Høring: Strukturkvoteordning for den minste kystflåten Fylkesrådmannens innstilling

Transkript

1 Arkivsak: Arkivkode:---/U40/&13 Næringsavdelinga Saksbehandler: Johanne Salamonsen Saksgang Møtedato Saksnr. Fylkesutvalget (FU) Høring: Strukturkvoteordning for den minste kystflåten Fylkesrådmannens innstilling 1. Finnmark fylkeskommune konstaterer at Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) fremmer forslag om strukturering av nasjonale fiskeriressurser for den minste kystflåten gjennom forskrift. Forslaget vil kunne gi store negative konsekvenser for fiskerinæringen, kystsamfunnene og sjøsamisk kultur. En slik strukturering vil i praksis være irreversibelt. Fylkeskommunen mener derfor at betydningen av denne saken ikke kan fremmes gjennom en forskrift, men må behandles som en et lovendringsforslag og legges frem for Stortinget. 2. Finnmark fylkeskommune viser til at Finnmark fylkesting i FT-sak 10/45 har vedtatt at det er et prioritert mål at fiskerinæringen fortsatt skal bidra til vekst og utvikling for næringsliv og lokalsamfunn i Finnmark. Det er videre vedtatt at sikring av kvotegrunnlaget, finnmarkingers rett til å drive fiske i Finnmark og rekruttering vil være viktige fokus- og innsatsområder i denne sammenhengen. 3. Finnmark fylkeskommune støtter ikke forslaget om innføring av en strukturkvoteordning for fartøy under 11 meter. Fylkeskommunen ønsker ikke at dagens fiskerinæring skal bestå av få aktører som sitter på de fleste torskerettighetene, mens fiskeværene sakte men sikkert dør ut. 4. Finnmark fylkeskommune mener at grunnlaget og behovet for forslaget er mangelfullt dokumentert, og nødvendigheten av å innføre strukturkvoteordning for den minste kystflåten fremstår som uklar. Fylkeskommunen deler departementets oppfatning om at det kan virke ulogisk å vurdere strukturkvoteordning for den minste kystflåten når de aller fleste fartøyene kunne starte året med fritt fiske fram til midten av mars. 5. Finnmark fylkeskommune påpeker at kvotetaket under alle omstendigheter bør settes lavest mulig. Gjentatte hevinger av kvotetaket i strukturkvoteordningen kan føre til en uheldig flåtestruktur. Fylkeskommunen vil derfor be NFD om å skjerpe adgangen til å heve kvotetaket for øvrige fartøygrupper med tilgang på strukturkvoter. Vadsø, 26. mai 2014 Øystein Ruud fylkesrådmann

2 Bakgrunn Det vises til Nærings- og fiskeridepartementets (NFD) høringsnotat «Strukturkvoteordning for kystflåten under 11 meter heimelslengd 1» av 29. april I høringsnotatet foreslås endringer som vil føre til at det blir færre fiskefartøy og at de nasjonale fiskeriressursene konsentreres på færre fiskere. Høringsforslaget innebærer endring av «Forskrift om spesielle kvoteordninger for kystfiskeflåten». Forskriftsendringer behandles ikke av Stortinget, men avgjøres av departementet. Finnmark fylkeskommune inviteres spesielt til å kommentere lokale og regionale konsekvenser av høringsforslaget. 2 Beskrivelse Det har opp gjennom årene blitt benyttet ulike strukturvirkemidler for å tilpasse flåten til ressursgrunnlaget. Perioden frem til 1980-tallet var preget av kondemneringsordninger. I senere tid har det i økende grad blitt benyttet strukturkvoteordninger, og strukturkvoter er i dag den eneste kapasitetsreduserende ordningen i norsk fiskeri. Strukturkvoteordningen for kystflåten er hjemlet i Havressursloven. Ordningen ble innført 7. november 2003 ved «Forskrift om spesielle kvoteordninger for kystfiskeflåten», og er senere endret ved flere anledninger. Fartøygruppene over 15 meter var først ut, mens fartøy med hjemmelslengde mellom 11 og 15 meter fikk tilgang til strukturkvoteordningen fra Kort oppsummert går ordningen ut på å tillate kjøp av ekstra kvoter og rettigheter (strukturkvoter) fra et eller flere fartøy og samle disse på ett fartøy. Dette med vilkår om at fartøyene som kvotene opprinnelig tilhørte tas permanent ut av fisket (kondemneres). Med andre ord handler strukturering om å samle kvoterettighetene på færre fartøy og færre hender. Videre er det krav om at strukturkvoter (kvoten til fartøyet som permanent tas ut av fisket) bare kan selges og tilknyttes til annet fartøy i samme lengdegruppe. Det er for øvrig også mulig å splitte/fordele en strukturkvote på flere fartøy. Strukturkvotene avkortes med 20 %, og avkortningen går som regel til reguleringsgruppen 2. Strukturering av kvoter og rettigheter kan ikke reverseres. Strukturkvoter tildeles for et år om gangen 3, og kan tildeles i inntil 20 år. Strukturkvoter som ble tildelt for første gang i 2007, kan tildeles i opptil 25 år regnet fra og med Det er fastsatt kvotetak innenfor de ulike reguleringsgruppene. Kvotetaket innebærer ei avgrensing av hvor mye kvote som kan tildeles ett fartøy og hvor mange fartøy som går ut av fisket som følge av strukturkvoteordningen. Det er imidlertid ingen begrensninger for hvor mange kystfartøy en person eller et selskap kan eie. Kvotetaket beregnes med utgangspunkt i mottaksfartøyets egen kvote (grunnkvote) innen de lukkede fiskeriene som fartøyet har rett til å delta i. Avkortningen og anledningen til å splitte og fordele strukturkvoten på flere fartøy med ulik grunnkvote, betyr at det ikke er et en-til-en forhold mellom kvotetaket og antall fartøy som tas ut. Ulike kvotegrunnlag (grunnkvote) på de ulike fartøyene bidrar for eksempel til at et kvotetak på 3, vil føre til at det vil kunne bli tatt ut flere enn to fartøy, da grunnkvoten til de fartøyene som tas ut kan være mindre enn grunnkvoten på det gjenværende fartøyet. Uavhengig av størrelse på grunnkvoten vil det bety at jo høyere kvotetaket settes, jo høyere antall fiskefartøy må tas ut av fiske før kvotetaket nås. 1 Høringsnotatet i sin helhet: 2 Med «reguleringsgruppe» eller lengdegruppe i kystfiskeflåten menes her de fartøy som har kvoter/fiskerettigheter med hjemmelslengde (1) under 11 meter, (2) mellom 11 og 15 meter, (3) mellom 15 og 21 meter og (4) over 21 meter. 3 Dette følger av at kvotestørrelsen varierer år for år og fastsettes ved årlige reguleringsforskrifter.

3 3 Strukturering av den minste kystflåten Strukturkvoteordning for den minste kystflåten, gruppen fartøy med hjemmelslengde under 11 meter i det lukkede fisket, har som den eneste store fartøygruppen vært skjermet fra strukturkvoteordningen fram til i dag. I denne fartøygruppen benyttes i utstrakt grad mekanismer som overreguleringer og maksimalkvoter 4 for kapasitets- og kvoteutnyttelse, i tillegg til garanterte fartøykvoter. De mest aktive fartøyene under 11 meter baserer dermed mye av inntektene sine på overregulering. Den minste flåten er representert ved 1430 fartøy og utgjør den desidert største andelen av alle norske kystfartøy med rett til å delta i lukket gruppe. Gruppen er derfor viktig for bosetting, aktivitet, rekruttering og sysselsetting langs kysten. Av de 1430 fartøyene har Nordland 445, Troms 255 og Finnmark 307. Det utgjør til sammen 1007 kystfiskefartøy med hjemmelslengde under 11 meter. Denne gruppen er derfor særlig viktig for kystsamfunnene i Nord-Norge. Tabell 1: Antall deltakeradganger med hjemmelslengde under 11 (13) meter i de viktigste fiskeriene i lukket gruppe. Kvoter, lukket gruppe Antall Torsk, hyse, sei, nord for 62 nord 1173 Torsk, sør for 62 nord 24 Makrell, not og garn/snøre 288 NVG-sild 80 Sild, sør 44 Totalt antall kvoter Som det følger av tabellen over har majoriteten av fartøy under 11 meter torsk, hyse og sei som en sentral del av driftsgrunnlaget sitt. Torskekvoten (nord for 62 nord) har steget kraftig de siste årene, noe som har bidratt til å styrke fangstgrunnlaget for disse fartøyene. Dette har medført at reguleringsåret i 2012 og 2013 kunne starte med henholdsvis 35 og 40 % overregulering, mens det i 2014 var fritt fiske fram til midten av mars. Departementets begrunnelse for endringsforslaget. Forslaget begrunnes med at kontinuerlig teknologisk utvikling bidrar til økt effektivisering, som medfører at fiskeressursene over tid kan fiskes med færre fartøy og færre fiskere. På tross av at fiskerne i denne gruppa kunne starte året uten kvotebegrensninger, legges det til grunn at innføring av ei struktureringsordning skal være et verktøy for å styre reduksjonen i antall fartøy og fiskere i et videre perspektiv. NFD viser til at en strukturordning er rettet mot de som ønsker å satse på fisket, og at denne ordningen er best egnet til «å auke kvotegrunnlaget til dei som treng det mest». Dette begrunnes med at graden av strukturering blir styrt av tilbud og etterspørsel innenfor de avgrensningene som måtte gjelde, og at økonomiske gevinster og kostnader ikke berører andre enn de som deltar i ordningen. 4 Ettersom ikke alle utnytter sine garanterte fartøykvoter fullt ut kan det tildeles ekstra kvoter (kvoteøkning) i form av maksimalkvoter. Summen av maksimalkvotene blir større enn gruppekvoten, og fartøygruppen betegnes som overregulert. Fartøyene får ingen garanti for at de får fiske hele den tildelte maksimalkvoten, fordi fisket kan stanses når gruppekvoten er oppfisket. 5 Ettersom et fartøy kan ha en kvoterettighet for flere typer fiskeri (for eksempel en kvote for torsk og en kvote for makrell) vil antallet kvoter (1609) være større enn antall fartøy (1430).

4 Strukturkvoteordningen er frivillig. De som velger å selge seg ut av fisket i lukket gruppe, kan likevel etablere seg i åpen gruppe. Det vil imidlertid medføre økt press i åpen gruppe, og dårligere lønnsomhet for enkelte i denne gruppen. Blir det innført strukturkvoteordning, vil imidlertid overreguleringen måtte reduseres eller fjernes helt, avhengig av hvor raskt struktureringen trer i kraft og hvor kraftig den blir. Den som bruker ordningen vil komme i posisjon til årlig tildeling av høyere kvote, noe som kan gi fartøyeieren et bedre grunnlag for å investere og satse i fiskeriet enn overreguleringer gir. Redusert overregulering vil medføre at de som ikke benytter seg av strukturordninga blir påvirket negativt. NFD viser til at ulike former for strukturtiltak er nødvendig som følge av at økt produktivitet er en vedvarende og ønsket utvikling for å sikre best mulig utnyttelse av samfunnets ressurser. Lønnsomhet trekkes fram som en viktig og sentral utfordring. I følge lønnsomhetsundersøkelsen til Fiskeridirektoratet er lønnsomheten for fartøy under 11 meter svakere enn for de andre fartøygruppene. Det understrekes imidlertid at de gjennomsnittlige tallene for lønnsomhet ikke nødvendigvis gir et godt bilde av situasjonen, ettersom fartøygruppen er bredt sammensatt med mange ulike driftsformer og varierende aktivitet. Samtidig vises det til at Nofima 6 i sin rapport om lønnsomhet konkluderer med at dagens fangstgrunnlag kan være et godt grunnlag for lønnsom drift, og at det trolig er mange fartøy som av ulike årsaker ikke drifter optimalt. NFD legger også til grunn at økt lønnsomhet vil bidra til å beholde og rekruttere arbeidskraft, og at lønnsomhet er nødvendig for å kunne forsvare investeringer i nye fartøy og utstyr. Med tanke på distrikts- og regionalpolitiske konsekvenser viser departementet til at reduksjonen i antall fiskere og fartøy nødvendigvis må skje i distriktene langs kysten der fisket pågår. På tross av færre fiskere og fiskefartøy mener NFD at strukturkvoteordninga vil bidra til å sikre framtidige lønnsomme arbeidsplasser, noe som igjen vil bidra til bosetting, sysselsetting og rekruttering. 4 Vurdering Fylkesrådmannen viser til høringsnotatet og er av den oppfatning at forslaget om å innføre strukturkvoteordning for den minste kystflåten under 11 meter ikke er i samsvar med fylkestingets tidligere vedtak. I FT-sak 10/45, Fiskeri- og havbruksstrategier for Finnmark, har fylkestinget vedtatt at det er et prioritert mål at fiskerinæringen fortsatt skal bidra til vekst og utvikling for næringsliv og lokalsamfunn. Det er videre vedtatt at sikring av kvotegrunnlaget, finnmarkingers rett til å drive fiske i Finnmark og rekruttering vil være viktige fokus- og innsatsområder i denne sammenhengen. Fylkesrådmannen tør påstå at en strukturering av den minste kystflåten vil kunne få store konsekvenser for fiskerinæringen, kystsamfunnene og sjøsamisk kultur. Videre mener fylkesrådmannen at det kan diskuteres hvorvidt forslaget er i henhold til havressursloven 7 7. Strukturering er i praksis irreversibelt og fylkesrådmannen understreker at saken bør legges frem for Stortinget. Fylkesrådmannen stiller spørsmål til NFD sin konklusjon om at strukturering vil bidra til å sikre framtidige lønnsomme arbeidsplasser, bosetting, sysselsetting og rekruttering. 6 Nofima er et av Europas største næringsrettede forskningsinstitutt som driver forskning og utvikling for akvakulturnæringen, fiskerinæringen og matindustrien. 7 Havressursloven 7. «Forvaltningsprinsipp og grunnleggjande omsyn». Her følger det blant annet at det ved forvaltningen ( ) skal det legges vekt på en formålstjenlig fordeling av ressursene, som kan medvirke til å sikre sysselsetting og bosetting, og at forvaltningstiltak bidrar til å sikre det materielle grunnlaget for samisk kultur.

5 Fylkesrådmannen kan heller ikke se hvordan strukturering vil sikre best mulig utnyttelse av samfunnets ressurser, slik NFD hevder i høringsnotatet. Av i alt ca torskettigheter (nord for 62 nord) er 1173 av disse knyttet til fartøy under 11 meter. Dette utgjør en betydelig andel, og i veldig mange små lokalsamfunn er det denne flåtegruppen som er den viktigste livsnerven. Jo høyere kvotetaket settes, jo høyere antall fiskefartøy må tas ut av fiske før kvotetaket nås. For den minste kystflåten vil det det i ytterste konsekvens bety at man risikerer en reduksjon fra 1173 til i underkant av 400 fartøy under 11 m. Selv om de gjenværende fartøyene får større kvote og et sikrere driftsgrunnlag, vil det sannsynligvis ikke gå lang tid før fiskeindustrien og de små mottaksstasjonene er helt borte fra kysten. Slik situasjonen er i dag vil ordningen dessuten kunne medføre at de mest aktive fiskerne får et mindre, eller en liten økning i kvotegrunnlag på tross av investeringer i strukturkvoter sammenlignet med maksimalkvoter og overregulering. Kystfiskeflåten under 11 meter har vært lavterskelgruppen i fiskeriene og en viktig rekrutteringsarena for ungdom som vil satse på fiskeri. I denne gruppen er fartøy og kvoter relativt rimelig sammenlignet med de andre fartøygruppene. Ei strukturkvoteordning vil bidra til betydelig økning i kvoteprisene og etableringsbarrieren blir desto høyere. De med høyest betalingsevne og de som vil ut av fisket vil helt klart tjene på en slik ordning, mens det blir verre for de som vil inn. Dette vil også bidra til å øke presset i åpen gruppe 8, noe som særlig vil ramme muligheten for de unge. Det er dermed vanskelig å se hvordan en reduksjon i antall fartøy i den minste kystflåten vil bedre rekrutteringen. Fylkesrådmannen oppfatter det slik at det er dårlig lønnsomhet som primært legges til grunn for å innføre strukturkvoteordning for den minste kystflåten. Fylkesrådmannen viser samtidig til at lønnsomhetsbetraktninger ble holdt utenfor evalueringen som ble gjort av strukturkvoteordningen for fartøy mellom 11 og 15 meter i Det påpekes også at fartøygruppen over 15 meter som var først ute med strukturering ikke er evaluert. Fylkesrådmannen mener at det foreligger mangelfull dokumentasjon for NFDs påstand om at lønnsomheten i den minste kystflåten er så dårlig at det er nødvendig med strukturering. 5 Fylkesrådmannens konklusjon Med bakgrunn i vurderingen ovenfor tilråder fylkesrådmannen følgende: 1. Finnmark fylkeskommune konstaterer at Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) fremmer forslag om strukturering av nasjonale fiskeriressurser for den minste kystflåten gjennom forskrift. Forslaget vil kunne gi store negative konsekvenser for fiskerinæringen, kystsamfunnene og sjøsamisk kultur. En slik strukturering vil i praksis være irreversibelt. Fylkeskommunen mener derfor at betydningen av denne saken ikke kan fremmes gjennom en forskrift, men må behandles som en et lovendringsforslag og legges frem for Stortinget. 2. Finnmark fylkeskommune viser til at Finnmark fylkesting i FT-sak 10/45 har vedtatt at det er et prioritert mål at fiskerinæringen fortsatt skal bidra til vekst og utvikling for næringsliv og lokalsamfunn i Finnmark. Det er videre vedtatt at sikring av kvotegrunnlaget, finnmarkingers rett til å drive fiske i Finnmark og rekruttering vil være viktige fokus- og innsatsområder i denne sammenhengen. 8 Åpen gruppe gir fortsatt mulighet til etableringsrett, men med 10 % av torskekvoten begrenses den frie etableringsretten her av seg selv.

6 3. Finnmark fylkeskommune støtter ikke forslaget om innføring av en strukturkvoteordning for fartøy under 11 meter. Fylkeskommunen ønsker ikke at dagens fiskerinæring skal bestå av få aktører som sitter på de fleste torskerettighetene, mens fiskeværene sakte men sikkert dør ut. 4. Finnmark fylkeskommune mener at grunnlaget og behovet for forslaget er mangelfullt dokumentert, og nødvendigheten av å innføre strukturkvoteordning for den minste kystflåten fremstår som uklar. Fylkeskommunen deler departementets oppfatning om at det kan virke ulogisk å vurdere strukturkvoteordning for den minste kystflåten når de aller fleste fartøyene kunne starte året med fritt fiske fram til midten av mars. 5. Finnmark fylkeskommune påpeker at kvotetaket under alle omstendigheter bør settes lavest mulig. Gjentatte hevinger av kvotetaket i strukturkvoteordningen kan føre til en uheldig flåtestruktur. Fylkeskommunen vil derfor be NFD om å skjerpe adgangen til å heve kvotetaket for øvrige fartøygrupper med tilgang på strukturkvoter. 6 Vadsø, 26. mai 2014 Øystein Ruud fylkesrådmann Målfrid Baik Vedlegg 1. Høringsnotat av 29. april 2014: