sakens dokumenter, og dette framkommer heller ikke av kommunens mal i spesialpedagogisk håndbok. 32 Halvårsvurderingen kan gjennomføres i forbindelse med de halvårlige elevsamtalene og foreldresamtalene. 33 Forskrift til opplæringslova 3-1, 3-2, 3-11, 3-13 og 20-3 og veileder om spesialundervisning (s ). Halvårsvurderingen kan gjennomføres i forbindelse med elevsamtalen (kontaktsamtalen) og foreldresamtalen. Skolen skal minst en gang hvert halvår gjennomføre foreldresamtaler og elevsamtaler om elevens utvikling i forhold til kompetansemåla i fagene. 34 Opplæringslova 1 3, Meld. St. 18 ( ), St.meld. nr. 16 ( ), spesialpedagogisk håndbok, forvaltningsloven 11 og veileder om spesialundervisning (s. 42). 35 Forskrift om offentlege arkiv, Meld. St. 18 ( ) Læring og fellesskap (s. 28), veileder om spesialundervisning og spesialpedagogisk håndbok. 36 Under overskriften innhold og organisering av tilbudet står følgende standardformulering oppgitt i flere av vedtakene på Bispehaugen skole: Sakkyndig vurdering viser til i del om hvordan elevens vansker kan avhjelpes innenfor det ordinære opplæringstilbudet samt til del om forslag til opplæringstilbud.

14 14 Saksbehandling, planlegging og evaluering Noen av elevene ved Bispehaugen skole og Lilleby skole har avvik fra kompetansemålene i læreplanverket, men skolene oppgir i intervju at dette ikke alltid er presisert i vedtaket slik det skal. 37 PPT Østbyen ønsker at skolene skal bli flinkere til å vurdere om elevene oppnår kompetansemålene i fagene. 38 De oppgir at det kan lett oppstå uklarheter mellom PPT og skolene når de ikke har lik forståelse av begrepet. Vedtakene på Bispehaugen skole er i liten grad individualiserte, og inneholder for det meste standardtekst som vi ser igjen i nesten alle vedtakene. Noen vedtak inneholder en til fire spesifikke, individualiserte setninger, mens resten av vedtaket på rundt 1,5 side er standardtekst. Enkelte av vedtakene er også uklare. I ett vedtak står det at spesialundervisningen skal ta utgangspunkt i Kunnskapsløftet og trinnets planer, mens eleven i praksis ikke følger kompetansemålene i læreplanverket i alle fagene. De tre andre skolene har enkeltvedtak som er mer individualiserte selv om det varierer hvor utfyllende vedtakene er. 2.3 Individuell opplæringsplan Oppvekstkontoret og PPT Midtbyen uttaler at skolene kan bli bedre til å utarbeide realistiske læringsmål. PPT Midtbyen presiserer at målene må operasjonaliseres. Mappegjennomgangen viser at alle fire skolene utarbeider årlig individuell opplæringsplan (IOP) som har en gyldighet på inntil ett år. Planene viser mål for opplæringen, innhold i opplæringen og hvordan spesialundervisningen skal organiseres. Flere av målene i planene på Bispehaugen skole, Singsaker skole og Lilleby skole er i liten grad konkrete og målbare. Dette gjelder ikke Byåsen skole. Ansatte ved Byåsen skole opplyser at spespedkoordinator kvalitetssikrer og gir konkrete tilbakemeldinger på IOP og årsrapport til lærerne. Ved de tre andre skolene, spesielt ved Bispehaugen skole, oppgir informantene at skoleledelsen eller spespedkoordinator ikke alltid kvalitetssikrer eller gir tilbakemeldinger på dokumentene. Det varierer om ansatte bruker IOP som et aktivt arbeidsverktøy. Noen av lærerne opplyser at de har tatt kopi av målene (anonymisert elevnavnet) og har de lett tilgjengelig. Flere assistenter kjenner i liten grad til mål og innhold i IOP, mens andre pedagoger gjennomgår IOP med de aktuelle assistentene som har elever med spesialundervisning. Flere informanter framhever at en god IOP er lettere å bruke som et aktivt verktøy og er lettere å evaluere når målene er konkrete og målbare. Ifølge informantene ved Bispehaugen og Lilleby kan ansatte i større grad bruke IOP som et aktivt arbeidsverktøy. 2.4 Årsrapport og evaluering De fire skolene utarbeider årsrapport (årlig evaluering) for alle elever med spesialundervisning, bortsett fra få noen få tilfeller hvor mappene ikke inneholder årsrapport for enkelte år. Årsrapportene gir en oversikt over den opplæringen eleven har fått, men Lilleby skole og Singsaker skole gir i liten grad vurdering av elevens utvikling i forhold til målene i IOP. Mange av årsrapportene ved alle skolene beskriver ikke om målene er oppnådd og fortsatt er relevante. Ingen av rapportene vurderer om det fortsatt er behov for spesialundervisning, og en slik samlet vurdering ligger heller ikke i kommunens mal i spesialpedagogisk håndbok. Ifølge rådmannen vil de endre malene slik at det skal vurderes om det fortsatt er behov for spesialundervisning. Mappegjennomgangen viser at ved Singsaker, Lilleby og Byåsen er det ikke alltid en klar sammenheng mellom konklusjoner i årsrapporten og mål for neste skoleårs IOP. Ved noen tilfeller er 37 I tillegg viste mappegjennomgangen noen avvik ved Bispehaugen skole. Mappegjennomgangen viste ingen avvik for Lilleby på dette, men skoleledelsen opplyser at de ikke alltid skriver det i vedtaket hvis eleven har avvik fra kompetansemålene. 38 PPT utdyper at: I henhold til Læreplanverket, er det å regne som et avvik når eleven ligger to år etter (jamfør samtaler med fylkesmannen).

15 Saksbehandling, planlegging og evaluering 15 den nye planen den samme som den forrige selv om evalueringen viser at engangsmål er oppnådd. 39 Ifølge Oppvekstkontoret har deres kontroller ved skolene avdekket at innholdet i noen årsrapporter er mer en beskrivelse enn evaluering av måloppnåelse. PPT Midtbyen kommenterer at IOP og evalueringene er svært like år for år. 2.5 Vurdere læringsutbytte Ifølge informantene ved skolene vurderer de elevens læringsutbytte gjennom evalueringene/ årsrapportene og gjennom bruk av ulike tester i fag som norsk, matematikk og engelsk. De fleste av elevene med spesialundervisning gjennomfører de samme kartleggingene og testene som de øvrige elevene. Informantene oppgir at noen av elevene med store utfordringer ikke gjennomfører de felles kartleggingene, eller at de heller får andre tester som er tilpasset eleven. Skolene benytter et nettbasert verktøy (VOKAL) 40 hvor alle kartlegginger og tester dokumenteres og lagres. Læringsutbyttet blir også vurdert gjennom de halvårlige elevsamtalene og foreldresamtalene og pedagogisk rapport. 2.6 Halvårsvurdering Ifølge informantene ved skolene får elevene med spesialundervisning halvårsvurdering gjennom de halvårlige utviklingssamtalene mellom elev, foreldre og lærer. 41 Som regel deltar både foreldre og elever på utviklingssamtalen. Tema for utviklingssamtalene (halvårsvurdering) er blant annet elevens utvikling og kompetanse i forhold til de ulike fagene. Elevene som har spesialundervisning følger samme opplegg for denne type samtale som de øvrige elevene, og samtalen er sjelden knyttet til innholdet i IOP. 2.7 Saksbehandlingstid Mappeundersøkelsen viser at saksbehandlingstiden for sakkyndig vurdering og vedtak i flere tilfeller er lang. 42 I våre utvalgte saker er saksbehandlingstiden for sakkyndig vurdering i gjennomsnitt 163 dager, mens veileder til spesialundervisningen anbefaler maksimum 90 dager/tre måneder ( Tabell 23 i vedlegg). Rådmannens styringsdata viser at det i 2014 har blitt 44 færre avvik på sakkyndige vurderinger med saksbehandlingstid over tre måneder i 2014, og en ytterligere nedgang fra januar 2015 til april Noen elever må vente ett år på sakkyndig vurdering. Fagstaben uttaler at tallene totalt sett viser at kommunens tiltak virker, men at det tar tid. Ifølge rådmannen skal enkeltvedtaket fattes innen 21 dager (tre uker) etter at sakkyndig vurdering er mottatt. Alle de fire skolene i utvalget vårt har lengre saksbehandlingstid enn dette, unntatt én sak på Byåsen hvor saksbehandlingstiden er 27 dager. Av de 21 undersøkte sakene har 17 av dem en saksbehandlingstid på 70 dager eller mer. I gjennomsnitt utarbeides vedtakene etter 131 dager (Tabell 23 i vedlegg). Byåsen skole fatter vedtaket raskest (gjennomsnitt på 73 dager), mens Singsaker skole i gjennomsnitt bruker 246 dager på å fatte vedtakene, Bispehaugen skolen 117 dager og Lilleby skole 120 dager. 43 Skolene forklarer saksbehandlingstiden blant annet med flytting, 39 Noen (sosiale) mål kan videreføres og opprettholdes selv om de er oppnådd, men vi ser noen eksempler på at faglige engangsmål som å lære bokstaver ikke blir fjernet selv om målet er oppnådd. 40 VOKAL er et nettbasert verktøy som sammenstiller vurdering og kartlegging i skolen, slik at lærere kan gi tilpasset undervisning. 41 I tillegg har skolene elevsamtaler mellom kontaktlærer og elev. Skolene benytter maler for utviklingssamtalen og elevsamtalen. 42 Vi har ikke trukket fra sommer- og juleferie når vi har utregnet saksbehandlingstid. Selv om man tar høyde for at noen av dokumentene blir utarbeidet innenfor sommer- eller juleferie, er saksbehandlingstiden likevel lang. Saksbehandlingstiden er lang uavhengig av om vi tar utgangspunkt i den første, andre eller tredje sakkyndige vurderingen og enkeltvedtaket. 43 Når vi har beregnet saksbehandlingstiden har vi tatt utgangspunkt i de siste dokumentene (sakkyndig vurdering, vedtak og IOP). Skolene (spesielt Lilleby skole) bruker noe kortere tid på å utarbeide det første enkeltvedtaket, men saksbehandlingstiden er fortsatt lang med et gjennomsnitt på 116 dager (se tabell i

16 16 Saksbehandling, planlegging og evaluering manglende tilgang på ESA og sykefravær. 44 I spørreundersøkelsen oppgir en av foreldrene at det tok et helt skoleår fra barnet ble anbefalt spesialundervisning fra PPT til han fikk dette. 45 Dette er bekreftet av skolen. 46 Ifølge informantene våre har skolene iverksatt flere tiltak og tilpasset opplæringen til elevene før sakkyndig vurdering og vedtak. Flere av disse elevene deltar i liten gruppe sammen med de som har spesialundervisning. En konsekvens av lang saksbehandlingstid for vedtak er at enkelte individuelle opplæringsplaner utarbeides før vedtaket fattes. To planer ved Singsaker og en plan ved Bispehaugen skole har blitt utarbeidet flere uker før skolen fattet første vedtak om spesialundervisning. I flere tilfeller registrerer lærerne bare året/perioden den individuelle planen gjelder for (for eksempel periode 2014/2015) og ikke nøyaktig dato. Datagrunnlaget er dermed ikke tilstrekkelig for å fastslå gjennomsnittlig saksbehandlingstid for IOP. 47 Totalt saksbehandlingstid for de fire skolene fra tilmelding om sakkyndig vurdering til fattet vedtak er i gjennomsnitt 297 dager (Tabell 23 i vedlegg). Noen barn må vente svært lenge fra skolen sender tilmelding til de har fått vedtak om spesialundervisning, spesielt ved Singsaker skole. 2.8 Dokumentasjon Elevenes mapper inneholder stort sett (kopi av) alle saksdokumenter som er relevante for det spesialpedagogiske arbeidet. Mappene inneholder også andre skriftlige materialer slik som møtereferater og observasjonsrapporter. Noen skoler oppbevarer referat fra foreldresamtaler på annet sted enn i elevmappa. Kartlegginger og prøver oppbevares i det nettbaserte verktøyet VOKAL). Ved noen tilfeller mangler søknad (tilmelding) og pedagogisk rapport fordi barnet ble tilmeldte mens det gikk i barnehagen og skolen ikke har fått eller etterspurt dokumentene fra barnehagen. 2.9 Vurderinger Revisjonen mener mange av enkeltvedtakene ikke er av tilfredsstillende kvalitet. De fleste vedtakene spesifiserer ikke hvor mye tid som skal brukes av henholdsvis lærer og assistent. Retten til å se sakens dokumenter står ikke i enkeltvedtakene og heller ikke i kommunens mal for vedtak. Avvik fra kompetansemålene i læreplanverket framgår ikke alltid i vedtakene ved to av skolene. Byåsen skole oppgir omfanget i skoletimer på 45 minutter og ikke i klokketimer slik kravet er. Ved Bispehaugen skole er flere av vedtakene i for liten grad individualiserte og gir for liten informasjon til foreldrene om innhold i og organisering av spesialundervisningen. Revisjonen mener det ikke er tydelig nok, når skolen i sine vedtak skriver at elvene skal få inntil et gitt timetall. Omfanget skal være angitt klart og konkret og ikke i vage skjønnsmessige størrelser. vedlegget). I noen tilfeller får skolene sakkyndig vurdering like før sommer- og juleferier, men saksbehandlingstiden er lang selv om vi også tar høyde for dette. Noen skoler fatter årlig vedtak, mens andre fatter vedtak for en lengre periode. Sakkyndig vurdering må også fornyes etter noen år. 44 Singsaker skole oppgir at ansvarlig for vedtakene var ny i stillingen og lenge ikke hadde tilgang på ESA, mens Byåsen skolen har hatt noe lengre saksbehandlingstid på de siste sakene på grunn av en sykemelding. Ifølge Bispehaugen skole har de vært på flyttefot siden juni 2013,og flyttingen var tidkrevende. 44 Skolen måtte derfor prioritere oppgaver, og da ble saksbehandlingstid for vedtak nedprioritert. I tillegg var rektor ny som enhetsleder. Bispehaugen skole oppgir at de nå har fått rutinene på plass for skriving av vedtak fortløpende. 45 Eleven er ikke en av dem som vi har beregnet saksbehandlingstiden i Tabell Skolen har bekreftet at det tok 309 dager fra de mottok sakkyndig vurdering til eleven fikk vedtak om spesialundervisning. Etter at vedtaket ble fattet har eleven blant annet fått ekstra hjelp i form av assistentstøtte i flere timer, en time gruppeundervisning og én time med eneundervisning i uka. I perioden fra skolen mottok sakkyndig vurdering til vedtaket ble fattet, utarbeidet skolen en IOP som de jobbet etter og spespedkoordinator veiledet kontaktlærer i deler av denne perioden. 47 Hvis vi tar utgangspunkt i at IOP skrives på høsten i midten av september, utarbeides IOP i gjennomsnitt ni dager etter at vedtaket er fattet. Dette anslaget blir likevel for upresist og usikker til at vi kan bruke tallene.

17 Saksbehandling, planlegging og evaluering 17 Undersøkelsen viser at skolene utarbeider individuelle opplæringsplaner (IOP) og årsrapporter, men revisjonen mener at kvaliteten på dokumentene varierer. Flere av målene i opplæringsplanene er ikke tilstrekkelig konkrete og målbare. Det varierer om ansatte bruker opplæringsplanene som et aktivt arbeidsverktøy. Mange av årsrapportene beskriver i liten grad elevens utvikling i forhold til målene i IOP og om målene er oppnådd og fortsatt relevante. Ingen av rapportene vurderer om det fortsatt er behov for spesialundervisning, og en slik samlet vurdering ligger heller ikke i kommunens mal for årsrapport. Revisjonen mener at det ved noen tilfeller ikke er en klar sammenheng mellom konklusjoner i årsrapporten og mål for neste skoleårs individuelle opplæringsplan. Ifølge informantene ved skolene vurderer de elevens læringsutbytte gjennom årsrapportene og tester i de ulike fagene. Forskrift til opplæringsloven presiserer at elevene med spesialundervisning skal få halvårsvurdering uten karakter i alle fag og at vurderingen skal være knyttet til innholdet i individuell opplæringsplan. Elevene med spesialundervisning får halvårsvurdering (utviklingssamtalen), men samtalen er sjelden knyttet til innholdet i den individuelle opplæringsplanen. Dette er ikke i samsvar med kravet i forskriften. Undersøkelsen viser at skolene dokumenterer det spesialpedagogiske arbeidet i elevenes mapper. Det er lang saksbehandlingstid for enkeltvedtak etter at sakkyndig vurdering er fullført. Revisjonen mener dette er kritikkverdig og presiserer at den totale saksbehandlingstiden blir ekstra lang når PPT også bruker lang tid på å utarbeide sakkyndig vurdering.