God arkitektur - kommunalt ansvar

Transkript

1 God arkitektur - kommunalt ansvar en kunnskapsoversikt Kystbyen Brekstad Arkitekt: Helen & Hard Rapport fase 1 av prosjektet Økt kompetanse i kommunene innen arkitektur, utbygging og fysisk planlegging

2 Innledning "God arkitektur lokalt ansvar" er Norske arkitekters landsforbunds (NALs) fanesak i Både som forvaltere, planleggere, utbyggere og bestillere av arkitektur utfører kommunene sentrale oppgaver for arkitektur og stedsutvikling i Norge. Målet er å styrke kompetansen innen arkitektur, utbygging og fysisk planlegging i kommunene. I 2014 fikk NAL støtte fra Kommunal og moderniseringsdepartementet til et pilotprosjekt hvor vi undersøker kompetansesituasjonen i kommunene, sprer informasjon til våre medlemmer og samarbeidspartnere samt utvikler og iverksetter kompetansefremmende tiltak. Denne rapporten er en kunnskapsoversikt hvor vi sammenstiller nye undersøkelser av kompetansesituasjonen i norske kommuner. Vår oversikt plasserer pilotprosjektet i forhold til eksisterende kunnskap og setter det inn i en riktig kontekst. - Kartlegging av plankapasitet og plan-kompetanse i kommunene. NIVI analyse 2014:1. Rapporten konkluderer med at det er stor avstand mellom Stortingets ambisjoner i plan- og bygningsloven og praksis i det kommunale planarbeidet. - Kompetanse i kommunene. Forskningsstiftelsen Fafo, 2013:51. I denne rapporten sier over halvparten av kommunene at de har fra noe til stort behov for flere ansatte arkitekter og arealplanleggere. Rapportene benytter kvantitativ og kvalitativ metode samt dokumentanalyse. I tillegg refererer denne oversikten til en del andre nyere relevante rapporter. Rapportene vi har undersøkt måler og analyserer et vidt spekter av kompetanseområder. Arkitektkompetanse er i all hovedsak kategorisert sammen med arealplanleggerkompetanse, ofte i tospann med samfunnsplanleggerkompetanse. Alle disse tre funksjonene er vanlige funksjoner for en arkitekt i en kommune, selv om de også bekles av andre faggrupper. Rapportene er derfor etter vårt syn gode målinger av behovet for arkitektkompetanse i norske kommuner. Vi baserer det følgende på fire hovedkilder: - Lokal arkitekturpolitikk i kommunene. Norsk Form, Undersøkelsen kom frem til at flertallet av landets kommuner mener at økt kompetanse i administrasjonen er ett av de viktigste tiltakene for bedre bygde omgivelser. - Overordnet planlegging og akademiskkompetanse i norske kommuner. Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR), 2012:6). Rapporten slår fast at akademisk kompetanse har blitt en forutsetning for at kommunene skal kunne beholde et godt fungerende lokaldemokrati. Landsbyen Åkle Arkitekt: Ola Roald AS Arkitektur Side 2

3 Innhold Innledning... 2 Sammendrag Hva vet vi om behovet for arkitektkompetanse i kommunene Kommunene opplever selv at de har behov for økt arkitektkompetanse Arealplanlegging Byggesaker og reguleringsplaner Utbyggingsavtaler Offentlige anskaffelser Det gode fagmiljøet Småkommunene mangler gode fagmiljøer Gode fagmiljøer styrker lokaldemokratiet Ad hoc-løsninger Hvordan bygge et fagmiljø Rekruttering Arkitekter søker seg til fagmiljøene i byene Behovet for arkitekter og arealplanleggere i fremtiden NALs videre arbeid Litteraturliste Side 3

4 Sammendrag Kommunene har behov for arkitektkompetanse for å utvikle og iverksette planer og utøve arkitektonisk skjønn i byggesaker, forhandle frem gode utbyggingsavtaler, bestille arkitekttjenester og følge opp byggeprosjekt i byggherrerollen. Kommunene er avhengig av gode tverrfaglige miljøer for å kunne håndtere en stadig mer kunnskapsintensiv byggebransje og sikre at de folkevalgtes vilje når igjennom. Grunnet dårlig økonomi og sviktende rekruttering mangler mange kommuner gode fagmiljøer. Halvparten av landets kommuner opplever at de har fra noe til stort behov for økt arkitektkompetanse. Problemet er størst i småkommunene, men det er variasjoner mellom disse. Også enkelte store kommuner har behov for mer arkitektkompetanse. Side 4

5 1. Hva vet vi om behovet for arkitektkompetanse i kommunene? 1.1. Kommunene opplever selv at de har behov for økt arkitektkompetanse. Kommunal- og moderniseringseringsdepartementet bestilte i 2013 en rapport fra Forskningsstiftelsen Fafo for å få mer kunnskap om kommunenes faktiske og opplevde kompetanse. Undersøkelsen gikk bredt ut og undersøkte en rekke kompetanseområder. I rapporten (2013:51, s. 48) fremkommer det at kommunene har særlig mangel på førskolelærere, ingeniører, sykepleiere og arkitekter/ arealplanleggere. Halvparten av landets kommuner opplever fra noe til stort behov for arkitekter og arealplanleggere. Kommunene møter nye utfordringer knyttet til klimaet, transformasjon og vekst, og derfor vil ny kunnskap og en bevisst arkitekturpolitikk være viktig i alle kommuner, uansett størrelse. Dette var grunnen til at Norsk Form, nå Norsk Design og arkitektursenter, i 2014 undersøkte hvilke norske kommuner som har vedtatt en lokal arkitekturpolitikk (LAP). Resultatet var nedslående, 8 av 10 kommuner hadde ikke dette (Norsk Form 2014, s. 3). Undersøkelsen viste samtidig at de fleste kommuner oppfatter økt kompetanse i administrasjonen som et av de viktigste tiltakene for økt kvalitet innen lokal arkitektur- og byforming (Norsk Form s.6). Over halvparten av kommunene mente at vitalisering av sentrum var den største utfordringen i forhold til kvalitet på arkitektur- og byforming/ omgivelser (Norsk Form 2014, s. 3). I det følgende går vi nærmere inn på hva ulike undersøkelser sier om kommunenes behov for mer kompetanse til fysisk planlegging, behandling av reguleringsplaner, byggesaksbehandling, utbyggingsavtaler, offentlige anskaffelser og danning av gode fagmiljøer. Marienlyst skole ligger sentralt i Drammen i direkte tilknytning til Marienlyst Idrettspark. Arkitekt: Div.A arkitekter Side 5

6 1.2. Arealplanlegging Kommuneplanen er viktig for at en arkitekturpolitikk skal kunne følges opp med handling. Plan- og bygningsloven krever at kommuneplanens arealdel angir hovedtrekkene i arealdisponeringen og rammer for hvilke tiltak og ny arealbruk, samt hvilke viktige hensyn som må ivaretas ved disponeringen av arealene. Arealdelen skal også omfatte plankart, bestemmelser og planbeskrivelse hvor det framgår hvordan nasjonale mål og retningslinjer, og overordnede planer for arealbruk, er ivaretatt. Husbanken har i samarbeid med kommunal- og moderniseringsdepartementet og Sintef laget en byggeskikknøkkel. Denne ble ny-lansert i en utvidet utgave i februar 2015 ( Her påpekes det at arbeidet med arealplanen også er en anledning for politikere og administrasjon til å lære mer om den kraften som ligger i god arkitektur. Husbanken mener at kvalitet i de bygde omgivelser er en faktor som er med å skape trivsel og identifikasjon med stedet og en stabil boseting. Team Urnes og Storemyr vant Europan 12 i Bærum med prosjektet Social riverscape Arkitekt: Team Urnes og Storemyr Å satse på kvalitet er et budskap og signal i forhold til egne innbyggere og besøkende. God arkitektur og god utforming av gater og plasser gjør et sted mer konkurransedyktig. For å sikre at arealplanene blir fulgt opp pålegger plan- og bygningsloven kommunene å gjøre rede for en handlingsdel av planen hvert år. Tall fra Kommune-Stat- Rapportering viste at halvparten av kommunene ikke gjorde dette (NIBR 2012:6, s. 15). Snaut halvparten av kommunene oppga at de hadde en arealplan som var 5 år eller eldre og en femtedel av disse igjen var hele 15 år gamle. Disse tallene gir grunn til bekymring. Kommunene har en lovpålagt plikt til å sikre tilstrekkelig kapasitet, kompetanse og ressurser til å ivareta ansvaret som planmyndighet. Men like viktig som å påpeke plikten kommunene har etter loven er det å framheve kommunenes egeninteresse i å ha best mulig kompetanse i dette arbeidet.dette var grunnen til at Kommunenes sentralforbund (KS) bestilte en rapport fra NIVI Analyse i Side 6

7 Her ble kommunenes kompetanse innen areal- og samfunnsplanlegging undersøkt. NIVI ser areal- og samfunnsplanlegging under ett og påviser at (NIVI 2014:1, s. 20): Omlag halvparten av kommunene har 0,5 årsverk eller mindre tilgjengelig for å drive samfunnsplanlegging. En tredel har satt av 0,5 årsverk eller mindre til arealplanlegging. NIVI slår fast at manglende kapasitet er en like stor utfordring som manglende kompetanse. I kommunepolitikken taper planfeltet i den interne ressursprioriteringen. Ambisjonene må realiseres med svært knappe ressurser og manglende fagmiljøer i et flertall av kommunene. Rapporten sier også at: Det er stor avstand mellom Stortingets ambisjoner og praksis i det kommunale planarbeidet. NIVI skriver faktisk at det langt på vei "er en avgrunn" mellom plan- og bygningslovens ambisjoner på den ene siden og mange kommuners ressurser og gjennomføringsevne på den andre (NIVI 2014:1, s. 20). Hva medfører denne kompetansemangelen? Riksrevisjonen har gitt et klart svar på dette. Etaten undersøkte konsekvensene av manglende eller sendrektig arealplanlegging i kommunene. Riksrevisjonen advarer her mot å ikke gi arealplanene den prioriteringen og autoriteten de skal ha etter loven. Rapporten påviser at arealutviklingen i Norge på flere områder er i strid med Stortingets mål om en bærekraftig arealdisponering (Riksrevisjonen, Dokument nr. 3:11, , s.15). Strandsonen, vassdragsbeltene, snaufjellet og store sammenhengende naturområder blir fortsatt bygd ned. Byggingen av fritidshus er sterkt økende i fjellområdene, og tilgjengeligheten til strandsonen redusert. Riksrevisjonen konkluderer med at dagens nedbygging har konsekvenser for viktige verdier som friluftsliv, kulturminner og kulturmiljøer, produktive jordressurser og det biologiske mangfoldet. Arealutviklingen bidrar ikke i tilstrekkelig grad til en miljøvennlig arealbruk i byer og tettsteder. Stokkøya Sjøsenter Arkitekt: Pir II Fotograf: Roar Svenning Side 7

8 1.3. Byggesaker og reguleringsplaner Arealplanens arkitektoniske ambisjoner skal fungere som en politisk rettesnor i behandlingen av den enkelte byggesak. Dette er forsterket i den reviderte plan- og bygningsloven som trådte i kraft i Her har Stortinget spisset kravene til estetiske kvalitetsvurderinger i byggesaker. Det innebærer at de juridiske og tekniske vurderingene i den enkelte byggesak får reelt følge med tidligere og sovende "skjønnhetsparagrafer" som nå er nå samlet i lovens 29-1 og 2. Her slår loven nå fast at det skal utøves et estetisk skjønn i forhold til arkitektonisk og visuell kvalitet. Vurderinger med hjemmel i PBLs estetiske skjønnsregler krever helt klart arkitektkompetanse. Skjønnet skal vurdere det bygde i forhold til seg selv, funksjon og omgivelser. Grunnlaget for dette skjønnet skal ikke være tilfeldige smaksdommer, men faglig gjennomtenkte standpunkter som harmonerer med vedtatte planer. Byggesaksbehandling er altså en arena for arkitektonisk skjønn hvor kommunene aktivt kan påvirke kvaliteten på de bygde omgivelsene i forhold til kommunens og allmennhetens interesser. Dermed blir det tilsvarende viktigere med tilgang på arkitektfaglig kompetanse i byggesaker. Hvis det på grunn av lav arkitektkompetanse ikke er utformet en skikkelig arealplan og byggesaksavdelingen i tillegg mangler den samme kompetansen, bortfaller noe av muligheten for offentlig styring og kvalitetssikring av det som bygges. Bærum kommune har tatt konsekvensen av dette og har opprettet et såkalt arkitektpanel - se mer om dette på denne kunnskapsoversiktens side Utbyggingsavtaler En undersøkelse fra Norsk institutt for by- og regionforskning avdekker at det mest problematiske med utbyggingsavtalene er diskusjoner rundt størrelsen på utbyggers bidrag til de samlede kostnadene, forholdsmessighetskravet (NIBR 2014:13, s. 84). Kommunene sliter med å mestre forhandlingene med utbyggerne om hva som er nødvendige investeringer, og hvordan kostnadene skal fordeles. Her kan manglende arkitektkompetanse påføre kommunene for høye kostnader. En av tre kommuner peker på at kommunens kompetanse i forhandlingssituasjoner er et problem, særlig er dette tilfelle for de minste kommunene (NIBR 2014:13, s ) Offentlige anskaffelser Kommunene bestiller årlig en stor mengde arkitekttjenester til bl.a. skoler, sykehjem, barnehager og mye annet. Kommunenes samlede anskaffelser representerer store verdier, og kommunene behøver arkitektkompetanse for å kunne bestille arkitekttjenester, vurdere kvalitet og følge opp byggesaker. I sin veileder for offentlige anskaffelser påpeker Arkitektbedriftene i Norge at en del bestillere bl.a. har problemer med å definere godt nok hva de er ute etter og setter derfor krav til tilbyderne som ikke nødvendigvis henger sammen med det som skal anskaffes. Dette gjelder ikke minst i utformingen av selve anbudskonkurransen. I veilederen påpekes det at: Godt planlagte og presise konkurranser, uansett konkurranseform, gir det beste utgangspunktet for løsningene som skal utvikles. Samtidig reduseres faren for konflikter både ved evaluering og i løpet av prosessen (Arkitektbedriftene 2013, s. 9). Det er svært vanlig at kommuner benytter seg av utbyggingsavtaler med private utbyggere. Disse avtalene er et viktig redskap for å sikre at etableringen av infrastrukturtiltak og regulerer fordelingen av kostnader mellom utbygger og kommunen. Side 8

9 Andel av kommunene som oppgir at de mangler planfaglig kompetanse på følgende områder Antall årsverk som er avsatt for å arbeide med areal- og samfunnsplanlegging Side 9

10 2. Det gode fagmiljøet 2.1. Småkommunene mangler gode fagmiljøer. Kompetanse består av både kunnskaper, ferdigheter og holdninger som utvikles gjennom praksis, formell opplæring og utdanning. Denne kompetansen utfolder seg og kommer best til nytte innenfor et godt fagmiljø. Flere rapporter (NIVI 2014:1, NIBR 2012:6) understreker viktigheten av at kommunene har et godt og tverrfaglig miljø som i hovedsak jobber med overordnede planer. Arkitektkompetansen bør altså være en del av et fagmiljø som kan være med å utforme grunnlaget for en bærekraftig arkitekturpolitikk og løse de arkitektfaglige oppgavene. Mange steder mangler dette viktige fagmiljøet. I NIVIs undersøkelse mener hele 65 prosent av kommunene at de i liten eller i svært liten grad har nødvendig kapasitet i samfunnsplanleggingen, mens 54 prosent mener det samme om arealplanleggingen (NIVI 2014:1, s. 25) NIVI påpeker at mye av årsaken er kapasitetsmangel fordi den tilgjengelige kompetansen blir fordelt på en mengde ulike lovpålagte oppgaver. I svarmaterialet oppgir særlig småkommunene at det mangler penger og politisk vilje til å prioritere areal- og samfunnsplanlegging. Dette arbeidet fortrenges dermed av de lovpålagte og løpende oppgavene. Spesialistene jobber i praksis som generalister det aller meste av tiden (NIVI 2014:1, s ). Men hva er et godt fagmiljø? NIVI definerer et godt fagmiljø slik (NIVI 2014:1, s. 52): Har et sett av kvaliteter, omfang og stabilitet som gjør at de ikke er for sårbare for endringer internt og i omverdenen Et avgrenset og relativt tydelig kompetanseområde, med høy kvalitet, solid kompetanse og stor aktivitet/produktivitet Har tilstrekkelige ressursmessige rammebetingelser Har en klart definert faglig ledelse Har god omstillingsevne i forhold til både samfunnsmessige og faglige endringer Gir rom for utviklingsorientering og effek tivisering i form av faglig spesialisering og arbeidsdeling Har status og er attraktivt for andre ansatte og eksterne samarbeidspartnere Legger til rette for god sammenheng mel lom fag, administrasjon og politisk utøvelse i kommunen 2.2. Gode fagmiljøer styrker lokaldemokratiet Rapporten fra NIBR (2012:6, s. 5) slår fast at: I det som i vår tid etableres som et kunn skapsintensivt samfunn, hvor kompliserte statlige krav og forventinger til kommunene øker, og hvor private aktører holder seg med gode advokater og arkitekter, er det en forutsetning for lokaldemokratiets kraft at kommunene satser på et akademisk fagmiljø. NIBR slår også fast at den ideelle kommunale planavdelingen er tverrfaglig bygget opp, som oftest med en planavdeling som en sentral komponent, og med overordnet planarbeid som en sentral aktivitet (NIBR 2012:6, s. 6). Dette skjer gjennom etableringen av et overordnet kommunalt planapparat, og der kommunene har satset slik, er det mulig å skape et dynamisk, kreativt tverrfaglig miljø, som oppleves som attraktivt for de som jobber der. En slik akademisk kompetanse i norske kommuneadministrasjoner er avgjørende for folkestyret Ad hoc-løsnnger Fafos undersøkelse viser også at kommunene vanligvis dekker opp manglende kompetanse på tre ulike måter (Fafo 2013:51, s. 23) : Side 10

11 ved å la være å gjennomføre nødvendig planlegging ved å motta veiledning fra fylkeskommune/fylkesmann gjennom innkjøp av konsulenttjenester (9 av 10 kommuner gjør dette) Hvordan bygge et fagmiljø? En undersøkelse av Asplan Viak og Fafo på oppdrag fra KS avdekker at noe under halvparten av kommunene gjennomfører ikke såkalte kompetansestyrende tiltak (Asplan Viak og Fafo 2010,s. 31). Store kommuner gjennomfører flere kompetanseutviklingstiltak enn små. De store er også mer målrettet i kursvirksomhet som øker realkompetansen fremfor generell formell komtanse. De små kommunene henger etter og må i større grad basere seg på at andre utvikler kompetente medarbeidere for dem. Workshop i Framtidens Bygder hos Snøhetta i Oslo Foto: Peer Bull-Hansen Side 11 NAL har registrert noen eksempler på kreativ bruk av fagkompetanse. Vesterålen er et godt eksempel på kreativ kompetanseheving tilpasset lokale forhold. Det er kun den største av Vesterålens fem kommuner, Sortland med sine innbyggere, som har arkitekt i administrasjonen. Ellers er det kun to private arkitekter i området. De fem kommunene har imidlertid et naturlig samkvem med hverandre - de ligger alle mindre en 1,5 times reiseavstand fra sentrum i Sortland. Derfor prøvde kommunene å opprette en felles planstilling. Dette måtte de gi opp på grunn av mangel på kvalifiserte søkere. Nå har partene i stedet etablert et arkitektur- og planfaglig forum som møtes et antall ganger i året. Deltagerne avtaler på forhånd hvilken kunnskap som skal deles, og forumet har så langt gode erfaringer med læringsutbyttet av møtene. Forumet har ikke felles prosjekter mellom møtene, men ønsker nå å utvide samarbeidet.

12 Bærum kommune har funnet en svært effektiv og spennende måte å utøve det arkitektoniske skjønnet som den reviderte plan- og bygningsloven krever. Kommunen har opprettet et arkitekturpanel som jobber med byggesaker helt fra forhåndskonferanse og frem til vedtak. Panelet behandler ordinære søknader individuelt og søknader med krevende arkitektoniske problemstillinger blir behandlet i faste ukentlige fellesmøter. I kommuner med få eller ingen arkitekter på byggesaker blir en søknad gjerne innvilget så fremt bygget oppfyller byggtekniske krav og regler. I Bærum blir det avslag på den samme søknaden hvis bygget åpenbart mangler arkitektoniske kvaliteter i forhold til seg selv, funksjon eller omgivelser. Samtidig avgir panelet en arkitektfaglig begrunnelse og legger til rette for endring. Bærum har en intensjon om å utvide panelets virksomhet til også å gjelde planarbeidet i kommunen. Bærum opplever også at deres organisering av arkitektarbeidet rekrutterer dyktige arkitekter til kommunen. 3. Rekruttering 3.1. Arkitekter søker seg til fagmiljøene i byene. NIVI dokumenterer at det er mange ubesatte stillinger innenfor planfeltet. Kommunene opplever at det er vanskelig å rekruttere. En av utrederne i NIVI, Magne Langset, forteller at det er nær sagt umulig å få arkitektene ut av byene. I følge rapporten oppgir nesten 90 prosent av kommunene at de ser behov for å rekruttere, som følge av at folk slutter, går av med pensjon og at planutfordringene er økende (NIVI: s. 4). Rekrutteringsbehovet er også voksende. Kommunene opplever mange steder å blitt en ren opplæringsanstalt for nyutdannede på veien mot fetere kall i private, statlige og/eller fylkeskommunale virksomheter. Særlig gjelder det kommuner i sentrale strøk hvor det er sterk konkurranse om arbeidskraften. Tall fra NIBR 2012:6 bekrefter disse funnene. Hver fjerde kommune oppgir at de i stor grad har problemer med rekruttering av akademisk kompetanse (NIBR 2012:6, s. 53). 3.2 Behovet for arkitekter og arealplanleggere i fremtiden. NIVI estimerer årsverksbehovet til 615 de neste fem år, eller 120 årsverk per år (NIVI: s. 4). For å møte behovet er det nødvendig med økt utdanningstilbud, intern omorganisering og rekrutteringstiltak konkluderer NIVI. 4. NALs videre arbeid. Denne kunnskapsoversikten viser NALs faktamessige grunnlag i arbeidet med vårt pilotprosjekt. Fase to i pilotprosjektet er allerede påbegynt. Her gjennomfører vi en serie med semistrukturerte intervjuer med utvalgte kommuneansatte i ulike planavdelinger. Vi velger å ha en styrkebasert og praksisnær tilnærming det vil si at vi er i hovedsak interessert i hva som fungerer i de ulike kommunene og hvorfor. Dette arbeidet skal i sin tur danne grunnlaget for NALs forslag til ulike kompetansehevende tiltak, blant annet en kursserie fra vår digitale kursplattform. I NIVIs undersøkelse sier mange kommuner at de får få søkere og til dels svak søkermasse på utlyste stillinger. En del kommuner sier at de klarer å rekruttere, men at utfordringen er å beholde kompetent arbeidskraft. Side 12

13 Årdal kommune mottok i 2004 bymiljøprisen for tverrfaglig og langsiktig planlegging Litteraturliste Arkitektbedriftene, 1. utg., 2013 Veileder for anskaffelse av arkitekttjenester Arkitektenes Fagforbund (Afag) og NAL, 2014 Hvilke kommuner har arkitektkompetanse? Asplan Viak og Fafo (2010) Strategisk kompetanseutvikling i kommunene Fafo, 2013:51 Kompetanse i kommunene. Husbanken 2015 Arkitektur, byggeskikk, estetikk nylansert i februar, 2015 NIVI Analyse, 2014:1 Plankompetanse og plankapasitet i kommunene. Norsk Form, Lokal arkitekturpolitikk i kommunene. Norsk institutt for by- og regionsforskning (NIBR) 2012:6. Overordnet planlegging og akademisk kompetanse i norske kommuner. NORSKE ARKITEKTERS LANDSFORBUND J osefines gate Oslo tfl