Seminar Fiskerirett - Tveteråsutvalgets rapport

Transkript

1 Seminar Fiskerirett - Tveteråsutvalgets rapport KG Jebsen senter for havrett 28 april 2015 Irene Dahl

2 Grunnprinsipper i dagens fiskeriregime DISPOSISJON: Grunnprinsipp Grunnprinsipper i gjeldende fiskeriregime Spørsmål til diskusjon JCLOS / K.G. Jebsen Centre for the Law of the Sea

3 Grunnprinsipp (rettsprinsipp) Varierende tradisjon innen ulike fagdisipliner Eksisterende, selvstendig, allmenn og i prinsippet ulovfestet rettsnorm (Nygaard). Akseptert som argumentkilde over lang tid. Ikke krav om at det kan utledes direkte fra en annen kilde. En generell rettstanke med struktur som en rettsregel eller en retningslinje. Selvstendig grunnlag i et system eller en kombinasjon av legislative hensyn. En rettstanke i utvikling. Egen rettskildefaktor (med betydelig vekt) avhenger av hvilket utviklingsstadium den har nådd. Den kan ha blitt sedvanerett. Et rettsprinsipp innebærer en hovedretningslinje, (tungtveiende). Avvik må grunngis særskilt.

4 Prinsipper i gjeldende fiskeriregime Hrl 2 Retten til ressursane «Dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg.» Forarb: - Ikkje statleg eigedomsrett til ressursane i juridisk forstand - Uttrykk for fellesskapets rett til ressursane i motsetnad til ein privateigd ressurs - Føresegna er knytt til statens rolle som forvaltar/ansvar for økosystem er i balanse

5 Prinsipper Hrl 2 Retten til ressursane Komiteen vil påpeke at fiskeressursene tilhører det norske folk, i fellesskap. Det er derfor i utgangspunktet ingen enkeltpersoner eller enkeltselskaper som kan gis evigvarende eksklusive rettigheter til vederlagsfritt å høste av (og tjene på) disse ressursene, mens andre stenges ute fra å delta i fisket. Fellesskapet sin rett til ressursane er ikkje noko nytt og har lege til grunn som ein grunnleggjande premiss for fiskeripolitikken over lengre tid. Rt (177) Volstad

6 Prinsipper HRL 1 Formål 1) Sikre ei berekraftig forvaltning av vmr 2) Sikre ei samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av vmr 3) Sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna I tillegg: 3b) Sikre samisk kultur

7 Sikre ei berekraftig forvaltning av marine ressurser Berekraftig hausting av dei ressursane som vert hausta Langsiktig bevaring Vern av andre delar av økosystemet enn dei som vert hausta (sårbare område) Inkluderer føre-var-prinsippet og økosystembasert tilnærming (dette er uttrykt som egne prinsipp i HRL 7)

8 Sikre ei samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av marine ressurser Bestandane skal forvaltast slik at det gjev eit overskot for samfunnet Omsyn både til ressursar som er prissette i marknadane og andre ressursar samfunnet verdset Neppe et prinsipp i seg selv å generere et størst mulig økonomisk overskudd/mest mulig inntekter til staten

9 Hensyn til sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna I forvaltninga av fiskeressursane vert det teke omsyn til andre faktorar enn kva som er samfunnsøkonomisk lønsamt. Det gjeld både ved fastsetjing av totalkvotar og ved fordeling av kvotene på ulike fartøygrupper. Fiskeressursane er eit viktig grunnlag for store delar av næringslivet i kystsamfunna. Det er naturleg at omsynet til sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna får verknad for forvaltninga av fiskeressursane.

10 Sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna Kan avvike fra mest øk. lønnsomhet Viktig legislativt hensyn Fordelings- og distriktsomsyn ved forvaltninga av dei viltlevande marine ressursane Grense! (for kor langt rammevilkåra kan strekkjast i retning av å endre marknadsløysinga) Rettslig prinsipp? Kommer klart til uttrykk i lov og forarbeider Klart begrunnet: «viktig grunnlag for store deler av næringslivet i kystsamfunna»

11 Sikre samisk kultur Et «grunnleggende hensyn» Carsten Smith: Staten har «en rettsplikt til å gi den samiske befolkning muligheter til å sikre og utvikle sin kultur, herunder det materielle kulturgrunnlag, som f.eks. fiske. Dersom dette nødvendiggjør særtiltak, har samene krav på det» Lovfestingen av Kystfiskeutvalgets innstilling: Sikre næringsaktivitet, kultur og bosetting i det sjøsamiske området

12 Spørsmål til den videre diskusjonen Bakteppe Er grunnprinsippene etter gjeldende regime satt i spill? Finnes det evt. tilstrekkelige rettspolitiske grunner til å avvike fra disse grunnprinsippene?

13 What s Law Got to Do with It? Om endring av fiskeriregimet i kjølvannet av Tveterås-utvalget Svein Kristian Arntzen K.G. Jebsen-senter for havrett UiT Norges Arktiske Universitet 28. april 2015

14 NOU 2014: 16 Kjernen i utvalgets mandat er å «...foreslå tiltak for sjømatindustrien som kan bidra til at fiskeressursene anvendes på en måte som bidrar til høyest mulig verdiskaping gjennom hele verdikjeden». (s.71)

15 What s Law got to Do with It? Utvalgets forslag innebærer endring av fiskeriregimet. D.v.s. endring av rettsreglene om deltakelse og kvoter Retten setter visse grenser for lovgivers kompetanse.

16 Aktuelle tiltak (ikke enstemmighet): Innrettet mot næringsaktørene andre holdes utenfor Horisontal integrasjon: Større frihet til strukturering Større frihet til å sette sammen en kvoteportefølje Større frihet til valg av samarbeidsform Større frihet til valg av redskap og fartøy Vertikal integrasjon: Sjømatindustribedrifter kan være majoritetseier i fiskebåtrederi Sjømatindustribedrifter gis tillatelse til å eie fartøy med kvoter uten vilkår om leverings-, aktivitets- og bearbeidingsplikt

17 Forutsetninger for iverksetting av tiltakene Opprettholdelse av restriksjoner på utenlandske statsborgeres rett til å eie fiskefartøy Begrensninger i hvor mye enkelte aktører kan eie av kvoter Krav om reell økonomisk forbindelse til norske kystsamfunn for sjømatindustrier som vil eie norske fiskefartøy En regional fordelingspolitikk må ikke være til hinder for etablering av næringsklynger og at aktører/selskap kan utnytte skalafordeler i fangst og foredling Kommisjon som tar stilling til spørsmålet om kompensasjon ved bortfall av pliktsystemet

18 Gjennomføring Nasjonalitetskravet i deltakerloven 5 opprettholdes Aktivitetskravet i deltakerloven 6 endres Forskriftsverket endres vedrørende: Færre fartøygrupper? Større mulighet for omsetning av kvoter mellom regioner? Større mulighet for omsetning av strukturkvoter mellom grupper? Overgang til tidsubegrensede strukturkvoter? Større mulighet for utleie/bytte av kvoter? Større mulighet for valg av redskap? Løsrive kvoter fra fartøy? (NOU 2005: 10 pkt )

19 Aktivitetskravet Fisker må ha drevet ervervsmessig fiske eller fangst på eller med norsk fartøy i minst tre av de siste fem årene og fortsatt er knyttet til fiske- og fangstyrket I selskap eller sammenslutning må fisker inneha mer enn 50 pst. av eierinteressene og faktisk har tilsvarende kontroll over virksomheten. Unntak i enkeltvedtak når næringsmessige og regionale hensyn tilsier det Unntak for fartøy under 15 meter (ervervstillatelsesforskriften 2)

20 Rettslige retningslinjer og begrensninger Står i veien for endring av regimet Endring ok, men mot erstatning til (u)privilegerte Bør iakttas da disse kan få betydning ved eventuelt ønske om senere endring av regimet Rettsgrunnlag Grunnloven og implementerte menneskerettighetskonvensjoner Lovgivningen Særrettigheter til fiske EØS-avtalen

21 Hva skal drøftes? Hvilket vern har etablerte posisjoner i kjølvannet av Volstaddommen? (Stig Solheim) Kan nasjonal utnyttelse av fiskeressursene sikres? (Martin Hennig) Særrettigheter til fiske? (Peter Ørebech og Gunnar Eriksen) Hvilke krav stiller Grunnloven til fiskerimyndighetene ved forskjellsbehandling av fiskerne basert på eierskap til fiskefartøy? (Svein Kristian Arntzen)

22 Skal regimet i støpeskjeen? «Ja, tænke det; ønske det, ville det, - men gjøre det!» Vil regjeringen fremme et lovforslag? Stortingets spørretime 28. januar Ministerens tale på årsmøtet til Fiskebåt 12. februar Samarbeidsavtalen med V og KrF

23 Volstadsaken - Rt Førsteamanuensis Ph.D. Stig H. Solheim

24 Kort om sakens bakgrunn Strukturkvoter Bondevik II 2005-forskriften Stoltenberg II 2007-forskriften Er tidsbegrensningen i strid med Grl. 97 eller EMK P1-1? Ikke spørsmål om evigvarende kvoter, eller eiendomsretten til fisken (se særlig mindretallet avsnitt 178) Dissens 9-8

25 Grunnlovens 97 felles forutsetninger Forelå en «etablert rettsposisjon», avsnitt 78 og 182 Forelå «tilbakevirkning», avsnitt 79 flg. og 183. Tilbakevirkningen hadde skjedd til «skade» for Volstad, avsnitt 110 flg. og 185 flg.

26 Grl. 97 flertallets vurdering La til grunn at det var tale om såkalt «uegentlig tilbakevirkning». Bygget tilbakevirkningsvurderingen på Borthen-normen. Krever at inngrepet er «særlig» eller «klart» «urimelig eller urettferdig». Legger til grunn at Volstad hadde en sterk forventning, avsnitt 104. La likevel mer vekt på at tapet var begrenset, generell mulighet for skatteavskrivning, at rederiet fikk 5 år ekstra, mv. Viktigste synes likevel å være ivaretakelse av statens styringsbehov, se avsnitt 131 og 137.

27 Grl. 97 mindretallets vurdering Uenig i at skillet mellom egentlig og uegentlig tilbakevirkning er egnet til å vurdere valg av grunnlovsnorm Bygger på samme norm som Arves Trafikkskole og Rederiskattedommen Krever at det foreligger «sterke samfunnsmessige hensyn» for at tilbakevirkningen ikke skal være grunnlovsstridig, avsnitt 217 Vurderer ikke statens styringsbehov som særlig stort, avsnitt 219 flg. Legger ellers vekt på at arrangementet har en avtalelignende karakter, at Volstad har oppfylt sin del på ugjenkallelig vis, at struktureringen var ønsket adferd, at tapet er mer betydelig enn mindretallet legger til grunn mv. Avgjørende: forutberegneligheten veide tyngre enn statens konkrete styringsbehov

28 EMK P1-1 Både flertallet og mindretall 2 bygget på at Volstads rettsposisjonen utgjorde «eiendom» og at statens handling var et «inngrep» etter EMK Flertallet mente at inngrepet var proporsjonalt, og henviste i stor grad til drøftelsen etter Grl. 97. Mindretall 1 fant at det ikke var nødvendig å drøfte forholdet til konvensjonen ettersom de kom til at Grl. 97 var krenket Mindretall 2 var enig med mindretall 1, men fant det likevel ønskelig å ta stilling til EMK P1-1. Kom til at inngrepet ikke var proporsjonalt, og viste i stor grad til drøftelsen av 97, men utdyper noe mer enn flertallet.

29 Konsekvenser og egne vurderinger Litt tilfeldig resultat? Viser hvor vanskelig det er å balansere prinsippet om folkesuverenitet mot maktfordelingsprinsippet på en akseptabel og forutberegnelig måte

30

31

32

33

34

35

36

37

38

39

40

41

42

43 Lov og Rett 2015 nr. 3 «Just Let Sleeping Dogs Lie?» Om forskjellsbehandlingen i kystfartøygruppen og Grunnloven 98 av Svein Kristian Arntzen K.G. Jebsen-senter for havrett UiT Norges Arktiske Universitet 28. april 2015

44 Artikkelens hovedpoeng Alternativer til dagens kvotesystem uten bruk av omsettelige kvotefaktorer er ikke forsvarlig vurdert av lovgiver i samsvar med forsvarlighetsprinsippet

45 Bjørn Hersoug: «All along, from the early 1970s onwards there were alternative voices, presenting alternative regimes to the chosen ones»

46 Mitt utgangspunkt for artikkelen Jeg kom frem til At Bjørn Hersoug hadde rett: Ikke tilstrekkelige anstrengelser fra lovgiver for å vurdere alternativer til omsettelige kvoter kunne påvises i offentlige dokumenter At forskjellsbehandlingen i kystfartøygruppen er basert på eiendom, dvs. eierskap til fartøy i lukkede grupper At det bør gjelde et forsvarlighetsprinsipp for etablering av kvotesystemer av denne type som får virke over lang tid (1990 -?)

47 Steg: Drøfte om Grl. 98 i utgangspunktet gir vern mot forskjellsbehandling basert på eiendom Drøfte om det kan innfortolkes et forsvarlighetsprinsipp i Grl. 98 Drøfte om forsvarlighetsprinsippet er brutt

48 Mitt syn på om Grl. 98 får anvendelse Grunnloven 98 inneholder ingen oppramsing av diskrimineringsgrunnlag. Bestemmelsen får dermed anvendelse i vårt typetilfelle: forskjellsbehandling i kystfartøygruppen ut fra eiendom. Vi kan i denne forbindelse merke oss at grunnlovsvernet gjelder fysiske personer. Dette er ikke problematisk ved vår drøfting, idet mange kystfartøy eies av enkeltmannsforetak. Eierskap til fiskefartøy er for øvrig knyttet til aktive fiskere (fysiske personer) uavhengig av selskapsform, jfr. deltakerloven 6. (s.146)

49 Mitt syn på hva en forsvarlig domstolskontroll krever En forsvarlig domstolskontroll etter Grl. 98 forutsetter at myndighetene kan dokumentere sine vurderinger. Det vil si at formålet med forskjellsbehandlingen, nødvendigheten og hensiktsmessigheten av forskjellsbehandlingen, og det samfunnsmessige behovet for å tilgodese en gruppe fiskebåteiere med omsettelige kvotefaktorer påvises. Poenget her er at første ledd i domstolskontrollen bør være å ta stilling til om disse avveininger kan anses foretatt av myndighetene. Dersom avveiningene ikke er foretatte eller finnes mangelfulle, konstateres som regel grunnlovsstrid. (s. 146)

50 Menneskerettskomiteens flertall i Haraldsson og Sveinsson mot Island Det indikeres i uttalelsen at lovgiver skulle tatt utgangspunkt i at fiskeressursene på den ene siden er en felles ressurs («common property») for det islandske folk, og på den annen side at kvotesystemet medførte en varig omdanning av en felles ressurs til eiendom («individual property»). Uten å gå inn på en forholdsmessighetsvurdering av forskjellsbehandlingen det islandske systemet innebar, ble det altså stilt krav til vurderingen av de faktiske forhold: Kunne formålet vært oppnådd uten å gi de privilegerte disse rettigheter? Det komiteens flertall satte fingeren på, og som ble avgjørende for disse medlemmer ved stillingtagen til forskjellsbehandlingen i det islandske fiskerisystemet, var altså et krav om forsvarlig lovbehandling. (s. 150)

51 Kan det innfortolkes et forsvarlighetsprinsipp i Grl. 98? Svar: Ja -Vektlegging av menneskerettskomiteens uttalelse -Vektlegging av norsk intern rett

52 Foreligger brudd og hva så? Svar: Brudd foreligger fordi reelle drøftinger mangler (s.152) Konsekvensen er at det kan avsies dom for at kvotesystemet er i strid med Grl. 98. Rådet om å la sovende hunder i fred er et som oftest et godt råd, men nå må fiskerimyndighetene ta tak i problemet

53 Hva når bitene er lagt rett? Forskjellsbehandling basert på eierskap til fiskefartøy må ha et saklig formål, den må være nødvendig eller hensiktsmessig, og den må være forholdsmessig Kravet til forholdsmessighet forutsetter en «totalvurdering av motstridende interesser, hensyn og behov» bak forskjellsbehandlingen