Ole Petter Pedersen. Førstehjelp. for lokalpolitikere

Transkript

1 Ole Petter Pedersen Førstehjelp for lokalpolitikere

2 Førstehjelp for lokalpolitikere Utgitt av: lokalpolitikeren.no Illustrasjoner: Sven Tveit Foto: Ann-Mari Lofthus 1. utgave, 2011 ISBN Trykk: Bedriftstrykkeriet AS, Oslo

3 Nyvalgt til kommunestyret, gammel ringrev eller engasjert innbygger? Vil du kjenne bedre til habilitet, offentlighetslov, møteoffentlighet og de viktigste begrepene i kommuneøkonomien? Denne boka er for deg. Å være lokalpolitiker er et utfordrende og viktig verv. Du er med på å forme utviklingen av lokalsamfunnet, til beste for innbyggerne. Samtidig er det en jungel av lover og bestemmelser, og det er vanskelig for en vanlig politiker å holde oversikten over saksbehandlingsregler og krav om åpenhet og offentlighet. Noen ganger brer usikkerheten seg i kommunestyresalen. Å bomme på habiliteten, holde litt for mange opplysninger hemmelige for sikkerhets skyld, å lukke møtet litt for hyppig det skjer over hele Norge i løpet av et år. Jo åpnere du er som folkevalgt, jo mer troverdig vil velgerne oppleve deg og jo bedre jobb kan du gjøre for de som har plassert deg i din maktposisjon; innbyggerne. Kommunepolitikken skal ikke utformes i de lukkede rom, men på en åpen plass der alle kan følge med på hva som skjer. Det er jo også det som gjør demokratiet til en fantastisk styreform! Boka er en førstehjelp når du opplever vanskelige situasjoner, enten du sitter i kommunestyresalen og vil ha en rask veiledning, du har behov for å forstå kommuneøkonomien bedre eller vil ha en oversiktlig og forståelig innføring i sentrale lover. Mange steder henviser jeg til uttalelser fra departement, fylkesmann, sivilombudsmann eller eksperter, slik at du selv kan vise til disse myndighetspersonene om du ønsker å protestere på lukking av møtet eller mener unntaksbestemmelsene i offentlighetsloven brukes feil. Ofte ser jeg saken fra ståstedet til den enslige opposisjonspolitiker, men jeg håper boka også vil være til nytte for alle som raskt vil sjekke sentrale emner i kommuneverden, uten å måtte nilese lovparagrafer. Hvis du som lokalpolitiker kan bli litt tryggere når vanskelige vurderinger skal tas om habilitet, åpne møter og saldering av budsjettet, vil det være fantastisk. Førstehjelp for lokalpolitikere side 3

4 Min vinkel er offentlighetens. Jeg gir deg ikke alle verktøy for å holde møtene lukket. Styringen av lokalsamfunnet bør i mest mulig grad foregå på velgernes premisser, og ikke skje i de lukkede rom der de gamle menn for de er dessverre fortsatt gjerne menn kan ta sine avgjørelser i fred, langt unna lokalmedienes kritiske søkelys. Om denne boka dermed også kan bidra til et åpent Kommune- Norge, der avgjørelsene tas i offentlighetens lys, til beste for innbyggerne, så har den absolutt oppfylt sin misjon. Forhåpentligvis får du på disse sidene en leseverdig og lettfattelig presentasjon av sentrale problemstillinger du møter som folkevalgt, slik at du kan ha noe å gripe til når det oppstår usikkerhet. Dette er ikke ei bok du trenger å lese fra perm til perm, den er redigert med tanke på at du skal kunne slå opp på det avsnittet du trenger mer kunnskap om. Samtidig vil du finne at enkelte problemstillinger omtales i mer enn ett kapittel, fordi de hører hjemme flere steder. Hensikten er å gjøre det lett å finne fram til det du trenger. I boka bruker jeg stort sett kommunen som eksempel, men tilnærmelsesvis alt her gjelder også for fylkeskommunene. Flere gode medhjelpere har gitt gode innspill og kommet med konstruktiv kritikk som har forbedret boka vesentlig. Feil tar jeg helt og holdent på egen kappe. Har du synspunkter og forslag til hva som kan være med i neste utgave, send meg en e-post på post@lokalpolitikeren.no. Oslo, september 2011, Ole Petter Pedersen Førstehjelp for lokalpolitikere side 4

5 Innhold Del I: Velkommen som folkevalgt... 9 Forholdet til velgerne lojalitet Vær aktiv og konkret Etikk Bruk innbyggere som har kunnskap Forholdet til mediene Slik kan du bruke sosiale medier Del II: Lovverket en oversikt Kommuneloven en oversikt Forvaltningsloven Offentlighetsloven Andre lover og forskrifter Del III: Møteoffentlighet Lukking av politiske møter Hensynet til personvernet eller offentlige interesser Budsjettmøter Bekjentgjøring av politiske møter Del IV: Innsyn Innsyn som folkevalgt Innsyn i kommunen Førstehjelp for lokalpolitikere side 5

6 Søkerlister og ansettelser Del V: Møteregler, valg og andre regler Hvem kan velges? Permisjon, suspensjon og fratreden Andre spørsmål Del VI: Habilitet Når er du definitivt inhabil? Noen typiske habilitetsproblemer Hvordan behandle spørsmål om inhabilitet Del VII: Kontroll og tilsyn Lovlighetskontroll Kontrollutvalget Valg av kontrollutvalg Kontrollutvalgets muligheter Kontroll i interkommunalt samarbeid og andre selskaper Del VIII: Økonomi Hvor stort er netto driftsresultat? Hva betyr det at budsjettet er "i balanse"? Økonomisk ordliste Still spørsmål ved budsjettet Lag ditt eget budsjettforslag Førstehjelp for lokalpolitikere side 6

7 Røde flagg på vei til Robek Låneopptak og garantier Andre spørsmål om budsjett og regnskap Del IX: Varsling Korrupsjon i kommunen? Kjennetegn på korrupsjon Hva gjør du for å varsle? Hva risikerer varsleren? Hvem kan jeg varsle til? Kan jeg være anonym som varsler? Stikkordregister Kildeliste Førstehjelp for lokalpolitikere side 7

8 Del VIII: Økonomi Førstehjelp for lokalpolitikere side 131

9 Nærmest alle viktige saker i lokaldemokratiet involverer økonomi. Det kan være at man skal finne penger til et viktig tiltak, eller at man i budsjettdebatten må velge mellom hvilke tjenester som skal kuttes. Dette kapitlet handler både om hva de forskjellige begrepene betyr, hvordan du skal lese budsjett, hvilke spørsmål du kan stille til administrasjonen og hva du selv må tenke på om du skal lage ditt alternative budsjettforslag. Veldig mye av det tekniske rundt kommuneøkonomi trenger du ikke kunne. Hvordan inntektssystemet fungerer behøver du ikke bry deg om, så sant administrasjonen klarer å forklare på en god måte om rammene blir større eller mindre og hvorfor. Unntaket er om du vil prøve å endre inntektssystemet; da må du naturligvis kunne det skikkelig. Det er særlig to elementer i kommuneøkonomien jeg vil anbefale at du har et bevisst forhold til: Hvor stort er netto driftsresultat? Hva betyr det at budsjettet er "i balanse"? Hvor stort er netto driftsresultat? Netto driftsresultat sier noe om kommunens løpende økonomiske situasjon. Du kan sammenligne det med din egen økonomi: Var lønnsinntekten stor nok i fjor til at du kunne dekke utgiftene dine, eller måtte du tømme sparekontoen? Netto driftsresultat viser kommunens økonomiske resultat for året før man eventuelt tømmer eller fyller opp sparekontoen. KS og staten er enige om at dette er det viktigste nøkkeltallet i kommunesektoren. Helst skal netto driftsresultat være på 3 prosent av brutto driftsinntekter. Rådmannen bør opplyse om netto driftsresultat i alle økonomirapporter. Førstehjelp for lokalpolitikere side 132

10 Et dårlig netto driftsresultat ett år kan det være en god forklaring på. Dårlig netto driftsresultat over tid betyr at kommunen bruker mer penger enn den tjener, og som dermed tapper disposisjonsfondet for langsiktig oppsparte midler. Vær oppmerksom på at det finnes to faktorer som særlig påvirker netto driftsresultat på en kunstig måte: momskompensasjon for investeringer (fram til 2014) og premieavvik på pensjon. Be rådmannen presentere et korrigert netto driftsresultat, der alle inntekter fra momskompensasjon på investeringer og premieavviket er holdt utenfor. Da får du et bedre bilde av hvordan den løpende driftsøkonomien er. Hva betyr det at budsjettet er "i balanse"? Hvis du spør en som er utdannet innen kommuneøkonomi, vil "i balanse" bety at kommunen i fjor hadde nok penger, enten i form av inntekter eller hardt oppsparte midler, til å dekke utgiftene. Dermed kan kommuneøkonomien være "i balanse" selv om man har svidd av disposisjonsfondet på to år. For en vanlig innbygger gir slikt ingen mening. Du har ikke balanse i egen økonomi hvis du hvert år må bruke kroner av sparekontoen for å dekke utgifter til husly og mat. En langt bedre definisjon er at årets inntekter er minst like store som utgiftene. Først da vil budsjettet reelt sett være i balanse. Det er samtidig lov å budsjettere med underskudd, dersom kommunen ikke har brukt opp tidligere oppsparte driftsoverskudd. Slike midler står oppført i budsjettet som frie fondsmidler (disposisjonsfond). Gjør rådmannen opp budsjettet ved hjelp av fond, er det egentlig ikke balanse mellom årets inntekter og utgifter. Da skyver kommunen problemer foran seg. Balanse-begrepet er dessverre altfor utstrakt i kommuneøkonomikretser. Konsekvensen er at det blir vanskelig for Førstehjelp for lokalpolitikere side 133

11 vanlige politikere og innbyggere å forstå hvor god kommunens driftsøkonomi egentlig er. "Balanse" betyr ingenting: Ta utgangspunkt i netto driftsresultat for å vurdere kommunens reelle økonomiske situasjon. Finner du det ikke i dokumentene, spør rådmannen! Økonomisk ordliste Kommuneøkonomi som fag inneholder en rekke rare og delvis forvirrende begreper. Dette er en ordliste som forklarer hva de viktigste betyr. Akkumulert regnskapsresultat Forteller om kommunen har et oppsamlet mer- eller mindreforbruk ved nyttår. Merforbruk (udekket beløp i regnskapet se merforbruk) betyr at kommunen kan være eller kommer til å havne i Robek. Summen har ikke noe med overskudd eller underskudd å gjøre den forteller bare om det er et oppsamlet udisponert eller udekket beløp i regnskapet. Anleggsmidler Den delen av kommunens eiendeler som ikke uten videre kan omsettes til kontanter. Består av blant annet eiendommer, utstyr og pensjonsfond. Du finner verdien av kommunens anleggsmidler i balansen. Når for eksempel en skole er ferdig bygget, blir verdien ført opp i balansen som anleggsmiddel. Deretter blir bygget avskrevet hvert år, etter gitte regler. Arbeidskapital Veldig forenklet viser arbeidskapitalen om kommunen har penger til å betale regningene sine. Arbeidskapital = omløpsmidler kortsiktig gjeld. Arbeidskapitalen finner du i balansen. Vær oppmerksom på at det Førstehjelp for lokalpolitikere side 134

12 er andre faktorer som også påvirker kommunens reelle likviditet. Blant annet er premieavviket på pensjon en del av omløpsmidlene, og det er penger som ikke nødvendigvis finnes fysisk på kommunens bankkontoer. Dessuten er ikke neste års avdrag på kommunens lån inkludert i kortsiktig gjeld. Den tradisjonelle arbeidskapitalen kan derfor overvurdere kommunens likvide situasjon. Nøkkeltallet er viktigere i aksjeselskaper enn i et kommuneregnskap. Art Kommunens regnskap og Kostra er delt inn i funksjoner og arter, som utgiftene blir fordelt på. Artene er blant annet lønn, kjøp av varer og tjenester, momsutgifter, avskrivninger, brukerbetalinger, finansinntekter og utgifter og overføringer. Avskrivninger Avdrag - avskrivninger, Viser det årlige verditapet for mrd kr kommunens anleggsmidler. Bygg, anlegg og utstyr 0 nedskrives over et bestemt antall år. Datautstyr avskrives -1 over fem år, opp til rådhus og sykehjem som skal -2 avskrives over 50 år. Dette er regulert av regnskapsforskriftens 8 (KRD 2010). -3 Bedrifter utgiftsfører avskrivninger i sitt ordinære driftsregnskap, men kommunene gjør dette annerledes. Avskrivninger inngår i brutto, men ikke netto driftsresultat. I stedet nulles avskrivninger ut og avdrag føres i stedet som utgift. For en kommune som har omtrent like store avskrivninger som avdrag, er dette av liten praktisk betydning. Men om kommunen har store avskrivninger og lave avdrag, kan det være et tegn på et forfall i Førstehjelp for lokalpolitikere side 135

13 eiendomsmassen. I en gjennomsnittskommune ligger avskrivningene om lag 25 prosent over avdragene. Bruk av lån Tall i investeringsregnskapet som forteller hva kommunen har brukt av nye lån for å finansiere investeringene. Sier ikke noe om hva kommunen totalt har tatt opp i nye lån. Ofte vil en kommune ta opp ett lån for byggeprosjektet før det starter, men pengene kan bli brukt over flere år, for eksempel hvis prosjektet blir forsinket underveis. Lånet deles derfor opp i brukte og ubrukte lånemidler, for å holde styr på hvor mye av lånet som er brukt til investeringen, og hvor mye som gjenstår. Når kommunens netto lånegjeld skal beregnes, regnes bruk av lån med i gjelda, men ikke ubrukte lånemidler. Brutto driftsinntekter Kommunens samlede, løpende inntekter, men omfatter ikke finansinntekter, som utbytte eller renter. For å måle størrelsen på blant annet netto driftsresultat i prosent, brukes brutto driftsinntekter som målestokk (nevner i regnestykket netto driftsresultat / brutto driftsinntekter). Veldig forenklet er brutto driftsinntekter det samme som kommunens omsetning. Brutto driftsresultat Viser kommunens driftsresultat, før det tas hensyn til finansresultat. Avskrivninger er regnet inn i brutto driftsresultat, mens avdrag holdes utenfor. Tallet gir et bilde av om kommunen er avhengig av for eksempel gode resultater på børsen for å opprettholde sin egen formue. Brutto driftsresultat er tradisjonelt noe dårligere enn netto driftsresultat, fordi avskrivningene er vesentlig større enn hva kommunene betaler i avdrag. Brutto driftsresultat kan sammenlignes med driftsresultatet i et bedriftsregnskap. Førstehjelp for lokalpolitikere side 136

14 Brutto driftsutgifter Viser kommunens samlede utgifter til drift, men inkluderer ikke finansutgifter som renter og avdrag. Viser hvor mye penger som er brukt på de forskjellige tjenestene i kommunen, uavhengig av hvem som har finansiert disse det kan være kommunen selv, staten eller brukere gjennom gebyrer og egenandeler. Må ikke forveksles med netto driftsutgifter. Litt forenklet kan vi si at netto utgift viser i hvor stor grad kommunen selv prioriterer tjenesten, mens brutto utgift viser hvor omfattende (eller kostbart) tilbud som gis til brukerne. Bruttorammer Mange kommuner fordeler budsjettet etter bruttorammer. Etaten eller enheten kan ikke bruke mer penger enn den har fått tildelt, selv om den skulle få høyere inntekter enn ventet. Det er mulig for kommunestyret å budsjettere både med bruttorammer og nettorammer i ett og samme budsjett. Hvis kommunestyret bruker bruttorammer, betyr det at administrasjonen eller underutvalgene får mindre frihet til å bestemme og justere budsjettene selv. Har kommunestyret vedtatt at det skal brukes 12,1 millioner kroner på lønn i pleie og omsorg og utgiften ser ut til å bli 12,2 millioner kroner, må saken til kommunestyret for å godkjenne endringen; selv om etaten har funnet måter å spare inn pengene på. Bundet fond Penger kommunen har satt av til helt bestemte formål. Pengene kan ikke uten videre brukes til annet enn formålet. Hvis kommunen går med overskudd på en selvkosttjeneste, må pengene settes på bundet fond og komme abonnentene eller brukerne til gode. Penger som er utbetalt til øremerkede formål, men som ennå ikke er brukt, skal også stå på bundet fond. Ordet "bundet" viser til kravene i kommuneloven, Førstehjelp for lokalpolitikere side 137

15 det må ikke forveksles med et disposisjonsfond som kommunestyret selv har valgt å øremerke til et godt tiltak. Disposisjonsfond Penger kommunen har satt av, men som ikke er øremerket et bestemt formål i forhold til kravene i kommuneloven. Mange kommuner har satt en merkelapp på pengene som står på disposisjonsfond, for eksempel et veilysfond eller næringsfond. Hensikten er da å bruke pengene på disse formålene. Men husk at disse fondene ikke er vernet hvis kommunen går med driftsunderskudd som må dekkes inn. Da kan alle disposisjonsfond brukes til inndekningen, uansett hva de folkevalgte hadde lyst til å bruke pengene til. Må ikke forveksles med bundet fond, som inneholder penger som gjennom lovverket er øremerket spesielle formål. Det er lurt å ha disposisjonsfond, fordi det sikrer at kommunen ikke får ryggen mot veggen med en gang det skulle oppstå uforutsette økonomiske problemer. Samtidig skal ikke kommunen Disposisjonsfond i Kommune-Norge være bank, så det har ingen hensikt å ha for stort disposisjonsfond. Det finnes 6 % ingen nasjonale retningslinjer om dette. Har dere et disposisjonsfond på % prosent av brutto driftsinntekter, har dere god 4 % sikring. Det har ingen hensikt å ha særlig større fond. Driftsregnskap Den delen av kommunens regnskap som omhandler den vanlige driften, i motsetning til investeringsregnskapet. Førstehjelp for lokalpolitikere side 138

16 Eiendomsskatt Alle kommuner kan Kommuner med eiendomsskatt skrive ut eiendomsskatt. Veldig forenklet skilles 320 det i eiendomsskatteloven mellom 300 næringseiendommer og 280 private eiendommer. Alle 260 inntekter fra eiendomsskatten 240 beholder kommunen 220 selv. Skatten kan være mellom 2 og 7 promille 200 av takstgrunnlaget Kommunen kan ha forskjellig sats for næring og private. Men man kan ikke ilegge eiendomsskatt bare på hytter. Skal det være eiendomsskatt på bolig, må det skje på alle boligeiendommer innen et gitt område enten hele kommunen, eller den delen av kommunen som er utbygd på byvis. Det siste er et svevende begrep, og utviklingen de siste årene er at kommunene går over til å ha eiendomsskatt i hele kommunen, fordi dette oppleves som mer rettferdig når man først skal ha en slik skatt. De rikeste kommunene i landet har svært høye inntekter i eiendomsskatt på vannkraftanlegg. Finansieringsanalyse Kommunebudsjettet er en finansieringsanalyse. Oppmerksomheten er rettet mot hvor pengene kommer fra og hva de brukes til. Overskudd eller underskudd er av underordnet betydning, i motsetning til bedriftsregnskapet. Førstehjelp for lokalpolitikere side 139

17 Finansinntekter Inntekter på renter, aksjer, avdrag på lån og utbytter. Finansutgifter Utgifter til renter og avdrag på lån. Frie inntekter Begrep i kommunebudsjettet som viser hva kommunen har å bruke på den vanlige driften. Inkluderer rammetilskudd og forskjellige skatteinntekter. Villedende begrep, som ikke sier noe om hvor stor økonomisk handlefrihet kommunen har. Til det må man bruke korrigert inntekt, som er en oversikt Kommunaldepartementet presenterer i kommuneproposisjonen hvert år. I statsbudsjettet oppgir regjeringen økningen i frie inntekter, og bruker dette som et bilde på hvor stor handlefriheten blir. Det kan imidlertid følge med så mange instrukser og forventninger til hvordan pengene skal brukes, at friheten blir mest illusorisk. Funksjon Kommunens regnskap og Kostra er delt inn i funksjoner og arter, som utgiftene blir fordelt på. Funksjonene er delt inn i de forskjellige virksomhetsområdene i kommunen. Grønt hefte Tilleggsinformasjon til statsbudsjettet. Inneholder oversikt over hvor store rammetilskudd og skatteinntekter kommunene skal få neste år. Utgis av Kommunal- og regionaldepartementet. Innbyggertilskudd Rammetilskuddet tildeles i hovedsak som et innbyggertilskudd et likt beløp per innbygger. Før utbetaling korrigeres tilskuddet i forhold til Førstehjelp for lokalpolitikere side 140

18 utgiftsindeksen til kommunen, som igjen er regnet ut på basis av kostnadsnøklene. Inndelingstilskudd Et beløp som en sammenslått kommune mottar, for ikke å tape økonomisk på å ha gått fra å være to kommuner til én. Hvis to kommuner slår seg sammen, vil de i de 15 første årene få et inndelingstilskudd som er differansen mellom hva de to gamle kommunene fikk av tilskudd, og hva den nye kommunen får. Deretter trappes tilskuddet ned over fem år. Differansen består av ett basistilskudd (likt beløp til alle kommuner) og eventuelt bortfalt regionaltilskudd (se Grønt hefte). Etter 20 år utbetales bare ett basistilskudd til den sammenslåtte kommunen. Inntektssystemet Mekanismen som fordeler penger mellom kommunene. Inntektssystemet består av rammetilskudd og skatt, pluss noen spesialtilskudd. Rammetilskuddet fordeles med basis i et tilskudd per innbygger, som korrigeres i tråd med kommunens utgiftsindeks. Skatteinntektene utjevnes basert på skatt per innbygger, men jevnes ut via inntektsutjevningen. Naturressursskatten inngår også i inntektsutjevningen, mens eiendomsskatten, utbytter og andre finansinntekter og konsesjonskraftinntekter holdes utenom. Inntektsutjevning Inntektene fra personskatt og naturressursskatt blir utjevnet mellom kommunene, slik at det ikke blir så store forskjeller i skatteinntekter. Skatteinntektene beregnes i kroner per innbygger. Førstehjelp for lokalpolitikere side 141

19 Kommuner med høyere inntekter enn snittet, betaler inn 60 prosent av det overskytende til utjevningen. Kommuner med lavere inntekter enn snittet, får dekket 60 prosent av differansen. Har kommunen skatteinntekter under 90 prosent av snittet, får den i tillegg dekket 35 prosent av eget inntektsnivå og 90 prosent av snittet. Etter skatteutjevning vil i praksis ingen kommuner ligge under 93 prosent av landsgjennomsnittet i skatteinntekt, når man ser isolert på skatteinntektene som utjevnes. Kilde: Grønt hefte Investeringsregnskap Den delen av regnskapet som omfatter investeringene, og hvordan disse er finansiert. Investeringsregnskapet skal avlegges samtidig med driftsregnskapet, og investeringsbudsjettet behandles samtidig med driftsbudsjettet. Vær klar over at det er lov å overføre penger fra drift til investering uten problemer, men det er strenge lovregler for når det er Førstehjelp for lokalpolitikere side 142