MERVERDIEN VED Å SATSE PÅ INFRASTRUKTUR. Diagrammer til innlegg av Konsernøkonom Nils Terje Furunes, DnB NOR

Transkript

1 MERVERDIEN VED Å SATSE PÅ INFRASTRUKTUR Diagrammer til innlegg av Konsernøkonom Nils Terje Furunes, DnB NOR Konferansen "Treffpunkt Kviven 2010" på Hotell Ivar Aasen, Ørsta, april 2010

2 Offentlig timeverksysselsetting Prosent av antall utførte timeverk på 1 prosent per år Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet (Perspektivmeldingen)

3 Utfordringer for Norge Vi har knapphet på arbeidskraft og knappheten vil øke i årene fremover. Samtidig har vi verdens høyeste lønnskostnader for lite faglært arbeidskraft. Vi har stor kapitalrikelighet, og den vil fortsette å øke Det er svært viktig nå å investere i infrastruktur og humankapital for å bidra til høy produktivitetsvekst og effektiv bruk av arbeidskraften. Vi trenger ikke en næringspolitikk som bidrar til å holde unødig mye arbeidskraft i næringer som trenger ytterligere omstilling.

4 Petroleumssektorens betydning avtar Vi bør forberede oss nå på å greie overgangen Samlet BNP i forhold til BNP utenom olje- og gassutvinning Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet (Perspektivmeldingen)

5 Veiinvesteringer øker BNP per innbygger Bedre kommunikasjon øker arbeidsproduktiviteten og kan bidra til høyere yrkesdeltaking Faktorer som påvirker BNP per innbygger Kilde: Finansdepartementet

6 - Norske Skogs papirfabrikker i Skogn og Halden har nesten dobbelt så store transportkostnader per tonn papir som konsernets fabrikker i Europa, ifølge "Samferdselsløftet" utgitt av NHO

7 ALDRING OG KUNNSKAP Hvor vil "cappucinogenerasjonen" ønske å bo i fremtiden? Er det en minstestørrelse på attraktive arbeids- og bosettingsregioner? Sammensetning av den voksne befolkningen i Norge Kilde: Victor D. Normann

8 Kilde: Victor D. Normann Kumulativ flytting i Norge

9 4,5 PROSENTS REALVKASTNINGSKRAV PÅ VEI Kravet er altfor høyt. Statens pensjonsfond Utland (Oljefondet), som representerer en alternativ ressursbruk, greide 2,7 prosent fra Avkastning av Statens pensjonsfond - Utland Kilde: Norges Bank

10 REALRENTEN HAR SUNKET OVER TID Økt kapitalrikelighet er en hovedgrunn

11 Nasjonal transportplan Den økonomiske rammen til store jernbaneprosjekt er mill. kr. Totalt er det beregnet samfunnsøkonomiske virkninger for store investeringsprosjekt og kapasitetsøkende tiltak for mill. kr. 2 Den økonomiske rammen til store investeringer på veg er mill kr. I tillegg kommer mill. kr til rassikring på riksvegnettet. Virkninger er bare beregnet på tiltak som ferdigstilles i perioden. For noen få prosjekter mangler virkningsberegning. Totalt er det beregnet virkninger for store investeringer (post 30, 36 og 37) og rassikring (post 31) for mill. kr. I tillegg er det beregnet virkninger for programområdet trafikksikkerhet på mill. kr, dvs. totalt er det beregnet samfunnsøkonomiske virkninger for mill. kr. Den totale kostnaden for de samme prosjektene inklusiv bompenger er om lag 90 mrd. kr. 3 Trafikksikkerhetstiltak gir en nettonytte på mill. kr, mens store investeringer gir en negativ nettonytte på mill. kr.

12 Kost- nytteanalyse og oppfølging Beslutningsgrunnlag Oppfølging Tid

13 Utbyggingskostnadene for høye og nytteanslagene for lave Beregningene av kost - nytte er sterkt preget av metoder og finansieringsløsninger. Ikke én fjellovergang for vei i Norge ville vært bygd skulle man basert seg ensidig på dagens metode for kost- nytteberegninger. Utbyggingskostnadene ved mange samferdsels- og infrastrukturprosjekter blir unødig høye på grunn av finansieringsmåten. Klattvis årlige bevilgninger er det minst lønnsomme. Det er som å bygge hus finansiert løpende av lønnen. Eksempel: Lønnsomheten på jernbanestrekningen Lysaker Asker ville blitt forbedret med halvannen milliard kroner om man hadde bygget den ut på fem i stedet for ti år, ifølge Jernbaneverket. Arbeidet ble påbegynt i 2001 og strekningen skal stå ferdig i Nytten kommer først når den siste biten er på plass. (Kilde: Aftenposten 28. april 2008)

14 Som nytte er i hovedsak regnet besparelser i form av redusert forventet transporttid og lavere ulykkeskostnader. Trafikkveksten har vært undervurdert. Mange fordeler for bosetting, næringsvirksomhet, eiendomsverdier, lokalsamfunn og miljø er ikke med. Eksempel: Bjørvika-tunnelen er bare marginalt lønnsom, bl.a. fordi frigjøring av verdifulle tomtearealer ikke er medregnet. Grunneierne HAV og Rom har derfor betalt mesteparten av prosjektet. Nytteanslagene er for lave

15 Norge har en unik finanspolitisk handlefrihet Offentlig sektors finansielle nettogjeld 2010 i prosent av BNP Norw ay Finland Luxembourg Korea Sw eden New Zealand Australia Denmark Czech Sw itzerland Slovak Poland Canada Netherlands Ireland Spain Austria Iceland Germany United Kingdom France Hungary Portugal United States Belgium Greece Italy Japan Source: OECD Economic Outlook No. 86, December

16 Norge: Hovedtall Prosent F-BNP å/å KPI å/å Le dighe t

17 STATSBUDSJETTET 2010 Vil høye utgifter til sykelønn og tilbakebetaling av rederiskatt medføre mindre bevilgninger til vei og jernbane? Etter handlingsregelen er oljepengebruken åtte år på forskudd (eller seks år hvis man korrigerer for lavt utbytte og konjunkturskatt, som er vedtatt avviklet). Skal man raskt tilbake til handlingsregelen kan budsjettene fra 2011 og utover bli vanskelige å sy sammen.

18 Vi har ikke brukt av arvesølvet siden vi innførte handlingsregelen, tvert om. Vi har akkumulert verdier i høyt tempo. Tall i mrd. kroner Statens pensjonsfond Utland 386,4 2597,3** Nåverdi av gjenværende petroleumsformue, statens andel 2325* 4089** I alt, statens petroleumsformue 2711,4 6686,3 *Kilde: Langtidsprogrammet (Langsiktig oljepris 135 kroner per fat i 2001-kroner) **Kilde: Nasjonalbudsjettet 2010 (Oljeprisen på vel 400 kroner per fat målt i 2010-kroner) Memo: Dagens oljepris er om lag 500 kroner per fat. Ut fra Finansdepartementets tall gir handlingsregelen brukt på hele den statlige oljeformuen mrd. oljekroner til disposisjon i år, mens brukt på Statens pensjonsfond Utland alene, blir tallet 103,9 mrd. kroner. Det er altfor forsiktig kun å hensynta finansaktiva (toppen av isfjellet) når man skal bestemme oljepengebruken og se helt bort fra verdiene av petroleumsreservene. Statens pensjonsfond Utland skal tilføres over 1,2 mrd. kroner per uke i 2010.

19 Investering er ikke forbruk Det kan være hensiktsmessig å skjelne mellom tre ulike anvendelser av offentlige midler: Overføringer (f.eks. heving av grunnbeløpet i Folketrygden) Offentlige driftsutgifter (til f.eks. lønninger i Forsvaret) Investeringer (f. eks. til utvidelser eller forbedringer av veinettet) Ved anvendelse av handlingsregelen og i den offentlige debatt omtales ofte de tre ovenstående kategorier som én graut: Bruk av oljepenger. Når man investerer for eksempel bygger ny Lysaker jernbanestasjon eller bygger en ny taxebane på Værnes - bruker man ikke opp pengene, man omplasserer formue. Stikkordsmessig: Når man pumper opp petroleum og plasserer verdier i Pensjonsfondet konverterer man fra realformue (i petroleum) til finansformue (i utenlandske aksjer og obligasjoner). Når man tar midler fra Pensjonsfondet og bygger jernbane for, konverterer man verdier fra finansaktiva tilbake til realaktiva igjen, men i en annen form en man startet ut fra.

20 Feil å begrense lønnsomme investeringer gjennom handlingsregelen Gjennomføring av lønnsomme investeringer bør ikke avhenge av: om de skjer i privat eller offentlig regi, finansieringsmåte (direkte bevilgninger, fondsavkastning, lån, bompenger osv.) investors formuessituasjon. Infrastrukturinvesteringer i telekommunikasjon, luftfart og elektrisitet og bompengefinansieringsdelen av veibyggingen går i dag utenom handlingsegelen, fordi de ikke trenger bevilgninger. Investeringer i annen samferdsel (resterende vei, jernbane og sjøtransport) er underlagt handlingsregelen.

21 Forvaltning av petroleumsformuen Gitt at vi ønsker å bevare arvesølvet er oppgaven på lang sikt å balansere mellom realinvesteringer i Norge og plasseringer i utlandet. Spissformulert: Er vi best tjent med et godt utbygd land og noe mindre på bok i utlandet - eller et noe svakere utbygd land og mer på bok i utlandet? Svaret bør avhenge av hva som gir høyest avkastning. Siden verden som helhet ikke kan drive finanssparing, kun realsparing, innebærer å plassere ute at vi bygger opp realkapital der i stedet for i Norge. I en oppgangs- og høykonjunktur kan et spørsmål være hvor store påkjenninger i form av omstillinger vi er villig til å akseptere.

22 Gir økte investeringer økte driftskostnader? Vanlig innvending: Økte investeringer krever mer til drift og vedlikehold. Det krever ressurser som kan gi press. Svar: Innvendingen er feilaktig som et generelt utsagn. Påstanden kan være riktig ved investeringer i noe som ikke fantes før for eksempel et kommunalt svømmebasseng. Der det dreier seg om investeringer til oppgradering av en vei eller til effektivisering vil svært ofte driftsutgiftene gå ned. Det er ofte selve hensikten med investeringen. Er det slik at driftskostnadene ved Det Nye Rikshospitalet er større enn det gamle? Hva med investeringer i oppgradering av jernbanens signalanlegg i Oslo-området? Hensikten med investeringer er ofte at de forventes å gi innsparinger på annet hold. I min tidlige barndom hadde vi verken vannklosett, vaskemaskin eller kjøleskap, men det var alt i alt svært ressursbesparende å få slike hjelpemidler.

23 Andre momenter Anta at en investering i en jernbanestrekning gir økte driftskostnader, fordi trafikken øker. Investeringen kan selvsagt likevel alt i alt være meget lønnsom. Flere nytter jernbanen, for eksempel fordi arbeids- og næringsområder utvides og mer av godstransporten flyttes fra vei til jernbane. Trafikkbelastning på veinettet og antall ulykker går ned. Med våre høye arbeidskraftkostnader bør vi satse på kapitalintensiv virksomhet. Over tid bidrar investeringer til å fjerne flaskehalser og øke produksjonskapasiteten. En mulig fremtidig ulempe som følge av mer press i økonomien må veies opp mot sikre fordeler av økte realinvesteringer i dag.

24 Andre momenter forts. Å påstå at vi "stjeler fra sparegrisen til barna" når vi bruker oljepenger til realinvesteringer i Norge, bommer helt på poenget. Det er det samme som å si at det er bedre å arve en fet bankkonto enn et hus i dette tilfellet et godt utbygd "norsk hus". Reelt sett er fornuftige utgifter til utdanning og forskning minst like gode investeringer for å trygge fremtiden som realkapitalinvesteringer. Ikke alle er enig i at oljepengene tilhører barna. Statens petroleumsfond er nå omdøpt til Statens pensjonsfond Utland, for øvrig uten binding til at pengene skal brukes til pensjoner. Minst like viktige fremtidige forpliktelser som til pensjoner, for eksempel til helse, omsorg og utdanning er ikke fondert, men basert på pay-as-you-go. Folketrygden var opprinnelig basert på pay-as-you-go, og vi bør, som hovedregel, holde fast på det med nødvendige justeringer. Å reservere det meste av oljeformuen kun til fremtidige pensjoner synes ikke jeg er fornuftig.

25 Bompenger finansierer nå like mye veiinvesteringer som staten

26 Kostnader for utvikling av stamveinettet (utgjør 30 prosent av riksvegnettet) Minst 230 mrd. kr for å nå målene 25 prosent er knyttet til utbedring av veier med årsdøgntrafikk < kjøretøyer(= 65 prosent av stamveiene) Hvor lang tid vil det ta? 50 år med dagens investeringstakt 230 mrd. kr på 30 år innebærer 7,5 mrd. kr per år Det er 3mrd. kr per år mer enn i dag. Kilde: Vegdirektoratet I NTP er det foreslått 2,2 mrd. mer per år til store riksveiprosjekt.

27 Nasjonal transport plan Planlagte reisetidsgevinster

28 Hva bør gjøres? Siden "oljeepoken" ser ut til å vare mye lenger enn vi forestilte oss da dagens forvaltningsregime ble innført og det blir mange ganger så mange penger til disposisjon bør vi gjennomgå hele opplegget for pengebruken på nytt. Arbeid må igangsettes for å klassifisere offentlige utgifter og kostnader i ulike kategorier. Særlig er det viktig å få skilt ut investeringsutgiftene, for å kunne skjelne mellom det å bruke opp oljeressursene og det å omdisponere dem. I første omgang kan man skille ut de investeringer som gir god samfunnsmessig avkastning. (Fordi om Magnhild Meltveit Kleppa får mer å rutte med til veibygging, så behøver ikke Hanne Bjurstrøm automatisk få disponere mer til fattigdomsbekjempelse.) Det er en avgjørende forskjell mellom de midler som reinvesteres i bedriften og hva som tas ut til forbruk. Næringsdrivende som ikke vet det, har gjerne ikke noen stor fremtid. Det er ingen tvil om at det er mange investeringsprosjekter innenlands (innenfor samferdsel og annen infrastruktur) og også investeringer i humankapital (forskning og utdanning) som kan forventes å gi langt høyere avkastning enn finansplasseringer i utlandet. Blant annet har veitrafikkveksten i år etter år vesentlig oversteget de prognoser som er lagt til grunn for veiinvesteringene.

29 Innfasing av infrastrukturinvesteringer (I) Finanskrisen gir slakk i økonomien og ledige ressurser over hele Europa, ikke minst i bygg og anlegg. Større vei- og jernbaneprosjekter er gjerne lite egnet som virkemidler i konjunkturstyringen fordi de ofte strekker seg over ulike konjunkturfaser. Mange tiltak er imidlertid godt egnet, for eksempel rasforebygging, asfaltering og mindre utbedringer. Da store utbyggingsprosjekter i petroleumsvirksomheten bl.a. Snøhvit og Ormen Lange ble gjennomført i en høykonjunktur var det aldri noe tema å utsette prosjektene av frykt for press i økonomien. Vei-, jernbane- og mange andre infrastukturinvesteringer trenger i stor grad samme type ressurser.

30 Innfasing av infrastrukturinvesteringer (II) Veier og jernbanestrekninger kan importeres. Motorveistrekningen Grimstad Kristiansand ble bygd av et tysk firma, som bl.a. brukte polsk arbeidskraft. Eiksund-forbindelsen i Møre og Romsdal ble prosjektert av et selskap i Bangkok. Alle større norske selskaper som driver veiprosjektering er kjøpt opp av utlendinger. Innen prosjektering er det i praksis ingen kapasitetsskranker. Er det fornuftig at svært lønnsomme offentlige investeringer i infrastruktur skal fortrenges av plasseringer i Statens pensjonsfond Utland med lavere avkastningskrav? Skal hvilke private investeringer som helst i hytter og hus uansett lønnsomhet også gå foran offentlige investeringer i humankapital og realkapital for å trygge fremtiden? Utbyggingsrekkefølgen for samferdselsprosjekter må gjøres i samsvar med samfunnsøkonomisk lønnsomhet som i Sverige og Danmark og ikke etter de involverte politikeres hjemsted slik vi har hatt som vane.

31 LITE AV BILAVGIFTENE BRUKES TIL VEIER Statlige bevilgninger til veiformål i år er kr mill. Årsgjennomsnitt i NTP er kr mill. Inntekter fra bilavgiftene (inkl mva.) var kr mill. i I tillegg kommer kr 5,3 mrd. i anslått bidrag til Statens vegvesen fra bompenger - tilsvarende en drivstoffavgift på om lag kr 1 per liter. De høye bilavgiftene gir et overforbruk av forsikrings- og verkstedtjenester og gammel bilpark.

32 Mer fleksibilitet i anbud og prosjektgjennomføring Anbudsinvitasjoner må tilpasses slik at vi får størst mulig konkurranse og dermed lavest mulig kostnader. Spesielt: Gjennomføringsperiodene må gjøres mer romslige. Flere maskinentreprenører kan gi anbud ved lengre prosjektperioder enn ved korte. Anbudene må utformes med sikte på å å bringe utenlandske konkurrenter på banen. (Det er for eksempel lite sannsynlig at tyske entreprenører vil delta i små spredte anbudskonkurranser. Skal maskinpark og folk sendes til Norge må det være utsikter til aktivitet av en viss størrelse og varighet.) Anbud må utformes med sikte på at også mindre og mellomstore norske selskaper kan delta.

33 I Norge skal kost-nyttebetraktninger ikke styre veiinvesteringene 10. desember 1968 vedtok Stortinget at veiinvesteringene ikke skulle fordeles etter kost-nytteberegninger. Resultatet frem til midten av tallet var bygging av ulønnsomme smalsporede veier med «brukbar» fremfor «fullgod standard» (dvs. som ikke er i henhold til vegnormalenes krav til vegkapasitet, trafikksikkerhet og miljøstandard) til avsidesliggende områder. Bygging av lønnsomme stamveier med fullgod standard mellom landsdelene og i og rundt de største byene ble forsømt. På denne måten lurte distriktspolitikerne både seg selv og sine egne velgere. De smalsporede veiene var lite egnet for busser og trailere. I løpet av 1980-tallet ble de største byene flaskehalser i veisystemet. Som et av Europas mest bilavhengige land mangler Norge fortsatt moderne stamveier mellom landsdelene - til tross for et stort antall bompengeprosjekter. På dette området ligger vi minst 30 år etter Sverige og Danmark, hvor veibyggingen i langt høyere grad har vært styrt av kostnytteanalyser. Kilde: Knut Boge, førsteamanuensis, Høyskolen i Akershus (doktorgradsavhandling i form av en komparativ historisk studie av dansk, svensk og norsk veipolitikk i det 20. århundre)

34 Veipenger fordeles etter politisk uttelling En analyse av professorene Leif Helland og Rune Sørensen, BI, Oslo viser: Veipengene fordeles ikke etter hva som gir best samfunnsøkonomisk nytte, men etter hvor de gir best mandatuttelling. - Politisk uttelling styres av: - (i) antall vippevelgere - (ii) partilojalitet - (iii) antall velgere bak hvert mandat. Jo flere vippevelgere, jo mindre partilojalitet og jo færre velgere bak hvert stortingsmandat, jo flere veipenger får distriktet. Dette bidrar til å forklare at utkant-norge har fått store veiinvesteringer i forhold til byer og tettsteder.

35 BOMPENGEFINANSIERING (I) Bompengefinansiering, med eller uten samarbeid med private (OPS), er lansert en rekke steder i landet for å få fart på veiutbyggingen og andre samferdselstiltak. Veibevilgningene er i større grad gått til ulønnsomme veiprosjekter hvor bompengefinansiering ikke er mulig. Siden den inndragende effekten av bompengene skjer i ettertid gjerne over 25 år fører slike prosjekter til tilsvarende presstendenser i økonomien i utbyggingsfasen som finansiering over offentlige budsjetter. På grunn av vår fastlåste og uhensiktsmessige budsjettstruktur med sammenblanding av utgifter til investeringer, drift og inntektsoverføringer kan slike prosjekter være en nestbesteløsning for å få gjennomført lønnsomme samferdselsprosjekter som ellers ikke ville blitt prioritert og til effektiv gjennomføring av prosjektene. En tilsvarende nestbesteløsning vil være fondsavsetninger hvor avkastningen øremerkes lønnsomme veiprosjekter. Både fondsløsninger og bompengeprosjekter vanskeliggjør konjunkturstyringen.

36 BOMPENGEFINANSIERING (II) Ideen med bompengefinansiering med eller uten (OPS) har slått an i land i Eurosonen som kjemper for å greie Maastrichtkriteriene om at underskuddet på offentlige budsjetter skal holdes innenfor minus tre prosent av BNP og at offentlig bruttogjeld ikke skal overskride 60 prosent av BNP. Norge har ikke slike problemer. Tvert imot, statsfinansene er bunnsolide. Fordeler: OPS innebærer gjerne effektiv prosjektgjennomføring og minimal kostnadsrisiko for offentlig sektor Ulemper: OPS innebærer unødvendig og dyr finansiering og fastlåst kontraktsstruktur vanskelig og dyrt å forbedre veinettet i avtaleperioden. Vanlig bompengefinansiering er å foretrekke fremfor OPS. Bompengefinansiering er avbetaling. Det er fattigfolks måte å gjøre opp på og dyrere enn kontant betaling. Norge er ikke fattig!

37 FOKUS PÅ FINANSIERINGSLØSNINGER ER ET SKINNNPROBLEM Hovedproblemet er politisk: Hvorfor blir ikke samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer gjennomført? Svar 1: Vi har valgt politikere som prioriterer ut fra politisk uttelling (distriktspolitiske hensyn) og ikke ut fra samfunnsøkonomisk lønnsomhet, jf. Helland og Sørensen. Svar 2: Vi har valgt uselvstendige politikere som har for stor respekt for økonomene i Finansdepartementet og/eller i utilstrekkelig grad har skjønt betydningen av å bygge opp landets langsiktige konkurransekraft. Bør de få fornyet tillit? Svar 3: Vi har et uhensiktsmessig og fastlåst statlig budsjettsystem som ikke skjelner mellom utgifter til overføringer, drift og investeringer, slik alle andre aktører i økonomien er nødt til. Svar 4: Oljepengene har gjort at vi har kunnet neglisjere utbygging av moderne infrastruktur for å gjøre næringslivet konkurransedyktig, mens land uten, eller med lite oljepenger, har måttet satse på konkurransedyktig infrastruktur.

38 God produktivitetsvekst er avgjørende for velstandsutviklingen NASJONALFORMUE PER INNBYGGER PROSENT Kilder: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå

39 KONKLUSJON (I) Rammene for samferdselsinvesteringene må styres politisk, helst av personer som forstår samferdselens betydning for landets konkurransekraft. Det er ønskelig med hårete mål og planer om hvordan disse effektivt kan nås. Selvtilfredse utsagn om så og så mange prosents årlig økning i bevilgningene etter sovjetisk mønster er som regel en avsporing særlig når man i mange tiår har forsømt vedlikeholdet. Prosjektfinansiering er mye mer hensiktsmessig. Handlingsregelen hindrer lønnsomme investeringer. De bør derfor ikke inkluderes i handlingsregelen. Investeringer i luftfart, telekommunikasjon, elektrisitetsforsyning og bompengedelen av veiprosjektene er allerede tatt ut. Det er ønskelig med mer selvstendighet og mindre servil forvaltningskultur i Statens Vegvesen, Jernbaneverket og NSB. Kalkulatorbyråkrati ingeniører, økonomer og nytte-kostnadsanalyser bør i større grad styre sammensetningen av samferdselsinvesteringene.

40 KONKLUSJON (II) Analysemetodene må forbedres, særlig for nytteberegningene. Kalkulasjonsrenten bør settes ned til 2,5 prosent realrente. Beregninger bør gjøres både med 4,5 prosent, 2,5 prosent og 0 prosent rente. Begrunnede politiske tillegg må gjøres for investeringer med for lav avkastning for å ivareta hensyn som ikke er kvantifisert. LO bør komme på banen for å trygge arbeidsplasser og inntektsgrunnlag for sine medlemmer.

41 Nils Terje Furunes Konsernøkonom Tlf: Mobil: Fax: E-post: Post: NO-0021 Oslo Kontor: Stranden 21, Aker Brygge Oslo