Nede for telling. det tar syv nordmenn å skifte en lyspære. jeg husker da jeg kunne stoppe vaktmesteren og bare få en ann berit sagedal Forsvarsbygg

Transkript

1 dokumentar Nede for telling Metoden New Public Management skulle effektivisere staten. I stedet fortviler fagmiljøer, forskere og ansatte over et byråkrati som bruker mer tid enn noen gang på å administrere seg selv. tekst DANIEL G.R. BUTENSCHØN foto JIMMY LINUS illustrasjon LINA RAKNES Bergen/Oslo/Trondheim Ann Berit Sagedal i Forsvarsbygg vet svaret. Når lyspæren over skrivebordet er gåen, må en skrive ut en ordre på ny pære og sende den til bestilleren i Forsvaret, som videresender den til det sentrale servicesenteret, der noen lager en arbeidsordre som sendes til Forsvarsbyggs servicesenter i bygget ved siden av der en sitter. Der leter de opp en tilgjengelig servicetekniker, sannsynligvis fra et firma i en by like ved, som forhåpentligvis rykker ut. Det utstedes en regning som må godkjennes av teknikeren, attesteres av en sjef og sendes til fakturasenteret på Hamar for bokføring. Det tar syv nordmenn å skifte en lyspære. Jeg husker da jeg kunne stoppe vaktmesteren og bare få en, sier Sagedal. Men det var før Forsvarsbygg ble skilt ut som selvstendig enhet for å effektiviseres og avbyråkratiseres EFFEKTIVT! Forvaltningens kvinner og menn har fått et nytt vokabular: Måloppnåelse. Stykkprisfinansiering. Internfakturering. Resultatenheter. Konkurranseutsetting. Brukere og bestillere og kunder. Ordene er blitt ensbetydende med en storstilt modernisering av offentlig sektor de siste tiårene. Det finnes solskinnshistorier. Og det finnes absurde kostnadsbomber og skjebnesvangre svikt. Tellekantene hjemsøker vårt land. Men vi ga ikke gass før resten av verden hadde bremset opp, sier professor i statsvitenskap Tom Christensen ved Universitetet i Oslo (UiO). 22. juli-kommisjonen fortalte om en beredskap gått til grunne i byråkratisk sirup og misforstått målstyring: Målene politiet drev etter var «preget av hva som er lett å måle. Men måler man det som er viktigst?» spurte kommisjonen. Slusene åpnet seg. Lærere og byråkrater, leger og veiarbeidere, skattefolk og pleiere har de siste ukene alle varslet om «politilignende» tilstander: Et telletyranni som vingeklipper dyktige og velmenende fagfolk. Den norske tellekulturen er blitt det politiske fellesløftet som ingen vil ha æren for. det tar syv nordmenn å skifte en lyspære. jeg husker da jeg kunne stoppe vaktmesteren og bare få en ann berit sagedal Forsvarsbygg «ALT LYKKES FOR DETTE PARTI!» Statsminister Gro Harlem Brundtland var storfornøyd etter Arbeiderpartiets landsmøte i Hun holdt opp et valgmanifest som understreket at «god gammeldags dogmatikk» var parkert. Nå skulle byråkrati og offentlig detaljstyring nedkjempes. Ikke at ideen var ny. På slutten av 70-tallet hadde etterkrigstidens planøkonomi klappet sammen i et fyrverkeri av stagflasjon og mislykket motkonjunkturpolitikk. Offentlig sektor maktet ikke utgiftene sine. PÆREKONTROVERS. Ledelsen i Forsvarsbygg sier de ikke kjenner seg igjen i Ann Berit Sagedals lyspærehistorie. Alle forsto at noe måtte gjøres, sier tidligere Høyrestatsminister Kåre Willoch. Fra den anglosaksiske verden kom det seilende en romslig verktøykasse som kaltes New Public Management (NPM). Det var en slags ideologisk kantine der en kunne forsyne seg med dynamiske lederprinsipper fra privat sektor. Det viktigste var å organisere offentlig virksomhet som foretak og selskaper, og konkurranseutsette offentlige tjenester. Ikke minst dro man frem en klassiker fra forretningslivet: mål- og resultatstyring, som innebar at man på en eller annen måte skulle telle kvalitet og dermed kunne konkurrere om «brukernes» gunst. I Europa ble NPM omfavnet som en etterlengtet medisin mot seiglivede europeiske byråkratier. Utgiftene til offentlig sektor skulle ned, sier Willoch. Markedsvisjonen hadde tilhengere av alle farger. Ikke minst hos en fremadstormende generasjon av Labour-politikere med Tony Blair i spissen. De kalte sin versjon av NPM for «Den tredje vei». De ville markedstilpasse det offentlige men med staten selv ved roret. Brundtlands krets med unge disipler som Jens Stoltenberg var fullstendig frelst av «Den tredje vei», forteller Noralv Veggeland, professor i statsvitenskap ved Høyskolen i Hedmark. Begeistrede arbeiderpartifolk kom hjem fra studieturer til Australia og New Zealand, der arbeiderpartiregjeringer hadde dratt markedstilpasningen av offentlig sektor lengst av alle. Det neste tiåret skulle landsmoderen selv få teste ut prinsippene. New Public Management var helt fargeblind. Det gjorde den dessverre ikke mer reflektert, sier tidligere arbeids- og administrasjonsminister Victor D. Norman. Etter jubellandsmøtet i 1987 ville journalister vite om det var et historisk vendepunkt de var vitne til, hvorpå Brundtland svarte: «Det får historien avgjøre». SJEFSTRATEGEN. Gro Harlem Brundtland trengte en sterk strateg. Mannen hun fant var finansråd Tormod Hermansen.

2 nede for telling 4 5 foto: berit roald/ntb scanpix foto: per svensson/aftenposten/ntb scanpix 5 foto: håvard bjelland foto: steve eason/hulton archive/getty images/aop 3 (1) MARKEDSTRO I. Ronald Reagan vant det a merikanske valget i 1980 ved å si ting som «The state is not the solution. The state is the enemy.» (2) GOOD DAY! Kåre Willoch og Thatcher håndhilser i Det britiske underhuset i Margaret Thatcher ble britisk statsminister med slagordet «You can t buck the market. The market bucks you.» New Public Management påvirket Høyres eget «moderniseringsprogram» lansert samme år. (3) MARKEDSTRO III. En ny Labour-generasjon med Tony Blair i spissen lanserte sin egen NPM-variant «The third way» der staten selv skulle stå ved roret i en markedstilpasning av offentlig sektor. De hadde sitt eget slagord også: «Efficiency. Efficiency. Efiiciency.» (4) REFORMATOR. Arbeids- og administrasjons minister Victor D. Norman (H) i Vi har fått det verste av alle verdener, sier han i dag om organiseringen av offentlig sektor. (5) ALT LYKKES FOR DETTE PARTI. Landsmoder Gro Harlem Brundtland og fremtidig partileder Torbjørn Jagland etter jubellandsmøtet i De omfavnet Blairs «tredje vei» og erklærte krig mot byråkratisering og ineffektivitet. (6) FULL GASS MED HELSE. Den ferske statsminister Jens Stoltenberg med helseminister Tore Tønne i 2001, mens de driver gjennom de nye helseforetakene av Stoltenberg kalt «en liten revolusjon i norsk forvaltning». foto: per løchen/ntb scanpix foto: bettmann/corbis/ntb scanpix 2 1 Hermansen var en beveger i Arbeiderpartiet og en av de få med kapasitet til å drive gjennom store samfunnsendringer nærmest på egen hånd, sier professor Veggeland. I 1989 åpnet Hermansens rapport «En bedre organisert stat» for bedriftsøkonomiske styringsmodeller og selskapsformer i forvaltningen. Staten skulle bli smidigere ved å organisere forvaltningen på en armlengdes avstand fra politikerne, sier Tormod Hermansen til DN. To år senere iverksatte Stortinget en omfattende fristilling av offentlig sektor. EØS-avtalen i 1994 videreførte Hermansens ideer om konkurranseutsetting og anbudsordninger. Men det var ekstremt viktig at styringsform passet med produktet. Offentlig sektor er så mye mer enn enkel tjenesteproduksjon, sier Hermansen. Hermansen frontet selv de nye tankene. Som konserndirektør bragte han det gamle Televerket på markedet som Telenor. Telefoni var et offentlig produkt alle var enige om at kunden selv kunne betale for, og var i Hermansens ånd derfor egnet til fristilling. SUNNE DYR I GODT MILJØ. «Nå blir det altfor mye frihet her», tenkte politikerne. Friheten de hadde begynt å gi ut med den ene hånden, begynte de å hale inn med den andre, sier professor Christensen ved UiO. Vi begynte forsiktig, med få og ganske overordnede mål. Men snart kom tildelingsbrevene pakket inn i stadig flere og mer detaljerte mål, sier Tormod Hermansen. Og var et mål først kommet inn, så ble det gjerne værende. Mål- og resultatstyring ble et beist som vokste av seg selv. Det begynte å besudle handlemåter og avgjørelser i en tellefiksert offentlig sektor, sier Christin Wathne, seniorforsker ved Arbeidsforskningsinstituttet. Skrytecaset til effektivitetsekspertene i Statskonsult var Veterinærinstituttet i Oslo. Mottoet var «Sunne dyr i et godt miljø». Av dette ble det avledet 548 effektorienterte resultatmål. Veterinærene hadde et ark i skuffen som de dro ut omtrent hver time og krysset av hvilke delmål de hadde jobbet med. Om du er så opptatt av hva du holder på med, så sier det seg selv at du ikke får holdt på med noe, smiler Tom Christensen, som fulgte praksisen. Politikerne hyret inn konsulenter for å drive moderniseringsbutikken. Holthekonsult ble brukt av Arbeiderparti-miljøet for å kartlegge lønnsomheten av nyorganiseringer som Forsvarsbygg. Eilif Holthe opplevde markedstilpasningen som et felles løft: Partiskillene mellom Høyre og Arbeiderpartiet ble mindre. For Arbeiderpartiet ble økonomisk lønnsomhet spiselig. En annen viktig aktør var Econ der Jonas Gahr Støre en stund var arbeidende styreleder som hadde departementene som storkunder. Direktør Kjell Roland hadde stor tro på NPM: Vi hadde ingen ideologiske motivasjoner, men som økonomer en viss begeistring for tankesettet bak New Public Management, sier Roland. TIDEN ER FOR KNAPP. Varsellampene glødet over hele Europa.Andre land hadde vært mer ihuga reformatorer enn Norge. På slutten av nittitallet kom det dramatiske rapporter fra OECD selve fanebæreren for NPM. NPM var slett ingen suksess ute i verden, sier professor Christensen. Det hverken bedret økonomien eller skapte effektivitet. Politiske ledere mistet kontrollen til administrato- rer og selskapsledere.tjenestene sank i verdi, sa rapportene. I Arbeiderpartiets mønsterland Australia og New Zealand var NPM attpåtil blitt reversert. Vi hadde en alle tiders sjanse til å lære fra andres feil. Men gjorde det ikke. Norge tråkket klampen i bånn. I mars 2000 ble Jens Stoltenberg statsminister for første gang. Han hadde et ambisiøst moderniseringsprogram. Nøkkelen: Omorganiseringen av sykehusene. Og det gikk fort. Helseminister Tore Tønne vedgikk at måling av effektivitet «ikke var like lett i et sykehus som i en fiskeribedrift», men mente på prinsipielt grunnlag at «bedre effektivitet gir bedre kvalitet». det som teller er ikke lenger medisin, men bevisstløs produksjon av tellbare «helsetjenester» karen rosendahl overlege ved Haukeland sykehus New Public Management et svært vidt begrep som beskriver en rekke reformer i offentlig sektor siden 1980-tallet. NPM skulle øke effektvitieten innen offentlig sektor. Tanken var at markedsorientering innenfor offentlig sektor vil lede til et mer kostnadseffektivt tilbud av offentlige goder uten at det får negative virkninger. [[2]] Konkurranse TRE KJENNETEGN [[1]] Offentlig sektor organiseres etter modell fra privat sektor. Altså at forvaltningen organiseres som foretak og selskaper. Ordinær offentlig forvaltning får en begrenset plass i vårt forvaltningssystem. Organisering av sykehusene som foretak. Og statsselskap som Telenor, Statkraft, NSB og Statens vegvesen. [[3]] Introduksjon utsetting og bruk av anbud ved offentlige innkjøp. I stedet for at det offentlige selv produserer tjenestene, overlates dette til private aktører etter anbudsrunder. Det er omfattende bruk av anbud i Norge, blant annet i helse- og omsorgssektoren som i barnevernet og eldreomsorgen. av mål- og resultat styring og stykkpris finansiering (innsatsstyrt finansiering). Innsatsen må måles. Politikerne formulerer mål for virksomhet. Kvalitet måles ved hjelp av kvantitative indi katorer. Hentet fra industrien, der antall spiker kan telles. Vanskeligere i for eksempel helsesektoren. Den 9. november var partileder Thorbjørn Jagland partipisk da han åpnet Arbeiderpartiets landsmøte: «Til dem som fortsetter å rette skytset mot eget parti i stedet for mot høyrefløyen, vil jeg si: Vi har ikke tid til dere. Det er for mye som står på spill.tiden er for knapp.» HELSEMONOPOL. Skjærtorsdag morgen 2012 sluttet bena til Eivind Tveit Vik (4) å virke. Han ropte fra sengen. Vi ble redde. Det har gått langsomt bedre, men vi vet ikke hva som er galt, sier faren Bjørnar Vik. Eivind er på Haukeland sykehus for å ta en MR-skanning av hodet. Anestesiteamet ankommer. Siden det er umulig for en fireåring å ligge urørlig i den magnetiske tuben skal han legges i narkose. Moren Renate Tveit vet det er et stort inngrep for en liten kropp. Hun er informert om risikoen. Gutten må jo ta narkosen før vi vet om han tåler den, sier hun. Overlege ved avdeling for barneradiologi Karen Rosendahl legger armene i kors: Narkose er en stor belastning for ungen. Og en stor kostnad for sykehuset, sier hun. Rosendahl har gjort en pilotstudie der barn ble innkalt til skanning sent på kvelden isteden med pysj og kosedyr. Ungene hadde ikke fått hvile på dagen, og sovnet så tungt at MR-undersøkelsen lot seg gjennomføre uten narkose. Snart ringte foreldre fra hele landet. Statens senter for epilepsi ville benytte ordningen. Overtiden ble mer enn veid opp av besparelsene ved å unngå narkose. Det var vinn-vinn-vinn, sier Rosendahl, som søkte ledelsen om midler til narkosefrie kvelder. Hun fikk avslag. Overtidskostnadene gikk på et annet budsjett, ser du, som var sprengt. Jeg fikk forståelse av at det ikke var mulig å overføre midler mellom budsjettene. Det var i hvert fall det de sa. Vi leger anklages ofte for å leke Gud. Men på norske sykehus ligger Gud i tallene, sier Rosendahl. Avdelingsleder Aslak Aslaksen bekrefter avslaget, selv om han betegner piloten som «spennende». Men det var altså ikke bare budsjettpostering som avgjorde dette Karen Rosendahl peker på et falmet foto av en eldre mann på en sliten, gul vegg et sted i katakombene under Haukeland sykehus. Overlege Karl Maurseth. Bildet er fra den gang avdelingene ble styrt av de beste legene, ikke økonomiske administratorer. Det kunne selvsagt forekomme økonomiske avvik hvis en overlege for eksempel lot seg friste av ny eikeparkett. Men det var verdt risikoen, mener Rosendahl: I dag hjelper det ikke å ha en klok sjef. Det som teller er ikke lenger medisin, men bevisstløs produksjon av tellbare «helsetjenester». JAKTEN PÅ DRG. Det er monopolpenger, sier medi- sinprofessor Steinar Westin ved NTNU. Etter at helseforetakene kom i 2002 har de forskjellige avdelingene og funksjonene blitt drevet som resultatenheter som konkurrerer mot hverandre og andre sykehus: Nordmenn har fått fritt sykehusvalg slik at når en pasient velger et sykehus, får sykehuset penger. Forskjellen fra et ekte marked er at det ikke er borgernes private penger som brukes. Det er fortsatt offentlige penger. Noen later som de kjøper. Noen later som de selger. Utfordringen var: Hvordan skape konkurranse

3 MANGE MÅL, LITE MENING. Overlege og barneradiolog Karen Rosendahl på Haukeland sykehus foran bildet av sin gamle mentor. Vi leger anklages ofte for å leke Gud. Men på sykehusene ligger Gud i tallene. STOR BELASTNING. Eivind Tveit Vik (4) legges i narkose av anestesiteamet før han legges inn i MR-maskinen. Det var vinn-vinn-vinn, sier Karen Rosendahl om pilotprosjektet som demonstrerte hvordan sm å barn kan skannes uten narkose. i det som tross alt var bare var ett offentlig system? sier Westin. Løsningen ble noe amerikanske forsikringsselskap hadde utviklet som het «diagnoserelaterte grupper», eller DRG. DRG er et redskap for å refundere kompliserte medisinske prosedyrer uten å betale for hver enkelt sprøyte og pille. Når et sykehus gjennomfører en bestemt operasjon, får sykehuset betalt etter en fast sats. Man setter en prislapp på sykdommer og tilstander, og omsetter det på markedet. Dermed kan pasienter klassifiseres som enten lønnsomme eller ulønnsomme, avhengig av hva de lider av. Enkle og forutsigbare sykdommer er enklere å behandle og gir en mer forutsigbar profitt. Systemet vrir hvilke pasienter som behandles. Ofte er det de kronisk syke som prioriteres bort, sier Westin. Kodingen kan også vri hvordan pasientene behandles. Mulighetene for å utnytte operasjonskapasiteten maksimalt og få statlig refusjon, kan senke terskelen for rutinemessige operasjoner som brokk, skulder, hemoroider og åreknuter. Dette er et enda større problem ved de private klinikkene. De driver behovet opp, sier professor Westin. Og når prislappen på diagnosene er høyst forskjellige er det duket for triksing. Eller «kreativ koding» som det kalles i helsevesenet. Den første store skandalen kom da Aftenposten i 2003 avslørte at en assistentlege ved Rikshospitalet i Helse Sør hadde tilbudt seg å skaffe øre-nese-hals-avdelinger millioner av kroner fra staten ved å fikse statistikken over diagnoser mot ti prosent i provisjon. Leger vet godt at det kan være uskarpe grenser mellom bronkitt og lungebetennelse. Helse Sørs vanskeligheter med å skille store mandler fra kompliserte ganelidelser var nok noe over denne grensen, sier professorer Westin. I dag er man mer klar over hvor grensene går. Like fullt føler mange sykehusleger seg presset av administrasjonen til å tyne mest mulig penger ut av kodingen av diagnoser og lidelser. En jordmor forteller DN at det er blitt lavere terskel for å bruke tang på fødende kvinner, fordi fødselen dermed kan bli kodet som «komplisert» og dermed utløse en høyere DRG-sats. Dette fremfor å vente en ekstra halvtime, kanskje massere magen hennes, få en helt naturlig fødsel, sier jordmoren, som vil være anonym. DN kjenner til selskaper som hjelper sykehusene med å maksimere disse inntektene. Det vi nå ser er at systemene virker. Prislappene er kommet i første linje. Vi har rett og slett invitert noen tusen gode medarbeidere til et marked der de alle skal selge strikk i metervis, sier Steinar Westin. Administrerende direktør Stener Kvinsland i Helse Bergen er ukjent med at DRG vrir behandlingen på denne måten. systemet vrir hvilke pasienter som behandles. ofte er det de kronisk syke som prioriteres bort reidar westin professor i medisin ved NTNU Man må rette baker for smed. Det forekommer jo juksere i alle systemer, sier han. Like fullt er DRG-kodene politiske virkemidler. Og man må vokte seg for at politisk styring fra siden skal utfordre den grunnleggende rettigheten at behovet for behandling bestemmer pasientens plass i køen. HELSEUVESENET. «Altså. Hvis jeg gikk til en Toyotadealer, ville vi satt oss ned og bestemt nøyaktig hvilken bil jeg skulle ha, og jeg ville fått en leveringsdato umiddelbart. Hvis jeg skulle fått en kneoperasjon ville jeg dessverre ikke fått samme informasjon. Jeg skulle ønske vi hadde et helsevesen i Norge som var kundetilpasset.» Det sa helseminister Bjarne Håkon Hanssen da han besøkte en japansk Toyota-fabrikk i 2009, fanget på film i dokumentaren «Helsefabrikken». De siste årene har styringsfilsofien Lean blitt en hit i næringslivet og blant internasjonale konsulentselskap som McKinsey. Den er basert på nettopp Toyota og har til hensikt å rasjonalisere driften ved å skrelle bort all unødig tidsbruk. Nå er Lean også innført på norske sykehus. Leger reagerer på hvor mye tid effektivitetsrapporteringen tar fra tiden med pasientene. Tall fra Legeforeningens forskningsinstitutt viser at sykehusleger nå bruker 46 prosent av arbeidsdagen på direkte pasientrettet arbeid en nedgang på 8 prosentpoeng på ti år. Andre betakker seg for Lean-konsulenter som klokker hvor lang tid de holder engstelige pasienter i hånden. Den nye tids stykkprisverden og tellekultur har trengt dypt inn i legers og sykepleieres hverdag, og kolliderer så ofte med profesjonsetikken at det må være lov å spørre hva man egentlig tror vi produserer på et sykehus, mener en ung lege ved Oslo universitetssykehus. Hun sitter i en kantine på Ullevål. Er det helse, trygghet, livskvalitet? Dette er mange forskjellige ting som vanskelig lar seg tallfeste uten VRIR HANDLING. Eivind må ligge i MR-skanneren i 40 minutter. Mange leger føler at mål- og resultatstyringen vrir legegjerningen mot det som kan telles, istedenfor det som gavner pasienten.

4 HOLDER TELLINGEN. Dagens fangst: 289 kontrollerte bilister. Bare bilister igjen før årets kvote er oppfylt.det er slik Stortinget har tallfestet det politiske målet om null dødsfall i trafikken. GODT, GAMMELDAGS POLITIARBEID. Trondheims tema for organisert kriminalitet og narkotika har nettopp rullet opp en østeuropeisk narkobande ved hjelp av god, gammeldags spaning på gaten. Vi prøver å gjøre det meningsløse meningsfullt innenfor de trange rammene vi har, sier teamleder Sigrid Finne. KNEPET. Helge Hjørnevik i sin Chevy Impala har glemt førerkortet. Politibetjent Ole Marius Sand mener det er viktig for politiet å være synlig «selv om vi ikke kniper de største trafikkfarene på en onsdag klokken 13». at man taper noe. Hva er verdien av å sitte å holde noen i handa, en person i dyp krise og nød? spør hun. Legen tror måling av innsatsfaktorer som konsultasjoner, behandlede pasienter, liggedøgn og ventetid har fått stor oppmerksomhet fordi de er enkle å telle, på bekostning av hvilken helseeffekt innsatsen har. Alt sammen munner ut i dette: Dette er mistillit satt i system. Det er ikke sant at leger og sykepleiere motiveres av grådighet. De motiveres av å gjøre en god jobb og se at folk får det bedre. Når får vi ikke lenger får sette pasientens behov først. Hun tar på seg den hvite legefrakken og spaserer ut av kantinen på Ullevål. Jeg har gått til det skritt å be barna mine slutte å leke lege. STREKER I REGNSKAPET. Morgenen er bare full av nedturer. 21-åringen våkner med et rykk. Hodet er unaturlig tungt. Dessuten står det et narkotikateam fra Trondheimpolitiet over ham. På bordet i den helt uvaskede hybelen utenfor Trondheim sentrum ligger det mer hasj enn han kan skryte av er til eget forbruk. Det er ikke lett å ta på seg bukser med håndjern på, sier gutten slukøret. Han får en sigarett av den ene spaneren, som trekker på skulderne.... meningsløst å ta fyrer som dette når storfisken sitter et annet sted i byen og skor seg på ham, sier spaneren. I politiet er en strek i regnskapet blitt en god ting. Det meste telles som uttrykk for kvalitet i politiarbeidet bilister skal de stoppe hvert år, for å oppfylle det politiske målet om null dødsfall i trafikken. Da får det ikke hjelpe at vi må ut å stoppe 80 år gamle damer klokken 14 på onsdag formiddag for å nå måltallet vårt, sier en betjent førstelinjebrukere av narkotika må de også ta. Som 21-åringen. Stasjonssjef på Sentrum politistasjon i Trondheim, Arve Nortvedt, peker på at trafikkontroller fører til økt synlighet og at når man tar «småfisken» i narkosaker så får man også mulighet til å få informasjon om større fisker: Like fullt vrir jo måltallene våre hvordan vi jobber. En gutt jeg ville tatt en prat med for 15 år siden, lager vi oftere en rask sak på i dag. Og det hender så klart at vi huker inn gamle kjenninger og gir dem en bot på 5000 kroner for innehav av hasj. Vi tror jo ikke det nødvendigvis har noen forebyggende effekt. Samtidig kan vi ikke overse at det de faktisk gjør er straffbart, sier stasjonssjefen, som skrev masteroppgave om målstyring på Politihøyskolen. Narkoteamleder Sigrid Finne setter 21-åringen i en celle. Hun regner med å slippe han ut morgenen etter. Hun ville heller brukt tiden sin høyere opp i narkopyramiden for å ramme tilbudssiden. Men det er så tidkrevende at det ikke gir nok tellestreker. da får det ikke hjelpe at vi må ut og stoppe 80 år gamle damer klokken 14 på onsdag formiddag for å nå måltallet vårt politibetjent i Trondheim Det er selvsagt frustrerende at det som teller bestemmer politiarbeidet ikke hva vi vet funker best. MÅLENE FRA OVEN. Det ble masse perverterte effekter nedover i systemet, sier Paul Larsson, tidligere seksjonssjef for strategisk analyse i Politidirektoratet. Han satt blant annet i en gruppe som jobbet med måleindikatorer for politiet den første tiden etter oppstarten av POD. Snart styrte målskjemaene det meste. Tildelingsbrevene var sinnssyke smørbrødlister med mål, sier Larsson. Tidligere hadde selvstendige politisjefer vært trege til å innrette seg etter mål. I dag sitter de på åremål og får både tildelinger og personlige bonuser basert på måloppnåelse. Da forsvinner også tildels det frie lederrommet for selvstendig tekning som 22. juli-kommisjonen etterlyser i politiet, mener seniorforsker Christin Thea Wathne ved Arbeidsforskningsinstituttet: Politiledelsen er blitt måltallenes marionetter. Erik Eriksen, sekretær i Oslo Politiforening, forteller at politiarbeid på gata kom til å dreie seg mest om ting som var enkle å telle. Oppklaringsprosent og saksbehandlingstid trumfet alt: Du fikk ikke bortforklare lav oppklaringsprosent med at vi hadde jævla bra beredskap, for å si det sånn, sier Eriksen. I dag prioriterer derfor politidistriktene saker ut fra hvor enkle de er å oppklare. Tyverier nedprioriteres fordi det gjerne mangler vitner og man ofte ikke vet når forbrytelsen er skjedd. Narkotika har derimot vært en velkjent «fikser» av statistikken i mange år. Man kan ta så mange man nærmest gidder. Det er bare å rykke ut i kjente miljøer. Du tar dem, oppretter sak: sak oppklart, sier Paul Larsson. Christin Thea Wathne har i sitt doktorgradsarbeid sett hvordan tellekulturen grunnstøter mot politifolks syn på eget arbeid. 58 prosent av politifolk rapporterer at det er en «stor belastning» å avslå borgernes fore-

5 KONSEKVENSENE. 22. juli-kommisjonens rapport har skapt debatt. I offentlig sektor er refrenget nå det samme: Etter noen tiår med effektivisering og avbyråkratisering, er resultatet det motsatte. BYRÅKRATISERING «Bureaucracy defends the status quo long past the time when the quo has lost its status.» Laurence J. Peter Også i andre av målene krever målstyringen sine kvinner og menn: Det må holdes tilsyn med målutviklingen. Av de nye årsverkene vi har fått ved sykehusene de siste ti årene, er halvparten administrative stillinger. I departementene har antall ansatte vokst med 13 prosent de siste tre årene, ifølge Aftenposten. På 70-tallet brukte hver tiende byråkrat mesteparten av tiden på «metaoppgaver» altså rent administrative gjøremål utenfor kjernevirksomheten. I dag bruker hver tredje byråkrat mesteparten av tiden på administrasjon en spektakulær vekst, sier professor Tom Christensen ved UiO. Avdelingsdirektør Eivind Tesaker i Kulturdepartementet skapte blest da han varslet om voldsomme beslutningspyramider. Han fortalte at jo flere ansatte, jo tregere gikk arbeidet. INSENTIVKRØLL OG FARGEKODER «Kall det hva du vil, det er insentiver som får folk til å jobbe hardere.» Nikita Krustsjov I Nav har de karakterkort med fargekoder på måloppnåelse. Lokalkontorene ble en stund premiert med ledertrøyer i de kjente Tour de France-fargene. Gul trøye gikk til kontoret som samlet var best. Den prikkete klatretrøyen til kontoret som hadde størst forbedring. Og så videre. Tillitsmenn i Aust-Agder, som til stadighet vant trøyer, påpekte imidlertid ironien i at de tross høy skår på saksbehandlingstid også hadde landets mest misfornøyde Nav-brukere. Enda et bevis på at man ikke klarer å måle det rette, sier leder Hanne Nordhaug i NTL Nav. Trøyene ble skrinlagt. En kan ikke sende milliarder ut i et system og si «gjør det beste ut av det», sier direktør for fylkeslinjen i Nav Bjørn Gudbjørnsrud. I Forsvarsbygg har de skjermer i vrimlearealene med gult, grønt eller rødt på måloppnåelse innenfor de over 100 målene Forsvarsbygg måles på. Tidligere var det bilder av avdelingslederne som var farget, men etter oppmerksomhet om «gapestokkmetoder» fra DN ble bildene fjernet. RAPPORTERINGSHYSTERI «Written reports stifle creativity.» Ross Perot All ledig tid brukes på forberedelsesskjemaer, individuelle opplæringsplaner, underveisrapporter, logger over telefonsamtaler med foreldre og tilsnakk, you name it! sier en lærer. Daglig leder Aase Aamdal Lundgaard i Deloitte Norge tok nylig bladet fra munnen i en DN-kronikk: «Vi skal dokumentere hva vi har gjort, eventuelt hva vi ikke har gjort, og hvorfor vi ikke har gjort det. Dersom noe går galt har vi granskninger og kommisjoner som ikke bare sjekker hva som gikk galt, men om hele hendelsen ble dokumentert i henhold til forventet prosedyre. Jeg får følelsen av at det er like kritikkverdig å ha mangelfull dokumentasjon, som faktisk å ha unnlatt å gjøre noe. Men får vi friskere pasienter eller flinkere skolebarn?» Målstyring er fornuftig, det. Men papirene og dokumentene får et eget liv, sier Kjell Roland, tidligere leder i Econ. For tiden sirkulerer et dokument i forvaltningen med tittelen «Retningslinjer for retningslinjer». Dette fikk DN-kommentator Eva Grinde til å spørre: «Er det et rop om hjelp?» REVISJONSSAMFUNNET Karaktersystemer og farge kodede målkort er på fremmarsj. Vi måler produksjon og tjenester fordi det er nødvendig for å ha kontroll på en saksmengde på i måneden, sier tjenestedirektør i Nav, Bjørn Gudbjørgsrud. Men hyppig måling er også et resultat av at vi skal rapportere oppover, og Riksrevisjonens store fokus på avvik kan vri oppmerksomheten vekk fra andre ting. Maktutredningen i 2003 konkluderte med at Norge var blitt et «revisjonssamfunn». Systemet styres av kontrakter, og da må det kontrolleres om dette utføres. Det er en skog av tilsyn i Norge som påser at dette skjer, sier professor Noralv Veggeland. I revisjonssamfunnet er det viktigere å telle enn å tenke, sier en kilde i Skatt Øst. I Skatteetaten skal vi ha 80 prosent «treff» det vil si funn av avvik i undersøkte saker. Hvert år begynner vi å se på de store fiskene som vi vet skjuler ting. Men det er tidkrevende, og vi ender snart opp med å lete der vi vet feilene finnes, som i reiseregninger. For oss er det heldigvis slik at publikum er mer fornøyd jo dårligere jobb vi gjør. KOSTNADSEKSPLOSJON «Selv om arbeidet stanser, fortsetter kostnadene å løpe» Cato En postkasse bestilt og montert hos Forsvarsbygg, endte med en regning på 7000 kroner inklusive ingeniørarbeid. Dette er et helt spesielt tilfelle for rehabilitering av et gammelt og verneverdig anlegg hvor det var nødvending med spesialtilpasset løsning, sier Forsvarsbygg i en kommentar. Kostnadene overskrider effektiviseringsgevinstene i det byråkratiet vokser på bekostning av kjernevirksomheten, sier professor Noralv Veggeland. Ifølge en rapport fra Asplan Analyse i 2005 gjør den offentlige anbudsordningen varer og tjenester fem til ti prosent dyrere. «Tidligere kunne jeg gå i bokhandelen, ta den blyanten jeg trengte og be om at den ble notert på instituttet», sier NTNU-professor Tor G. Syvertsen til Aktuell.no. «Nå må jeg spørre en konsulent tidligere kalt sekretær om å skaffe en blyant, og da må konsulenten lete lenge for å finne hvilken av NTNUs leverandører som leverer slike og bestille en som antagelig blir levert ved neste samleleveranse om tre uker. Da går jeg heller og kjøper en blyant for egne penger, slik at jeg kan få gjort arbeidet unna nå. Det er en parodi på det gamle Øst-Tyskland.»

6 foto: tor jarild/aftenposten/ntb scanpix NESTOR PÅ ANDRE TANKER. Vi må tenke forfra, sier Tormod Hermansen. Han la i 1989 grunnlaget for markedstilpasningen av offentlig sektor med rapporten «En bedre organisert stat» og fulgte opp med å ta det gamle Televerket til markeds som Telenor. spørsler om hjelp. 52 prosent melder at vold og trusler er en tilsvarende belastning. Alt byråkratiet og at meningsfulle politioppgaver må vike for oppgaver som fanges inn av målesystemet, er en enorm belastning for politiet på gata. LEGG NED FORETAKENE. Vi må tenke forfra, sier Tormod Hermansen. Nestoren bak markedsreformene vil legge ned helseforetakene: Når man prøver å lage markeder der det ikke er grunnlag for det, fungerer det dårlig. Da blir det både ekstrakostnader og mer byråkrati. Det var dette vi sa i 1989, sier han. Også andre sentrale NPM-bakmenn følger Hermansen. Kjell Roland som styrte Econ mener det er oppstått ubalanse mellom innslaget av marked og mengden politisk styring: Vi overvurderte hva markedstilpasningen av offentlig sektor kunne gjøre. Vi undervurderte sterkt byråkratiseringen og ansvarspulveriseringen som fulgte med. I ettertid er det forbløffende å se hvor galt det gikk, sier Roland. Han mener de burde sett at det ikke ville fungere å flytte suksesslogikken fra Telenor inn i for eksempel helsesektoren. -Norsk forvaltning kjennetegnes jo av kompetanse og motivasjon. Det legger til rette for sunn fornuft og delegering. Det vi har gjort viste seg å være kontrært til et slikt system, der tillit er avgjørende, sier han. Fornuften tapte til slutt. Politikere kjekler om ansvaret for tellekaoset. Venstresiden sier det er Høyres forkjærlighet for Margaret Thatcher som står bak. Høyresiden at det er Arbeiderpartiets hang til sovjetisk planstyring. Tidligere arbeids- og administrasjonsminister Victor D. Norman tror problemet er at alle har innført NPM, men ingen vil snakke om det. Willoch, Brundtland, Bondevik, Stoltenberg. Alle markedstilpasset staten, men ingen vil stå for det fullt ut, sier han. Da ender man med masse halvveismodeller der ingen sitter med det fulle ansvar og man roper på staten når sykehusene ikke fungerer. -Det er som å rope på samferdselsministeren når bilen din går i stykker. Vi har fått det verste av alle verdener. SKJELLSORDET. Politikerne har unngått å bruke begrepet New Public Management overhodet. «Jeg har ikke hørt om NPM, men hvis dere er mot det, er jeg også mot det,» sa Jens Stoltenberg til LOs Kartellkonferanse i New public management har figurert høyt oppe i fagforeningenes avskyresolusjoner. I en artikkel med tittelen «New public masquerade» harselerer Norsk tjenestemannslags magasin Ny Giv med hvor varsomme regjeringens medlemmer er med å ta ordet «NPM» i sin munn. når man prøver å lage markeder der det ikke er grunnlag for det, fungerer det dårlig. da blir det både ekstrakostnader og byråkrati tormod hermansen Det er bare tull at Stoltenberg ikke vet hva NPM er. Han vil bare kalle det noe som er mindre ideologisk belastet, sier professor Kjell Arne Røvik til DN i dag. Det er uansett NPM-språk og NPM-målstyring som ligger til grunn for alle styringsfilosofiene som råder i 2012 i både privat og offentlig sektor, mener han. Kjerneideen om at den enkelte enheten som en kommune er en resultatenhet sitter så til de grader i ryggmargen selv hos den laveste byråkrat, og har utryddet nesten alle andre ideer, sier professoren. Siden Tormod Hermansen var aktiv i politikken har Stortingets kontroll- og konstitusjonskomiteen vunnet makt og respekt. Opposisjonen og journalister stiller statsråder til ansvar for den minste ting som går galt. Det er skapt en ond spiral hvor ministrene er livredde for å miste kontrollen og skaffer seg ryggdekning gjennom tall. Det er åpenbart at medisinen mot tellekantene er delegering av ansvar. Men statsråder tør bare ikke gi fra seg makt etter et kritisk medieoppslag. I stedet lover man å styre enda tettere, sier Hermansen NPM-BINGO. 28. august. Justis- og beredskapsminister Grete Faremo trer opp på Stortingets talerstol. Hun skal fortelle landet hva hun gjør med beredskapen etter den skjoldende rapporten fra 22. juli-kommisjonen. Signaturblikket rett frem. Titulerer presidenten. Så: «... ledelsen i politiet må tydeliggjøre mål og stille krav til resultater og måloppnåelse i distriktene [...] mer resultatorientert ledelse [...] forsterket lederansvar [...] ledelsesoppmerksomhet knyttet til resultat.» Man må jo ha mål. Men vi skal nok se på hvor mye rapportering vi faktisk driver med at dette er en måte å gjøre ting på som ikke funker. Dette må vi alle ta inn over oss. Også de som kikker oss i korta, sier fornyingsog administrasjonsminister Rigmor Aasrud. En gang har jeg lyst til å svare at «akkurat det er en statistikk jeg ikke har, og som jeg ikke vil skaffe meg heller». daniel.butenschon@dn.no