Fredrikstad kommune. Rådmannens forslag til Handlingsplan

Transkript

1 Fredrikstad kommune Handlingsplan mai 2014

2

3 INNHOLD INNLEDENDE KOMMENTAR... 1 PLANFORUTSETNINGER... 2 SAMMENLIGNING MED ANDRE (ASSS)... 9 KOMMUNENS MÅLEKORT ØKONOMISTYRING ØKONOMISKE RAMMEBETINGELSER Driftsrammer og rammeforutsetninger Investeringsbudsjett og finansiering SEKSJON FOR KULTUR, MILJØ OG BYUTVIKLING SEKSJON FOR REGULERING OG TEKNISK DRIFT SEKSJON FOR UTDANNING OG OPPVEKST SEKSJON FOR HELSE OG VELFERD SEKSJON FOR ØKONOMI OG ORGANISASJONSUTVIKLING FREDRIKSTAD KIRKELIGE FELLESRÅD VEDLEGG 1. Detaljoversikt investering

4

5 INNLEDENDE KOMMENTAR Med utgangspunkt i vedtatt kommuneplan, angir handlingsplanen overordnede mål og strategier for den kommende fire-års-perioden. Handlingsplanen skal være rammen for de mer konkrete drøftinger og prioriteringer som skjer hver høst fram mot budsjettvedtak i bystyret. Vi har tre år bak oss med positive regnskapsresultater, men utvikling og analyser viser at vi har utfordringer som må møtes offensivt og håndfast for å skape en bærekraftig økonomi. Bystyret har vedtatt å skille overordnet handlingsplan og årlig budsjettarbeid for å bedre evnen til å tenke slik bærekraft utover de årlige budsjetter. Dette forutsetter drøftinger som tar utgangspunkt i et overordnet og langsiktig bilde, ikke detaljerte tiltak. Dette dokumentet forsøker å ivareta et slikt fokus. Den finansielle evnen til å produsere tjenestene må være på nivå med de mål og ambisjoner bystyret legger til grunn for tjenesteproduksjonen. Ut fra rådmannens vurdering er det i dag ikke et slikt samsvar. Handlingsplanarbeidet må derfor styrke dette samsvaret for blant annet å unngå uheldige, overraskende og uønskede svingninger i tjenesteproduksjonen, og røde tall i økonomien. Gode tjenester er tjent med stabilitet og forutsigbare rammebetingelser. Dette er viktig for kommunens brukere, og for ansatte på alle nivåer som skal yte tjenestene. Fremtidig investeringsvolum er avgjørende for framtidig samsvar mellom finansieringsevne og ambisjoner. Rådmannen skisserer alternative løsninger. Framtidig verdiskaping er i hovedsak basert på de tre driverne kunnskap, kultur og klima i vår kommuneplan. Rådmannen setter spørsmålstegn ved om de prioriteringer som er gjort i årlige budsjetter er i samsvar med kommuneplanen og om vi lykkes i rollen når det gjelder å tilrettelegge for økt verdiskaping i Fredrikstadsamfunnet og Nedre Glomma. Dersom vi innen kommunens egen virksomhet for eksempel skal prioritere k for kunnskap i større grad, slik kommuneplanen angir, må enten finansieringsevnen økes totalt sett, kostnadene reduseres (herunder lavere investeringsnivå) eller midler tas fra annen virksomhet i kommunen. En sentral strategi for å avhjelpe denne situasjonen er å videreføre det gode arbeidet som er iverksatt med bedre målretting, styring og kontroll av det største, og økonomisk sett, høyest prioriterte området i kommunen, Helse og velferd. I handlingsplanen legges det derfor opp til en langsiktig omstillingsprosess på dette området hvor vi utnytter et tidsvindu til å forberede oss på økt brukervekst om noen år. Tidsvinduet åpner for en sterkere rehabilitering av eksisterende sykehjem. Dette øker investeringsvolumet, men er økonomisk gunstig for driftssiden. Kommuneproposisjonen gir kun konkrete signaler for Elementene i proposisjonen er ikke innarbeidet i denne handlingsplanen, men kommer som tilleggsopplysninger som formannskapet og bystyret selv må ta hensyn til. Skisserte endringer vil sannsynligvis medføre strammere inntektsrammer spesielt utover i planperioden. Proposisjonen gir signaler som i sum svekker forholdet mellom finansiering og oppgaver. De frie inntektene øker, men denne realveksten dekker ikke den samlede veksten i demografi, økte pensjonsutgifter (inkludert raskere nedbetaling av premieavvik), øremerking innenfor de frie inntektene, økt kontantstøtte og reduserte overføringer til kommunene. Regjeringen foreslår å avvikle medfinansiering av sykehus-innleggelser. Hvordan uttrekket gjøres er ikke helt avklart, men oppspillet i proposisjonen vil trolig innebære et tap for Fredrikstad. I revidert nasjonalbudsjett er det videre lagt til grunn en lavere skatteinngang i 2014 som vil ha betydning for inngangen til Større endringer i inntektssystemet og skattesiden er varslet i Alt i alt påkaller summen av utfordringer og framtidige rammebetingelser en økt grad av økonomisk forsiktighet i den kommende fireårsperioden. Side 1

6 PLANFORUTSETNINGER Kommuneplanen Kommuneplanen legger føringer for de forskjellige partene i Fredrikstad-samfunnet og hva de kan bidra med for å nå målene. Partene er her definert som kommunen, næringslivet og befolkningen (representert ved lag og foreninger). Kommuneplanens samfunnsdel er det overordnede strategiske plandokumentet som beskriver langsiktige utfordringer og målsetninger for hele Fredrikstad-samfunnet. Kommuneplan , Samfunnsdelen, ble vedtatt av bystyret 10. februar Med visjonen Fredrikstad hvor det årnær sæ for alle legger kommuneplanen grunnlaget for en ønsket utvikling av Fredrikstad-samfunnet. Det årnær sæ gjennom en bevisst prioritering av: - Kunnskap - Kultur - Klima Det årnær sæ gjennom partnerskap, gjennom lokalt og regionalt samarbeid i tillegg til bevisst og forpliktende samarbeid med staten. Dette er avgjørende for at vi skal utvikle Fredrikstad-samfunnet i ønsket retning og nærme oss visjonen i kommuneplanen. Prioriteringen av de tre driverne Kunnskap, Kultur og Klima for 12-årsperioden er gjort på bakgrunn av at de er kilder til endring, noe som er bekreftet gjennom forskning. Driverne påvirker attraksjonskraften og verdiskapingen og vil indirekte virke positivt på tjenestekvalitet og -behov. Sammenhengen illustreres i følgende figur: Kommuneplanen er delt inn i seks innsatsområder og beskriver hovedutfordringer, mål og strategier nærmere for hvert av områdene. De tre driverne preger innsatsområdene og er førende for målsettingen og strategiene på hvert enkelt av dem for endring og attraktivitet, verdiskapning, tjenestebehov, økonomi og levekår, for å nevne noen viktige temaer. Denne sammenhengen uttrykkes gjennom følgende figur: Side 2

7 Målene i handlingsplanperioden for hvert tjenesteområde er utformet med utgangspunkt i målene i kommuneplanen. Mål i planperioden er grunnlaget for kommunens aktivitet, og dermed også et viktig ledd i operasjonaliseringen av kommuneplanens målsettinger. Kommunal planstrategi Planstrategi for Fredrikstad kommune er for første gang blitt utarbeidet for perioden Den viser utfordringer, planbehov og prioriteringer for inneværende politiske periode. Planstrategien er en plan for planleggingen og bygger videre på kommuneplanens samfunnsdel. Planstrategien er ikke uttømmende for all kommunal virksomhet, men viser hvilke plan- og utredningsoppgaver som bystyret mener er nødvendig for å møte utfordringene Fredrikstad-samfunnet står overfor. Plan- og utredningsoppgavene gir direkte føringer for handlingsplanen og budsjettarbeidet, samtidig som også sammenhengen går den andre veien. Planstrategien ble vedtatt av bystyret 3. mai Befolkningsutviklingen Etter flere år med rekordhøy befolkningstilvekst, kan det nå se ut som om veksten har flatet litt ut. Per 1. januar 2014 var det innbyggere i Fredrikstad, og veksten fra 2013 var på 1 prosent, som er så vidt under landsgjennomsnittet. Det er to årsaker til den litt lavere veksten i Fredrikstad. For det første har flere blitt registrert som utflyttet i 2013 (det har vært en opprydding i folkeregisteret og antallet kan derfor være noe høyere enn det ellers ville ha vært), og for det andre er antallet som flytter inn i kommunen fra andre kommuner og/eller utlandet litt lavere. Dermed blir nettoflyttingen noe lavere enn den har vært de siste årene. Fødselsoverskuddet (differansen mellom antall fødte og antall døde) er omtrent som det har vært. Befolkningsutvikling og kommende analyser En prognose er én mulig utviklingsbane, gitt visse forutsetninger. Med ulike forutsetninger får vi ulike utviklingsbaner, og differansen mellom disse banene kan defineres som et mulighetsrom for det som kan komme til å bli den faktiske utviklingen. I perioder med store endringer er mulighetsrommet i prognosene større enn i mer stabile perioder. Det er for tidlig å si om vi står overfor endringer i fruktbarhet og/eller endringer i flyttemønsteret til og fra kommunen. For Fredrikstad, hvor over 90 prosent av folketilveksten kommer av tilflytting, er usikkerheten stor. Dette gjelder spesielt for de yngste aldersklassene. Det er de yngste som er mest mobile, og som flytter med barn. Endringer i fruktbarhetsmønsteret og antallet kvinner i yngre aldersgrupper har også mye å si. For de eldste aldersgruppene er utviklingen relativt stabil, men også her ser vi en mulig større mobilitet. De eldste flytter imidlertid mer innad i kommunen. Side 3

8 I løpet av våren og høsten 2014 skal det lages en analyse av flyttebevegelsene. Analysearbeidet starter så snart de siste flyttetallene foreligger fra SSB (april/mai). Flytteanalysen vil gå inn som et viktig statistikkgrunnlag for flere kommende planer, blant annet boligpolitisk plan. I denne sammenheng vil befolkningsprognosen bearbeides med alternative utviklingsbaner. Det vil også analyseres effekter av ulike forutsetninger om utviklingen på boligmarkedet, tilflytting og i de ulike aldersgruppene. Det er også knyttet stor interesse til SSBs nye befolkningsframskrivinger som kommer medio juni For hele kommunen vises det under en prognose hvor det forutsettes at den gjennomsnittlige veksten for de siste 10 årene fortsetter. Dette kan betraktes som et konservativt anslag, ettersom veksten har vært økende i disse 10 årene. Likevel er det dette vi velger å presentere nå, gitt det noe begrensede statistikk- og analysegrunnlaget. Den årlige befolkningsveksten i prognosen er på litt over 1 prosent og Fredrikstads befolkning vil nærme seg Prognosen anslår et folketall på omtrent i Prognose for befolkningsutviklingen. Statistikk til og med 2014, og gjennomsnittlig vekst i perioden Totalt, (snittvekst) På grunn av den store usikkerheten som er nå om utviklingen i de yngste aldersgruppene er det vist flere mulige alternative utviklingsbaner: Alternativ 1: Utvikling for 0-5 åringer som i SSBs middelalternativ SSB middelalternativ er en befolkningsframskriving fra juni 2012, og har middels anslag på forutsetningene (fruktbarhet, dødelighet, innvandring og flytting). Det er denne som SSB sel framhever som den mest sannsynlige utviklingen, og derfor har kommunen tradisjonelt sett brukt mye av de samme forutsetningene til grunn for å lage våre egne prognoser, basert på lokal statistikk. I henhold til SSB vil antallet 0-5-åringer stige kraftig i perioden, men som vi nå vet har denne kraftige veksten ikke slått til (den øverste linjen i figuren under, merket MMMM). Alternative prognosebaner er laget med basis i lokal statistikk og KOMPAS-modellen (i KOMPASmodellen bygges prognosen fra bunnen og opp, i motsetning til slik SSB fordeler sine prognoser regionalt). Alternativ 2: Gjennomsnittlig befolkningsvekst siste 10 år fortsetter I denne prognosen forutsettes det at befolkningsveksten fortsetter og er like sterk som den har vært i gjennomsnitt, de siste 10 år. Uten mer statistikkgrunnlag er dette den prognosen vi må trekke frem som den nye handlingsplanprognosen. Også her ligger det an til en vekst i aldersgruppen 0-5 år, Side 4

9 men noe mer moderat. I denne prognosen er det også lagt til grunn at fruktbarhetsmønsteret forblir uendret, med samlet fruktbarhetstall på 1,85, i hele framskrivingsperioden. Alternativ 3: Lavere befolkningsvekst Hvis fruktbarhetstallet synker til for eksempel 1,6 vil antallet 0-5-åringer være mer stabilt, omtrent på dagens nivå i handlingsplanperioden. Men hvis vi får en nedgang i fruktbarheten, samtidig som nettoflyttingen forblir på et lavere nivå vil vi i løpet av handlingsplanperioden kunne se en nedgang i denne aldersgruppen. Stort mulighetsrom for den faktiske utviklingen Avstanden mellom kurvene i figurene under viser differansen mellom de ulike prognosene, og kan betegnes som mulighetsrommet for det som kan bli den faktiske utviklingen. Statistikk (til og med 2014) og mulige utviklingsbaner, 0-5 åringer: Et lav-alternativ (lavere fruktbarhet, lavere nettoflytting), SSBs middelalternativ (MMMM) og snittveksten, siste 10 år, framskrevet år (lav alternativ) 0 5 år (MMMM) 0 5 år (snittvekst) Når det gjelder de eldste aldersgruppene er utviklingen mer stabil. Vi vil få en betydelig økning i antall eldre mellom år, og i løpet av perioden kan vi ha om lag personer i denne aldersgruppen, noe som er flere enn per 1. januar For de eldste eldre kommer den største veksten noe senere i tid, i løpet av perioden kan det bli om lag 130 flere som er over 80 år. Endringene lenger fram i tid er mer usikre. Får vi en høyere befolkningsvekst enn prognosen under skisserer, vil det gjenspeiles også i de eldste aldersgruppene etter hvert. Side 5

10 Statistikk og prognose, eldste aldersgrupper (67-79 år og over 80 år) år(snittvekst) 80år + (snittvekst) Samlet sett har vi foreløpig følgende prognose for planperioden. Lav-alternativet for de yngste aldersgruppene er også synliggjort. Ny vurdering kommer så snart datagrunnlaget foreligger. Alder (Lav vekst) Totalt Alder (Lav vekst) Totalt Innvandrerbefolkningen Per 1. januar 2013 var innvandrerbefolkningen (innvandrere og deres direkte etterkommere) 14,3 prosent av befolkningen. Generelt bor innvandrere mer sentralt og tettere enn den øvrige befolkningen. Fredrikstad har mange ulike nasjonaliteter. Den største innvandrergruppen har bakgrunn fra Irak (1 777). Gruppen fra Bosnia og Kosovo er nest størst, med personer, mens den største veksten de senere år har kommet fra Polen (1 234). Hvordan utviklingen blir fremover er avhengig av flere forhold, blant annet den økonomiske utviklingen i Norge og i verden, og behovet for arbeidskraft lokalt. Side 6

11 Det forventes at innvandrerandelen i befolkningen vil øke opp mot 20 prosent i løpet av neste tiårsperiode. Arbeidsledigheten for innvandrere er betydelig høyere enn ledigheten i befolkningen for øvrig. Attraktivitet og levekår, mulige sammenhenger? Fredrikstad kommune har over tid «mistet» unge voksne som har flyttet for å ta videre utdanning, og ikke flyttet tilbake igjen etterpå. Det er en utfordring for kommunen å fremstå som mer attraktiv, spesielt overfor denne gruppen av unge voksne. Kommunen er case-kommune i et forskningsprosjekt om attraktivitet, med ønske om å finne ut mer om hvordan vi kan jobbe best mulig målrettet med egen attraksjonskraft, blant annet overfor denne gruppen. Prosjektet styres av fylkeskommunene i Østfold, Vestfold, Buskerud og Telemark og ledes av Telemarkforskning. Hovedproblemstillingen er: Kan et sted forandre seg selv? Prosjektperioden er fra Halvveis i perioden gir forskerne råd om å satse på næringsattraktivitet og besøksattraktivitet. Fredrikstad har, i likhet med Østfold for øvrig, store utfordringer når det gjelder utviklingen i sysselsetting og i næringslivet. En rekke indikatorene forskerne bruker for å måle attraktivitet er sammenfallende med indikatorer vi bruker for å måle levekår. Spesielt kan vi trekke fram koblingen til arbeidslivet som viktig, og utdanningsnivå i befolkningen. Vi lærer, gjennom nettverk og i og med at kommunen er forskningsobjekt, mer om mulige tiltak og å måle effekter. I løpet av våren 2014 vil det foreligge en ny levekårskartlegging, med et standardisert indikatorsett. Analysearbeidet som følger i etterkant vil gi oss mere kunnskap om hvordan vi best bør jobbe målbevisst med levekår i kommunen, også for å bedre kommunens attraktivitet. Vi vil også jobbe tett med Husbanken og bruke deres metodikk for områdeløft, for å bedre levekår og utjevne sosial ulikhet i tråd med våre overordnede mål. Det er søkt om midler til et forprosjekt om områdeløft fra husbanken. Det er også bevilget midler fra Fylkeskommunen for å jobbe med levekår og kartlegge også styrker og ressurser vi kan bygge videre på i de mest utsatte levekårssonene i kommunen. En forutsetning for å lykkes i dette arbeidet er at vi evner å jobbe på tvers i kommunen. På tvers av skillelinjer i egen organisasjon og på tvers av fag, og også at vi evner å nå ut og engasjere partene i samfunnet for øvrig. Demografiske utfordringer De største demografiske utfordringene vil for perioden være spesielt knyttet til den sterke veksten i barn og unge i sentrum, og en sterk økning av antall eldre i aldersgruppen år. Videre er det store lokale variasjoner knyttet til alderssammensetningen i kommunen, noe som gir svært ulike utfordringer for ulike lokalsamfunn. Levekårskartleggingen i 2012 pekte på områder som samlet sett har spesielt store utfordringer knyttet til levekår. Det er klare utfordringer knyttet til sterk tilflytting, spesielt av innvandrere, og at også dette slår ulikt ut internt i kommunen. Figuren nedenfor viser et anslag over demografikostnadene som Fredrikstad vil møte fram mot Figuren er hentet fra Kommunerapport for Fredrikstad i ASSS-nettverket 2013, og anslagene er i 2013-kroner. Beregningene omfatter sektorene grunnskole, helse og omsorg, sosialtjenesten, barnevern og administrasjon. Side 7

12 år 6 15 år år 67 år + Alle I følge disse beregningene vil Fredrikstad i gjennomsnitt måtte øke driftsutgiftene med om lag 49 millioner kroner årlig for å kunne videreføre tjenestetilbudet på nivå med landsgjennomsnittets standard og dekningsgrader for Av dette kan i gjennomsnitt om lag 23 millioner kroner årlig henføres til aldersgruppen 67 år og over, om lag 10 millioner kroner til aldersgruppen 0 5 år og om lag 10 millioner kroner til aldersgruppen 6 15 år. Fra 2014 til 2019 innebærer dette en økning i driftsutgiftene totalt på om lag 300 millioner kroner. Side 8

13 SAMMENLIGNING MED ANDRE (ASSS) Fredrikstad kommune er med i ASSS-samarbeidet Aggregerte styringsdata for samarbeidende storkommuner. Dette er et samarbeid mellom de ti største kommunene i landet og KS Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Bærum, Kristiansand, Fredrikstad, Drammen, Sandnes og Tromsø. Hovedfokuset er analyse av styringsdata på aggregert nivå hvor det fokuseres på effektivisering gjennom kartlegging, analyse, læring og forbedringsarbeid. Det er omfattende nettverksarbeid gjennom året innenfor tjenesteområdene grunnskole, barnehager, barnevern, sosial, pleie- og omsorg, kommunehelse, kultur, byggesak og eiendom. Det utarbeides årlig en hovedrapport med sammenlikninger mellom kommunene og detaljerte rapporter for hver kommune. Rapportene gir analyser på fire hovedområder: Regnskaps- og finansanalyser. Forskjeller i inntektsgrunnlag, utgiftsbehov og ressursbruk. Ressursbruk og kvalitet på tjenesteområdene. Tjenesteproduksjon og effektivitet. I analysene nedenfor er det brukt konserntall basert på ureviderte regnskapstall og foreløpige beregninger for ASSS-nettverket siden hoved- og kommunerapporter ikke blir offentliggjort før på høsten. Endringer og korrigeringer av tallene kan forekomme. Tallgrunnlaget er korrigert for forskjeller i utgiftsbehov for å få mest mulig sammenliknbarhet. Det er noe forskjell om det er brukt kommunekassetall eller konserntall. Konserntall innebærer at kommunale- og interkommunale foretak tas med i analysegrunnlaget slik at vi får en helhet i tjenesteproduksjonen og økt kvalitet i tallgrunnlaget som kan brukes til sammenlikninger mellom kommunene. Hovedtall for drift og investering for Fredrikstad kommune. Prosent av driftsinntekt. 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0 6,8 2,4 3,6 4,1 1,5 11,7 Bto dr.res Renteinnt Renteutg Nto avdrag Nto dr.res Nto investutg 6,1 Oversk før lån Figuren over viser hovedtrekkene i Fredrikstad kommunes økonomiske utvikling i årene , og gir en oversikt over hovedtall knyttet til drift og investering sett opp mot våre driftsinntekter. Brutto driftsresultat viser forholdet mellom løpende driftsutgifter og inntekter. Det har vært en nominell vekst i samlede driftsinntekter fra 2011 til 2013, men samlede driftsutgifter har likevel en prosentvis større økning enn driftsinntektene de to siste årene. Dette betyr at brutto driftsresultat i prosent av driftsinntekt har blitt redusert fra 8,5 i 2011 til 6,8 i En relativt stabil utvikling i renteinntekter og netto avdrag samtidig med noe lavere renteutgifter bidrar til en positiv netto resultatgrad, og et noe økt handlingsrom i løpet av treårsperioden. Kommunen har økt investeringsutgiftene fra 2012 til 2013 og har samtidig en utfordring knyttet til økt lånevolum. Side 9

14 Fri disponibel inntekt (korrigert for forskjeller i beregnet utgiftsbehov, pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift). Avvik fra landsgjennomsnittet. Kroner per innbygger Fri disponibel inntekt inkludert eiendomsskatt er lik den inntekten kommunen har anvendt til netto driftsutgifter, netto finansposter og netto driftsresultat. Netto driftsresultat viser hva som er igjen til sparing og egenkapital til investeringer. Kommuner med høyere inntekter enn gjennomsnittet kan i sum bruke mer ressurser til tjenesteproduksjon enn kommuner som ligger under snittet. Figuren viser at Fredrikstad ligger under gjennomsnittet for fri disponibel inntekt sammen med Sandnes, Bergen, Oslo, Kristiansand, Trondheim og Drammen. I figuren nedenfor ser vi hvordan Fredrikstad har anvendt de disponible inntektene. Avvik fra landsgjennomsnittet for Fredrikstad kommune korrigert for forskjeller i beregnet utgiftsbehov. Kroner per innbygger Disp innt Sum ISsekt ekskl adm 383 Admin Sum andre sekt Nto rente avdrag I Fredrikstad var disponibel inntekt per innbygger i 2013 omtrent kroner lavere enn landsgjennomsnittet. Det vil si at Fredrikstad hadde en mindreinntekt i forhold til landsgjennomsnittet på om lag 239 millioner kroner. Definert på denne måten hadde Fredrikstad et disponibelt inntektsgrunnlag inkludert eiendomsskatt i 2013 som var på 94 prosent av landsgjennomsnittet. 63 Premie avvik 810 Nto drift res Side 10

15 Som det framgår av figuren bruker vi mindre enn landssnittet i kroner per innbygger på alle tjenesteområdene når disse er summert. Sum IS inkluderer tjenestene som inngår i utgiftsutjevningen i rammetilskuddet (grunnskole, pleie- og omsorg, kommunehelse, sosiale tjenester og barnevern med unntak av administrasjon som synliggjøres for seg selv). Andre sektorer inkluderer øvrige tjenester som kommunen yter innen kultur, teknisk, miljø og samfunnsutvikling. Figuren viser tydelig utfordringen som kommunen står foran en relativt lav fri disponibel inntekt og høy lånegjeld med høyere netto renter og avdrag enn snittet. Dette fører til at det er mindre å anvende på tjenesteområdene i forhold til landsgjennomsnittet. Den neste figuren viser hvordan vi prioriterer og disponerer inntektene. Summen av alle tjenestene pluss netto driftsresultat og netto renteutgifter og avdrag er lik disponibel inntekt. Figuren sier noe om vår fordeling av disponibel inntekt på ulike anvendelser sammenliknet med hvordan kommunene i gjennomsnitt har anvendt inntektene. Avvik fra landsgjennomsnitt gitt Fredrikstads inntektsgrunnlag korrigert for forskjeller i utgiftsbehov. Nettoutgifter ekskludert avskrivninger. Kroner per innbygger Figuren viser at vi bruker omtrent den samme andelen av disponible inntekter til grunnskole, barnevern og barnehage som landsgjennomsnittet. Vi ser også at vi prioriterer å bruke en større andel av de disponible inntektene til helse og omsorg og netto renteutgifter og avdrag enn gjennomsnittet av landets kommuner. Den delen av våre inntekter som gikk til helse og omsorg i 2013 var omtrent kroner høyere per innbygger enn landsgjennomsnittet. Den relativt store endringen fra 2012 til 2013 skyldes i stor grad merforbruk og endring av anordningsprinsipp for variabel lønn (engangsbelastning i 2013). For å kunne bruke mer på disse områdene, må kommunen bruke tilsvarende mindre på andre områder. I figuren ser vi at administrasjon, sosialtjenesten og tjenester utenfor inntektssystemet er områder som vi bruker en mindre andel av inntekten til enn gjennomsnittet av landets kommuner. For 2013 ser vi at avviket fra landsgjennomsnittet har økt både for tjenester i andre sektorer og netto renteutgifter og avdrag sammenliknet med I 2012 var andelen av disponibel inntekt vi anvendte til netto driftsresultat om lag 78 kroner høyere per innbygger enn landsgjennomsnittet, mens for 2013 har denne andelen sunket til omtrent 700 kroner mindre per innbygger enn landsgjennomsnittet. Side 11

16 KOMMUNENS MÅLEKORT Balansert målstyring og avviksrapportering Fredrikstad kommune legger til grunn prinsippet om helhetsledelse sammen med mål- og rammestyring. Mål- og rammestyring forutsetter god resultatledelse. For å oppnå så gode resultater som mulig legges det vekt på resultat- og ressursstyring i utviklingen av styringssystemet. Som en del av utviklingsarbeidet foreslås i år enkelte endringer i kommunens overordnede målekort. Basert på behovene som har blitt avdekket på tjenesteområdene innen helse og velferd og oppvekst og utdanning vil fokuset for arbeidet med styringssystemer justeres noe. Tilrettelegging for å utvikle prognosearbeidet på de ulike nivåer blir prioritert, både gjennom verktøybruk og opplæring. Det er i inneværende år en økende trend for avviksrapporteringen i seksjonene, men det er allikevel et stort forbedringspotensial på sikt. Det er derfor et mål å få en betydelig økning i antall meldte avvik. De saker som allerede kommer inn benyttes i forbedringsarbeidet, og det forventes på bakgrunn av målsettingen i 2015 et større fokus på forbedret kvalitet gjennom en enda mer aktiv bruk av avvikssystemet. En positiv avvikskultur som igjen vil være med å styrke kvaliteten på internkontrollen og kvalitetssystemet anses som viktige faktorer for at det i 2015 også skal oppnås gode resultater innenfor de andre fokusområdene. Det gjøres en rekke brukerundersøkelser i Fredrikstad kommune. Det vil jobbes for å systematisere og samordne dette arbeidet, slik at brukerundersøkelsene i større grad kan bidra til styringsdata og omdømmebygging. Brukerundersøkelsene må også ses i sammenheng med kommunens årshjul for øvrig. Det er behov for en samordnet oversikt og plan for gjennomføring og analyse. Fokusområdet brukere og kvalitet har ingen nyere undersøkelser som kan si noe samlet om kommunen. Det har imidlertid vært gjennomført mindre undersøkelser i 2013 og 2014, og på flere tjenesteområder er det flere undersøkelser som sier noe om valgte indikatorer innenfor det aktuelle fokusområdet. Det er ikke mulig å aggregere disse dataene til kommunenivå slik at de gir noen fornuftig mening per dato. Det har derfor blitt benyttet en utvalgt indikator fra seksjonene. Under fokusområdet medarbeidere finner vi resultatene fra OLI-undersøkelsen gjennomført høsten 2013 samt det samlede nærværet for Fokusområdet Økonomi står som før. Suksessfaktoren effektiv ressursbruk rapporteres kun på de enkelte tjenesteområdene og kan finnes under hver seksjons kapittel. Konkrete mål for 2015 innarbeides gjennom budsjettarbeidet for Utviklingstabell samfunn Utviklingstabellen er ment å belyse samfunnets utviklingstrekk over en lengre tidshorisont. Dette omfatter indikatorer som ikke nødvendigvis er direkte påvirkbare av kommunens drift, men som sier noe om utviklingen i lokalsamfunnet. Det er viktig å se utviklingen på disse indikatorene i sammenheng med utviklingen i Norge som helhet. Eksempelvis er sysselsettingstallene i Fredrikstad nært knyttet til utviklingen i økonomien på landsbasis. Kilde for indikatorene er angitt, og det framgår i størst mulig grad av tabellen hva indikatoren måles i forhold til. Kildene for data er: Statistisk sentralbyrå (SSB), Folkehelseinstituttet (FHI), KOSTRA, egne uttak fra det offisielle eiendomsregisteret (Matrikkelen), egen rapportering fra Seksjon for regulering og teknisk drift (RTD) og KS kommunebarometer. Kommunebarometeret er en sammenligning av landets kommuner, basert på 116 nøkkeltall. Nøkkeltallene er gruppert og vektet innenfor de enkelte områdene. Tallene er korrigert for ulikheter i inntekt, i det hensikten er å vise hvor gode kommunene er i forhold til sine rammebetingelser. Vi vil analysere kommunebarometeret nærmere og vurdere om eventuelt. flere indikatorer herfra bør tas med i tabellen neste år. I år er de to indikatorer kultur og nærmiljø valgt ut. Kulturindikatoren er satt sammen av 10 delindikatorer, blant annet netto driftsutgifter til kultur, bruk av bibliotek, kulturskole og fritidssentre. Indikatoren for nærmiljø er satt sammen av 8 delindikatorer, blant annet leke- og rekreasjonsareal i tettsteder, energikostnader i bygg og turstier og løyper. Side 12

17 Målekort Fokusområde Kritiske suksessfaktorer Indikator Målemetode Kultur Tilpasse tjenester til brukernes behov - Antall arr. i kulturhusene Blå Grotte og St. Croix-huset Status siste måling 933 Mål Skala antall Økonomi og organisasjonsutvikling Effektiv og god skatteoppkreverfunksjon - Skattedirektoratets resultatkrav på skatteartene (restanse) 3,46 4,0 % Brukere og kvalitet Utdanning og oppvekst Tilpasse tjenester til brukernes behov Helse og velferd Ferdigbehandlede pasienter blir ikke liggende på sykehus - Dekningsgrad barnehage Elevresultater innen skole: - Eksamen: -Norsk -Matematikk - Antall liggedøgn på sykehus for ferdigbehandlede pasienter Rapportering fra helseforetakene 89,0 3,4 3, ,0 3,5 3,1 10 % antall Godt arbeidsmiljø - Medarbeidertilfredshet Medarbeiderundersøkelse 4,02 4,1 1-5 Økt tilstedeværelse - Nærvær i % Registrert nivå (2013) 90,6 92,2 % Medarbeidere 1) Læring og utvikling Medarbeiderne vet hva som forventes av dem - Medarbeidernes opplevelse av å få hjelp og støtte. - Medarbeidernes opplevelse av læring og utvikling gjennom utfordrende oppgaver - Medarbeidernes opplevelse av hva som forventes av dem Medarbeiderundersøkelse Medarbeiderundersøkelse Medarbeiderundersøkelse 4,27 4,12 4,59 4,3 4,2 4, Økonomi God økonomistyring - Netto resultatgrad i % (kommune) - Avvik ifht budsjett i % (seksjon/virksomhet) Beregning av resultat (2013) Avviksrapportering (2013) 1,5-0,9 1,0 0,0 % % Interne prosesser 2) Positiv avvikskultur - Avvik HMS - Avvik Informasjonssikkerhet og personvern - Avvik Tjenestekvalitet - Forbedringsforslag - Avvik som ikke er åpnet/under behandling etter 14 dager Kvalitetssystemet Kvalitetssystemet Kvalitetssystemet Kvalitetssystemet Kvalitetssystemet , antall antall antall antall % Noter: 1) Ved undersøkelser er høyeste tall best. Siste medarbeiderundersøkelse ble gjennomført høsten 2012 og er innarbeidet som status siste måling. Måltallet for nærvær i 2015 tilsvarer målet i IA-avtalen. 2) Status siste måling er estimerte årstall basert på avvik per 30. september 2013.

18 Utviklingstabell samfunn Innsatsområder fra kommuneplan samfunn: 1. Befolkning, folkehelse og levekår 2. Identitet, kultur, by- og nærmiljø 3. Verdiskaping og næringsliv 4. Tjenester til befolkningen 6. Infrastruktur og arealstrategi Indikator Kilde Tidligste måling Utdanningsnivå, høyere utdanning 16 år+, forholdstall hele landet = 100 SSB 86,6 (2003) 86,7 86, Utdanningsnivå, høyere utdanning år, forholdstall hele landet = 100 FHI 88,0 (2005) 89,0 90, Frafall i videregående skole (prosent) FHI 25, Dødelighet (0-74 år, forholdstall, hele landet =100) Menn 107 (2003) Dødelighet (0-74 år, forholdstall, hele landet =100) Kvinner FHI 104 (2003) Andel innvandre i befolkningen, landbakgrunn gruppe 1 SSB 2,5 (2003) 2,5 2,7 2,9 3,3 3,6 4,0 4,6 5,1 5,3 Andel innvandre i befolkningen, landbakgrunn gruppe 2 SSB 3,6 (2003) 5,3 6,5 7,1 7,6 8,0 8,5 8,8 9,3 9,7 Befolkningsvekst, prosent per ,1 (2003) 0,5 0,7 1,0 1,1 1,2 1,3 1,3 1,6 1,0 Valgdeltakelse, i forhold til landet, landet =100 SSB/KRD 88 (2003) Kultur: Kommunebarometeret, skala 1-6, 6 er best. (Rangering) KS 2,3 (282) 2,3 (282) Nærmiljø: Kommunebarometeret, skala 1-6, 6 er best. (Rangering) KS 4,1 (180) 3,8 (298) Skatteinngang SSB 90 (2003) Bruttoinntekt SSB 93 (2003) Arbeidsledighet, totalt, bosatte i prosent av arbeidsstyrken SSB 4,6 (2003) 3,5 2,4 2,3 3,7 4,0 3,8 3,7 4,0 Arbeidsledighet, innvandrere gruppe 1 ( EU/EØS, USA, Canada, Australia og New Zealand) SSB 2,6 6,5 7,3 6,1 5,7 6,7 Arbeidsledighet, innvandrere gruppe 2 ( Asia, Afrika, Latin-Amerika, Oseania unntatt Australia og New Zealand, og Europa utenom EU/EØS) SSB 11,0 14,6 16,9 17,5 17,4 16,9 Vekst, antall sysselsatte totalt (prosent) SSB -2,3 1,2 1,6 1,3 Sysselsetting, totalt, andel av arbeidsstyrken år SSB 64,3 (2005) 65,7 67,0 66,8 64,4 64,1 63,9 63,6 Sysselsetting, innvandrere gruppe 1 SSB 68,6 68,0 69,1 71,7 71,3 Sysselsetting, innvandrere gruppe 2 SSB 48,5 43,0 44,0 44,4 45,2 Andel minoritetsspråklige barn i barnehage (prosent) KOSTRA : : : 65,5 57,6 55,8 61,7 Andel barn 3-5 år i barnehage (prosent) KOSTRA 78,6 (2003) 90,2 93,2 93,5 96,1 95,2 94,7 95,8 Leseferdigheter, 8.trinn (laveste mestringsnivå, landet =100) FHI Vaksinasjonsdekning (andel 6 åringer) FHI ,8 95,4 96,0 96,0 Andel innbyggere som bor i tettsteder (prosent) KOSTRA 90,5 (2003) 90,1 90,1 90,2 90,0 88,9 90,2 89,8 Andel boligbygging i byområdet (prosent) Matrikkelen 14,4 48,0 0,0 22,2 22,4 Andel boligbygging i tettstedet jfr Fylkesplanen (prosent) Matrikkelen 76,1 43,9 75,1 67,7 63,4 Andel boligbygging, omlandet (prosent) Matrikkelen 9,5 8,1 24,9 10,1 14,2 Antall reisende med byfergene (i hele tusen) RTD ) Gang- og sykkelvei i km som er kommunale KOSTRA 53 (2003) Note: 1) Tallet for 2014 er basert på årets fire første måneder.

19 ØKONOMISTYRING ØKONOMISKE RAMMEBETINGELSER Felles utfordringer i kommunesektoren 5-6 år har gått siden finanskrisen rammet finansmarkedene og økonomien i mange land. I denne perioden har det blitt gjennomført historisk store stimulansepakker i form av både pengepolitikk (lave renter og pengetilførsel) og finanspolitikk. Målet har vært å redusere gjeldsnivåene for flere land, men også å redusere arbeidsledighet og derigjennom skape ny vekst. Norge har i all hovedsak vært forskånet for disse utfordringene, og vi har i denne perioden opplevd en sterk vekst og tilnærmet full sysselsetting. Det er noe bedre vekst både i amerikansk og europeisk økonomi med moderat vekst i sysselsettingen. Likevel råder en pessimistisk stemning i disse landene. Den sterke veksten i Norge skyldes i hovedsak oljevirksomheten. Dette gjelder gjennom direkte og indirekte etterspørsel etter varer og tjenester, men også gjennom bruk av avkastningen fra oljefondet. Veksten er nå mer dempet og oljeinvesteringene flater ut. Høyt kostnadsnivå i bedriftene trekker i negativ retning. Vi kan ikke lenger forvente at Norge vil være i en særstilling når det gjelder framtidig økonomisk vekst. Ettervirkningene av finanskrisa vil påvirke økonomien framover. I kommunesektoren har det vært en ubrutt aktivitetsvekst og stor utbygging av kommunale tjenester de siste 10 årene. VI har hatt en sterk inntektsvekst spesielt når det gjelder statlige satsinger. Barnehagesatsingen har vært spesielt stor. Frie inntekter har stort sett gått til å opprettholde standarder og dekningsgrader i forhold til befolkningsvekst. Befolkningsveksten har vært sterk i denne perioden. Det er en utfordring at investeringer i stor grad lånefinansieres. Egenkapitalevnen er for lav i de fleste kommunene. Økt gjeld blir i stor grad drevet fram av et lavt rentenivå som på kort sikt gir et relativt stort handlingsrom. Det kan være lettere å investere i nye bygg enn å budsjettere med driftsmidler til løpende vedlikehold. Indirekte innebærer dette at kommunene lånefinansierer løpende drift. En stor andel av realveksten i frie inntekter i 2014 går til dekning av økte pensjonskostnader. Finanskrise og lav økonomisk vekst i Europa kombinert med høy oljepris innebærer lave renter (lav avkastning for pensjonsleverandørene) og høy lønnsvekst. Konsekvensen blir høye pensjonsutgifter. Dette er en situasjon vi må regne med vil vedvare i flere år framover. Når den økonomiske veksten utenfor Norge styrker seg, vil rentene etterhvert stige. Dette innebærer lavere avkastning for pensjonsleverandørene. På den annen side vil sannsynligvis lønnsveksten i Norge bli redusert for å unngå for store problemer for konkurranseutsatt industri. På lang sikt vil situasjonen bli mer normalisert. Utfordringer for Fredrikstad kommune Det generelle bakgrunnsbildet for kommunesektoren, passer svært godt for Fredrikstad kommune. Vi har et økende vedlikeholdsetterslep, befolkningsvekst og demografiutfordringer, en økende pensjonsgjeld, lav egenkapitalevne og høy gjeld. Fredrikstad kommune er i tillegg en minsteinntektskommune som må finne løsninger med omprioriteringer og effektiviseringstiltak innenfor et begrenset handlingsrom. Dersom det ikke lenger er mulig med effektiviseringstiltak innenfor rammebetingelsene, er det nødvendig med standardreduksjoner i tjenestene. Den høye andelen ikke kommunale barnehager gir oss en ytterligere utfordring når det gjelder pensjon. I beregning av overføringene til disse barnehagene, må vi ta utgangspunkt i pensjonspremien og ikke pensjonskostnaden. I år med høy pensjonspremie blir beregningsgrunnlaget tilsvarende stort. Denne posten blir håndtert sentralt og ikke over budsjettet til Seksjon for utdanning og oppvekst. Som minsteinntektskommune er det økonomisk gunstig med en høy andel rammetilskudd og inntektsutjevning i tillegg til en mindre andel skatteinntekter. Når dette skrives kjenner vi ikke innholdet i kommuneproposisjonen. De konkrete rammebetingelsene kommer ikke før i oktober, men regjeringsplattformen bygger på følgende hovedelementer: helhetlig gjennomgang av inntektssystemet kommunene skal få beholde mer av skatteinntektene Side 15

20 kommunene skal beholde en del av selskapsskatten kommuner med stor befolkningsvekst og investeringsbehov styrkes endringer gjennomføres gradvis og forutsigbart. Dette innebærer at skatteinntektene vil få en større vekt i balansen mellom skatt og rammetilskudd samtidig som det legges opp til mindre inntektsutjevning. I 2014 budsjettet er det noe mer øremerking blant annet ved at rustilskuddet trekkes ut av rammetilskuddet og blir øremerket. For Fredrikstad kommune vil dette innebære en reduksjon i de frie inntektene fra Det er stor sannsynlighet for at inntektsanslaget i gjeldende handlingsplan ligger for høyt og bør reduseres. I denne handlingsplanen innarbeider vi derfor et handlingsrom med tilsvarende kostnadsreduksjoner for at vi skal være bedre i stand til å møte lavere inntekter gjennom statsbudsjettet. Det er bedre å ha en påbegynt plan for dette nå enn å komme på etterskudd sent i budsjettprosessen på høsten. For tredje året på rad, er regnskapet avsluttet med et mindreforbruk i 2013 på 43,3 millioner kroner. Dette er positivt og svekker ikke det økonomiske handlingsrommet. Foreløpige ASSS-analyser viser stort sett det samme bildet som tidligere år. Beregnet disponibel inntekt per innbygger i forhold til landssnittet korrigert for utgiftsbehov er på minus kroner (totalt 239 millioner kroner). Analysene viser tydelig utfordringen vi står foran - en relativ lav fri disponibel inntekt og høy lånegjeld med høyere netto renter og avdrag enn snittet. Dette fører til at det er mindre å anvende på tjenesteområdene i forhold til landsgjennomsnittet. ASSS-analysene viser at vi bruker omtrent den samme andelen av disponible inntekter til grunnskole, barnevern og barnehage som landsgjennomsnittet. Vi ser også at vi prioriterer å bruke en stadig større andel av de disponible inntektene til helse og omsorg og netto finansutgifter enn gjennomsnittet av landets kommuner. Den delen av våre inntekter som ble prioritert til tjenesteområdet helse og omsorg i 2013 var omtrent kroner høyere per innbygger enn landsgjennomsnittet eller totalt på drøye 110 millioner kroner. Innen helse- og velferd bruker vi relativt sett mye ressurser sett i forhold til behov og brukerutvikling. I gjeldende handlingsplan har vi derfor fokus på å få ned utgiftene på tjenesteområdet med fortsatt en akseptabel standard på tjenestene. Merforbruk utover budsjett i 2013 og relativt stramme rammer for budsjett 2014, krever betydelig omstilling i seksjonen. Når nye, vedtatte aktiviteter skal iverksettes i løpet av 2015, står seksjonen overfor nye økonomiske utfordringer. I denne sammenheng nevnes spesielt oppstart av nye Østsiden sykehjem med 64 nye sykehjemsplasser. Den økonomiske styrkingen gjennom vedtatt handlingsplan er ikke tilstrekkelig til å finansiere det økte tjenesteomfanget det er lagt opp til i handlingsplanen. For at vi fortsatt skal kunne gi gode tjenester, er det nødvendig å skape et økt handlingsrom samtidig som det legges et grunnlag for å dekke framtidige demografiutfordringer og økt tjenestebehov. Strategien er nærmere omtalt under Seksjon for helse og velferd. Vedlikeholdsetterslepet øker og vil fortsatt øke i planperioden. Handlingsplanen gir ikke rom for vedlikehold av kommunens kapital (bygg, veier og parker). Nyinvesteringsbehovet øker med manglende vedlikehold. Demografiutviklingen krever både økte driftsutgifter og bygningsmessig kapasitet for å dekke framtidige behov. Sykehjem, skolebygg og barnehager er nødvendige prioriterte investeringer i planperioden. Utfordringen blir derfor å finne rom for et betydelig investeringsbehov samtidig som egenkapitalevnen er lav. Dette krever et bevisst forhold i balansen mellom vekst i kapitalkostnader og frie inntekter. Rentenivået er lavt i dag, men vi må forvente økende renter framover. Handlingsplanen tar høyde for et høyere rentenivå, men investeringsvolumet samtidig som veksten i frie inntekter reduseres, utfordres klart handlingsregelen. Større del av de frie inntektene går til å betjene gjeld. Skal vi nå målene som er vedtatt i handlingsplan er det en forutsetning å holde orden i økonomien. Kommunen må ha driftsfond for å kunne tåle årlige svingninger i inntektene samtidig som det er nødvendig å styrke egenkapitalevnen. Side 16