Forord DEL 1. Innledning og utgangspunkt 1. Emnet og oversikt 2. Avgjørelsestyper og ulike former for påtaleskjønn

Transkript

1 Forord... 5 DEL 1. Innledning og utgangspunkt Emnet og oversikt Introduksjon Rettsutvikling og rettslige rammer for påtalemyndighetens skjønn ved håndheving av straffelovgivningen Et rettshåndhevingsansvar mellom rett og plikt en innledende oversikt Etterforskings- og påtalepresumsjonen Opportunitetsprinsippet en kort presentasjon De opportunitetsforankrede kompetanseregler Opportunitetsprinsippet eller en generell håndhevingsbemyndigelse? Ingen tiltale- eller iretteføringsplikt Påtalemyndighetens funksjonelle betydning for strafferettssystemet. Noen utviklingstrekk, statistiske utgangspunkt og forutsetninger Noen ytterligere presiseringer En oversikt over den videre fremstilling og de problem stillinger som behandles Perspektiv, valg av tilnærming og metodiske spørsmål Avgjørelsestyper og ulike former for påtaleskjønn Avgjørelsestyper og begrepsbruk Henleggelsesbeslutningen Beslutningsformens rettslige betydning På hvilket stadium kan det foretas etterforskings- og påtalebegrensninger? Håndhevingsskjønn og annen skjønnsutøvelse Avgjørelseskategorier og skjønnstema Det polisiære håndhevingsskjønn. Offentlig anmelderskjønn Påtalemyndighetens rettsanvendelsesskjønn

2 3.4 Reaksjonsskjønn. Påtalemyndighetens adgang til å ilegge påtaleunnlatelse og bøter ved forelegg Tvangsmiddelskjønn. Hensiktsmessighet og forholdsmessighet ved bruk av tvangsmidler Rettsmiddelskjønn Andre særlige rettsgrunnlag for håndhevingsskjønn Foretaksstraff Rettergangsstraff Allmenne hensyn som norm for anvendelse av norsk straffejurisdiksjon Organisatoriske rammer Utgangspunkt En oversikt over de organisatoriske rammer og etatsutviklingen Innledning Noen hovedtrekk i utviklingen av den offentlige påtalemyndigheten En kort oversikt over påtalemyndighetens nåværende struktur Hvem utøver håndhevingsskjønnet? Utgangspunkt Iverksetting av etterforsking og andre positive påtaleavgjørelser under etterforskingen Påtaleinstruksens 17-1 andre ledd begrensning i politiets henleggelseskompetanse i sak med en siktet Særlig om polititjenestemenns adgang til å unnlate straffeforfølgning Noen særlige regler og kompetansebegrensninger Særlig stor allmenn interesse som kriterium for å fravike de ordinære kompetansegrenser Andre instruksfestede foreleggelsesplikter Varslingsplikter til andre håndhevende organ av betydning for etterforskingen Makt- og funksjonsfordeling i strafferettshåndhevelsen Utgangspunkt Domstolene og håndhevingsskjønnet Anklageprinsipp og anklageautonomi Rettstilstanden før straffeprosessloven 62a Prøving av henleggelsesbeslutninger Den juridiske teoriens kritikk Medfører strpl. 62a endringer i dette utgangspunktet? Prøving av kompetanseoverskridelser som inhabilitetsog ugyldighetsgrunn

3 DEL 2. Håndhevingsskjønnets rettslige forankring Nærmere om håndhevingsskjønnets rettslige grunnlag Påtalerettslige prinsipp og andre grunnleggende krav til påtaleutøvelsen Statsanklage- og anklageprinsippet Legalitets- og opportunitetsprinsipp Innledning og utgangspunkt Opportunitetsprinsippets opprinnelse. En arv fra tysk-østerriksk rett Opportunitetsprinsippets normuttrykk i den tyske lov Opportunitets- og legalitetsprinsippene i den nordiske teori Begrunnelser for valg av håndhevingsprinsipp Nærmere om opportunitetsprinsippets betydninger og normative innhold Deskriptive og normative tilnærminger Opportunitetsprinsippets uttrykk i norsk rett Opportunitetsprinsippet som et rettferdighetsprinsipp Opportunitetsprinsippet og forhold til andre grunnleggende krav til den straffeprosessuelle myndighetsutøvelse Saklighetskrav, likhetsprinsipp, lojalitets- og objektivitetsplikt Påtalerettsreformen ved straffeloven 2005 Allmenne hensyn blir en generell håndhevingsnorm Etterforskings- og påtaleplikt og påtalepresumsjon En generell ubetinget offentlig påtalerett og et offentlig anklagemonopol Strpl. 62a og allmenne hensyn som håndhevingsnorm En oversikt over lovens regler om etterforskings- og påtaleplikter Innledning Normstruktur og etterforskings- og påtalepliktens forankring i lov Straffeprosessloven 62a og 224 og utfyllende bestemmelser Normstruktur. Påtalekompetansens rett- og pliktnormer Særlig om bakgrunnen for og rekkevidden av prinsippet om offentlig påtalerett De rettslige rammer for øvrig Menneskerettslige forpliktelser som ramme for håndhevingsskjønnet Forvaltningsretten som bakgrunnsrett Regler for god påtaleskikk Påtalemyndighetens praksis

4 5. Utsyn og et nordisk komparativt perspektiv Innledning Etterforskings- og påtalepliktens regulering i svensk rett Etterforskings- og påtalepliktens regulering i finsk rett Etterforskings- og påtalepliktens regulering i dansk rett Et utsyn til kontinentet og Europarådets anbefalinger En funksjonelt forankret håndhevingsfullmakt Innledning Krever henleggelsesbeslutninger hjemmel i lov? Et spørsmål om legitime grunner for å unnlate straffeforfølgning Krav til normering av håndhevingsskjønnet ved unnlatt straffeforfølgning? Ekskurs og opptakt: Rettsgrunnlag for inngrep og unnlat elser i politiretten Utgangspunkt Politiets generalfullmakt inngrepsretten Det polisiære opportunitetsprinsipp adgang til å unnlate inngrep OPS-kompetansens klassifisering polisiær eller påtalekompetanse? En funksjonelt forankret håndhevings- og prioriteringsfullmakt uavhengig av den til enhver tid gjeldende positive lovgivning Nærmere om påtalemyndigheten som ressursforvalter, prosessøkonomiske hensyn og prioriteringsansvar Noen utgangspunkt Ressurs- og prioriteringshensyn i lovgivning Innledning Særlig om påtaleklassifisering som prioriteringsog håndhevingsdirektiv Behovet for fleksibilitet Prosessomkostningenes relevans og vekt De tidligere påtaleinstrukser Gjeldende påtaleinstruks og rundskriv Nærmere om påtaleinstruksen 7-5 og riksadvokatens mål og prioriteringer Bakgrunn Mål- og prioriteringsdirektivene Avslutning

5 DEL 3. Noen grunnleggende rettslige føringer for håndhevingsskjønnet Strafferettens føringer for håndhevingsskjønnet Innledning og utgangspunkt Straffelovgivningen angir håndhevingsskjønnets «hovedretning» Håndheving som en forutsetning for kriminalisering Skadefølgeprinsippet og beskyttelsesinteressens rangering Straffutmålingsmomenter og straffverdighetsvurderinger Særlig om håndheving i straffansvarets randsone Avslutning allmennprevensjonen som hovedrettesnor Den strafferettslige yttergrense for håndhevingsskjønnet. Straffansvar for unnlatt straffeforfølgning og brudd på straffeforfølgningsplikter Innledning Straffeloven Straffeloven Rettergangsstraff for kompetanseoverskridelser Prinsipp for påtaleutøvelsen Utgangspunkt Påtalemyndighetens lojalitetsplikt Utgangspunkt lojal myndighetsutøvelse Påtalemyndighetens lojalitet til kriminaliseringen og lovgivers forutsetninger Særlig om lojalitetsplikt til lovgivers intensjon for håndhevingspraksis Lojalitet overfor domstolene Lojalitetskravet i rettspraksis. Kasuistikk Påtalemyndighetens objektivitetsplikt Utgangspunkt og rettslig forankring Nærmere om objektivitetspliktens innhold på ulike stadier Allment Objektivitetsplikten forut for og ved innledning av etterforskingen Objektivitetskravet under etterforskingen Objektivitet ved vurdering av etterforskingsmaterialet og påtalespørsmålet Objektivitetskrav ved uttalelser og begrunnelser Objektivitetskrav i forbindelse med iretteføringen Rettsvirkninger av mangelfull opplysning av saken Organisatoriske og personelle forutsetninger for objektivitet Påtalemyndighetens uavhengighet Habilitet

6 4 Objektivitetsplikten og forsvarlighetskravet ved tilrette legging av skjønnsfakta Forsvarlighetsstandarden. Krav til forsvarlig saksbehandling Objektivitetsplikt og forsvarlighetskravet. Noen utgangspunkt Skjønnsfakta vedrørende «rimelig grunn» til å etterforske Særlig om krav til skjønnsfakta og vurderingen av allmenne hensyn rettstilstanden før og etter strpl. 62a Utgangspunkt Krav om en reell og overveid beslutning Mangelfulle skjønnsfakta Kort om rettsvirkninger når henleggelsesbeslutninger er basert på mangelfullt faktagrunnlag Kort om forholdet mellom objektivitetsplikten, beviskrav, bevisbedømmelse og skjønnsfakta Utgangspunkt Beviskrav ved innledning og avslutning av etterforsking etter strpl Kort om beviskravet ved de positive påtaleavgjørelser Avslutning DEL 4. Menneskerettslige skranker for håndhevingsskjønnet Straffeforfølgningsplikter etter den europeiske menneskerettskonvensjon Innledning og rettslige utgangspunkt Overordnede rettslige normer En oversikt over påtalemyndighetens oppgave som beskytter og ivaretaker av individuelle menneskerettigheter Oversikt over de ulike situasjoner Inngrepstilfellene rettsanvendelsesskjønn og håndheving Plikt til å sikre en rettferdig rettergang og respekt for anklagedes rettigheter Straffeforfølgningspliktenes rettslige utgangspunkt Negative og positive forpliktelser Positive plikter knyttet til statens strafferett og straffeprosess Hvilke typer straffbare forhold kan utløse straffeforfølgningsplikter? Utgangspunkt og det faktiske grunnlag for etterforskingsplikt

7 2.2 EMK artikkel EMK artikkel EMK artikkel Kort om positive plikter etter øvrige artikler Artikkel TP 1 art Rasistisk motivert kriminalitet og diskriminering Innholdet i kravet til «effective offical investigation» En relativ forpliktelse Ulike element i minimumskravet til effektiv straffeforfølgning Hurtig respons og rask saksbehandling som et selvstendig effektivitetskrav Særlig om prevensjonshensyn vs. ressurs- og prioriteringshensyn Særlig om krav knyttet til den påtalerettslige regulering og påtalepraksis Forholdet til art. 6 ingen privat rett til etterforsking, påtale og straff Det private straffekravets konvensjonsvern ligger i statens positive plikter Offentlig etterforskingsinitiativ og krav til regulering av den offentlige påtalerett Betinget offentlig påtale og etterforskingsbegrensning Hvor langt rekker kravet om ubetinget offentlig påtale? Særlig om familievoldssakene En iretteføringsplikt? Krav til begrunnelse ved unnlatt straffeforfølgning? Er unnlatt eller begrenset håndheving i visse tilfeller en positiv forpliktelse? Avslutning DEL 5. Den relative påtalepliktens rettslige utvikling og rettshistoriske rammer Utviklingen av det offentliges rett og plikt til straffeforfølgning Innledning og klargjøring av perspektiv Norske lov 1687, embetspliktene og håndhevings reguleringen Oversikt. De rettshåndhevende myndigheter Reguleringen av øvrighetens embetsplikter i straffesakene Regulering av påtaleretten og enkelte påtalefunksjoner under NL

8 2.4 Nærmere om utviklingen av de offentlige anklageres funksjon og kompetanse Rettspleieforordning Straffeprosessen og påtalehierarkiet tar form Landfiskalanordningen Innskjerping av embetspliktene og institusjonalisering av straffeforfølgningen for embetsforsømmelser Nærmere om krav til etterforsking, forhør og rettslig forundersøkelse og utvikling av regler om etterforskings- og påtalebegrensninger Oversikt Delinkventforordning 1741 og rettspleieforordning Rettspleieforordning Krav om rettslig etterforsking Særlig om prosessøkonomiens betydning for utviklingen av den offentlige påtalerett og det offentlige påtaleinitiativ Innledning Omkostningsforordningene som prioriterings- og håndhevingsdirektiv Noen særskilte håndhevingstiltak for bekjempelse av tyveri Prosessøkonomi og relativisering av krav om og krav til domstolsbehandlingen En sammenfatning Utviklingen etter eneveldet Grunnloven 1814 og tiden frem til criminalloven Criminalloven 1842 og prinsippet om offentlig påtale Innføring av prinsippet om offentlig påtale i criminalloven Bakgrunnen for påtaleregulering i criminalloven Offentlig toleranse ved håndheving av sedelighetsforbrytelser Den departementale påtaleinstruks 1840 og påtaleretts reformen Innledning Den departementale påtaleinstruksen Prosessøkonomiske straffeforfølgningsbegrensninger Straffeprosessloven Lovregulering av etterforskings- og påtalebegrensninger Politiets foreleggskompetanse gis en generell hjemmel i strpl Prosesslovkommisjonen ( )

9 12. Opportunitetsprinsippet og strpl Innledning Forløpet. Innføring av skjønnsmessige påtalevilkår i criminalloven Opportunitets- og legalitetsprinsippet i straffeprosessloven Innledning. Opportunitetsprinsippet uttrykkes i lov Jurykommisjonens utkast etterforskings- og påtaleplikt Departementalkomiteens utkast en relativ etterforskings- og påtaleplikt Forholdet til «offentlig interesse» som påtaleforutsetning i criminalloven Straffeprosessloven og forholdet til den eldre rettstilstand Hvilket uttrykk fikk opportunitetsprinsippet i strpl. 1887? Innledning Normering og klassifisering av påtaleunnlatelsene Håndhevingskompetansen og politiforseelsene Påtaleunnlatelsens utvikling Påtaleunnlatelsens utvikling som strafferettslig sanksjon Riksadvokatens forslag til normering av påtaleunnlatelsen i Endringen i Kort om den videre utvikling og straffeprosessloven Noen korte utviklingstrekk under gjeldende straffeprosesslov En sammenfatning og overgang DEL 6. Påkrevd av allmenne hensyn? Straffeprosessloven 62a andre ledd og allmenne hensyn som norm for håndhevingsskjønnet Innledning. Straffeprosessloven 62a andre ledd som kodifisering av opportunitetsprinsippet og påtalemyndighetens håndhevingsfullmakt Anvendelsesområdet for henleggelseskompetansen i strpl. 62a andre ledd Et utgangspunkt Strafferammen og Straffelovkommisjonens «generelle prinsipper» for å fravike hovedregelen om ubetinget påtale Gir strpl. 62a andre ledd adgang til å foreta «partielle henleggelser»? Forholdet til påtaleunnlatelsene Felles normering før og nå

10 2.4.2 Grensesnitt for anvendelsesområdet: Skyldspørsmålets avklaring Etterforskings- og påtalebegrensninger ved forventet påtaleunnlatelse? Forholdet til håndhevingsskjønnet etter strpl Straffeprosessloven 224 opprinnelse og innhold Overgangen fra instruks til lov Et perspektiv: Eldre retts etterforskingsterskler Fra lov og tilbake til instruks Nærmere om anvendelsesområdet Kort om forholdet mellom «rimelig grunn», «allmenne hensyn» og andre grunner for å unnlate straffeforfølgning Nærmere om «allmenne hensyn» som norm for håndhevingsskjønnet i strpl. 62a andre ledd Utgangspunkt, oversikt og forholdet til innholdet i den eldre rettstilstand Overtredelsens grovhet og hensynet til den alminnelige lovlydighet Noen utgangspunkt Hensynet til den sosiale ro Hensynet til fornærmede og andre som rammes Innledning Fornærmedes interesser trekker i forskjellig retning Betydningen av fornærmedes «egeneksponering» for skade Straffeforfølgningen medfører uønsket eksponering av fornærmede Hvem etterforskingen rammer Særlig om hensynet til vitner og beskyttelse av sensitive opplysninger, liv, helse eller frihet Utgangspunkt Kort om den særlige henleggelsesadgangen etter strpl. 72 første ledd andre punkt Adgangen til å utsette påtalespørsmålet av hensyn til andres liv, legeme og helbred Hensynet til den siktede Alder, skyldevne, livssituasjon og andre personlige forhold Unnlatt straffeforfølgning mot personer i særlig sårbar situasjon Subsidaritetshensyn og alternativ håndheving Innledning

11 5.2 Subsidaritetshensyn i strpl Straffeprosessloven 70 første ledd Straffeprosessloven 70 andre ledd Henleggelse for overføring til forvaltningen. Sanksjonsutvalgets lovforslag Kort om subsidaritetshensyn etter strpl. 224 første ledd Henleggelser av kapasitetsgrunner Kapasitetshensyn og strpl. 62a andre ledd Særlige vilkår og saksbehandlingskrav for kapasitetsbegrunnede henleggelser Henleggelser av hensiktsmessighetsgrunner og strpl. 62a Bevissikrings- og oppklaringshensyn Problemstilling og utgangspunkt «Motytelsens» betydning Løfteforbudet i strpl. 92 andre ledd og adgangen ellers til å gi tilsagn Henleggelsesadgangen Straffbare forhold hvor særlige hensyn gjør seg gjeldende Sammenfatning Særlig om likhets- og likebehandlingshensyn Problemstilling og utgangspunkt Rettslige utgangspunkt og grunnleggende forutsetninger Likhetsprinsippets rettslige forankring Kort om delegasjon av påtalekompetanse som problem Noen prinsipielle utgangspunkt. Ideelle krav vs. håndhevingsapparatets funksjonalitet Nærmere om likhetsmarkører og rettslig relevant sammenligningsgrunnlag Prinsippet om den individuelle behandling Sammenligning med påtalepraksis nedfelt i rundskriv eller direktiv Kort om ulik håndhevingspraksis betydning for rettsanvendelsen Prinsippavgjørelsen i Rt s. 652 og det funksjonelle argument Innledning Rt s. 652 og senere høyesterettspraksis Rettspraksis for øvrig Rettspraksis betydning for henleggelsesbeslutningene Nulltoleranse, personforfølgelse og noen spesielle utvelgelseskriterier

12 DEL 7. Avslutning Noen konklusjoner og endringsforslag Noen hovedkonklusjoner Et lovforslag Kilderegister I. Lover, lovforarbeider, tidsskrift mv II. Litteratur III. Rettspraksis VI. Annet Stikkord