Markedshensyn i norsk oljepolitikk

Transkript

1 homepage: You are welcome to download, print and use this full-text document. Proper reference to author, title and publisher must be made when you use the material in your own writings, in private, in your organization, in public or otherwise. However, the document cannot, partially or fully, be used for commercial purposes, without a written permit. Internasjonal Politikk no. 5/6 December NUPI. ISSN no X Markedshensyn i norsk oljepolitikk av Ole Gunnar Austvik Summary in English: "Market Considerations in Norwegian Petroleum Policy" The formulation of Norwegian petroleum policy is influenced by Norwegian oil's economic significanse in the oil market and Norway's political position between the IEA and OPEC countries. The article discusses the different interests of oil-buying and -seeling countries in the development of the oil price. The relation between Norway's optimal level of the oil price and the actual price of oil, decides how Norway wishes to influence the price. Norway's possibilities of achieving her price goals are in particular of a political nature through OPEC's quota and pricing system. Even if Norway's influence, if any, is marginal, the small margins soon constitute billions. That makes it worth formulating a deliberate policy in the market in general and vs. OPEC in particular. Innledning Som produsent av olje og gass har Norge sterke interesser i en stabil oljepris på et "rimelig" høyt nivå. Det er derfor av stor betydning for norsk økonomi hvordan oljemarkedet fungerer. Her spiller OPEC en viktig rolle. Samtidig er Norge økonomisk, politisk, historisk og kulturelt en del av den oljeforbrukende vestlige verden. Norges avhengighet av parter som har opplevd til dels skarpe motsetninger seg imellom, skaper behov for å formulere en politikk som balanserer de nasjonale 1

2 interessene Norge har som petroleumsprodusent opp mot andre utenrikspolitiske interesser. Formuleringen av en slik politikk vil blant annet være avhengig av hvilken påvirkningsmulighet, om noen, Norge har på oljemarkedet. En slik mulighet kan være direkte; gjennom å endre mengde eksportert olje eller ved prisreguleringer. Eller den kan være indirekte; ved å påvirke andre lands og organisasjoners oljepolitikk (f.eks. IEA og OPEC og/eller organisasjonenes medlemsland), som i sin tur kan påvirke prisene. Vi skal i denne artikkelen først drøfte ulike konflikter og sammenfallende interesser eksportører og importører av råolje har om prisen på olje. Dette vil gi et grunnlag for å vurdere hva som kan være de spesifikt norske interessene i utviklingen av den. Norges markedsinnflytelse skal vi diskutere ut fra en eventuell økonomisk betydning og vår rolle overfor OPECs respektive kvote- og prissystem. Dette danner grunnlaget for en drøfting av norsk politikk i oljemarkedet. Artikkelen vil ikke eksplisitt analysere utenrikspolitiske avveiningsproblemer, som f.eks. å veie energipolitiske interesser mot andre utenrikspolitiske interesser. Konflikter og interessefellesskap mellom konsument- og produsentland Vi skal i det følgende se bort fra politiske og militære situasjoner der oljemarkedet kan bli en del av mer overordnede, kanskje mer kortsiktige målsetninger. For eksempel vil de sikkerhetspolitiske interesser et land har i militære konfliktsituasjoner normalt overstyre eventuelle ønsker de har som oljeselgende eller -kjøpende land i fredstid. I denne artikkelen vil olje altså kun betraktes som en økonomisk vare. Politiske forhold påvirker imidlertid de økonomiske rammebetingelsene, interessene og beslutningene. Kjøper og selger av råolje har én åpenbar motsetning seg imellom; kjøperen vil betale minst mulig - selgeren vil selge dyrest mulig. Men det er ikke bare dagens pris som er viktig. Det foreligger også forhold som partene har felles interesse av, spesielt ønsker om forutsigbarhet og stabilitet. Økende grad av begge deler vil lette planleggingsarbeid for alle land og oljeselskap, enten de er kjøpere eller selgere. Stabilitetsønsket er ikke et spørsmål om å bryte med markedskreftene. Det betyr at det er ønskelig at prisen heller følger en langsiktig utviklingstrend, enn at den er mer eller mindre hyppig fluktuerende. Men finnes det en markedsmessig bestemt utvikling av råoljeprisen uavhengig av mer eller mindre vellykkede forsøk på å regulere markedet på kort og mellomlang sikt? For å forsøke å svare på dette skal vi se nærmere på hvilke grenser oljemarkedet kan sette for oljeeksporterende og -importerende lands interesse i den langsiktige prisutviklingen på olje. Den nedre grensen for prisen kan bli fastsatt av den marginale grensekonstnaden for utvikling av nye oljefelt, heretter kalt kostnadsgrensen. Det vil være den pris som behøves for at nyinvesteringer skal foretas i oljeproduksjon. Importlandene (hovedsaklig innen IEA) ser det imidlertid som en økonomisk og politisk ulempe å være for avhengig av leveranser fra Midt-Østen og OPEC. Disse landene vil ikke ønske priser som reduserer deres egen interne produksjon så mye at avhengigheten 2

3 i en totalvurdering blir for stor. I en slik politisk-økonomisk vurdering av langsiktige kostnader vil IEA-landene plassere kostandsgrensen der en marginal prissenkning føre til såvidt store interne produksjonsnedganger at det oppfattes som mer negativt enn vinsten ved prisnedgangen. De ulike vurderingene som ligger i denne avveiningen gjør at grensen i praksis er uklar, der noen IEA-land vil verdsette den interne produksjon høyere enn andre. Vurderingen vil blant annet være en funksjon av i hvilken grad situasjonen i Persiagulfen oppfattes som truende for å frembringe ekstreme prisutslag og hvordan interne fordelinger mellom IEA-landene virker. I tillegg påvirkes grensen av forventningene om teknologisk utvikling og forholdene i markedene for andre energibærere. Kostnadsgrensen, som over er drøftet som den nedre grense for prisen IEA-landene ønsker, kan internt i området også oppnås ved innføring av proteksjonistiske tiltak, som for eksempel ved tollsatser. 1 Et slik tiltak vil bringe internprisen opp og dertil overføre en del av eksportørlandenes inntekter som tollinntekter for importlandene, mens eksportlandenes pris ville bli den samme eller lavere. 2 Dette midlet som en del IEA-land, og da særlig USA, sitter med for å beskytte seg mot å bli priset ut av markedet, er blant de forhold som gjør at heller ikke eksportørene normalt har interesser av en pris lavere enn kostnadsgrensen slik IEA-landene definerer den. Dette til tross for at de kunne vært interessert i det av markedsstrategiske årsaker forøvrig. En ikke uvanlig oppfatning av nivået på denne kostnadsgrensen, gitt dagens politiske situasjon og ressursbasis, er i størrelsesorden dollar for å holde produksjonen i IEA-området oppe på et politisk ønskelig og mulig nivå fram til århundreskiftet. Den øvre grensen for den langsiktige utvikling av oljeprisen bestemmes av det importlandene (hovedsaklig IEA-landene) "tåler" å betale uten å oppleve økonomiske tilbakeslag og så stor substituering til andre energibærere at etterspørselen etter olje på sikt blir for lav. Denne prisgrensen kan kalles substitusjonsgrensen, og er altså en grense eksportlandene av markedshensyn på lang sikt vil holde seg under. Grensen vil ligge der en marginal prisøkning fører til såvidt stor etterspørselsnedgang at det oppfattes som mer negativt enn vinsten ved prisøkningen oppfattes positiv. Det er her opplagt at det vil oppstå konflikter mellom produsentland som maksimerer sin inntekt over ulik tidshorisont. Som vi skal komme tilbake til senere, fører antakeligvis intet produsentland heller en prispolitikk som kun baserer seg på profittmaksimering. Det er mange andre kvalitativt forskjellige faktorer som påvirker de enkelte eksportørenes oljepolitikk og dermed deres inntektsmaksimeringsprofil og kompliserer plasseringen av substitusjonskurven. Selv om altså eksportlandene partielt sett ønsker seg en så høy pris som mulig, vil et langsiktig inntektsmaksimerende perpektiv tilsi at den ikke bør bli for høy. Tilsvarende vil importlandene, selv om de partielt sett ønsker seg en lavest mulig pris, ikke ønske at den skal bli for lav av risikoog utgiftsminimerende hensyn. Disse grensene representerer eksportørers og importørers fellesinteresser i utviklingen av oljeprisen. Verken kostnads- eller substitusjonskurven er imidlertid lette å plassere i praksis. Ulike land vil kunne ha ulike vurderinger om dem og vi har ikke gått i dybden på alle de forhold som vil inngå i de forskjellige landenes syn på hvor den skal være. Vi har begrenset oss til å nevne hovedelementer 3

4 ut fra det som synes hensiktsmessig for å illustrere grensene som begreper. En nøyaktig fastleggelse forhindres også av at det er svært vanskelig å anslå såvel de langsiktige priselastisitetene på etterspørselen som den langsiktige økonomiske vekst og etterspørselselastisitetene etter olje. Noen sammenfallende interesse mellom eksportører og importører om en langsiktig prisutvikling på råolje er det således trolig ikke. Dersom substitusjonsgrensen synker mot kostnadsgrensen vil nemlig også kostnadsgrensen falle. Dette skyldes den vurderingen som ligger i fastsettelsen av kostnadsgrensen om i hvilken grad det er politisk akseptabelt å være avhengig av oljeimport fra Midt-Østen og OPEC. Jo mer akseptabelt det er, jo lavere kan ens egen produksjon være; desto lettere en kan substituere olje med andre energibærere, desto mer akseptabelt er det å ha en høy importandel. En lav pris og høy importavhengighet vil være et mindre problem jo lavere substitusjonsgrensen er. Dersom ikke importavhengigheten er noe problem, vil kostnadsgrensen falle ned til den økonomiske grensekostnadskurven for olje. Importlandene vil da ønske seg seg et frikonkurransemarked og prisen fastsettes der etterspørselskurven skjærer grensekostnadskurven. Frikonkurransemarkedet vil representere den laveste bane for likevekt i oljemarkedet. Eksportlandene vil på sin side ønske seg en pris som drar nytte av en eventuell monopoliseringsgevinst. 3 Et helt monopolisert marked vil sette den øvre grense for likevekt. Den øvre grense for prisutviklingen vil uansett være avhengig av i hvilken grad eksportland kan klare å monopolisere oljemarkedet. I figuren under er substitusjons- og kostnadsgrensen tegnet rettlinjede og enkle av illustrasjonshensyn. De er stigende over tid, ut fra den vanlige oppfatning at olje er en ikke-fornybar ressurs noe som vil føre til økende priser etterhvert som den blir utvunnet. 4

5 Pris A. Mulig prisutvikling på lang sikt Uønsket ekstreutslag Substitusjonsgrense Kostnadsgrense Uønskede ekstreutslag Tid Alle land vil ha meninger om hvilken langsiktig optimal prisutvikling de ser seg best tjent med. For Norges del vil trolig optimal oljepris være høyere enn for de fleste andre vestlige land. På den annen side er den antakelig lavere enn optimal pris for de fleste OPEC-land som stort sett er enda mer oljeavhengige enn Norge. Det at f.eks. Saudi-Arabia i dag muligens ønsker en lavere oljepris enn Norge, betyr ikke at de nødvendigvis vil ønske seg en lavere bane enn Norge på lang sikt, i alle fall dersom en grunner seg i at Saudi-Arabia er mer oljeavhengig i sin utenriksøkonomi enn Norge. På den annen side kan det tenkes at dersom Saudi-Arabia maksimerer sin inntekt over lengre sikt enn Norge kan deres optimale pris ligge lavere enn Norges i hele den periode Norge maksimerer over. Men det kan også skje politiske endringer som gjør at Saudi Arabia får et mer kortsiktig perspektiv enn deres ressursbasis og langsiktige markedsposisjon skulle tilsi. Det vil avhenge av hvilke faktorer som til en hver tid har størst innvirkning på deres oljepolitikk. Dette illustrerer at det ikke er noen lett vurdering å si hvor enkeltlands optimale prisnivå ligger. I figuren er det også tegnet inn en kurve med store amplituder. Den representerer en prisutvikling som er "helt tilfeldig", altså uten noen form for mekanismer som bremser kortsiktige fluktuasjoner rundt en mer langsiktig trend. Der denne kurven ligger over substitusjonsgrensen, kommer den i konflikt med oljeeksportørers langsiktige interesser. For IEA-landene er alle priser over det de mener er kostnadsgrensen uønsket. Der kurven kommer under kostnadsgrensen, kommer en i konflikt med IEA-landenes langsiktige interesser. Dette betyr at både eksportører og importører har interesse av at prisene ikke skal bevege seg ut over disse grensene; det er fellesinteresse i å unngå ekstremløsningene. 5

6 Hvordan kan Norge ivareta sine interesser om prisnivå, stabilitet og forutsigbarhet i oljemarkedet? Om det skulle være slik at dagens pris på ca. 20 dollar er lavere enn det vi ideelt ønsker oss, hvor høyt skal vi ønske prisen? Over hvilken sikt skal vi optimalisere? Vi skal ikke her gå ytterligere inn på denne prisnivå-diskusjonen, men heller drøfte enkelte virkemidler som kan nyttes for å påvirke oljemarkedet i den for oss til enhver tid ønskede retning. Som oljeproduserende IEA-land er det klart at vi i prinsippet kunne argumentere for at kostnadsgrensen skal være så høy som mulig. Vi kunne hevde en politikk i IEA som gikk inn for økt oljeavhengighet, redusert substitusjon etc. Men vi skal se bort fra dette her, da det ligger utenfor hva som virker som aktuell politikk alle forhold tatt i betraktning. Imidlertid skal vi se nærmere på hva slags økonomisk betydning Norge kan tenkes å ha i oljemarkedet, og vår rolle overfor OPECs kvote- og prissystem, som primærgrunnlag for en drøfting av norsk politikk i oljemarkedet. Norges økonomiske betydning i markedet I 1986 sto Norge for 1.5 prosent av verdens oljeproduksjon på 2933 mill tonn. Av IEA-landenes råoljeimport sto vi for en noe større andel, 3.8 prosent, og av EF-landenes import av råolje og oljeprodukter, 4,8 prosent. Selv om det ikke er en selvsagt sak å fastslå hva som egentlig er råoljemarkedet, har det stort sett vært enighet om at andelene Norge har er såvidt små at vi ikke vil kunne regulere prisene i særlig grad ved bare å endre egen produksjon innenfor de rammene det normalt vil være snakk om ( prosent?). Dette til tross for at de respektive andelene sannsynligvis vil øke de nærmeste par årene. Økonomisk teori gir imidlertid belegg for å kunne forvente prisendringer selv ved marginale endringer i tilbudet, bare etterspørselen er tilstrekkelig uelastisk. Innenfor visse prisområder er det ikke usannsynlig at etterspørselen fortsatt er det, spesielt på kort sikt. Dersom det ikke er noen form for direkte prisregulering i markedet (som OPECs fastprissystem, se senere), kan dermed norske produksjonsendringer føre til observerbare prisreaksjoner. Om en imidlertid forutsetter at OPEC beholder sitt fastprissystem, vil imidlertid prisendringer grunnet i marginale norske produksjonsendringer ikke virke særlig sannsynlig. Norges muligheter til å påvirke oljeprisen antas av de fleste observatører og analytikere derfor eventuelt å ligge i den indirekte dimensjonen, og da hovedsaklig gjennom OPEC. OPEC vil sin tur kunne regulere markedet gjennom tilbudt kvantum eller prisreguleringer, som Norge så vil dra fordel av. Dette samspillet av kvalitativt ulike typer virkemidler som nyttes for å virke inn på kvalitativt forskjellige mål, som i sin tur er virkemidler for å fastsette et kvantum og en pris i et marked, gjør at norsk politikk i oljemarkedet blir en svært sammensatt problemstilling å behandle. Vår begrensede økonomiske betydning, sammen med vår, tross alt, også begrensede internasjonale politiske rolle, tilsier at andre aktører i større grad kan influere oljemarkedet enn det vi kan. For Norge vil det normalt være snakk om eventuell marginal påvirkning. Men siden en prisendring på én dollar tilsvarer en brutto verdiendring av vår petroleumsproduksjon på i størrelsorden 4-5 milliarder kroner, og en endring i skatteinntektene på ca. 2 milliarder kroner, betyr det at selv 6

7 marginale endringer i oljeprisnivået er av betydelig økonomisk interesse for Norge. Dersom en maksimerer over lengre perioder, utgjørt de små marginalene flersifrede milliardbeløp. Norge og OPECs kvotesystem OPEC har ofte blitt kalt et kartell. Men en teknisk-økonomisk optimal tilpasning for et salgskartell vil tilsi et produksjonsnivå som gir maksimal profitt for hele organisasjonen under ett. Fordelingen av produksjonen mellom de enkelte land ville da være slik at produksjonskostnadene blir minst mulig. Dette ville kunne innebære stengning av produksjonen i enkelte land og inntektsoverføringer mellom landene. De praktiske og politiske vanskeligheter det ville medføre å få et overnasjonalt kartell til å virke slik, gjør at OPECs markedsstrategi blir langt vanskeligere å fastslå enn det en kan komme fram til ved kun å bruke økonomisk teori. 4 Et av hovedproblemene er at OPEC er en sammenslutning av til dels svært ulike land og landgrupper. En til enhver tid entydig gruppering av landene kan vanskelig foretas etter en bestemt type kriteria. De ulike oppfatningene om maktforholdene i OPEC går stort sett etter ulike økonomiske og politiske konstellasjoner. Hva som er viktigst av økonomiske, militære, innen- eller utenrikspolitiske faktorer i den totale avveiningen i hvert enkelt medlemslands oljepolitikk, kan variere over tid, liksom de enkelte lands innflytelse innad i organisasjonen. Uten å gå nærmere inn på de enkelte faktorene og deres betydning totalt, tyder erfaringer 5 på at bruk av rene profittmaksimerende modeller på aktørlandene i oljemarkedet er å forenkle virkeligheten for grovt. Disse erfaringene viser at de ulike forsøk som er gjort med slike modeller, har ført til markedsscenarier og prisprognoser som stort sett har vist seg å være misvisende. Både ulike former for velferdsmaksimering, og politiske og militære situasjoner må legges til ønskene om å maksimere inntekt i analysen av oljeeksporterende lands adferd. Alt i alt kan en derfor si at tilbudet av råolje i hovedsak fastsettes politisk. I den politiske vurderingen 6 inngår blant annet også økonomiske og militære vurderinger. Det synes for eksempel rimelig å tro at tilbudet vil være påvirket av hvor etterspørselskurven ligger. De enkelte oljeeksportørers tilbud vil også være påvirket av hvor stort øvrige oljeeksportørers tilbud er, spesielt diskutert er i hvilken grad OPEC-landenes eksport er påvirket av ikke-opec-lands eksport. En analyse av fastsettingen av tilbudet av råolje fordrer imidlertid en innsikt i hele det økonomiskpolitiske samspillet det bestemmes i, der en går fra det generelle til det partielle så snart en nytter hovedsakelig politiske eller hovedsakelig økonomiske tilnærmingsmåter. 7 I et pris-kvantumsdiagram kan således tilbudskurven oppfattes som helt uelastisk. Den flyttes mot høyre når en produksjonsøkning vedtas og mot venstre ved en produksjonssenkning. Årsaken til at tilbudskurven flyttes, ligger imidlertid utenfor en modell for selve prisfastsettelsen. 7

8 B. Tilbud av råolje fra OPEC Pris Tilbudskurve Kvantum En norsk aktivitet i et slikt marked vil måtte ta sikte på å påvirke de beslutningene som ligger bak flyttingen av denne politisk fastsatte tilbudskurven. OPECs samhold og evne og vilje til å regulere tilbudet blir helt avgjørende for prisutviklingen. For å oppnå dette kan Norge i prinsippet nytte en hel skala av ulike virkemidler av økonomisk, politisk, psykologisk og retorisk art, både som press og som motivasjon. Norske produksjonsreduksjoner er da ett slikt virkemiddel som eventuelt virker politisk og psykologisk motiverende på OPEC, slik at OPEC flytter tilbudskurven mot venstre gjennom å redusere sin produksjon mer enn de ellers ville ha gjort. Mens en situasjon med et, etter norsk mening, for høyt prisnivå vil påvirkningen måtte gå i retning av at de flytter den mot høyre. Norsk politikk må således utformes fleksibelt nok til at den ivaretar disse skiftende interessene av å påvirke prisen i ulike retninger. Det er forståelig at det for medlemslandene i OPEC, som stort sett er utviklingsland, ikke er motiverende å redusere egen produksjon for at rike, industrialiserte land som Norge skal tjene mest mulig penger. Desto mer demotiverende er det om Norge dertil neglisjerer den kostnaden de har påtatt seg for å holde prisnivået på råolje oppe. Det inntektstap de bærer, bærer de alene. Men det de oppnår, nemlig et høyere prisnivå, er et fellesgode alle selgere av råolje nyter godt av. Gratispassasjerer er aldri populære, men det kan hjelpe noe om Norge uttrykker aksept og respekt for OPEC som organisasjon, selv om medlemslandene i OPEC rent faktisk fortsatt er de som bærer byrdene ved en høy oljepris. 8

9 Men et forsiktig medspill er bare et stykke på vei mot det OPEC-landene ser som en fullt akseptabel løsning. De vil ønske at Norge yter like mye som OPEC selv, med andre ord blir fullt betalende passasjer, kanskje til og med at vi betaler mer på grunn av vår allerede høye levestandard. Det er således sannsynlig at OPEC-landene vil kreve stadig mer av norsk medspill. Dette vil kreve en fast, bevisst og smidig diplomatisk og politisk holdning fra norsk side. Norge og OPECs prissystem Vi skal i det følgende tolke markedspris på råolje som den prisen som fremkommer på grunnlag av etterspørselskurven og det hovedsakelig politisk fastsatte tilbudet, beskrevet foran. Dette er en pris som prinsipielt er forskjellig fra OPECs administrerte pris, bestemt gjennom deres fastprissystem. OPECs administrerte pris og markedsprisen kan utenfor visse grenser imidlertid ikke fristilles fra hverandre. En endring av den administrerte pris kan foregå ved at markedet presser den i en bestemt retning. Teknisk foregår overgangsfasen blant annet gjennom forskyvning av volum omsatt etter faste administrerte priser, til spotmarkedet, hvor olje omsettes på en fra dag til dag basis. Men i nokså uelastiske etterspørselsområder (over en bestemt tidshorisont), kan det også være mulig å administrere prisen i en bestemt retning. I markedet er det da en hel serie likevektsløsninger, som administrator kan velge mellom. Da det vil falle utenfor artikkelens hovedproblematikk å gå i dybden på alle sammenhenger mellom og varianter av prissettingssystemer på olje, skal vi i den videre diskusjonen holde oss til de to prisene som er nevnt over. Det er imidlertid viktig å merke seg at det vi kaller markedsprisen, ikke er det samme som den prisen som fremkommer i spotmarkedet. Spotmarkedsprisen er et resultat av den administrerte prisen og markedsprisen. Eksistensen av et spotmarked betinger at det er en administrert pris i oljemarkedet, og spotprisen vil avhenge av hvor høyt den administrerte prisen er satt i forhold til markedsprisen. Når hoveddelen av mengden i markedet blir omsatt til administrerte priser, vil selve markedsprisen ikke være observerbar. Men den er en pris som er underliggende for alle de andre faktiske priser observerbare i markedet. Den vil ligge mellom den administrerte prisen og spotmarkedsprisen. Stort sett har OPEC holdt seg til et fastprissystem på råolje. Det oppstår imidlertid et problem når de samtidig regulerer kvantum tilbudt i markedet, noe som medfører at systemet egentlig blir overbestemt. Det fordrer endring enten av prisen eller av kvantum så snart de ikke samsvarer med etterspørselskurven. Dersom etterspørselen endrer seg og pris og/eller kvantum ikke reguleres deretter, oppstår en ubalanse i markedet som gir seg uttrykk i økt spotmarkedssalg, juksing på kvoter etc. Så lenge OPECs fastsatte pris samsvarer med likevektsprisen i markedet ( markedsprisen), vil det være likegyldig om en selger som Norge tilpasser seg den ene eller andre prisen. Dersom etterspørselen synker og OPEC ikke justerer sin pris eller volum i takt med dette, vil Norge måtte velge mellom å holde på OPECs administrerte pris og dermed risikere å få avsetningsproblemer, eller å ta den pris som markedet "gir", og omvendt ved en etterspørselsoppgang. 9

10 Nå er det vanligvis betydelig vanskeligere å observere slike etterspørsels- og tilbudsgap enn å illustrere det i et pris-kvantums-diagram som blir brukt i akademiske fremstillinger. Spotmarkedet blir imidlertid, og delvis med rette, brukt som et barometer for hvor nær de to prisene er hverandre. Men fluktuasjoner grunnet i inelastisitet i etterspørselen og etterspørelspsykologiske forhold kan også oppstå. En prisendring i spotmarkedet behøver således ikke nødvendigvis skyldes misforhold mellom etterspurt og tilbudt kvantum på kort eller kanskje heller ikke på mellomlang sikt. I uelastiske etterspørselsområder vil OPECs fastprissystem derfor kunne ha avgjørende betydning for prisnivået. Uten en låsing av prisene på kort og mellomlang sikt, vil en kunne få betydelig større fluktuasjoner enn det en ellers ville kunne oppleve. Statoil senket i 1984 sine priser til et nivå under OPECs administrerte pris. Situasjonen i råoljemarkedet i 1984 var da hele tiden preget av et press i retning av stadig lavere priser og/eller lavere OPEC-kvantum. 8 En kan si at OPEC ble presset fra skanse til skanse over flere år, og da Norge gikk foran til en neste skanse skapte dette skarpe reaksjoner og irritasjon i OPEC. Dette bidro i sin tur til at også OPEC satte ned sine priser. 9 Muligens ville markedssituasjonen uansett ha tvunget OPEC til å gjøre det, slik at Statoils handling kun fremskyndet deres prisnedsettelse. Men dette kan ha vært ille nok, og det kan tenkes at reaksjonene ble forsterket på grunn av en generell kritisk holdning til norsk oljepolitikk og vår gratispassasjer-rolle (på det tidspunkt). Fokusering kun på utviklingen av oljeprisen i dollar, kan imidlertid være misvisende som markedsindikator. Den kraftige økningen i kursen på dollar i perioden bidro nemlig også til å presse oljeprisen i dollar ned. Kjøpekraften til de oljeeksporterende landene gikk i perioden imidlertid stort sett opp. 10 For Norge vil det antakelig være svært vanskelig å delta formelt i OPECs prissystem. Det ville ha vidtrekkende konsekvenser som blant annet ville innebære en sterkere styring av private oljeselskaper og antakeligvis en ny beregningsmåte for statens skatter og avgifter (dagens normprissystem er basis for det i dag). Det vil dertil bli vanskelig å holde fast ved et fastprissystem, uten at en får avsetningsproblemer i et svakt marked eller inntektstap i et stramt marked. Men i et psykologisk og politisk påvirket oljemarked kan en tenke seg at en gjennom et uformelt samarbeid kunne unngå slike situasjoner en kom opp i i Og det er jo faktisk bare i usikre situasjoner at vi vil kunne oppleve et problem der den administrerte prisen og markedsprisen avviker i vesentlig grad. På kort sikt og kanskje også på mellomlang sikt, der det er et visst etterspørselspsykologisk variasjonsspekter og temmelig uelastisk etterspørsel, kan det synes som om OPECs fastprissystem er det eneste som stabiliserer oljeprisen, og det kan ikke være i Norges interesse å utfordre det om det er mulig å unngå. Norsk politikk i oljemarkedet Fram til mai 1986 fulgte offisiell norsk oljepolitikk en såkalt "rent kommersiell linje". Det vil si at det ikke var ønskelig å uttrykke offisielt at markedspolitiske vurderinger ble trukket inn i utformingen av den. Således anså man lenge at den beste markedspolitikk var å ikke ha noen i det hele tatt. Som gratispassasjer i oljemarkedet var da også Norge i den best tenkelige stilling fordi vi 10

11 kunne øke vår produksjon og samtidig høste prismessige fordeler av andre lands produksjonsreduksjoner. Norge kunne hevde at de petroleumspolitiske beslutninger ble foretatt på kommersielt grunnlag. Allerede i første halvdel av 80-tallet påvirket imidlertid forhold i andre land norsk produksjonspolitikk. Petroleumspolitikken ble politisk influert gjennom f.eks. det britiske avslaget av Sleipner-avtalen og utsettelsen av gass- og fremskyndelsen av oljeproduksjonen på grunn av avsetningsproblemene med gass til (for) høye priser på kontinentet (oljeopsjonspolitikken). 11 Det ble etter hvert oppfattet som stadig vanskeligere å uttrykke en slik "rent kommersiell linje". Delvis skyldtes dette den vekt OPEC etter hvert tilla Norge og andre produsentland utenfor organisasjonen. Denne vekten politiserte Norges rolle som oljeeksportør. Det at OPEC retorisk fremholdt enkelte produsentlands betydning for markedsutviklingen, gjorde trolig slike land viktigere i markedet enn hva deres respektive markedsandeler alene skulle tilsi. Gjennom den erklærte støtten til OPEC i 1986 og inngåelsen av Troll-avtalen med Frankrike samme år ble det offisielt uttrykt at norsk petroleumspolitikk ikke lenger bare er kommersielt, men også politisk influert og bestemt. Norges mål i oljemarkedet er altså en prisutvikling som er mest mulig forutsigbar, mest mulig stabil og på et etter norsk mening "rimelig høyt nivå". Blant aktuelle virkemidler til å støtte opp om norske målsetninger har vi i denne artikkelen spesielt sett på forholdet til OPEC og deres regulering av pris og kvantum. Det betyr ikke at norsk oljeproduksjon økonomisk ikke kan ha en innvirkning på markedet på kort sikt, at IEAs politikk ikke er viktig, eller at ikke norsk politikk vil kunne ha etterspørselspsykologiske virkninger. Valget er foretatt ut fra hva som synes å være variable det i dag totalt sett er ønskelig å påvirke. Hva slags praktiske muligheter har så Norge i utformingen av sin markedspolitikk for råolje? Som støtte til OPEC trakk Regjeringen fat pr. dag tilbake fra oljemarkedet i de to siste månedene i I januar 1987 bestemte de seg for å redusere produksjonen 7.5 prosent i forhold til prosjektert nivå. Dette tiltaket ble forlenget i juli til å gjelde ut året. Den norske politikken, slik det er utformet i dag, er altså ensidig i form og begrenset i tid, og således i tråd med det vi har påpekt foran om fleksibilitet i utformingen. Offisielt kalles dette tiltaket unilaterelt, men er vel egentlig overfor OPEC bilateralt, idet norsk politisk medspill er gjort betinget av en viss politikk fra OPECs side ved å forutsette at OPEC kan yte noe som gkør at de klarer å stabilere prisene på et visst nivå. Produksjonsvolumet i 1987 synes imidlertid å bli liggende ca. 15 prosent over 1986-nivået, og volumet i 1988 enda noe høyere enn 1987-nivået. Dette skyldes investeringene i økt oljeproduksjon besluttet i første halvdel av 1980-tallet. Det totale tilbudet av råolje fra Norge øker altså selv om en reduserer i forhold til foreliggende planer. Nå har vi argumentert for at Norges eventuelle betydning i oljemarkedet trolig ligger i markedspolitiske og ikke kvantumsmessige forhold. Trolig er vår støtte som oljeeksporterende land i den oljeimporterende vestlige verden viktig. Ut fra dette skulle en kanskje mene at ovennevnte produksjonsendringer ikke betyr noe for den innflytelsen vi måtte ha i markedet. Imidlertid kan 11

12 norske produksjonsreduksjoner gi norsk politisk medspill troverdighet. Fravær av en slik symbolsk reduksjon kan derfor føre til redusert markedspolitisk betydning. Det avgjørende er hvorvidt politikken forblir troverdig overfor OPEC, og således en psykologisk-politisk støtte for organisasjonen til å regulere markedet. I den situasjon vi nå opplever, med en sterk norsk produksjonsøkning, vil vi kunne få kritikk fra OPEC for at vår støtte ikke lenger er troverdig. Dermed kan skjerpede krav om produksjonsreduksjoner komme. Dersom dette skjer, må en vurdere hvorvidt kostnadene vil overstige forventet vinst (økonomisk og politisk) før en eventuelt går med på å redusere produksjonen ytterligere i forhold til planene. En trussel om avvisning av samspillet kan da alt i alt bli den beste politikken. Det er nemlig slett ikke sikkert at OPEC vil se seg tjent med offentlig å kritisere Norge, med mindre de er temmelig sikre på å oppnå noe. Såfremt Norge har noen betydning i oljemarkedet vil det at de kritiserer Norge forgjeves, kunne svekke det. Mens OPECs politikk overfor Norge vil ikke bare avhenge av norsk politikk og markedsforhold. Den vil også være en funksjon av OPECs interne situasjon. I en for OPEC eller et medlemlands vanskelig situasjon kan ikke-opec-produsenter bli kritisert som syndebukker uten at en har oljepolitiske, men heller mer generelt politiske, mål med det. Når det gjelder prispolitikken er det verdt å merke seg at OPEC, i alle fall ikke offentlig, har satt fram krav om norsk medspill i sitt fastprissystem. Dette er forsåvidt påfallende, all den tid vi ble utsatt for den kraftige kritikken i Dersom det ikke allerede er gjort, kan Norge som støtte til eksisterende medspill også (underhånden?) bli enig med OPEC om konsultasjoner dersom partene ønsker å endre offisielle priser. Her igjen er det spørsmål om vinst ved å unngå uønskede virkninger av prisendringer mot de bindinger slik konsultasjon i noen grad ville medføre. Det er på den annen side mulig at OPEC er fornøyd med at de norske prisene i noen grad nå holdes hemmelige i en periode etter salgsdato, slik at en unngår umiddelbare markedsreaksjoner av eventuelle norske prisendringer. En annen mye omtalt politikk er en aktivitet i en dialog, eller samspill, mellom konsument- og produsentland av olje. En slik dialog skulle ha som målsetning å øke stabiliteten og forutsigbarheten i markedet. Norge kan antas å ha spesielle fortrinn som initiativtaker til et slik samspill på grunn av sin posisjon med interesser felles både med konsument- og produsentland. En slik dialog erstatter selvsagt ikke en norsk utenrikspolitikk på det oljepolitiske området. Men om dialogens mål faller sammen med våre egne energipolitiske målsettinger, kan det tenkes at den kan være et supplement til bl.a. OPEC-politikken. Men hva kan egentlig oppnås ved en slik dialog? Det synes viktig å ikke favne for vidt og søke å oppnå ting som det ikke er markedsmessig dekning for. For omfattende målsetninger vil, ved at de inkluderer forhold det ikke er mulig å bli enige om, vanskeliggjøre enighet om saker det reelt er grunnlag for. Hovedsaken synes å kunne være at eksportører og importører holder kontakt med hverandre og utveksler informasjon og synspunkter som kan øke forutsigbarheten i markedet. Forutsigbarhet kan føre til at land innfører tiltak mot kommende ekstremendringer, noe som i sin tur virker stabiliserende. Kontakten kan også virke i retning av å øke den gjensidige forståelsen av at kjøper og selger av olje er avhengige av hverandre. 12

13 Det kan i sin tur øke muligheten for at partene optimaliserer sine langsiktige interesser på bekostning av de mer kortsiktige, såsom å unngå ekstreme prisutslag. En annen sak er om Norge ved å være aktiv i et samspill mellom konsumenter og produsenter, vil kunne dempe den kritikken vi risikerer å få framover på grunn av produksjonsøkningene. Det synes vanskelig å peke på direkte negative virkninger ved en norsk aktivitet ved et slik samspill, bortsett fra kostnader på budsjett- og personalsiden. Det vil være betydelig billigere enn produksjonsreduksjoner, dersom de i noen grad er alternativer. Alt i alt er det behov for en politisk og diplomatisk fasthet, styring og smidighet i norsk markedspolitikk for olje. Å satse på ulike typer forskning på energiområdet for å avveie mer presist de relativt kompliserte økonomiske og politiske forhold vi står overfor, vil således være en ubetydelig investering selv om en kun oppnår relativt sett små endringer. Marginaler i oljemarkedet blir, som nevnt tidligere, fort til milliarder av kroner. Avsluttende merknader Denne artikkelen diskuterer ulike faktorer som virker inn på vurderinger av hva som er ønsket oljeprisutvikling for eksport- og importland. Vi har drøftet måter Norge kan tenkes å influere prisen på og muligheter for utforming av politikk som ut fra dette kan foreligge. Vi har imidlertid ikke på noen systematisk måte tatt stilling til størrelsen på de forskjellige typer innflytelse Norge eventuelt har i oljemarkedet. Om dette kan oppfatningene variere, fra ingen til relativt stor betydning. Artikkelen peker på flere forhold Norge må ta hensyn til i sin utenriks oljepolitikk. Disse forholdene er deler av samme helhet. De ulike tiltakene bør koordineres dersom de skal gi en ønsket totaleffekt til en lavest mulig kostnad. Dette gjelder både eventuelle produksjonsreguleringer, prispolitikken, forholdet til IEA og utformingen av en mer multinasjonal aktivitet innenfor et samspill mellom konsument- og produsentland. Politikken skal også være slik at den bevarer norsk handlefrihet og fleksibilitet. Ønsker i én periode om at prisen bør beveges oppover, kan skifte med at den i andre perioder bør beveges nedover eller holde seg konstant. Det faktum at oljemarkedet påvirkes av så kvalitativt forskjellige faktorer som økonomi, politikk og psykologi er med på å sette tilleggskrav til politikken. Da marginale prisendringer utgjør store beløp for norsk økonomi, er vår eventuelle marginale innflytelse vel verdt å ta hensyn til og bruke på best mulige måte. Også for å håndtere press av ulikt slag når det måtte komme. Således har energipolitikk etablert seg som en varig og viktig del av norsk utenrikspolitikk i det faglige skjæringsfelt mellom økonomi og statsvitenskap. Litteratur Austvik, Ole Gunnar, 1986: "Søkelys på mekanismene i oljemarkedet", NUPI-rapport nr.97 Mars. "Oljepriser og valutakurser", NUPI-notat nr. 362 September. 1987: "Political Gas Pricing Premiums", OPEC Review no. 2 Juni. 13

14 Griffin & Teece (ed.), 1982: OPEC Behavior and World Oil Prices, George Allen & Unwin, Boston/Sydney. Heise, Horst, 1987: "Oil will remain unstable", Calgary Herald 11.juli. Morrison, Michael B., 1987: "The Price of Oil. Lower and Upper bounds", Energy Policy October. Petroleum Intelligence Weekly (PIW) 14.september NOTER: 1. Dette er særlig diskutert i USA. 2. Vi ser her bort fra eventuelle ringvirkninger og mottiltak som måtte bli satt i verk som følge av det proteksjonistiske tiltaket. Hva som skjer med eksportørlandenes pris, eller verdensmarkedsprisen på råolje, vil avhenge blant annet av hvor tollmuren blir satt. 3. Om nedre og øvre grenser for prisutviklingen på olje ut fra rent økonomiske kriterier se f.eks. Morrison (1987). 4. Det er foretatt en rekke analyser av dette både ut fra politiske og økonomiske vurderinger. Se f.eks. Griffin & Teece (1982). 5. Erfaringer med ulike modeller og prisprognoser er referert i Austvik (Mars 1986), side I hovedsak foretatt av OPEC, eventuelt av OPEC i en eller annen form for samspill med andre aktører i markedet. 7. Dette var også en hovedkonklusjon fra IAEEs verdenskonferanse for energiøkonomer i Calgary, Canada juli Se f.eks. Heise (1987). 8. Dette skyldes primært fall i etterspørselen men også økt produksjon utenfor OPEC. 9. Statoil - og Norge - ble sterkt kritisert for dette. Senere har prissettingsspørsmålet vært bemerkelsesverdig lite påaktet i diskusjonen om Norges forhold til OPEC. Dette til tross for at enkelte mener at det kanskje er et viktigere verktøy for OPEC i markedet enn produksjonsreguleringene. Se for eksempel PIW (1987). 10. Se Austvik (september 1986). 11. En nærmere diskusjon av norsk gasstrategi i perioden er foretatt i Austvik (juni 1987). 14