Spesialundervisning og sakkyndig vurdering

Transkript

1 Trondheim kommunerevisjon Rapport 3/2013-F Spesialundervisning og sakkyndig vurdering

2

3

4 Sammendrag I denne rapporten har vi undersøkt spesialundervisning i Trondheim kommune. Forvaltningsrevisjonen ble bestilt av Kontrollkomiteen i møte 29. mai Prosjektet er avgrenset til bydelene Heimdal og Lerkendal og spesialundervisningen i det ordinære skoletilbudet. Rapporten har følgende to problemstillinger: 1) I hvilken grad sikrer kommunen at elever får spesialundervisning? 2) Er arbeidet med de sakkyndige vurderingene tilfredsstillende? I hvilken grad sikrer kommunen at elever får spesialundervisning? Omfang og innhold Rapporten viser at Trondheim kommune har ikke nådd den nasjonale målsetningen om å redusere andel elever med spesialundervisning. Kommunen har lavere andel elever med spesialundervisning enn gjennomsnittet for landet og storbykommunene, men samtidig har andelen økt betydelig de siste årene. Den prosentvise økningen er større i Trondheim enn de andre storbykommunene og landsgjennomsnittet. Revisjonen understreker at lovens krav går foran den nasjonale målsetningen, det vil si at elever som har behov for spesialundervisning skal ha det. Kommunen har etablert rutiner som skal sikre riktig terskel for å gi spesialundervisning. For eksempel skal skolen drøfte saken med PPT Tiltak i fagteam før de søker om sakkyndig vurdering. De fleste skolene oppgir at det er bare elever med store reelle behov som får spesialundervisning. Informantene ved skolene mener ressurssituasjonen går utover spesialundervisningen. En del av tiltakene som PPT Tiltak anbefaler, slik som lesekurs, blir ikke fulgt opp, blant annet fordi skolene ikke har ressurser til det. Flere rektorer oppgir at det er utfordrende å iverksette spesialundervisning for nye elever midt i budsjettåret når knappe midler er tildelt. Undersøkelsen viser videre at noen skoler ikke tilbyr så mange timer spesialundervisning som PP-tjenesten anbefaler, at spesialundervisningen organiseres i stadig større grupper og at enkelte skoler benytter mesteparten av ressursene på noen få elever slik at spesialundervisningen til de øvrige elevene rammes. Revisjonen mener rådmannen bør undersøke om disse prioriteringene sikrer at elevene får en tilfredsstillende spesialundervisning. Tidlig innsats og kartlegging Rapporten viser at økningen i spesialundervisningen først og fremst har vært på mellom- og ungdomstrinnet, mens det har vært en utflating på barnetrinnet. Rådgiverne i fagstaben mener at den økte lærertettheten på første til fjerde trinn kan bidra til at behovet for spesialundervisning flater ut på disse trinnene. Skolene kartlegger elevene tidlig i skoleløpet, og informantene oppgir at skolene har økt fokus på tidlig innsats. Det er også etablert rutiner for overføring av elever fra barnehage til skole og mellom barne- og ungdomsskole. Samtidig opplyser PP-tjenesten at det er elever på ungdomstrinnet som burde hatt spesialundervisning på et tidligere tidspunkt. Informantene presiserer at en skole kan løse en sak innenfor tilpasset opplæring, mens en annen skole iverksetter spesialundervisning for samme eleven. Revisjonen understreker viktigheten av at spesialundervisningen blir iverksatt tidlig nok. Evaluering og eventuelt avslutning av spesialundervisningen Undersøkelsen viser at spesialundervisningen sjelden avsluttes. Ifølge informantene fra skolene er årsaken at majoriteten av elever har reelle behov for å fortsette spesialundervisning. PP-tjenesten mener imidlertid at spesialundervisningen oftere kunne ha vært avsluttet for elever som ikke har vedvarende lærevansker. Revisjonen understreker at skolene bør avslutte spesialundervisningen i de tilfellene det er forsvarlig.

5 Er arbeidet med de sakkyndige vurderingene tilfredsstillende? De sakkyndige vurderingene PP-tjenesten bruker en mal for sakkyndig vurdering som er i overensstemmelse med anbefalingene i veileder for spesialundervisning. Skolene har ulike oppfatninger om nytteverdien og kvaliteten på de sakkyndige vurderingene. Noen mener de sakkyndige vurderingene er gode, mens andre skoler mener blant annet at vurderingene er for omfattende og vanskelig å forstå. Skolene har eksempler hvor PP-tjenesten ikke har oppdatert informasjon hvis det er lenge siden skolen søkte om sakkyndig vurdering for en elev. I noen tilfeller har verken PPT Tiltak eller PPT Forvaltning hatt samtaler med foreldre eller eleven under utarbeidelsen av sakkyndig vurdering. Undersøkelsen viser også at PP-tjenesten i en av bydelene nærmest har sluttet å gjennomgå utkast til sakkyndig vurdering med foreldre og skole for å spare tid. Revisjonen presiserer at den nasjonale veilederen for spesialundervisning anbefaler at PPtjenesten har samtale med foreldre og barn under arbeidet med sakkyndig vurdering. Kommunens egne rutiner fastslår også at sakkyndig vurdering skal gjennomgås med foreldre før den sendes ut. Organisering Veileder for spesialundervisning krever at PP-tjenesten skal være organisert slik at sakene kan utredes innen rimelig tid og slik at den er tilgjengelig for de gruppene den særlig skal stå til tjeneste for. PP-tjenesten har lange ventelister, og mange informanter peker på at den valgte organiseringen medfører dobbeltarbeid, økt ressursbruk og at brukerne får flere saksbehandlere å forholde seg til. Tiltak og Forvaltning på Heimdal og Lerkendal har kontorlokaler på ulike steder. De ansatte ønsker å være samlokalisert og ha felles arkiv. Ifølge informantene bruker enhetene mye tid på å sende brukermappene mellom seg. Det medfører også økt risiko for at sensitiv informasjon kan komme på avveie. PPT Tiltak på Heimdal og Lerkendal og de fleste skolene uttrykker at den som kjenner saken og har jobbet tett med familien, bør gjennomføre hele arbeidet og skrive den sakkyndige vurderingen. Rådmannen uttaler imidlertid at spesialisering på skriving av sakkyndige vurderinger medfører bedre juridisk kvalitet på vurderingene. Organiseringen har også fordeler slik som at PPT Tiltak kommer tettere inn på brukerne. Revisjonen er kjent med at rådmannen skal vurdere organiseringen av barne- og familietjenesten. Vår undersøkelse bekrefter behovet for en slik gjennomgang. Overholdelse av tidsfrister Det er store forskjeller på ventetid for sakkyndig vurdering og utredning mellom bydelene. Ventelistene for sakkyndig vurdering og utredning har imidlertid blitt redusert etter at kommunen økte bemanningen i PP-tjenesten. Revisjonen understreker at kommunen fortsatt må jobbe med å redusere ventetiden. Vi mener det er positivt at skoler iverksetter tiltak mens de venter på sakkyndig vurdering, fordi det reduserer konsekvensene av ventetiden. PP-tjenestens forebyggende og systemrettete arbeid Undersøkelsen viser at PP-tjenesten jobber forebyggende og systemrettet, spesielt gjennom fagteam på skolene, slik opplæringslova krever. PPT Tiltak mener imidlertid selv at de ikke får jobbet tilstrekkelig forebyggende og systemrettet på skolen. Tjenesten må prioritere tunge saker, testing, sakkyndig vurdering og utredning. PPT Tiltak uttrykker at hvis de hadde jobbet mer forebyggende, kunne de ha redusert andel elever med spesialundervisning. Revisjonen er derfor positiv til at rådmannen ønsker å videreutvikle det forebyggende arbeidet i PP-tjenesten.

6 Konklusjon I hvilken grad sikrer kommunen at elever får spesialundervisning? Trondheim kommune har rutiner som skal sikre at elever får spesialundervisning. Skolene tilbyr imidlertid færre timer spesialundervisning enn det PP-tjenesten anbefaler, og det kan stilles spørsmål om spesialundervisningen blir iverksatt tidlig nok. Er arbeidet med de sakkyndige vurderingene tilfredsstillende? De sakkyndige vurderingene blir stort sett skrevet i overensstemmelse med anbefalingene i veilederen, men skolene har ulik oppfatning om nytteverdien og kvaliteten på de sakkyndige vurderingene. Ifølge den nasjonale veilederen for spesialundervisning og kommunens egne rutiner skal PPtjenesten ha samtale med foreldre og barn under arbeidet med sakkyndig vurdering, men dette blir ikke alltid gjennomført. Ventelistene for sakkyndig vurdering og utredning er redusert etter at kommunen økte bemanningen i PP-tjenesten, men kommunen har fremdeles ventelister. Mange informanter mener organiseringen av PP-tjenesten medfører dobbeltarbeid, økt ressursbruk og at brukerne får flere saksbehandlere å forholde seg til. Undersøkelsen bekrefter behovet for en vurdering av organiseringen av barne- og familietjenesten.

7 Innhold 2 Innledning Organisering og saksgang Problemstilling, metode og revisjonskriterier I hvilken grad sikrer kommunen at elever får spesialundervisning? Revisjonskriterier Omfang og innhold Tidlig innsats og kartlegging Evaluering og avslutning av spesialundervisningen Vurderinger Er arbeidet med de sakkyndige vurderingene tilfredsstillende? Revisjonskriterier De sakkyndige vurderingene Organisering Overholdelse av tidsfrister PP-tjenestens forebyggende og systemrettete arbeid Vurderinger Konklusjon I hvilken grad sikrer kommunen at elever får spesialundervisning? Er arbeidet med de sakkyndige vurderingene tilfredsstillende? Rådmannens høringsuttalelse Litteraturliste Vedlegg Metode Tabeller og figurer Tabelliste Tabell 1 Andel elever med spesialundervisning i ASSS-kommunene. Prosent Tabell 2 Antall elever med spesialundervisning, kommunale og private skoler Tabell 3 Nøkkeltall PPT per Figurliste Figur 1 Saksgang for elever med særskilte behov... 9 Figur 2 Årlig timetall for elever med spesialundervisning og antall elever som er anbefalt spesialundervisning Figur 3 Prosentandel skoleelever med spesialundervisning i Trondheim kommune Figur 4 Antall PP-saker med ventetid over tre måneder Figur 5 Spesialundervisning fordelt etter eneundervisning, gruppe eller annen måte i Trondheim kommune Figur 6 Maksimum ventetid i antall måneder per Rapport 3/2013-F

8 8 Innledning Organisering og saksgang 2 Innledning Denne forvaltningsrevisjonen om spesialundervisning og sakkyndig vurdering i Trondheim kommune ble bestilt av Kontrollkomiteen i møte 29. mai I opplæringslova er tilpasset opplæring et overordnet prinsipp. Det innebærer at opplæringen skal ta utgangspunkt i den enkelte elevs behov. Tilpasset opplæring er de tiltak skolen setter inn for å sikre at elevene får best mulig utbytte av opplæringen. Tiltak kan være knyttet til organiseringen av opplæringen, pedagogiske metoder og progresjon. 1 For noen elever er ikke tilpasning innenfor rammen av den ordinære opplæringen nok til at de får et tilfredsstillende utbytte. Elever som ikke har, eller ikke kan få et tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, har rett til spesialundervisning. 2 Spesialundervisning skal iverksettes tidlig i skoleløpet og når problemene oppstår. 3 Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT eller PP-tjenesten) skal hjelpe barn, ungdom eller voksne som har en vanskelig opplærings- eller oppvekstsituasjon. I henhold til opplæringslova 5-6 har PPtjenesten to oppgaver. For det første skal PP-tjenesten utarbeide en sakkyndig vurdering som skal være rådgivende når skolen skal fatte enkeltvedtak om spesialundervisning. Vurderingen skal vise om eleven har behov for spesialundervisning, og hvilket opplæringstilbud som bør gis. 4 For det andre skal tjenesten bistå skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for elever med særlige behov. Sistnevnte betegnes ofte som PPtjenestens systemrettede og forebyggende arbeid Organisering og saksgang I Trondheim har Barne- og familietjenesten (BFT) et ansvar for å bistå skolene i spesialundervisningen. BFT består av fire forvaltningsenheter og fire tiltaksenheter fordelt på de fire bydelene i kommunen. 6 Hver tiltaksenhet og forvaltningsenhet er inndelt i ulike team for barnevern, helsestasjon, skolehelsetjeneste og PP-tjeneste (PPT) med tilhørende fagleder. PP-tjenesten på Tiltak og PP-tjenesten på Forvaltning utgjør en felles PP-tjeneste i den enkelte bydel. De har ingen felles leder, men jevnlig møter. PPT Forvaltning har ansvaret for å utarbeide sakkyndig vurdering. En sakkyndig vurdering består av utredning og tilrådning. Som regel er sakkyndig vurdering basert på utredning fra PPT Tiltak, skole eller andre samarbeidsparter slik som BUP 7. PPT Tiltak har hovedansvaret for PP-tjenestens forebyggende arbeid og for utredning og tester av den enkelte elev. 8 Utredning fra PPT Tiltak kan bestå av ulike tester som for eksempel evneutredningstest. 9 Figur 1 nedenfor gir en framstilling av saksgangen for elever med særskilt behov i Trondheim kommune. 1 Meld. St. 18 ( ) Læring og fellesskap (s. 70). 2 Opplæringslova Opplæringslova 1 3, Meld. St. 18 ( ), St.meld. nr. 16 ( ) og Spesialpedagogisk håndbok. 4 Opplæringslova Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning (s. 55). 6 I tillegg er det tre byovergripende enheter: Omsorgsenheten for barn og unge, Ungdomsenheten og Avlastningstjenesten for barn og unge. 7 BUP står for barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk. 8 Samtidig jobber også andre enheter i kommunen med systemrettet arbeid, blant annet skoleteamet på Dagskolen, Åsveien ressurssenter og Dalgård skole. 9 Som for eksempel Wisc-test som er en evneutredningstest for å kartlegge kognitiv tilstand og se om en ungdoms vansker er på grunn av lavt evnenivå. Hvis man for eksempel har mistanke om at et barn har lidelsen ADHD, anbefales man å ta en Wisc-test.

9 Innledning Organisering og saksgang 9 Figur 1 Saksgang for elever med særskilte behov Kilde: Bearbeidet figur fra veileder om spesialundervisning og justert etter organiseringen i Trondheim kommune 10 Saksgangen starter med at lærer, eleven selv eller foresatte uttrykker bekymring for elevens læringsutbytte. Skolen skal så gjøre en pedagogisk vurdering om eleven trenger spesialundervisning. Denne vurderingen kan konkludere med at eleven får eller kan få tilfredsstillende utbytte av opplæringen slik at det ikke er behov for spesialundervisning. 11 Vurderingen kan også konkludere med at saken bør oversendes til PP-tjenesten for enten utredning eller sakkyndig vurdering. Etter en utredning kan skolen tilpasse opplæringen innen det ordinære eller be om sakkyndig vurdering. Skolen kan be om sakkyndig vurdering direkte dersom de er sikre på at eleven har behov for 10 Utdanningsdirektoratets veileder Spesialundervisning i grunnskole og videregående opplæring, revidert utgave Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning (s. 50).

10 10 Innledning Problemstilling, metode og revisjonskriterier spesialundervisning. Skolen skal drøfte saken med PPT Tiltak før de søker om utredning eller sakkyndig vurdering. Foreldre kan også be PP-tjenesten direkte om sakkyndig vurdering. Basert på den sakkyndige vurderingen skal skolen fatte enkeltvedtak om spesialundervisning. Vedtaket kan fastslå at eleven kan hjelpes innenfor det ordinære opplæringstilbudet eller at eleven har behov for spesialundervisning. Hvis eleven har behov for spesialundervisning, skal skolen utarbeide en individuell opplæringsplan. 12 Alle skolene har spesialpedagoger som skal ivareta den spesialpedagogiske opplæringen. De fleste elever med spesialundervisning får det ved sin nærskole, mens om lag én prosent av elevene 13 får det ved en av de byomfattende tilbudene til elever med omfattende og varige behov. 14 Barne- og familietjenesten, ressurssentrene Dagskolen, Dalgård og Åsveien gir støtte til skolene i kompliserte saker. Alle skolene får tildelt en grunntildeling som blant annet skal dekke spesialundervisningen. Denne fordelingen skjer etter antall elever, sosialdemografiske forhold og andre kriterier. I tillegg får skolene ekstra ressurser for elever med store og omfattende behov for bistand og hjelp. Slike elever blir delt i tre kategorier etter funksjonsnivå og hjelpebehov. Skolene tildeles ressurser ut fra antall elever i de ulike kategoriene. 2.2 Problemstilling, metode og revisjonskriterier Vi skal belyse to problemstillinger: 3) I hvilken grad sikrer kommunen at elever får spesialundervisning? 4) Er arbeidet med de sakkyndige vurderingene tilfredsstillende? Prosjektet er avgrenset til bydelene Heimdal og Lerkendal og spesialundervisningen i det ordinære skoletilbudet. 15 Vi har ikke spesifikt undersøkt saksbehandlingen og kvaliteten på selve spesialundervisningen på skolene. Vi har intervjuet to rådgivere ved rådmannens fagstab og spesialpedagoger med ansvar for spesialundervisningen på seks skoler. Videre har vi hatt gruppeintervju med PPT Tiltak og PPT Forvaltning i de to bydelene. I tillegg har vi gjennomført e-postintervju med enhetslederne på de samme skolene og enhetene i BFT. Det er skrevet referat fra alle intervjuene, og samtlige referat er verifisert av informantene. Vi har innhentet dokumenter, statistikk fra GSI og KOSTRA og fått tilgang til kommunens interne statistikk. Revisjonskriterier er en samlebetegnelse for lover, forskrifter, kommunale vedtak og forutsetninger, offentlige føringer, forskning og teori. Revisjonskriteriene danner basis for våre vurderinger og konklusjoner. Revisjonskriteriene i denne rapporten er basert på opplæringslova, forskrift til opplæringsloven, veileder om spesialundervisning 16 og noen sentrale stortingsmeldinger. 17 Trondheim kommune har også utarbeidet ei spesialpedagogisk håndbok hvor oppgavefordelingen og rutinene for spesialundervisningen er beskrevet. De to analysekapitlene i denne rapporten, kapittel 2 og 3, starter med å oppgi relevante revisjonskriterier. 12 Planen skal vise mål og innholdet i opplæringen og hvordan opplæringen skal drives. 13 Rådmannens forslag til økonomiplan Byomfattende skoletilbud i Trondheim kommune er Tonstad skole, Åsveien skole, Dalgård skole og ressurssenter, Breidablikk skole, Charlottenlund ungdomsskole, Flatåsen skole og Strindheim skole. For eksempel har Tonstad og Åsveien skole autisttilbud. 15 Vi har ikke undersøkt de byomfattende tilbudene til elever med omfattende og varige behov. 16 Dette er en forkortelse av navnet på veilederen. Det fulle navnet er veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning. 17 Meld. St. 18 ( ), St. meld. nr. 30 ( ) og Innst. S. nr. 268 ( ).

11 I hvilken grad sikrer kommunen at elever får spesialundervisning? Revisjonskriterier 11 3 I hvilken grad sikrer kommunen at elever får spesialundervisning? 3.1 Revisjonskriterier Elever som ikke har, eller ikke kan få et tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, har rett til spesialundervisning. 18 Målet er at flere elever skal få undervisning innenfor tilpasset opplæring. Den nasjonalt fastsatte politikken kan ikke forstås slik at omfanget av spesialundervisningen skal reduseres uavhengig av konsekvensene. Lovens krav går foran, det vil si at dersom elevene måtte ha behov for spesialundervisning, skal de også ha det. 19 Spesialundervisningen bør iverksettes tidligst mulig. 20 Skolen skal kartlegge elevene for å avdekke eventuelle behov for spesialundervisning. Hvis det foreligger behov for spesialundervisning, må skolen kartlegge eleven nærmere. 21 Skolen skal ha rutiner for å overføre informasjon om elevene med spesialundervisning når eleven går over til nytt trinn eller skole. 22 Skolen skal regelmessig vurdere om spesialundervisningen skal fortsette eller avsluttes Omfang og innhold En sammenligning mellom ASSS-kommunene 24 viser at Trondheim kommune i 2007 ga spesialundervisning til lavest andel av elevene i grunnskolen av alle storbykommunene. Tabell 1 Andel elever med spesialundervisning i ASSS-kommunene. Prosent Drammen kommune 6,4 8,3 Tromsø kommune 5,7 8,3 Oslo kommune 5,9 8,1 Stavanger kommune 4,5 7,4 Kristiansand kommune 4,9 7,3 Fredrikstad kommune 5,8 7,1 Bærum kommune 4,1 7,1 Bergen kommune 5,1 6,9 Trondheim kommune 3,9 6,7 Sandnes kommune 6,8 5,8 Kilde: KOSTRA 18 Opplæringslova, Meld. St. 18 ( ) Læring og fellesskap, St.meld. nr. 30 ( ) Kultur for læring og Innst. S. nr. 268 ( ). 20 Meld. St. 18 ( ) og St.meld. nr. 16 ( ) og spesialpedagogisk håndbok. 21 Veileder om spesialundervisning (s ). 22 Spesialpedagogisk håndbok, Trondheim kommune. 23 Opplæringslova 5-4 og 5-5, veileder om spesialundervisning (s ) og NOU 2009: ASSS står for aggregerte styringsdata for samarbeidende storkommuner. De ti største kommunene deltar i samarbeidet. 25 Fra og med 2011, er spesialskoler og elever ved spesialskoler inkludert i tallet på ordinære grunnskoler. Det betyr at tallet på skoler, elever, spesialundervisning, årstimer og gruppestørrelse ikke er direkte sammenlignbart med tidligere år.

12 12 I hvilken grad sikrer kommunen at elever får spesialundervisning? Omfang og innhold I 2011 hadde Trondheim kommune den nest laveste andelen elever med spesialundervisning. Trondheim lå 1,6 prosentpoeng lavere enn Drammen, som da hadde den høyeste andelen med 8,3 prosent. Gjennomsnittet for storbykommunene var i 2011 på 7,5 prosent. Siden 2007 har andel elever med spesialundervisningen i Trondheim økt med 2,8 prosentpoeng. Den prosentvise økningen er større i Trondheim enn de andre storbykommunene og landsgjennomsnittet. 26 Per oktober 2012 har Trondheim kommune 1316 elever med vedtak om spesialundervisning. Rundt 938 av elevene får hele sin opplæring, inklusive spesialundervisning, finansiert innenfor den ordinære grunntildelingen til skolene. Resten av elevene, omtrent 378 elever, har så store og omfattende behov for bistand og hjelp, at skolene får en tilleggsressurs. Sistnevnte gruppe har blitt mer ressurskrevende og har større behov for hjelp og oppfølging enn tidligere de siste årene. 27 Ifølge rådmannen er økningen i andel elever med spesialundervisningen likevel kommet i den førstnevnte gruppen elever som har noe mindre behov for bistand og hjelp. Søylene i figuren nedenfor viser at PP-tjenesten har anbefalt spesialundervisning til stadig flere elever fra undervisningsårene 2008/2009 til 2012/2013. Det har blitt flere elever som får mindre enn 190 timer med spesialundervisning årlig. I samme periode har antallet elever som får mer enn 190 timer med spesialundervisning i året holdt seg omtrent uendret. Figur 2 Årlig timetall for elever med spesialundervisning og antall elever som er anbefalt spesialundervisning28 Kilde: GIS Årsakene til Trondheims lave andel elever med spesialundervisning Tidlig på 2000-tallet hadde utgiftene til spesialundervisning økt betydelig. Ifølge en rådgiver i fagstaben ble det derfor iverksatt tiltak for å redusere omfanget av spesialundervisning, og i mai 2003 sluttet bystyret seg til at de fleste elevene skulle avhjelpes innenfor det ordinære undervisningstilbudet og at antall enkeltvedtak skulle reduseres til et minimum Tabell 2 i vedlegget, GSI og KOSTRA. 27 Kilde: Rådmannens fagstab, formannskapssak 79/12 Orientering om rammeutfordring knyttet til elever med omfattende og vedvarende behov for spesialundervisning og oppdatert statistikk fra GSI og Oppvekstkontoret. 28 I statistikken har vi lagt sammen timer med spesialundervisning med assistent og med undervisningspersonale 29 Bystyresak 64/03 Framtidig struktur og utvikling av spesialundervisningen i Trondheim kommune.

13 I hvilken grad sikrer kommunen at elever får spesialundervisning? Omfang og innhold 13 I forbindelse med innføringen av ny budsjettmodell i 2003 ble en andel av midlene til spesialundervisning lagt inn i generell pedagogisk ressurs til skolene. Siden den gang har mesteparten av ressursene til spesialundervisningen blitt fordelt til skolene innenfor den ordinære grunntildelingen, og skolene får kun tilleggsressurser for elever med store og omfattende behov for bistand og hjelp. Rådgiveren mener dette medførte at andel elever med spesialundervisning gikk ned fordi skolene ikke fikk insentiv for å søke om spesialundervisning for å få flere ressurser. Endringen ble gjort for å stimulere til at skolene skulle gjøre tilpasninger innenfor ordinær opplæring. Rådgiveren uttaler at dette er i tråd med føringer fra regjeringen om de vil arbeide for at PP-tjenesten skal bistå skolene innenfor rammen av tilpasset opplæring, før eventuelle spesialpedagogiske behov til eleven blir utredet. 30 Ansatte ved PPT Forvaltning sier at skolene i årene rundt og etter 2000 fikk oppgradert kompetanse og dermed kunne håndtere flere problemstillinger selv. Det medførte også at PP-tjenesten kunne jobbe mer forebyggende. Ifølge flere informantene har trenden imidlertid snudd fordi nå etterspør skolene evnetester og kartlegginger og PPT Tiltak har fått mindre tid til å jobbe forebyggende. 31 Årsakene til økningen i andel elever med spesialundervisning Rådmannen forklarer de senere års økning i spesialundervisning med at man har flere elever med omfattende og vedvarende hjelpebehov. 32 Høsten 2006 gjennomførte fylkesmannen i Sør-Trøndelag tilsyn med Trondheim kommune. Ett av avvikene var at Trondheim kommune ikke sikrer at alle med rett til spesialundervisning får oppfylt sine rettigheter. Etter tilsynet har rådmannen iverksatt tiltak, og andel elever med spesialundervisning har økt. Ifølge rådmannen melder flere skoler at de hadde for få elever med enkeltvedtak om spesialundervisning, og at nivået nå er mer riktig. 33 Våre informanter mener at følgende forhold har bidratt til økningen: Kunnskapsløftet har tydeligere kompetansemål. Dette synliggjør elevens måloppnåelse, eller mangel på sådan. Skolen har økt sin kompetanse og oppmerksomhet om tidlig innsats og kartlegging. PPT Tiltak samarbeider tett med skolene gjennom fagteam og er flinkere til tidligere å oppdage barn med behov for spesialundervisning. 34 De foresatte er mer opplyst om sine rettigheter og krever ofte enn før sakkyndig vurdering. Elever med dysleksi får nå sakkyndig vurdering og spesialundervisning, i motsetning til tidligere. Det har gitt et etterslep i utredningene og en økning i spesialundervisning for disse elevene. Flere samfunnsmessige utfordringer, og flere elever som sliter med uro, konsentrasjon og psykiske problemer. Terskel Ifølge opplæringslova har elever som ikke har et tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, rett til spesialundervisning. Samtidig er det et mål at flest mulig elever skal få undervisning innenfor tilpasset opplæring. 35 Dette fordrer at kommunen har riktig terskel for å gi spesialundervisning. Kommunen har tydelige rutiner i spesialpedagogisk håndbok om at skolen først skal drøfte saken internt på skolen, iverksette tiltak innenfor tilpasset opplæring og drøfte saken med Tiltak i fagteam 30 I 2011 ble i tillegg midler til tidlig innsats, tilpasset opplæring og spesialundervisning til elever uten store, vedvarende og omfattende behov slått sammen og fordelt til alle skolene. Ifølge rådgiver i rådmannens fagstab ga dette en mulighet til å se på bedre metoder for å fordele ressursene samlet. 31 Mer om det forebyggende arbeidet i kapittel Trondheim kommunes økonomiplan Bystyresak 20/10 Status, strategier og tiltak for utvikling av det spesialpedagogiske tilbudet for elever i trondheimsskolen. 34 Se også Trondheim kommunerevisjon (2010), Forebygging og samarbeid i barnevernet i Midtbyen. 35 St.meld. nr. 30 ( ) og Innst. S. nr. 268 ( ).

14 14 I hvilken grad sikrer kommunen at elever får spesialundervisning? Omfang og innhold før skolen søker om sakkyndig vurdering. Dette blir omtalt som arbeidsløypa, og informantene fra skolene oppgir at de følger dette. Samtidig ser en av PP-tjenestene på Forvaltning eksempler på at saksgangen/ arbeidsløypa ikke blir fulgt. Alle saker blir diskutert i fagteam før de går videre med en formell søknad om sakkyndig vurdering. Informantene ved skolene peker på at det ligger en kvalitetssikring i dette, og at man dermed kan sikre at terskelen for å bestille sakkyndig vurdering blir riktig. De fleste skolene oppgir at det er bare elever med store reelle behov som får spesialundervisning, og noen skoler påpeker dermed at terskelen for å få spesialundervisning er høy. Ved forvaltningskontorene mener man at skolene har riktig terskel for å iverksette spesialundervisning. De peker likevel på at det er variasjon mellom skolene i samme bydel. Enkelte skoler utmerker seg med mange henvendelser om sakkyndig vurdering, mens andre venter for lenge før de tilmelder saker. PPtjenestene på Forvaltning forklarer dette med at skolene har ulike forutsetninger for å løse elevenes behov med tilpasset opplæring. Dette kan være forhold som kultur, kompetanse på tilpasset opplæring og spesialundervisning og ledelse. Informantene våre peker på at noen lærere er bedre til å tilpasse opplæringen innenfor den ordinære undervisningen. Økonomi og ressursbruk Ifølge rådmannen har budsjettet til spesialundervisning for elever med mindre omfattende behov finansiert gjennom ordinær grunntildeling kun økt med lønnsjusteringer fra I samme tidsperiode har omfanget av spesialundervisningen økt. Dette har ført til et press på skolenes økonomi for å gi hver enkelt elev den tilretteleggingen som sakkyndig vurdering og enkeltvedtak om spesialundervisning krever. 36 I bystyresak 37 fra 2010 oppgir også BFT at noen skoler ikke setter inn nødvendige tiltak straks, ofte fordi skolen allerede har bundet opp alle sine ressurser på andre enkeltvedtak og fordi de ikke greier å omprioritere innenfor eget budsjett. En gjennomgang av alle elever med vedtak om spesialundervisning høsten 2011 viste at en av grunnene til det økte ressursbehovet er at skolene er pålagt å gi tilbud om SFO/ tilsyn/avlastning til disse elevene alle skoledager og i ferier uten at dette er fullfinansiert. Fordi midlene til spesialundervisning ikke har vært tilstrekkelig, har mange skoler tidligere meldt at de har måttet ta av sin grunntildeling for å gi disse elevene et heldagstilbud. Gjennomgangen viste at budsjettet for elever med store og omfattende behov for bistand og hjelp ikke var tilstrekkelig. Bystyret har derfor 38 vedtatt å øke budsjettet med 14 millioner kroner fram til 2015, utover lønns- og prisstigning. Rådgiver i fagstaben opplyser at Oppvekstkontoret og skolene årlig gjennomgår behovet for midler til elever med omfattende og vedvarende behov for spesialundervisning. På bakgrunn av dette får skolene tildelt ressurser til spesialundervisning i januar og august. I tillegg vurderer Oppvekstkontoret underveis i året om det er nødvendig med endringer i tildelte midler. Skolene har videre et handlingsrom innenfor økonomireglementet til å få overført mer- eller mindreforbruk innenfor +/- tre prosent fra ett år til det neste. Ifølge rådgiver i fagstaben gjør dette at skolene i avvente av overføringer fra økonomitjenesten skal være i stand til å legge til rette et tilbud overfor elever med et omfattende behov for tilrettelegging. Informantene ved skolene mener ressurssituasjonen går utover spesialundervisningen. De sakkyndige vurderingene anbefaler et visst timetall til hver elev. Halvparten av skolene i utvalget tilbyr ikke så mange timer spesialundervisning som vurderingene anbefaler. Ifølge informantene bruker enkelte skoler mesteparten av det spesialpedagogiske budsjettet på noen få elever som er akkurat under grensen til å motta tilleggsressurser, slik at det spesialpedagogiske tilbudet til de 36 Formannskapssak 79/12 Orientering om rammeutfordring knyttet til elever med omfattende og vedvarende behov for spesialundervisning og oppdatert informasjon fra rådmannens fagstab. 37 Bystyresak 20/10 Status, strategier og tiltak for utvikling av det spesialpedagogiske tilbudet for elever i trondheimsskolen. 38 Tilleggsdokument - Økonomiplan og budsjett 2013, formannskapssak 79/12 Orientering om rammeutfordring knyttet til elever med omfattende og vedvarende behov for spesialundervisning og Rådmannens fagstab.

15 I hvilken grad sikrer kommunen at elever får spesialundervisning? Tidlig innsats og kartlegging 15 øvrige elevene rammes. To av seks rektorer opplyser at skolen bruker av det ordinære budsjettet for å dekke utgifter til spesialundervisning, fordi budsjettmidlene til spesialundervisning er for knappe. Flere av skolene opplyser også at spesialundervisningen organiseres i stadig større grupper på grunn av økende antall elever og ressursknapphet. 39 Ifølge rådmannen henger dette også sammen med en bevissthet om at eneundervisning og små grupper medfører uheldig stigmatisering av elever. Mye av spesialundervisningen gis innen ordinære grupper. Rådmannen uttaler videre at de har planlagt en gjennomgang av hvordan omfang angis i sakkyndig vurdering og enkeltvedtak for å sikre en felles forståelse av omfang. Enkelte av skolene lar elever med problemer som ikke har vedtak om spesialundervisning, delta i spesialundervisningen i grupper. En del av tiltakene som Tiltak anbefaler, slik som lesekurs, blir ikke fulgt opp, blant annet fordi skolene ikke har ressurser til det. Flere rektorer oppgir også at det er utfordrende å iverksette spesialundervisning for nye elever midt i budsjettåret når knappe midler er tildelt. Andre tiltak på overordnet nivå Rådmannen har på overordnet nivå også bidratt med andre tiltak som kan sikre at elever får spesialundervisning. Blant annet har rådmannen utarbeidet spesialpedagogisk håndbok hvor oppgavefordelingen og rutinene for spesialundervisningen er beskrevet. Videre har Oppvekstkontoret fått et særskilt ansvar for å følge opp skolene på området, og gjennomfører blant annet veiledning, kursvirksomhet og årlig stikkprøver av sakkyndig vurdering, enkeltvedtak, IOP og halvårsrapporter i noen saker. Rådmannen har også lagt frem flere saker til formannskapet og bystyret om spesialundervisningen de siste årene Tidlig innsats og kartlegging For å sette inn tiltak på et tidlig tidspunkt må skolene ha oversikt over hvilke elever som har behov for særskilt tilpasning i undervisningen. Skolene i utvalget vårt har ulike metoder for kartlegging, men alle kartlegger elevene første året på skolen. Nasjonale prøver og kartleggingsprøver slik som Carlsten 41 er blant kartleggingsverktøyene som benyttes, og flere skoler har egne kartlegginger av elevenes ferdighetsnivå. Spesialpedagogene i utvalget opplyser at elever som får under kritisk score, blir diskutert og eventuelt kartlagt ytterligere. I tillegg har lærerne gjennom den daglige undervisningen oversikt over hvilke elever som sliter. Ved én ungdomsskole får vi opplyst at man for inntil få år siden fikk elever fra barneskolen med store lærevansker uten at barneskolen hadde avdekket det. PP-tjenesten i de to bydelene mener noen elever får spesialundervisning for sent i skoleløpet og burde ha vært oppdaget tidligere. Informantene presiserer at en skole kan løse en sak innenfor tilpasset opplæring, mens en annen skole iverksetter spesialundervisning for samme eleven. Skolene oppgir også at de har økt fokus på tidlig innsats og kartlegging, noe som også støttes av PP-tjenesten i en av bydelene. Ventelistene på PP-tjenesten medfører at skolene må vente lenge på vedtak om spesialundervisningen, men PP-tjenesten prioriterer de yngste elevene. Informantene ved skolene uttaler også at de iverksetter tiltak mens de venter på sakkyndig vurdering. Se mer om ventelistene i kapittel Prosentandelen elever som hovedsakelig får spesialundervisning alene har sunket de siste fem årene, mens en stadig større andel av undervisningen gjennomføres i grupper på to til fem elever (Figur 5 i appendiks). 40 Blant annet Temaplan for PP-tjenesten 0-16 år 2013, og Formannskapssak 79/12 Orientering om rammeutfordring knyttet til elever med omfattende og vedvarende behov for spesialundervisning, bystyresak 173/11 Modell for tildeling av ekstra ressurser til skoler med elever med omfattende og vedvarende behov for spesialundervisning og bistand og Bystyresak 20/10 Status, strategier og tiltak for utvikling av det spesialpedagogiske tilbudet for elever i trondheimsskolen. 41 Observasjon - og kartleggingsprøver i lesing og skriving.

16 16 I hvilken grad sikrer kommunen at elever får spesialundervisning? Tidlig innsats og kartlegging Overføring av kunnskap om elevene mellom barnehagene, barneskolene, ungdomsskolene og videregående skole er viktig for tidlig å fange opp elever som kan ha behov for spesialundervisning eller særskilt tilrettelegging av undervisningen. Aktørene i Trondheim kommune har rutiner og møter for overføring av nye elever, og ifølge informantene fungerer dette bra. Noen ganger deltar for eksempel barneskolene på ansvarsgruppemøte for barnehagebarn for å bli kjent med barnet før overgangen til skolen. Figur 3 nedenfor viser at økningen i spesialundervisning i Trondheim kommune i hovedsak har skjedd blant elevene på femte til sjuende trinn og åttende til tiende trinn. På de laveste trinnene har andelen elever med spesialundervisning økt svakt fram til skoleåret , deretter har den avtatt noe fram til skoleåret GSI viser at andel elever med spesialundervisningen også på nasjonalt nivå øker jo eldre elevene blir. Meld. St. 18 ( ) Læring og fellesskap påpeker at tankegangen om tidlig innsats ikke reflekteres i fordelingen av spesialundervisning på ulike trinn, men den økte innsatsen på 1. til 4. trinn kan bidra til å forbedre den tilpassede opplæringen, samtidig som omfanget av spesialundervisning på de første årstrinnene holdes relativt lavt. Rådmannen uttrykker at utviklingen viser en tendens til å vente og se i motsetning til for eksempel Finland som iverksetter massiv hjelp tidlig i skoleløpet for å avhjelpe vansker. 42 Samtidig uttaler rådmannen at tidlig innsats ser ut til å være godt ivaretatt med tanke på andel førskolebarn og skolestartere som har sak i PP-tjenesten. Nærmere 1/5 av enkeltsakene i PP-tjenesten er barn i førskolealder. 43 Figur 3 Prosentandel skoleelever med spesialundervisning i Trondheim kommune. Kilde: GSI og Trondheim kommune Rådgiverne i fagstaben mener at den økte lærertettheten på første til fjerde trinn kan bidra til at behovet for spesialundervisning flater ut på disse trinnene. De framhever at en del av årsaken til økningen i spesialundervisning på ungdomstrinnet skyldes at både skolene, lærerne og foreldrene vet at elever med enkeltvedtak om spesialundervisning på ungdomsskolen får utvidet støtte på videregående skole. 44 Flere av våre informanter forklarer økningen i spesialundervisningen på ungdomstrinnet med større faglige krav og flere teoriøkter i ungdomsskolen. Ungdomsskolen krever også mer konsentrasjon og stillesitting. Dette er spesielt verre for elever med hyperaktivitet og konsentrasjonsvansker. 42 Bystyresak 20/10 Status, strategier og tiltak for utvikling av det spesialpedagogiske tilbudet for elever i trondheimsskolen. 43 Bystyresak 178/12 Temaplan for PP-tjenesten 0-16 år Se også bystyresak 20/10 Status, strategier og tiltak for utvikling av det spesialpedagogiske tilbudet for elever i trondheimsskolen.

17 I hvilken grad sikrer kommunen at elever får spesialundervisning? Evaluering og avslutning av spesialundervisningen Evaluering og avslutning av spesialundervisningen I Trondheim kommune har skolene hovedansvaret for å vurdere om eleven fortsatt har behov for spesialundervisning og initiere en avslutning. PP-tjenesten vurderer behovet igjen når de mottar forespørsel om ny sakkyndig vurdering. De sakkyndige vurderingene varer som regel i tre år. Alle informantene på skolene opplyser at de gjennomfører halvårlige evalueringer av spesialundervisningen. De fleste skolene oppgir at de vurderer om eleven fortsatt har behov for spesialundervisning under evalueringene. Spesialundervisning avsluttes svært sjelden, og de mener årsaken er at majoriteten av elever med spesialundervisning har så store behov at dette ikke er en reell problemstilling. En av skolene opplyser også at behov for spesialundervisning blir vurdert ved overføring mellom trinnene. Rådgiver i fagstaben og de fleste av informantene i PP-tjenesten mener at spesialundervisningen oftere kunne ha vært avsluttet for elever som ikke har vedvarende lærevansker. For eksempel kan det være at eleven får medisiner og annen behandling som gjør at de egentlig ikke har behov for spesialundervisning lengre. De samme informantene presiserer imidlertid at flesteparten av elevene har lærevansker som ikke vil gå over. I noen tilfeller må en av PP-tjenestene på Forvaltning gjenåpne saker fordi vanskene har kommet tilbake, eller andre vansker har oppstått. 3.5 Vurderinger Omfang og innhold Trondheim kommune har ikke nådd den nasjonale målsetningen om å redusere andel elever med spesialundervisning. Kommunen har lavere andel elever med spesialundervisning enn gjennomsnittet for landet og storbykommunene, men samtidig har andelen økt betydelig de siste årene. Revisjonen understreker at lovens krav går foran den nasjonale målsetningen, det vil si at elever som har behov for spesialundervisning, skal ha det. Rapporten viser at kommunen har etablert rutiner som skal sikre riktig terskel for å gi spesialundervisning. For eksempel skal skolen drøfte saken med PPT Tiltak i fagteam før de søker om sakkyndig vurdering. Undersøkelsen viser videre at noen skoler ikke tilbyr så mange timer spesialundervisning som PPtjenesten anbefaler, at spesialundervisningen organiseres i stadig større grupper og at enkelte skoler benytter mesteparten av ressursene på noen få elever slik at spesialundervisningen til de øvrige elevene rammes. Revisjonen mener rådmannen bør undersøke om disse prioriteringene sikrer at elevene får en tilfredsstillende spesialundervisning Tidlig innsats og kartlegging Rapporten viser at økningen i spesialundervisningen først og fremst har vært på mellom- og ungdomstrinnet, mens det har vært en utflating på barnetrinnet. Småbarnstrinnet har fått økt lærertetthet, og skolene kartlegger elevene tidlig i skoleløpet. Det er også etablert rutiner for overføring av elever fra barnehage til skole og mellom barne- og ungdomsskole. Samtidig opplyser PP-tjenesten at det er elever på ungdomstrinnet som burde hatt spesialundervisning på et tidligere tidspunkt. Revisjonen understreker viktigheten av at spesialundervisningen blir iverksatt tidlig nok Evaluering og eventuelt avslutning av spesialundervisningen Undersøkelsen viser at spesialundervisningen sjelden avsluttes. Ifølge informantene fra skolene er årsaken at majoriteten av elever har reelle behov for å fortsette spesialundervisning. PP-tjenesten mener imidlertid at spesialundervisningen oftere kunne ha vært avsluttet for elever som ikke har vedvarende lærevansker. Revisjonen understreker at skolene bør avslutte spesialundervisningen i de tilfellene det er forsvarlig.

18 18 Er arbeidet med de sakkyndige vurderingene tilfredsstillende? Revisjonskriterier 4 Er arbeidet med de sakkyndige vurderingene tilfredsstillende? 4.1 Revisjonskriterier Den sakkyndige vurderingen skal munne ut i en skriftlig rapport fra PP-tjenesten til skoleeier/skolen. Utredninger og tilrådinger i rapporten må være utfyllende og konkrete. 45 Den sakkyndige vurderingen skal vise om eleven har behov for spesialundervisning, eleven sitt utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, lærevansker til eleven og andre særlige forhold som er viktige for opplæringen, realistiske opplæringsmål for eleven, om en kan hjelpe på de vanskelighetene eleven har innenfor det ordinære opplæringstilbudet og hvilke opplæringstilbud som bør gis. 46 PP-tjenesten bør under utredningen ha samtaler med eleven og foreldrene, spesielt eleven. 47 PP-tjenesten må være organisert slik at sakene kan utredes innen rimelig tid og slik at den er tilgjengelig for de gruppene den særlig skal stå til tjeneste for. 48 Oppgave- og ansvarsfordelingen må være tydelig. 49 PP-tjenesten eller skoleeier kan ikke innføre ventelister for utredning av en elevs behov for spesialundervisning. Elevens rett skal ikke treneres på grunn av lang saksbehandlingstid hos PP-tjenesten. 50 PP-tjenestens må gjennomføre sakkyndig vurdering og utredning innen tre måneder fra tilmelding er mottatt. 51 PP-tjenesten skal bistå skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for elever med særlige behov (forebyggende og systemrettede arbeid) De sakkyndige vurderingene PP-tjenesten bruker en mal for sakkyndig vurdering som samsvarer med anbefalingene i veileder for spesialundervisning. Informantene ved skolene på de to undersøkte bydelene har ulike oppfatninger om de sakkyndige vurderingene. Noen mener de sakkyndige vurderingene er gode. Andre har varierende utbytte av de sakkyndige vurderingene og mener blant annet at de er for omfattende og vanskelig å forstå. Enkelte skoler mener også at målene og tiltakene i noen av de sakkyndige vurderingene ikke er tydelige nok, og for lærerne blir det dermed utfordrende å utarbeide mål og tiltak i individuell opplæringsplan. Rådmannen presiserer i denne sammenhengen at skolene kan sende sakkyndig vurdering i retur dersom den ikke er tydelig nok til at man kan fatte et enkeltvedtak basert på den, men at dette skjer i svært liten grad. Skolene har eksempler hvor PP-tjenesten ikke har oppdatert informasjon hvis det er lenge siden skolen søkte om sakkyndig vurdering for en elev. Sakkyndig vurdering er dermed basert på gammel informasjon, men en elev kan utvikle seg mye i løpet av ett år. Informasjonen oppdateres imidlertid i 45 Veileder om spesialundervisning (s. 57 og 63). 46 Opplæringslova Veileder om spesialundervisning (s. 58). 48 Veileder om spesialundervisning (s ) og Ot.prp. nr. 46 ( ) side Barne- og familiedepartementet (2005:8), Rundskriv Q-25/2005, Barnevernet og det forebyggende arbeidet for barn og unge og deres familier, Rundskriv Q-16/2007 Forebyggende innsats for barn og unge, NOU 2009:22 (s ) Det du gjør, gjør det helt. Bedre samordning av tjenester for utsatte barn og unge og SINTEF (2005: ). 50 Veileder om spesialundervisning (s. 66). 51 Spesialpedagogisk håndbok, Temaplan for PP-tjenesten 0-16 år , Forvaltningsloven 11 og Veileder om spesialundervisning (s. 66). 52 Opplæringslova 5-6 og veileder om spesialundervisning (s. 55)

19 Er arbeidet med de sakkyndige vurderingene tilfredsstillende? Organisering 19 de fleste tilfellene. Rådmannen uttaler at skolene kan sende sakkyndige vurderinger tilbake dersom de ikke er oppdaterte, men at dette skjer i svært liten grad. En av PP-tjenestene på Tiltak opplyser at de ofte ikke rekker å ajourføre papirjournal og i saksbehandlingssystemet PPI før forvaltningsenheten starter å utarbeide sakkyndig vurdering. Imidlertid oppgir PP-teamet at de holder på å utarbeide en rutine som skal sikre at journal blir ajourført før en sakkyndig vurdering skrives. Ifølge rådmannen blir saksbehandlere på tiltaksenheter bedt om å kvalitetssikre innhold i en sakkyndig vurdering før den sendes ut, særlig dersom all informasjon ikke er ført inn i journalen. PPT Forvaltning i en av bydelene ønsker mer tid på hver sak slik at skole og foreldre blir fulgt opp enda bedre. En av PP-tjenestene uttrykker at stort arbeidspress fører til mindre kvalitetssikring enn ønskelig. Ifølge PPT Forvaltning i en bydel har de nærmest sluttet å gjennomgå utkast til sakkyndig vurdering med foreldre og skole for å spare tid, men det står i den sakkyndige vurderingen at foreldre kan ringe opp PP-tjenesten hvis de har spørsmål. Enkelte skoler mener likevel PPT Forvaltning bør gjennomgå sakkyndig vurdering med foreldre. Rådmannen framhever at sakkyndig vurdering skal gjennomgås med foreldre før den sendes ut. I de fleste tilfellene har ikke PPT Forvaltning møtt foreldre eller elev. Noen sakkyndige vurderinger blir også utarbeidet uten at verken PPT Tiltak eller PPT Forvaltning har hatt samtaler med foreldre eller eleven. Ifølge PPT Forvaltning og rådgiver i fagstaben er imidlertid det viktigste at den samlede informasjonen om barnet er god nok. Kommunen har rutine om at det minst skal innhentes informasjon fra to parter når det lages sakkyndig vurdering. I noen tilfeller ønsker PPT Forvaltning å møte eleven, men nytteverdien av å møte barnet for en kort stund er begrenset sammenlignet med skole og samarbeidsparter som har observert barnet over en lengre tidsperiode. I tillegg gjør rammefaktorene det vanskelig, og utredning er heller ikke oppgaven til PPT Forvaltning. Rådgiver i fagstaben understreker at systemet er bygd opp slik at PPT Forvaltning skal kunne stole på informasjonen fra andre aktører slik som skole og PPT Tiltak. Samtidig opplyser PPT Forvaltning i en bydel at de i noen tilfeller supplerer med egen informasjon og datainnsamling hvor det er nødvendig. 4.3 Organisering De fleste av informantene i PP-tjenesten synes selv oppgave- og ansvarsfordelingen mellom PPT Forvaltning og PPT Tiltak er tydelig, og samarbeidet blir vurdert som godt. 53 Enhetene har flere felles møter. De tror imidlertid at organiseringen kan være uklar og vanskelig å forstå for eksterne samarbeidsparter og foreldre. Inndelingen i Tiltak og Forvaltning medfører at brukerne må forholde seg til saksbehandlere i begge enhetene. Ifølge en enhetsleder oppleves dette som utfordrende for foreldre. Organiseringen medfører dobbeltarbeid ved at begge må sette seg inn i samme sak. I noen tilfeller opplever for eksempel skole og foreldre at begge enhetene stiller de samme spørsmålene. De fleste skolene og de to PP-tjenestene på Tiltak mener det er mest effektivt at den som kjenner saken og har jobbet tett med familien, gjennomfører hele arbeidet og ferdigstiller den sakkyndige vurderingen. Rådmannen uttaler at barnets rettssikkerhet sikres bedre når flere jobber med samme barn. Spesialisering på skriving av sakkyndige vurderinger medfører bedre juridisk kvalitet på vurderingene. Ifølge rådmannen krever skriving av sakkyndige vurderinger god kompetanse om lovverk og lignende, og denne kompetansen må kombineres med resultater fra kartlegginger og utredninger av barns vansker. Noen informanter presiserer også at fordelen med modellen er at PPT Tiltak kommer mye tettere inn på brukerne og familien. PPT Forvaltning uttrykker ønske om å møte skolene oftere enn de gjør, men det er ikke mulig innenfor dagens rammer og organisering. Ifølge Temaplan for PP-tjenesten 0-16 år er 53 Se kapittel 1.1 for nærmere om saksgang og organiseringen av PPT.

20 20 Er arbeidet med de sakkyndige vurderingene tilfredsstillende? Overholdelse av tidsfrister ansatte i skoler og barnehager kritiske til deling av PP-tjenesten mellom to enheter. De opplever dette som uryddig og at det medfører dårlig utnyttelse av knappe ressurser. Tiltak og Forvaltning på Heimdal og Lerkendal har kontorlokaler på ulike steder. De ansatte ønsker å være samlokalisert og ha felles arkiv. Ifølge informantene bruker enhetene mye tid på å sende brukermappene mellom seg, selv om de prøver å overlevere mapper i forbindelse med ukentlig fellesmøter. Mappene inneholder sensitive personopplysninger, og rådmannen understreker at det medfører økt risiko for at sensitiv informasjon kommer på avveie. Ofte lages det kopier av sentrale dokumenter, og i en bydel har det i flere tilfeller blitt opprettet to journaler på samme barn. Noen av bydelene har byomfattende spesialiserte oppgaver innen PP-området. Ifølge temaplan for PP-tjenesten kan manglende rutiner for samarbeid mellom de byomfattende tjenestene og bydelene medføre at kapasiteten til PP-tjenesten ikke utnyttes godt nok. Samarbeidet og arbeidsdelingen kan medføre dobbeltarbeid. I behandlingen av temaplanen vedtok bystyret at rådmannen må vurdere de byomfattende ressurssentrenes organisering og om disse bør legges til BFT/PP-tjenesten. Rådmannen har nylig overlevert saken til politisk behandling. Bystyret ba også rådmannen vurdere organiseringen av PP-tjenesten i BFT, og om nåværende organiseringer gir det resultatet de ønsker for tjenesten. Rådmannen er i gang med å vurdere hele organiseringen av BFT, og planen er å levere politisk sak i juni. Utfordringene med organisasjonsmodellen deriblant skifte av saksbehandlere, lokalisering og dobbeltarbeid har vært kjent lenge i kommunen. 54 Ulike tiltak har vært iverksatt for å kompensere for utfordringene, blant annet at PP-teamene i Forvaltning og Tiltak skal utgjøre én felles PP-tjeneste. I økonomiplan var et av tiltakene at den i tiltaks- eller forvaltningsenheten som kjenner barnet, skulle utarbeide sakkyndig vurdering. Trondheim kommunerevisjon (2010) undersøkte det forebyggende og tverrfaglige arbeidet i BFT Midtbyen. Her pekte informantene på flere av de overnevnte ulempene med organisasjonsmodellen, men også på fordelene: økt spesialisering, økt rettssikkerhet fordi flere fagpersoner er inne i samme sak og at Tiltak fanger tidlig opp utsatte barn og unge. Rådmannen understreker at de ser på dette som en styrke ved dagens organisering. 4.4 Overholdelse av tidsfrister PPT Forvaltning og PPT Tiltak har over flere år hatt lange ventelister for både sakkyndig vurdering og utredning. Dette har vært kjent i kommunen. 55 Fra høsten 2011 har rådmannen rapportert om ventetid på sakkyndige vurderinger til fylkesmannen. Rådmannen utarbeider i tillegg kvartalsvis nøkkeltall om PP-tjenesten som blir brukt som internt styringsverktøy (Se Tabell 3 i vedlegg). Figur 4 nedenfor viser at Lerkendal og Midtbyen har høyest andel saker med ventetid over tre måneder for sakkyndig vurdering. Enkelte av elevene som bor i disse to bydelene, må vente henholdsvis elleve og ni måneder før de får sakkyndig vurdering. 56 Forvaltning Heimdal skiller seg ut med lavest andel elever som må vente lengre enn tre måneder på sakkyndig vurdering. Av tiltaksenhetene har Tiltak Lerkendal færrest PP-saker med ventetid over tre måneder for sine utredninger og tjenester. Totalt i Trondheim har 119 barn ventet lengre enn tre måneder på sakkyndig vurdering per 1. januar Se blant annet Trondheim kommune (2008), Trondheim kommunerevisjon (2010), Rambøll (2010), Trondheim kommune (2012h) og NTNU Samfunnsforskning (2012). 55 Se blant annet Trondheim kommune (2008), Trondheim kommunerevisjon (2010), Økonomiplan , og Trondheim kommune (2012h). 56 Se Figur 6 i appendiks for antall måneders ventetid.