Hvorfor underinvesteres det i lønnsom infrastruktur? Behøver finansiering være et problem?

Transkript

1 Hvorfor underinvesteres det i lønnsom infrastruktur? Behøver finansiering være et problem? Diagrammer til innlegg av rådgiver Nils Terje Furunes Nordisk Infrastrukturkonferens arrangert av Helsingborg Kommun på Dunkers kulturhus, Kungsgatan 11Helsingborg, 5. oktober 2012

2 Utviklingen i utvalgte poster på statsbudsjettet i kroner De regelstyrte ordningene får bevilgningene. Infrastrukturinvesteringer blir salderingsposter Jernbaneformål i 2011-kroner Vegformål 2011-kroner Uførhet Regionale helseforetak Trend Jernbaneformål Trend Vegformål Trend Uførhet Trend Regionale helseforetak Kilde: Høyres stortingsgruppe

3 Bompenger finansierer nå like mye veiinvesteringer som staten

4

5 HANDLINGSREGELEN Samtidig med overgang til inflasjonsmål i pengepolitikken ble handlingsregelen for bruk av oljepenger innført den 29. mars Den går ut på at det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet for et år kan utgjøre 4 prosent av kapitalen i Statens pensjonsfond - utland (SPU)ved årets begynnelse. Handlingsregelen bygger på en erkjennelse av at utvinning av petroleumsressurser egentlig ikke gir inntekter, men er en transformasjon fra petroleumsformue til finansformue. Selve oljeinntektene er avkastningen av oljeformuen. Dersom Oljefondet klarer en realavkastning på 4 prosent årlig vil man ved å følge handlingsregelen, ikke bruke av hovedstolen av oljefondet. Om petroleumsprisene synker så mye at de gjenværende petroleumsressursene blir verdiløse, behøver man ikke redusere oljepengebruken. Handlingsregelen representerer et svar på innfasing av oljepenger for å unngå hollandsk syke og ressursenes forbannelse. Da handlingsregelen ble innført uttrykte flertallet i Finanskomitéen at oljepengene skulle brukes til å heve vekstevnen i økonomien gjennom å prioritere utdanning, forskning, infrastruktur og vekstfremmende skatte- og avgiftskutt.

6 Investering er ikke forbruk Det kan være hensiktsmessig å skjelne mellom tre ulike anvendelser av offentlige midler: Overføringer (f.eks. heving av grunnbeløpet i Folketrygden) Offentlige driftsutgifter (til f.eks. lønninger i Forsvaret) Investeringer (f. eks. til utvidelser eller forbedringer av veinettet) Ved anvendelse av handlingsregelen og i den offentlige debatt omtales ofte de tre ovenstående kategorier som én graut: Bruk av oljepenger. Når man investerer for eksempel bygger ny Lysaker jernbanestasjon eller bygger en ny taxebane på Værnes bruker man ikke opp pengene, man omplasserer formue. Stikkordsmessig: Når man pumper opp petroleum og plasserer verdier i Pensjonsfondet konverterer man fra realformue (i petroleum) til litt eiendom, men mest finansformue (i utenlandske aksjer og obligasjoner). Når man tar midler fra Pensjonsfondet og bygger vei og jernbane for, konverterer man verdier fra finansaktiva tilbake til realaktiva igjen, men i en annen form en man startet ut fra.

7 Vi har ikke brukt av arvesølvet siden vi innførte handlingsregelen, tvert om. Vi har akkumulert verdier i høyt tempo Statens pensjonsfond Utland 386,6 3115** Nåverdi av gjenværende petroleumsformue, statens andel 2325* 3500** I alt, statens petroleumsformue 2711, *Kilde: Langtidsprogrammet (Langsiktig oljepris 135 kroner per fat i 2001-kroner) **Kilde: Nasjonalbudsjettet 2012 (oljepris på kroner per fat uttrykt i 2012-kroner) Memo: Dagens oljepris er vel 630 kroner per fat. Tall i mrd. kroner Ut fra Finansdepartementets tall gir handlingsregelen brukt på hele den statlige oljeformuen 264,6 mrd. oljekroner til disposisjon i år, mens brukt på Statens pensjonsfond Utland alene, blir tallet 124,6 mrd. kroner. Det er altfor forsiktig kun å hensynta finansaktiva (toppen av isfjellet) når man skal bestemme oljepengebruken og se helt bort fra verdiene av petroleumsreservene. I nasjonalbudsjettet 2012 anslås Statens pensjonsfond Utland tilført brutto knapt 1 mrd. kroner per dag i år. I tillegg kommer forventet finansavkastning på over 2 mrd. kroner i uken. Planlagt uttak i år er 120,2 mrd. kroner. Fondet ventes derfor å øke med 345,7 mrd. kroner.

8 Kilde: Norges Bank STATSBUDSJETTET oljemiliarder skal brukes i år 21 mer enn i fjor.

9 Norge har en unik finanspolitisk handlefrihet Offentlig sektors finansielle nettogjeld 2012 i prosent av BNP Norge Finland Luxembourg Korea Estland Sverige Sveits Australia Danmark Tsjekkia Slovenia New Zealand Slovakia Polen Kanada Nederland Østerrike Spania Island Ungarn Tyskland Frankrike Storbritannia Irland USA Belgia Portugal Italia Japan Hellas Kilde: OECD Economic Outlook No. 91, juni 2012

10 Feil å begrense lønnsomme investeringer gjennom handlingsregelen Gjennomføring av lønnsomme investeringer bør ikke avhenge av: om de skjer i privat eller offentlig regi, finansieringsmåte (direkte bevilgninger, fondsavkastning, lån, bompenger osv.) investors formuessituasjon. Statens utgifter til oljevirksomheten og infrastrukturinvesteringer i telekommunikasjon, luftfart, elektrisitet, noe havneutbygging og bompengefinansieringsdelen av veibyggingen går i dag utenom handlingsegelen, bl.a. fordi ovennevnte infrastrukturinvesteringer ikke trenger bevilgninger. Investeringer i annen samferdsel (resterende vei, jernbane og sjøtransport) er underlagt handlingsregelen.

11 LITE AV BILAVGIFTENE BRUKES TIL VEIER Statlige bevilgninger til veiformål i år er kr mill. Årsgjennomsnittet i nasjonal transportplan (NTP) er kr mill. Inntekter fra bilavgiftene (inkl mva.) var kr mill. i I tillegg kommer kr 6,2 mrd. i bompenger brutto - tilsvarende en drivstoffavgift på om lag kr 1 per liter. For 2012 er bompengene anslått netto å bli 6,2 mrd. kroner, men bompengeselskapene får lov til å låne slik at samlet bidrag blir omtrent 10 mrd. kroner. Hadde bilavgiftene blitt brukt til veier - på samme måte som flyavgftene blir brukt til luftfart ville det ikke vært noen finansieringsproblemer. Det meste av bilavgiftene går til andre formål, mens bilistene må betale på nytt i form av bompenger til veibygging. De høye bilavgiftene gir et overforbruk av forsikrings- og verkstedtjenester og gammel bilpark.

12 Forvaltning av petroleumsformuen Gitt at vi ønsker å bevare arvesølvet er oppgaven på lang sikt å balansere mellom realinvesteringer i Norge og plasseringer i utlandet. Spissformulert: Er vi best tjent med et godt utbygd land og noe mindre på bok i utlandet - eller et noe svakere utbygd land og mer på bok i utlandet? Svaret bør avhenge av hva som gir høyest avkastning. Siden verden som helhet ikke kan drive finanssparing, kun realsparing, innebærer å plassere ute at vi bygger opp realkapital der i stedet for i Norge. I en oppgangs- og høykonjunktur kan et spørsmål være hvor store påkjenninger i form av omstillinger vi er villig til å akseptere.

13 4,5 prosents realavkastningskrav på samferdselsinvesteringer For alle statlige investeringsprosjekter med en ramme over 500 mill. kroner skal det foretas en beregning av samfunnsmessig nettonytte. For vei og jernbane skal det brukes en kalkulasjonsrente på 4,5 prosent realrente altså høyere enn handlingsregelen og langt høyere enn det SPU har greid. Verdien av spart tid (tidskostnaden) regnes til kr 60,- per time. I kalkyler for prosjekter med bompengefinansiering er det et krav at den nominelle lånerenten skal settes til 6,5 prosent p.a., selv om bompengeselskapet på forhånd kan binde renten på et lavere nivå.

14 Nasjonal transportplan Den økonomiske rammen til store jernbaneprosjekt er mill. kr. Totalt er det beregnet samfunnsøkonomiske virkninger for store investeringsprosjekt og kapasitetsøkende tiltak for mill. kr. 2 Den økonomiske rammen til store investeringer på veg er mill kr. I tillegg kommer mill. kr til rassikring på riksvegnettet. Virkninger er bare beregnet på tiltak som ferdigstilles i perioden. For noen få prosjekter mangler virkningsberegning. Totalt er det beregnet virkninger for store investeringer (post 30, 36 og 37) og rassikring (post 31) for mill. kr. I tillegg er det beregnet virkninger for programområdet trafikksikkerhet på mill. kr, dvs. totalt er det beregnet samfunnsøkonomiske virkninger for mill. kr. Den totale kostnaden for de samme prosjektene inklusiv bompenger er om lag 90 mrd. kr. 3 Trafikksikkerhetstiltak gir en nettonytte på mill. kr, mens store investeringer gir en negativ nettonytte på mill. kr.

15 Forslag til nasjonal transportplan Samfunnsøkonomiske virkninger av prosjektene Kilde: Forslag til nasjonal transportplan

16 Mange lønnsomme samferdselsprosjekter blir ikke prioritert I en delutredning kalt Lønnsomhetsstrategi i forbindelse med samferdselsetatenes innspill til NTP er det iinvesteringer for kr 73 mrd. som gir positiv nettonytte. Holder man utgiftene til de bundne prosjektene utenfor står man igjen med kr 49 mrd. Anvendes disse til de mest lønnsomme prosjektene som ikke er inkludert blande bundne, øker netto beregnet nytte fra kr -9 til kr +37 mrd. altså med 46 mrd. kroner. Prosjektene omfatter 32 nye vegprosjekter og 2 jernbaneprosjekter.

17 Krevende å oppnå 4 prosent realavkastning på SPU fremover Siden frem til utgangen av 1. halvår 2012 har SPU klart en årlig gjennomsnittlig realavkastning på 2,57 prosent. De siste fem årene har den gjennomsnittlige årlige realavkastningen vært 0,63 prosent. Nominell avkastning av Statens pensjonsfond Utland. Prosent

18 Utbyggingskostnadene for høye og nytteanslagene for lave Beregningene av kost - nytte er sterkt preget av metoder og finansieringsløsninger. Ikke én fjellovergang for vei i Norge ville vært bygd skulle man basert seg ensidig på dagens metode for kost- nytteberegninger. Kostnadene økes med 20 prosent i kalkylene for å ta hensyn til negative effekter av antatt skattefinansiering. Dette blir feil når oppgaven er å forvalte oljeformuen Utbyggingskostnadene ved mange samferdsels- og infrastrukturprosjekter blir unødig høye på grunn av finansieringsmåten. Klattvis årlige bevilgninger er det minst lønnsomme. Det er som å bygge hus finansiert løpende av lønnen. Eksempel: Lønnsomheten på jernbanestrekningen Lysaker Asker ville blitt forbedret med halvannen milliard kroner om man hadde bygget den ut på fem i stedet for ti år, ifølge Jernbaneverket. Arbeidet ble påbegynt i 2001 og ble åpnet den 2. september Nytten kommer først når den siste biten er på plass. (Kilde: Aftenposten 28. april 2008)

19 Nytteanslagene er for lave Som nytte er i hovedsak regnet besparelser i form av redusert forventet transporttid og lavere ulykkeskostnader. Mange fordeler for bosetting, næringsvirksomhet, eiendomsverdier, lokalsamfunn og miljø er ikke med. Ekstra slitasje på rullende materiell og psykisk påkjenning for trafikantene og pårørende pga. dårlig infrastruktur, er ikke verdsatt. Eksempel: Bjørvika-tunnelen er sterkt ulønnsom, bl.a. fordi frigjøring av verdifulle tomtearealer ikke er medregnet. Grunneierne HAV og Rom har derfor betalt deler av prosjektet. Trafikkveksten har vært undervurdert. Prosjektene har i ettertid vært langt mer lønnsomme enn forhåndskalkulert. Tidskostnadene undervurderes både som følge av at det ikke justeres for at BNP per innbygger vokser reelt og at nytten er representert ved billettpriser og ikke betalingsvillighet. Kalkylene er basert på 25 års horisont. Storbritannia og Sverige bruker 60 år.

20 Kost- nytteanalyse og oppfølging Beslutningsgrunnlag Oppfølging Tid

21 Hva bør gjøres? Siden "oljeepoken" ser ut til å vare mye lenger enn vi forestilte oss da dagens forvaltningsregime ble innført og det blir mange ganger så mange penger til disposisjon bør vi gjennomgå hele opplegget for pengebruken på nytt. Arbeid må igangsettes for å klassifisere offentlige utgifter og kostnader i ulike kategorier. Særlig er det viktig å få skilt ut investeringsutgiftene, for å kunne skjelne mellom det å bruke opp oljeressursene og det å omdisponere dem. I første omgang kan man skille ut de investeringer som gir god samfunnsmessig avkastning. (Fordi om Marit Arnstad får mer å rutte med til veibygging, så behøver ikke Hanne Bjurstrøm automatisk få disponere mer til fattigdomsbekjempelse.) Det er en avgjørende forskjell mellom de midler som reinvesteres i bedriften og hva som tas ut til forbruk. Næringsdrivende som ikke vet det, har gjerne ikke noen stor fremtid. Det er ingen tvil om at det er mange investeringsprosjekter innenlands (innenfor samferdsel og annen infrastruktur) og også investeringer i humankapital (forskning og utdanning) som kan forventes å gi langt høyere avkastning enn finansplasseringer i utlandet. Blant annet har veitrafikkveksten i år etter år vesentlig oversteget de prognoser som er lagt til grunn for veiinvesteringene.

22 FINANSIERINGSMULIGHETER Direkte bevilgninger (full prosjektfinansiering) er enkelt og har mange fordeler. Pengene har vi, men vi hindres av handlingsregelen. Etablering av eget selskap som eier rullende materiell og ev. infrastruktur. Eks. Flytoget AS (statsaksjeselskap. Opprinnelig Gardermobanen AS, som også eide infrastrukturen. Denne ble overført til Jernbaneverket i 2001.), Arlanda Express (eid av selskapet A-train AB som igjen er eid av australske Macquarie Group), Eurotunnel (eid av det franskregistrerte aksjeselskapet Groupe Eurotunnel SA, børsnotert i Paris og London). Selskapsalternativene vil ganske sikkert trenge offentlig involvering i form av enten eierskap og/eller ulike former for garanti. Forutsatt at dette er på plass vil private aktører være meget interessert i å bidra både med lån og egenkapital. Nye regler for livselskaper og pensjonskasser (Solvency II) og for banker (Basel III) innebærer bl.a. krav til større samsvar mellom løpetid på forpliktelser og plasseringer. Aktørene må skaffe seg flere obligasjoner og andra aktiva med lang løpetid. Pga. at staten ikke har noe finansieringsbehov er det stor mangel på norske statsobligasjoner, og aktiva med norsk statsrisiko er svært etterspurt over hele verden.

23 OPS OFFENTLIG OG PRIVAT SAMARBEID

24

25

26

27

28

29

30

31

32

33 FOKUS PÅ FINANSIERINGSLØSNINGER ER ET SKINNNPROBLEM Hovedproblemet er politisk: Hvorfor blir ikke samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer gjennomført? Svar 1: Vi har valgt politikere som prioriterer ut fra politisk uttelling (distriktspolitiske hensyn) og ikke ut fra samfunnsøkonomisk lønnsomhet, jf. Helland og Sørensen. Svar 2: Vi har valgt uselvstendige politikere som har for stor respekt for økonomene i Finansdepartementet og/eller i utilstrekkelig grad har skjønt betydningen av å bygge opp landets langsiktige konkurransekraft. Bør de få fornyet tillit? Svar 3: Vi har et uhensiktsmessig og fastlåst statlig budsjettsystem som ikke skjelner mellom utgifter til overføringer, drift og investeringer, slik alle andre aktører i økonomien er nødt til. Svar 4: Oljepengene har gjort at vi har kunnet neglisjere utbygging av moderne infrastruktur for å gjøre næringslivet konkurransedyktig, mens land uten, eller med lite oljepenger, har måttet satse på konkurransedyktig infrastruktur.

34 God produktivitetsvekst er avgjørende for velstandsutviklingen NASJONALFORMUE PER INNBYGGER PROSENT Kilder: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå

35 KONKLUSJON (I) Rammene for samferdselsinvesteringene må styres politisk, helst av personer som forstår samferdselens betydning for landets konkurransekraft. Det er ønskelig med hårete mål og planer om hvordan disse effektivt kan nås. Selvtilfredse utsagn om så og så mange prosents årlig økning i bevilgningene etter sovjetisk mønster er som regel en avsporing særlig når man i mange tiår har forsømt vedlikeholdet. Prosjektfinansiering er mye mer hensiktsmessig. Handlingsregelen hindrer lønnsomme investeringer. De bør derfor ikke inkluderes i handlingsregelen. Investeringer i luftfart, telekommunikasjon, elektrisitetsforsyning og bompengedelen av veiprosjektene er allerede tatt ut. Det er ønskelig med mer selvstendighet og mindre servil forvaltningskultur i Statens Vegvesen, Jernbaneverket og NSB. Kalkulatorbyråkrati ingeniører, økonomer og nytte-kostnadsanalyser bør i større grad styre sammensetningen av samferdselsinvesteringene.

36 KONKLUSJON (II) Analysemetodene må forbedres. Nytten er for lavt anslått og kostnadene for høyt. Nytte. Mange positive effekter er utelatt, bl.a. for bosetting, arbeidstilbud og frigjøring av sentrale arealer. For lave trafikkprognoser er lagt til grunn. 25 års horisont er for kort. Tall justeres ikke for økning i BNP per innbygger. Bl.a. tidskostnaden blir da for lavt verdsatt. Kostnader. Klattvise bevilgninger øker kostnadene. Kravet om at alle kostnader beregningsmessig skal økes med 20 prosent pga. forutsatt skattefinansiering, er ikke holdbart når det dreier seg om forvaltning av oljeformuen. Kalkulasjonsrenten bør ikke settes høyere enn 2 prosent realrente. Beregninger bør gjøres både med 4,5 prosent, 2 prosent og 0 prosent rente. Begrunnede politiske tillegg må gjøres for investeringer med for lav avkastning for å ivareta hensyn som ikke er kvantifisert. LO bør komme på banen for å trygge arbeidsplasser og inntektsgrunnlag for sine medlemmer.

37 Døp om deler av Oljefondet Fra: Statens pensjonsfond utland Til: Statens utbyggingsfond innland

38 Nils Terje Furunes Mobil: E-post: Post: Trostefaret 2 B, 0786 Oslo