Forvaltningsrevisjon Hordaland fylkeskommune. Økonomistyring i Hordaland fylkeskommune

Transkript

1 Forvaltningsrevisjon Hordaland fylkeskommune Økonomistyring i Hordaland fylkeskommune Audit & Advisory November 2013

2 Samandrag Deloitte har kartlagt og vurdert økonomistyringa i Hordaland fylkeskommune. Økonomistyring omfattar aktivitetar og prosessar både på strategisk og operativt nivå i kommunen. Forvaltningsrevisjonen har hatt fokus på den operative økonomistyringa som omfattar budsjettering, budsjettoppfølging og rapportering. Økonomiområdet er etter vår vurdering organisert på ein tenleg måte, og fylkeskommunen har i hovudsak tilstrekkelege ressursar, med nødvendig kompetanse, til å gjennomføra både overordna og delegerte økonomioppgåver på alle nivå i organisasjonen. I nokre einingar blir gitt uttrykk for at det er knappe ressursar og eit ønskje om meir økonomikompetanse. Det er viktig at fylkeskommunen er merksam på den risikoen dette kan representera i økonomistyringa. Det er positivt at Økonomiringen, som er eit samarbeidsorgan samansett av økonomimedarbeidarar frå organisasjonsstaben og dei fem fagavdelingane, blir opplevd som eit godt forum for gjensidig informasjonsutveksling og samhandling. Undersøkinga viser at fylkeskommunen har ei økonomistyring som sikrar at det blir utarbeidd eit realistisk budsjett, og at vesentlege avvik blir fanga opp og rapportert til administrativt og politisk nivå. Fylkeskommunen har også etablert dokumenterte rutinar, med klare rollar og ansvar for registrering av budsjettendringar. Generelle kutt i budsjettrammene til avdelingane, som ei følgje av vedtekne krav til innsparingar i det samla fylkeskommunale budsjettet, og inndekking av tidlegare års underskot ved skular, representerer ei utfordring for realismen i budsjettet, som fylkeskommunen bør følgja spesielt opp. Fylkeskommunen har etablert retningsliner for utarbeiding av budsjett, og det det blir gjennomført periodisk budsjettoppfølging som fangar opp avvik gjennom året. Den økonomiske rapporteringa dekkjer etter vår vurdering behova administrasjonen og politikarane har for økonomisk oversyn gjennom året, men rapportane kan i større grad omtala korleis den økonomiske utviklinga i løpet av året verkar inn på drifta/tenesteproduksjonen. Undersøkinga har avdekka nokre forbetringsområde ved økonomistyringa. Dette knyter seg til at: Retningslinjer og krav til økonomistyring ikkje er samla, men ligg dels i økonomihandboka og del under økonomikapittelet i kvalitetssystemet Økonomihandboka/kvalitetssystemet ikkje inneheld rettleiing/krav til korleis budsjettoppfølginga praktisk skal gjennomførast. Det ikkje blir gjennomført risikovurderingar på økonomiområdet Det er ikkje utarbeidd mal for tertialrapportane Tertialrapporteringa frå avdelingane til fylkesrådmannen inneheld ikkje ei vurdering av produksjonen i høve til driftsplanar. Tiltak for å følgja opp prognostiserte budsjettavvik i nokre tilfelle ikkje er tilstrekkeleg konkrete og målbare. Behov for å auka økonomikompetansen hos leiarar og økonomiarbeidarar 2

3 Innhald Samandrag Innleiing Metode Dokumentanalyse Intervju Verifisering og høring Revisjonskriterium Årsbudsjettet Realisme og fullstendigheit i budsjettet Budsjettoppfølging og rapportering Teoretisk plattform Data Økonomiske nøkkeltal og budsjettavvik Organisering, ansvar og oppgåver Rammer og verktøy i økonomistyringa IT-verktøy i budsjetteringa Budsjettprosessen Overordna budsjettrutinar Detaljbudsjettering i avdelingane Realistisk budsjettering Budsjettoppfølging Oppfølging av særskilde postar Oppfølging i avdelingane Budsjettreguleringar Vurderingar Forslag til tiltak...22 Vedlegg 1: Kommentarar frå fylkesrådmannen...23 Vedlegg 2: Oversikt over sentrale dokument og litteratur

4 1. Innleiing Deloitte har i samsvar med bestilling frå kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune gjennomført ein forvaltningsrevisjon av økonomistyring i Hordaland fylkeskommune. Prosjektet er gjennomført i samsvar med gjeldande standard for forvaltningsrevisjon 1. Føremålet med prosjektet har vore å kartlegge og vurdere om fylkeskommunen har budsjetteringsog registrerings-, og rapporteringsrutinar som sikrar god økonomistyring. Med bakgrunn i føremålet er det formulert følgjande problemstillingar: I kva grad har fylkeskommunen ei føremålstenleg organisering av budsjett- og økonomistyringsfunksjonane? o Har einingane tilstrekkeleg bemanning og økonomistyringskompetanse? I kva grad har Hordaland fylkeskommune ein føremålstenleg budsjettprosess? o Bidrar prosessen til at fylkeskommunen får eit realistisk budsjett for einingane sine driftskostnader? o Blir alle relevante informasjonskjelder nytta i budsjettarbeidet? o Blir det sett opp realistiske føresetnader for budsjettet? o Blir det gjennomført risikovurderingar i budsjettprosessen? I kva grad er det etablert føremålstenlege rutinar for økonomistyring knytt til: o Budsjettoppfølging? o Avviksanalyser og avvikshandsaming? o Prognosar? o Rapportering og oppfølging? I kva grad vert det sett i verk korrigerande tiltak ved avvik? 1 RSK 001, Standard for forvaltningsrevisjon 4

5 2. Metode Ved gjennomføring av forvaltningsrevisjonen av økonomistyringa i fylkeskommunen har vi gjennomgått dei overordna rammene og organiseringa på økonomiområdet. I tillegg har vi gjennomgått tre fagavdelingar og to skular for å undersøke i kva grad overordna krav og retningslinjer er kommunisert og blir gjennomført på ulike nivå i organisasjonen. 2.1 Dokumentanalyse Dokumentanalysen har omfatta ein gjennomgang av sentrale og lokale dokument, mellom anna regelverk, politiske saker, budsjettdokument, reglement, tertial- og årsrapportar, handbøker og rutinar. 2.2 Intervju Det er gjennomført intervju med økonomisjef, økonomiansvarlege i samferdselsavdelinga, kulturavdelinga og opplæringsavdelinga. I tillegg er det gjennomført samtaler med rektor og økonomi/adm-ansvarlege ved to skular. Referat frå intervju er verifisert av intervjuobjekta. Informasjon frå verifiserte intervju er nytta i rapporten. 2.3 Verifisering og høring Høyringsutkast til rapporten er sendt til fylkesrådmannen for verifisering og uttale. Fylkesrådmannen sin uttale er lagt ved rapporten. 5

6 3. Revisjonskriterium Kriteria er utleia frå autoritative kjelder i samsvar med krava i gjeldande standard for forvaltningsrevisjon. Kriteria omfattar lov- og forskriftskrav, retningsliner, delegasjonsreglement, anerkjent teori og beste praksis på området. 3.1 Årsbudsjettet I kommunelova 47 Årsbudsjettets bindande virkning går det fram følgjande: «1. Kommunestyrets eller fylkestingets bevilgninger i årsbudsjettet er bindende for underordnede organer. Dette gjelder ikke for utbetalinger kommunen eller fylkeskommunen er rettslig forpliktet til å foreta, jf. 46 nr. 1 tredje punktum. 2. Skjer det endringer i løpet av budsjettåret som kan få betydning for de inntekter og utgifter som årsbudsjettet bygger på, skal administrasjonssjefen, kommunerådets leder eller fylkesrådets leder gi melding til kommunestyret eller fylkestinget. 3. Får kommunestyret eller fylkestinget melding etter nr. 2 foran, skal det foreta nødvendige endringer i budsjettet. Det samme gjelder når det på annen måte gjøres kjent med forhold som kan bety vesentlig svikt i inntektene eller en vesentlig økning i utgiftene i forhold til budsjettet. 3.2 Realisme og fullstendigheit i budsjettet I kommunelova 46 nr. 3 går det fram at: «årsbudsjettet skal være realistisk. Det skal fastsettes på grunnlag av de inntekter og utgifter som kommunen eller fylkeskommunen kan forvente i budsjettåret.» Dette inneber at dei einskilde løyvingar og inntektsrammer budsjettet byggjer på skal være ført opp ut frå kva ein kan pårekne, og at også overslag over inntekter og utgifter skal være realistiske (jf. Ot.prp. nr. 43, ). Budsjettet skal være fullstendig, dvs. at alle forventa inntekter, innbetalingar og bruk av avsetningar samt utgifter, utbetalingar og avsetningar i året skal takast med (jf. budsjettforskrifta 6). Ifølge kommunelova ( 46 nr. 6) kan ikkje kommunar budsjettera med underskot. Dette betyr at dersom det ligg an til underskot må det setjast i verk tiltak for å få økonomien i balanse. Dersom ei eining/ eit område ikkje får auka rammer, må det setjast i verk tiltak for å redusere utgiftene. 3.3 Budsjettoppfølging og rapportering Det er fleire forhold som bidrar til god budsjettoppfølging. Dette omfattar mellom anna, relevant innhald i rapporteringa og oppfølging av avvik. Tidsriktig økonomirapportering: Overordna administrativt nivå og politisk nivå skal få informasjon om den økonomiske utviklinga. Det er eit krav i budsjettforskrifta 10 at administrasjonssjefen gjennom budsjettåret [skal] legge fram rapporter for kommunestyret eller fylkestinget som viser utviklingen i inntekter og innbetalinger og utgifter og utbetalinger i henhold til det vedtatte årsbudsjett. 6

7 Rapporteringsinnhald: Innhaldet i rapporteringa må være nøyaktig og av god kvalitet. Dette betyr mellom anna at det bør utarbeidast realistiske prognosar for forventa resultat ved årets slutt. Oppfølging av avvik: Vesentlege endringar i forhold til opphavleg budsjetterte inntekter og utgifter skal innarbeidast i budsjettet. I kommunelova 47, punkt 2 og 3 går det fram at: «2. Skjer det endringer i løpet av budsjettåret som kan få betydning for de inntekter og utgifter som årsbudsjettet bygger på, skal administrasjonssjefen, kommunerådets leder eller fylkesrådets leder gi melding til kommunestyret eller fylkestinget. 3. Får kommunestyret eller fylkestinget melding etter nr. 2 foran, skal det foreta nødvendige endringer i budsjettet. Det samme gjelder når det på annen måte gjøres kjent med forhold som kan bety vesentlig svikt i inntektene eller en vesentlig økning i utgiftene i forhold til budsjettet.» Vidare går det fram av forskrift for årsbudsjett for kommunar og fylkeskommunar: «10. Budsjettstyring «Administrasjonssjefen, eventuelt kommune- eller fylkesrådet, skal gjennom budsjettåret legge fram rapporter for kommunestyret eller fylkestinget som viser utviklingen i inntekter og innbetalinger og utgifter og utbetalinger i henhold til det vedtatte årsbudsjett. Dersom administrasjonssjefen eller kommune- eller fylkesrådet finner rimelig grunn til å anta at det kan oppstå nevneverdige avvik i forhold til vedtatt eller regulert årsbudsjett, skal det i rapportene til kommunestyret eller fylkestinget foreslås nødvendige tiltak. 11. Endringer i årsbudsjettet Det skal foretas endringer i årsbudsjettet når det må anses påkrevd. Kommunestyret skal selv foreta de nødvendige endringer i årsbudsjettet.» 3.4 Teoretisk plattform Økonomistyring omfattar aktivitetar og prosessar både på strategisk nivå og operativt nivå i ein organisasjon. Strategisk nivå omfattar strategiar og planlegging. På operasjonelt nivå inngår aktivitetar som budsjettering, avviksanalyse, rapportering, og iverksetting av korrigerande tiltak. Desse fasane kan illustrerast som eit styringshjul som vist i figuren nedanfor 2. God økonomistyring krev både føremålstenlege strukturar, system og rutinar, bemanning og kompetanse, samhandling og ein organisasjonskultur som til saman regulerer korleis økonomistyringa vert gjennomført. Dette er grunnelementa som må vere på plass for at ein skal kunne ha ei føremålstenleg og effektiv økonomistyring. Styringshjulet saman med grunnelementa er illustrert i figuren under: Strategi Mål Korr. tiltak Analyse og rapportering Organisasjon og kultur System og rutinar Kompetanse Samhandling Budsjett 2 Deloitte (2007). Desse fasane kan førekome i ulik rekkefølgje og styringshjulet kan innehalde fleire eller færre aktivitetar. 7

8 Analysar, rapportering og korrigerande tiltak ved avvik er sentrale moment i økonomisk styring. Rapporteringa skal bidra til å gje god styringsinformasjon til administrativ og politisk leiing. Gjennom året vil rapportane gje administrasjonen grunnlag for kunne utøva økonomistyring gjennom korrigerande tiltak og gjera omdisponeringar innanfor delegasjonsfullmakta. Rapporteringa vil gje politikarane grunnlag for å vurdera økonomisk status og utvikling, samt vera eit grunnlag for politiske omdisponeringar, prioriteringar og eventuelle tilleggsløyvingar. For å kunne oppnå tilfredsstillande styringsinformasjon til administrativt og politisk nivå må rapporteringa vera påliteleg, relevant og vera uttrykt på ein oversiktleg måte. Relevant i denne samanheng er knytt til at informasjonen er tidsriktig og presis i forhold til å få fram viktig styringsinformasjon. Grad av relevans i rapporteringsinnhald vil kunne vera avhengig av kva nivå rapporteringa er gitt til. Ein kan tenke seg at administrasjonen handterer meir detaljert styringsinformasjon om dei ulike einingane enn det som er relevant som styringsinformasjon for det politiske nivå. Påliteleg er knytt til at rapporteringa er i samsvar med dei faktiske forhold og gjev eit heilskapleg og korrekt bilete av til dømes ei eining, samt at grunnlagsdata for rapportering er korrekte og oppdatert. At informasjonen i rapporten er uttrykt på ein oversiktleg måte er naudsynt for at mottakarar skal kunne gjera ei samla vurdering av det som vert presentert. 8

9 4. Data 4.1 Økonomiske nøkkeltal og budsjettavvik Netto driftsresultat er det mest nytta måltalet for å vurdera kommunal og fylkeskommunal økonomi. For at økonomien skal bli vurdert som tilfredsstillande er det vanleg å setje netto driftsresultat til 3 % av driftsinntektene. Netto driftsresultat dei fire siste åra viser følgjande utvikling: Tabell 1 Utvikling resultat drift Tekst (tal i heile mill. kr) Drift Brutto driftsresultat 627,8 563,6 585,6 200,1 Netto driftsresultat 242,0 247,7 351,0 16,5 Resultat i % av driftsinntektene 3,3 % 3,5 % 5,5 % 0,3 % Tabell 2 Utvikling resultat investeringar Tekst (tal i heile mill. kr) Investeringar Finansieringsbehov 2700,2 2446,5 2499,5 1197,7 Bruk av lån 1064,3 1239,7 1368,5 1031,5 Låneandel 39,4 % 50,7 % 54,8 % 86,1 % Som det går fram av tabell 2 over, har fylkeskommunen i perioden hatt store og aukande investeringsrammer, men har samstundes makta å auka eigenfinansieringa. Det har såleis vore ein markant reduksjon i låneandelen av investeringane i perioden, men netto lånegjeld i prosent av inntektene har, trass dette, auka frå 59 % i 2009 til om 82 % i Sjølv om fylkeskommunen samla sett har hatt ei positiv resultatutvikling dei siste åra, viser etterfølgjande oversyn over budsjettavvik at forklaringa til resultatutviklinga er samansett, og at det er utfordringar knytt til einskildpostar i budsjettet og innanfor nokre av fagavdelingane. 9

10 Tabell 3 Budsjettavvik (tal i heile mill. kr) Tekst Skatt og rammetilskot 134,8 67,1 71,5 17,9 Kultur og idrett 0,7-0,3 1,2 1,2 Opplæring -32,7 4,8 36,2-29,4 Tannhelse 0 0 0,7 2,2 Samferdsel -53,2-115,3 134,5-61,6 Regional utvikling 0,2-0,3 1,2 1,7 Politiske organ og adm 16,0 4,5 4,0-2,3 Fellesfunksjonar m.m. 5,8 4,5 19,1 1,7 Konsesjonskraft -15,3-12,3 24,7-3,1 Lønsavsetjing og premieavvik 17,8 16,6 1,3 Renter -25,3 3,3-2,5 6,5 Momskompensasjon frå investeringar 22,6 34,7-0,3 38,1 Innsparingar fylkestingsak 38/10 35 Netto budsjettavvik +71,4 +7,3-17,2-65,2 Som det går fram av tabellen over, har det i perioden vore store meirinntekter på skatt og rammetilskot. Dette har i stor grad kompensert for meirforbruk på tenestesektorane og andre særskilt budsjetterte postar. Innan opplæringssektoren er det prosentvis små budsjettavvik i forhold til det samla budsjettet. Den einskildposten med størst budsjettoverskridinga dei siste åra har vore knytt til ekstern spesialundervisning. Samferdsel er den sektoren som i perioden har dei største budsjettavvika. Det har vore utfordringar med verksemda i Skyss, spesielt knytt til det nye kontraktsregimet med bruttokontraktar, utsett oppstart av anbodsruter i Fana og Os, endringar i soner og problem med nytt billetteringssystem. Hordaland fylkeskommune har rett til å ta ut konsesjonskraft og kan selja denne vidare i marknaden. Fylkeskommunen sit att med differansen mellom konsesjonskraftprisen ein må betala til kraftlaga og salsprisen ein får i marknaden. Som det går fram av tabellen over, kan dette mellomlegget variera mykje frå år til år, frå ei meirinntekt i 2010 på kr 24,7 mill. til ei mindreinntekt på kr 15,3 mill. i Den store auken i netto renteutgifter i 2012 skuldast at eit markant fall i marknadsrentene gjennom året slo raskare ut på inntektssida enn på utgiftssida. Fylkeskommunen har, i samsvar med finansreglementet, bunde renta på om lag 60 % av lånegjelda Delar av momskompensasjon for investeringar blir ført i driftsrekneskapen. Dette gjer at inntektene vil bli påverka at nivået på investeringane. Budsjettavvika syner at det over fleire år ikkje har vore samsvar mellom budsjettert og faktisk investeringsnivå. I tillegg er det på veginvesteringar vanskeleg å budsjettera momskompensasjon, mellom anna for de det på vegar har vore moms på varedelen, men ikkje på tenesteinnsatsen. Dermed kan det variera noko frå år til år kor stor del av investeringane som gir momskompensasjon. Denne utfordringa fell bort frå og med budsjettet for 2014 på grunn av at all momskompensasjon for investeringar frå det året skal førast i investeringsrekneskapen. 10

11 4.2 Organisering, ansvar og oppgåver Oppgåver knytt til økonomistyring blir utført på mange administrative nivå i fylkeskommunen, og er basert på ei utstrekt delegering av ansvar og mynde. Økonomiavdelinga under fylkesrådmannen, har det overordna ansvaret for budsjett, rekneskap, innkjøp og eigedomsforvaltning. Dei fem fagavdelingane, Kultur og idrett, Opplæring, Regional, Samferdsel og Tannhelse, har fått delegert ansvar for å utarbeide detaljbudsjett og styra økonomien innan godkjende budsjettrammer. Avdelingane har ikkje gjeve skriftlege føringar for korleis ansvar og oppgåver knytt til økonomistyring skal organiserast i underliggjande einingar, men avdelingane formidlar på ulike måtar føringar og forventningar til økonomistyringa i einingane. Mellom anna har Opplæringsavdelinga årlege budsjett- /økonomiseminar med dei vidaregåande skulane, der budsjettarbeidet vert sterkt fokusert. I alle avdelingane er det overordna ansvaret for budsjett og budsjettoppfølging lagt til einingar direkte under avdelingsdirektør. Seksjonar, skular og andre organisatoriske einingar har ressursar i eigen organisasjon som har ansvar for den daglege økonomioppfølginga og intern økonomisk rapportering. I intervju kjem det fram at ressursane einingane har til å gjennomføra oppgåver knytt til budsjettering og budsjettoppfølging er knapp, men tilstrekkeleg. Einingane er i stor grad avhengige av nøkkelpersonar, og dette gjer at dei er sårbare i samband med sjukdom og andre fråvær. Mynde og oppgåver knytt til å utarbeida detaljbudsjett på underliggjande organisasjonsnivå er tilpassa lokale forhold og delegert til mellom anna seksjonar, skular og andre ansvarsstader. I rekneskapen er det lagt til rette for overordna og lokal styring, kontroll og måling gjennom ei inndeling av kontoplanen i organisasjons-, ansvars- og kostnadsstader, og ved bruk av Kostrafunksjonar. Budsjettseksjonen i økonomiavdelinga har fire tilsette og koordinerer budsjettarbeidet i fylkeskommunen, både for driftsbudsjettet og investeringsbudsjettet. Seksjonen koordinerer også arbeidet med, og har ansvaret for å utarbeide den samla resultatprognosen for fylkeskommunen, og for den økonomiske rapporteringa til politisk nivå i fylkeskommunen. Budsjettseksjonen har også ansvar for økonomidelen i fylkeskommunen si årsmelding, som mellom anna inneheld kommentarar til dei største budsjettavvika kvart år. Budsjettseksjonen utarbeider dessutan finansrapportar som kvar tertial vert lagt fram til fylkestinget. I finansrapporten blir status og utviklinga i fylkeskommunen sine likvidar og lånegjeld, og forvaltninga av låneporteføljen presentert. Økonomisjefen er leiar av økonomiringen, som er eit samarbeidsorgan samansett av økonomimedarbeidarar frå organisasjonsstaben og dei fem fagavdelingane. Budsjettarbeidet er eit fast punkt på møta i økonomiringen, som har møte om lag annakvar månad. Deltakarar i økonomiringen som er intervjua, gjev uttrykk for at økonomiringen er eit godt forum for gjensidig informasjonsutveksling og samhandling. 4.3 Rammer og verktøy i økonomistyringa Dei overordna prinsippa på økonomiområdet, prosessar og rutinar for budsjettering, rutinar for rekneskapsføring og rapportering er skildra i fylkeskommunen si økonomihandbok og under overskrifta «økonomi» i kvalitetssystemet. Denne informasjonen er tilgjengeleg elektronisk på fylkeskommunen sitt intranett. Vidare er det i fylkeskommunen utarbeidd reglement og rutinar som regulerer fullmaktsforhold og oppgåver på økonomiområdet. Sentrale dokument i denne samanheng er: 11

12 «Delegasjonsreglement for økonomiske saker», som regulerer bruk av fullmakter og tolking av reglement, og spesifiserer kva fullmakter som er ligg til politisk og administrativt nivå for budsjett og rekneskap. Ansvar og oppgåver er ytterlegare regulerte og konkretiserte i «Fullmaktsreglement for Hordaland fylkeskommune». I rutine «Tilvising» går det fram at delegasjon av retten til å tilvisa /godkjenna at ei utgift eller inntekt skal førast i driftsrekneskapen følgjer organisasjonskartet. Vidare er det i Reglement for finansforvaltninga i HFK spesifisert kva fullmakter som er delegert til fylkesrådmannen, samt kva rammer og retningslinjer som gjeld for finansforvaltninga IT-verktøy i budsjetteringa Fylkeskommunen brukar budsjettmodulen i Økofocus til budsjettering og budsjettoppfølging. Budsjettrammene som blir fordelte til avdelingane i Økofocus, og blir nytta som grunnlag for den lokale budsjetteringa. Til hjelp i budsjettarbeidet er det utvikla lokalt tilpassa Excel-modellar, både på avdelingsnivå, og på underliggande nivå. Til dømes har skulane ein eigen modell for berekning av lærarløn. Når budsjettet er vedteke av fylkestinget, legg fylkeskassen budsjettet inn i økonomisystemet, Oracle. 4.4 Budsjettprosessen Budsjettet er den grunnleggjande styringsreiskapen i fylkeskommunen. Budsjettprosessen går gjennom store delar av året og involverer mange organisatoriske nivå. Aktivitetar og fristar går fram av budsjettkalenderen, som blir sendt ut saman med det årlege budsjettrundskrivet Overordna budsjettrutinar Som innleiing til budsjettprosessen sender fylkesrådmannen i slutten av mars ut eit budsjettrundskriv til avdelingsdirektørane. I rundskrivet ber fylkesrådmannen avdelingane utarbeide eit notat der dei skildrar utfordringane dei står overfor i kommande budsjettår. Utfordringsnotata frå avdelingane, med forslag til tiltak, nyttar budsjettseksjonen som innspel i det vidare arbeidet med å avklara/berekne rammene for budsjettet. Budsjettseksjonen arbeider i perioden etter at budsjettrundskrivet er sendt ut, med å vurdera inntektsføresetnader, og investeringsnivået. Investeringsbudsjettet blir utarbeidd i samarbeid med eigedomsseksjonen og vegseksjonen i samferdsleavdelinga/regionvegsjefen. Budsjettseksjonen prioriterer arbeidet med investeringsbudsjettet, slik at dei har eit grunnlag for å kalkulera rentekostnadane som skal inn i driftsbudsjettet. Renter og avdrag blir berekna før ein reknar ut rammene til dei dei øvrige budsjettområda.. Etter at kommuneproposisjonen er lagt fram i mai går budsjettseksjonen gjennom inntektsføresetnadene på nytt, og verknadene av kommuneproposisjonen vert drøfta i fylkesrådmannen sitt leiarmøte. I juni blir det førebudd ei rammesak om budsjettet som først går til drøfting i fylkesrådmannen sitt leiarmøte, og seinare til fylkesutvalet (innan 30. juni). Utfordringsnotata frå avdelingane ligg ved som ein del av det samla informasjonstilfanget i «rammesaka» som blir handsama av fylkesutvalet i samband med fastsetjing av budsjettrammene for kommande år. Etter at rammesaka er vedteken i fylkesutvalet, sender Fylkesrådmannen ut budsjettrundskriv til fagavdelingane med informasjon om fordelinga av den økonomiske ramma på avdelingane, føresetnadene for arbeidet med detaljbudsjetta. Budsjettet er bindande på netto utgiftsramme, men det er eit mål at budsjettet også skal vise realistiske brutto-rammer. For 2013 er konsesjonskraft lagt 12

13 inn med brutto-tal i budsjettet, dvs. både utgifter til kjøp av kraft og inntekter ved sal av kraft. Tidlegare har ein berre budsjettert med nettoinntekt av salet. Avdelingane leverer forslag til detaljbudsjett for sine ansvarsområde til budsjettseksjonen innan 1. september. Skulane startar gjerne budsjettarbeidet før det er gjort vedtak om økonomiske rammer. Dei må då byggja på sist vedtekne økonomiplan og eventuelle førebelse signal frå fylkesrådmannen / sentral økonomiavdeling. Ein viktig premiss for skulebudsjettet er den politisk vedtekne skolebruksplanen og vedtak i klassesaka. Fylkesrådmannen v/budsjettseksjonen syr saman forslaga frå fagavdelingane til eit samla budsjettdokument. Dette vert lagt fram tidleg i oktober, før statsbudsjettet er presentert. Etter at statsbudsjettet er lagt fram i byrjinga av oktober, utarbeider budsjettseksjonen eit nytt revidert budsjettgrunnlag (dette er eit eige hefte i tillegg til budsjettgrunnlaget som er offentleggjort 1. oktober). Budsjettseksjonen drøftar endringane som følgjer av statsbudsjettet med dei ulike avdelingane, økonomiringen og fylkesrådmannen. Det reviderte budsjettgrunnlaget vert lagt fram i byrjinga av november og vert drøfta i hovudarbeidsmiljøutval og i politiske utval. Fylkesutvalet gjev budsjettinnstilling, og i desember vert det gjort endeleg budsjettvedtak i fylkestinget. I kvalitetssystemet til fylkeskommunen er det sett krav om gjennomføring av risikovurderingar, og det er laga mal for korleis risikovurderingar skal gjennomførast. Dette verktøyet er ikkje tatt skikkeleg i bruk, og det er ikkje gjort dokumenterte risikovurderingar knytt til budsjettprosessen Detaljbudsjettering i avdelingane Avdelingane gjennomfører aktivitetar i tråd med krav og føringar i budsjettrundskriv, og fristar i budsjettkalendaren. Avdelingane fordeler dei tildelte budsjettrammene på underliggjande einingar, seksjonar og område i avdelingane, mellom anna på grunnlag av budsjett og rekneskap for føregåande år. Arbeidet med å utarbeida lokale detaljbudsjett i avdelingane tar utgangspunkt i dei tildelte rammene. Opplæringsavdelinga har ein modell, basert på utdanningsprogram og elevtal, for å berekna og fordele lønsbudsjettet til skulane. Skulane får tildelt to budsjettrammer, ei til løn og ei til driftsmidlar. Modellen tek omsyn til at det er relativt rimelegare å driva store skular enn små skular, og budsjettildelinga blir dermed større per elev dess færre elevar skulen har på eit utdanningsprogram. I avdelingane er det overordna ansvaret for budsjett lagt til einingar/stabar direkte under avdelingsdirektør, men leiarar og fagpersonar i underliggjande einingar blir involverte i arbeidet med detaljbudsjettet. I kva grad og korleis arbeidet er delegert, varierer med storleiken på avdelingane, organiseringa av avdelingane, og geografisk plassering av einingar. Detaljbudsjetta blir som hovudregel periodiserte per månad. Avdelingane nyttar eit Excel-rekneark som økonomiavdelinga sender ut ved oppstart av den årlege budsjettprosessen for å berekne null-vekst ramma. Avdelingane opplyser at dei har utvikla reknearkmodellar som er tilpassa avdelingane sine spesielle behov ved budsjettering på detaljnivå. Opplæringsavdelinga/skulane har spesielle utfordringar knytt til at skuleåret ikkje er samanfallande med rekneskapsåret. Dette er ei av dei utfordringane reknearkmodellen skal gje støtte til å handtera. I følgje opplæringsavdelinga har Ikkje alle skulane lagt inn detaljert lokalbudsjett i budsjettsystemet, Økofocus. Nokre av skulane har eigne budsjettoppsett, som dei styrer etter. Opplæringsavdelinga vurderer dei lokale budsjettvariantane som tilstrekkelege for å ha god budsjettstyring. Løn utgjer ein vesentleg del av budsjettet i alle avdelingane og det blir lagt ned mykje arbeid ved budsjettering av lønspostane. Det blir gjennomført ei detaljert lønnsberekning basert på dei faktiske kostnadane knytt til dei einskilde stillingane. På skulane, som får tildelt særskilde lønsrammer, kan 13

14 det vera forskjellar mellom den detaljerte berekninga og den tildelte ramma (som både kan vera mindre og større enn den tildelte ramma). På skulane blir Personalportalen nytta ved berekning av arbeidsbelastning og eventuell underdekning i forhold til timeårsramma for den einskilde tilsette. Denne informasjonen blir nytta ved planlegging av vikarbehov og korleis det skal dekkjast. På denne måten kan skulane få ei god utnytting av alle stillingar, og det gjev grunnlag for ei meir realistisk budsjettering av vikarkostnader. Alle avdelingane opplyste i intervju at dei ikkje har dokumentert/skildra lokale rutinar, ansvar og oppgåver i budsjettprosessen, men det blei opplyst at ansvar og oppgåver i prosessen blir fordelt på erfarne personar og styrt av personar/stabar med økonomiansvar i avdelingane. På ein av skulane som inngår i undersøkinga var det utarbeidd ei kvalitetshandbok for skulen, som mellom anna omfatta strategi, årshjul, prosedyrar, og prosessbeskriving for budsjettarbeidet ved skulen Realistisk budsjettering Realistisk budsjettering inneber at alle vesentlige postar må vera budsjetterte, og at det er ein samanheng mellom oppgåver (lovpålagte, vedtekne og planlagde) og vedtekne budsjettrammer. Fylkeskommunen har rammestyring og budsjettet blir vedteke på KOSTRA-funksjonsnivå. I dei årlege budsjettgrunnlaga er det under kvart budsjettkapittel (KOSTRA-funksjon) presentert forslag til budsjettramme, mål for området og gjeve ein omtale av kva oppgåver som inngår i budsjettkapittelet. Opplæringsavdelinga er den av avdelingane som nyttar KOSTRA-data i størst grad som kjelde til vurdering av den økonomiske ressursbruken, og som referanse/informasjonsgrunnlag i ved budsjettering av dei ulike tenesteområda. Samla driftsramme for 2013 er basert på null-vekst i høve til Eit null-vekst budsjett inneber at budsjettramma for føregåande år, i dette tilfelle 2012, blir justert med forventa lønns- og prisstigning. Sektorane utarbeider i første omgang eit null-vekst budsjett, men sektorane skal samstundes peike på tiltak som kan gjennomførast både med auka og redusert ramme. I samband med forvaltningsrevisjonen vart det spesielt peika på to forhold som kan ha konsekvensar for realismen i budsjettet. Det eine er generelle kutt i budsjettrammene til avdelingane, som ei følgje av vedtekne krav til innsparingar i det samla fylkeskommunale budsjettet. Det andre er knytt til postar som det er vanskeleg å berekna og budsjettera, på grunn av uvisse om dei føresetnadane budsjettposten byggjer på. Døme på slike postar er: Berekning av frie inntekter, skatt og rammeinntekter. I budsjettet legg ein til grunn tal i kommuneproposisjonen om forventa samla inntektsvekst i kommunesektoren, og bereknar fylkeskommunen sin del av denne. Dei siste åra har dei faktiske inntektene blitt vesentlig større enn budsjettert. Innan Samferdsel har lovpålagte oppgåver, mellom anna at Særskyss (m.a. skuleskyss), og inntekter og kostnader knytt til kontraktsfesta tenester i Skyss erfaringsmessig har vist seg vanskeleg å budsjettera med god presisjon Innan Opplæringsavdelinga kan det vera utfordrande å budsjettera postar som i stor grad varierer med endringar i elevtal, i tillegg til utgifter til lærlingar og omfanget av spesialundervisning til born i institusjon. Konsesjonskraftinntekter kan vere utfordrande å estimera på grunn av store endringar i kraftprisane over tid. Inntekta er differansen mellom det fylkeskommunen må betala for konsesjonskrafta og marknadsprisen på kraft. Som oversynet over budsjettavvik i kap.4.1 viser, har konsesjonskraftinntektene svinga frå meirinntekter på kr 24,7 mill. i 2010 til mindreinntekter på kr 15,3 mill. i 2012, ein forskjell på kr 40 mill. 14

15 Avdelingane opplyser at dei har erfaring med, og god kunnskap om kva postar som representerer dei største utfordringane i budsjettprosessen, og i budsjettgrunnlaget prøver ein å synleggjera /kommentera einskildpostar som det er usikkerheit ved. Eit forhold som kan ha konsekvensar for realismen i lokale budsjett er at det er særs store forskjellar mellom skulane når det gjeld økonomisk handlefridom. I opplæringsavdelinga er det etablert ei ordning med at skulane årleg får behalda overskot og må dekkja underskot. Per hadde 31 skular akkumulerte fond på til saman 102,7 mill. kr., medan 16 skular hadde akkumulerte underskot på til saman 33,8 mill.kr. Skular med underskot er pålagd å dekke desse i løpet av dei to etterfølgjande åra etter at underskotet oppstod, noko som for einskilde skular representerer ei stor utfordring. Opplæringsavdelinga opplyser at dei vurderer reglar for avkorting av overskotsavsetning. 4.5 Budsjettoppfølging Hovudprinsippet i budsjettoppfølginga, som er nedfelt i reglement og rutinar, er at alle som har fått delegert ansvar for ei budsjettramme også har ansvar for å følgje opp at drifta skjer innan den tildelte ramma. Budsjettet er bindande på netto utgiftsramme og svikt i inntekter eller auke i utgiftspostar skal meldast til næraste overordna. Dette gjeld når avvika er av eit slikt omfang at det ikkje er råd å gjennomføra planlagt aktivitet / tenesteproduksjon utan å overskrida nettoramma. Meldingar skal gå tenesteveg til det nivået som har kompetanse til å endra budsjettet eller godkjenna endringar i tenesteproduksjonen. Budsjettoppfølginga i avdelingane er hovudsakeleg styrt av kva som skal rapporterast til Økonomiavdelinga som grunnlag for vidarerapportering til politisk nivå. Rapportering til politisk nivå omfattar rapportar annankvar månad til fylkesutvalet og kvart tertial til fylkestinget. I månadsrapportane rapporterer avdelingane berre om vesentlege avvik i perioden. I tertialrapportane skal avdelingane gje meir utfyllande informasjon. I brev frå fylkesrådmannen til avdelingsdirektørane i samband med tertialrapport per 30. april 2013 er det sett følgjande krav til innhald i rapporten: «I rapporten skal det gjevast ei vurdering av den økonomiske stoda i høve til budsjett og ei vurdering av «produksjonen» i høve til driftsplanar. Kjem det fram vesentlege avvik, må det peikast på kva tiltak som er/vil bli sette i verk for å hindra budsjettoverskriding. Årsprognosen skal visa budsjettavvik etter at aktuelle tiltak er sette i verk. Fylkesrådmannen vil i tertialrapporten ha omtale av drifts- og investeringsbudsjettet. Det må leggjast vekt på å få fram den økonomiske stoda for avdelingane sine hovudområde- også for område der framdrifta følgjer budsjettet.» Fylkeskommunen har ut over dette ikkje gjeve skrifteleg føringar eller retningsliner for korleis budsjettoppfølging skal gjennomførast i avdelingane. Rutinane for budsjettoppfølging og rapportering i dei einskilde fagavdelingane varierer, og er tilpassa avdelingane sine organisasjonsmessige og driftsmessige behov Oppfølging av særskilde postar Økonomiavdelinga har oppfølgingsansvar for postar som er budsjetterte sentralt. Dette omfattar vesentleg postar som frie inntekter (rammetilskot og skatteinntekter), finansinntekter og -utgifter, og konsesjonskraftinntekter. Alle postar blir gjennomgått og vurdert månadleg. Det som kjenneteiknar nemnde postar er at fylkeskommunen i liten grad kan påverka desse inntektene og kostnadane, men den faktiske og forventa utviklinga/årseffektar i budsjettpostane kan bety at det må gjennomførast endringar/tilpassingar i andre postar i budsjettet. Budsjettseksjonen følgjer difor utviklinga i desse budsjettpostane nøye, kartlegg årsaker til avvik og nyttar dette i arbeidet med å utarbeida prognosar. I samband med oppfølging av skatteinntekter har økonomiavdelinga utarbeidd eit skjema/oversikt som viser skatteinngang/innbetalingar kvar månad dei siste fire åra. Oversikta over skatteinngang blir annankvar månad lagt fram for fylkesutvalet som ein del av rekneskapsrapporten, og utviklinga i skatteinngangen blir alltid kommentert i tertialrapportane til fylkestinget. 15

16 Budsjettseksjonen forvaltar finansporteføljen i samsvar med vedteke finansreglement. Seksjonen utarbeider finansrapport kvart tertial. Rapporten inneheld informasjon om korleis finansreglementet er følgt opp i perioden, samt status på gjeldsporteføljen, innskot og plasseringar. Finansrapporten inneheld også ei vurdering av renterisiko på kort sikt og ei prognose på netto renteutgifter. Prognose for nettorenteutgifter blir også rapportert i dei to-månadlege rapportane til fylkesutvalet. Fylkeskommunen har ekstern avtale om forvaltning av konsesjonskrafta. Avtaleparten nyttar underleverandør til analyser av marknadsutviklinga på kraftmarknaden og innmelding av uttaksprofil for fylkeskommunen til dei aktuelle kraftanlegga i fylket. Fylkeskommunen mottek månadleg avrekning og oppgjer som eit resultat av forvaltninga. Fylkeskommunen har kvartalsvise møter med avtaleparten der ein går igjennom forvaltningsstrategien og utviklinga i kraftmarknaden. I tertialrapportane blir det presentert prognosar for konsesjonskraftinntektene Oppfølging i avdelingane Ansvar og oppgåver knytt til økonomistyring er delegert til ei rekkje personar i avdelingane. Avdelingane har ikkje utarbeidd rutinar med fordeling av ansvar og oppgåver, som skildrar korleis økonomioppfølginga skal gjennomførast i avdelingane. Kultur- og idrettsavdelinga opplyser i intervju at arbeidet med rutinar er starta opp, og at rutinane vil bli lagt inn i den elektroniske kvalitetshandboka når funksjonalitetar som vil bli utvikla (bruk av linkar), er på plass. I intervju kjem det fram at det overordna ansvaret for koordinering, budsjettoppfølging og rapportering er lagt til stabsfunksjonar/ansvarlege underlagt avdelingsdirektør. Opplæringsavdelinga har, som einaste fagavdeling, også ansvar for å gjennomføra årsoppgjeret for avdelinga. Dette omfattar mellom anna å utarbeida avviksanalysar og kommentera og dokumentera spesielle postar i samband med årsrekneskapen. Det er den sentrale økonomiavdelinga som gjennomfører årsoppgjeret for dei andre avdelingane og det er difor ikkje ei tilsvarande rapportering, med avviksanalyser, i samband med årsrekneskapen frå dei andre avdelingane. Det er økonomiavdelinga som eventuelt kommenterer postar i årsrekneskapen som gjeld dei andre avdelingane. Avdelingane opplyser at dei har knappe, men tilstrekkelege ressursar og kompetanse til å utføra naudsynte oppgåver på økonomiområdet. Det har vore lite utskifting av personell som jobbar med økonomirelaterte oppgåver i avdelingane. I intervju blir det opplyst at det er til dels store variasjonar i økonomikompetansen på skulane og at kunnskap og engasjement frå leiarane i stor grad påverkar kvaliteten på økonomistyringa. I ei elektronisk spørjeundersøking som opplæringsavdelinga sende ut til skulane i 2012 var eit av hovudinntrykka frå undersøkinga at kursaktivitetar og opplæring innan økonomi måtte aukast. Økonomien blir følgt opp gjennom månadleg kontroll av rapportar frå Økofocus. Desse blir nytta til å kontrollera kvaliteten i rekneskapsføringa, vurdera den økonomiske stoda og analysera utviklinga. Seksjonane rapporterer normalt munnleg i avdelingsmøter. Einingar og fagområde i avdelingane som er definert som vesentlege, eller der det er identifisert spesielle utfordringar, blir følgt opp særskilt, normalt i møte. I samferdselsavdelinga betyr dette at det er særskilt oppfølging av Skyss og Statens vegvesen som fører eige rekneskap. Einingane rapporterer månadleg til samferdselsavdelinga, både økonomisk status og utvikling. I tillegg har samferdselssjefen og nestleiar månadlege møte med Skyss. I Opplæringsavdelinga er økonomistaben «tett på» dei ulike tenesteområda og gjennomfører analysar av til dømes av lærlingtilskot, spesialpedagogikk og vaksenopplæring. Skular med negativ økonomisk utvikling blir også følgt tettare opp med sikte å støtta skulane i arbeidet med å analysera og vurdera årsaker og moglege tiltak. Skulane har eigne ressursar som har ansvaret for den daglege økonomioppfølginga og den interne økonomirapporteringa. Økonomiansvarlege ved skulane tar ut økonomirapportar periodisk, normalt kvar annan eller tredje månad og ved behov. Økonomirapportane blir nytta for å analysera utviklinga 16

17 og vurdera den økonomiske stoda. Underliggjande einingar på skulane blir følgt tett opp og det er i utgangspunktet lite spelerom for økonomiske overraskingar på grunn av at driftspostane er relativt små, og at leiinga, ved rektor/assisterande rektor tilviser alle kostander. Skulane har også jamnleg økonomi på dagsorden i leiarmøte. Internt rapporterer skulane annankvar månad til økonomiseksjonen i Opplæringsavdelinga. Rapporteringa skjer på fastsett mal, og det varierer i kor stor grad skulane gjev utfyllande informasjon i rapportane. Opplæringsavdelinga gjev skriftleg tilbakemelding til skulane på den tomånadlege regnskapsrapporteringa i form av eit felles informasjonsskriv og ei kort skjematisk tilbakemelding til den einskilde skule. Rapporteringa frå fagavdelingane til økonomiavdelinga er avviksfokusert, slik at det ved den tomånadlege rapporteringa berre blir rapportert dersom det er vesentlege avvik frå budsjett. I tertialrapportane gjev avdelingane meir utfyllande informasjon og vurderingar av den økonomiske stoda i høve til budsjettet, hovudsakeleg i form av kommentarar til postar med negative og positive budsjettavvik. Ein gjennomgang av tertialrapportane for 2. tertial viser at avdelingane i liten grad har kommentert den økonomiske stoda for hovudområde der framdrifta følgjer budsjettet, og det er ikkje gjort ei vurdering av «produksjonen» i høve til driftsplanar. Budsjettseksjonen opplyser at kravet om å gje ei vurdering av produksjonen i høve til driftsplanar er relativt nytt, og dette kan vera årsaka til at dette ikkje er omtala i tertialrapportane. Gjennomgangen av tertialrapportane viser også at avdelingane har utforma rapportane/rapportert på svært ulik måte, både med omsyn til form, innhald og omfang. Alle avdelingane har i tertialrapportane kommentert avvik og presentert ei årsprognose og viktige føresetnader som prognosen byggjer på. I dei tilfelle prognosane syner at det går mot ei budsjettoverskriding, har avdelingane skissert tiltak for å redusera overskridinga eller for å koma i balanse. Årsprognosen som blir rapportert viser forventa årsresultat etter at aktuelle tiltak er sette i verk. I Opplæringsavdelinga er det økonomistaben som utarbeider prognosar for interne einingar, medan skulane utarbeider prognosar for sine ansvarsområde. Økonomistaben gjennomgår grunngjevinga for prognosane frå skulane. 4.6 Budsjettreguleringar Når budsjettet er vedteke av fylkestinget vert det lagra som Opprinneleg budsjett i økonomisystemet Oracel, og denne versjonen vert låst. Budsjettendringar gjennom året vert registrert i versjonen Revidert budsjett. Ved tilleggsløyvingar eller andre endringar i budsjettrammene er det normalt fylkestinget som gjer vedtak. Alle endringar i sentralt budsjett skal meldast på fastsett skjema og sendast til fylkeskassen som registrerer alle endringane. Det er mogleg å ta ut rapportar med oversyn over alle budsjettendringar innanfor valfrie periodar. I samband med utarbeiding og politisk handsaming av tertialrapportane vert behovet for budsjettendringar vurdert og eventuelt tilrådd. Ved endringar i budsjettrammene er det fylkestinget som gjer vedtak. Fylkesutvalet har fullmakt til å disponera tilleggsløyvingskonto og til å gje visse løyvingar. Ansvaret for registrering av meirinntekter (t.d. statstilskot) i budsjettet er delegert til administrasjonen, dersom disponeringa av inntektene er gitt (t.d. øyremerkte tilskot). Faste reguleringar, som årlege lønnsavsetjingar, vert gjennomført/fordelt av fylkesrådmannen etter fullmakt. Praksis har vore at ein har samla opp lønstillegg gitt gjennom året til ei budsjettendringssak. Det sentrale oppgjeret vert som regel klart i mai, medan lokale forhandlingar kan halda fram til langt ut på hausten. Tidspunktet for budsjettjustering har variert frå slutten av august til tidleg i desember. Økonomiavdelinga opplyser i intervju at eit hovudprinsipp som vert lagt til grunn ved vurdering av om det skal gjennomførast ei budsjettregulering, er at det berre er vesentlege postar som skal regulerast. Det er ikkje er eit mål å tilpassa budsjettet til eit kvart avvik slik at det er samsvar mellom budsjett og rekneskap ved slutten av året. Det blir vurdert som meir tenleg å synleggjera avvik i kommentarar i dei periodiske økonomirapportane. 17

18 Administrativt kan det gjerast budsjettendringar i lokale budsjett, i samsvar med lokale fullmakter. I intervju blei det opplyst at det i liten grad blir gjennomført lokale budsjettendringar i dei tre fagavdelingane som er undersøkt.. 18

19 5. Vurderingar I kva grad har fylkeskommunen ei føremålstenleg organisering av budsjett- og økonomistyringsfunksjonane? Fylkeskommunen har organisert budsjett- og økonomistyringsfunksjonar med både sentrale ressursar i stab i Økonomiavdelinga, og med lokale ressursar i fagavdelingane. Ansvar og oppgåver er fordelt på ein måte som legg til rette for overordna styring og lokale tilpassingar. Etter vår vurdering er organiseringa føremålstenleg, mellom anna ved at organiseringa både sikrar sterke fagmiljø og er tilpassa lokale behov, og at den bidrar til at lokal fagkompetanse på ein naturleg måte kan integrerast/nyttast i budsjett- og økonomiaktivitetane. Vi oppfattar at «økonomiringen» bidreg positivt til økonomistyringa. Dette er eit samarbeidsorgan samansett av økonomimedarbeidarar frå organisasjonsstaben og dei fem fagavdelingane, som fylkeskommunen opplever som eit godt forum for gjensidig informasjonsutveksling og samhandling. Har einingane tilstrekkeleg bemanning og økonomistyringskompetanse? Undersøkinga viser at dei ressursane einingane har til å gjennomføra oppgåver knytt til budsjettering og budsjettoppfølging er knapp, men tilstrekkeleg. Einingane er i stor grad avhengige av nøkkelpersonar, og dette gjer at dei er sårbare i samband med sjukdom og andre fråvær. Einingane har i hovudsak tilstrekkeleg økonomikompetanse, men det er til dels store variasjonar i denne typen kompetanse på skulane. Manglande økonomikompetanse, også hos leiarane, kan føra til at økonomiaktivitetar ikkje blir styrt, gjennomført og kontrollert på ein effektiv og forsvarleg måte. I kva grad har Hordaland fylkeskommune ein føremålstenleg budsjettprosess som bidrar til eit realistisk budsjett? Realistisk budsjettering inneber at budsjettet må vera fullstendig og at det er ein samanheng mellom oppgåver (lovpålagte, vedtekne og planlagde), og vedtekne budsjettrammer. Fylkeskommunen har rammestyring, og budsjettet blir vedteke på KOSTRA funksjonsnivå. For at budsjettet skal vera fullstendig må det vera budsjettert på alle vesentlege postar. Vår gjennomgang viser at budsjettet er fullstendig på det nivået som budsjettet blir vedteke/politisk godkjend. Ut frå ei samla vurdering er det vår oppfatning at fylkeskommunen har ein føremålstenleg budsjettprosess som bidrar til eit realistisk budsjett. Dette byggjer mellom anna på at den overordna budsjettprosessen er formalisert, kommunisert og underlagt overordna styring og kontroll, samt at dei grunnleggjande premissane for budsjettet blir kommunisert i årlege budsjettrundskriv. I dei årlege budsjettgrunnlaga er det under kvart budsjettkapittel (Kostra-funksjon) i samanheng med forslag til budsjett også gjeve ein omtale av kva oppgåver som inngår i budsjettkapittelet. Det er på den måten synleggjort ein samanheng mellom budsjettramme og oppgåver. Politisk nivå er involvert på ein tenleg måte i prosessen og har tilgang til informasjon som er nødvendig for å gjera prioriteringar og fastsetja budsjettrammer. Administrativt er arbeidet med å detaljere innhaldet i budsjettrammene delegert til avdelingane, som vidaredelegerer budsjettarbeidet til underliggjande einingar. Dette sikrar brei involvering og legg eit grunnlag for aksept og forankring av dei endelege budsjettrammene i dei ulike administrative einingane. 19

20 Nokre vesentlege inntekter og kostnader i fylkeskommunen, kan vere komplisert og krevjande å berekna og budsjettera. Mellom anna på grunn av at postane byggjer på føresetnader som fylkeskommunen berre i nokon grad har kontroll med, som til dømes skatt og rammeinntekter, sjukelønsrefusjonar, og kostnader knytt til lovpålagde tenester. Det er positivt at fylkeskommunen i budsjettdokumenta opplyser om usikkerheit ved einskildpostar, tenesteområde og sektorar, og at dei gjennom utvikling av analysar og verktøy arbeider for å redusera usikkerheit i budsjettet. Generelle kutt i budsjettrammene til avdelingane, som ei følgje av vedtekne krav til innsparingar i det samla fylkeskommunale budsjettet, representerer ei stor utfordring i budsjettprosessen. Det same gjeld inndekking av underskot ved skular, som er pålagd å dekke underskot i etterfølgjande år. Fylkeskommunen bør følgja spesielt opp korleis desse budsjettføresetnadane blir innarbeidd i dei lokale budsjetta. Det blir ikkje gjennomført dokumenterte og systematiske risikovurderingar i budsjettprosessen i tråd med generelt krav i kvalitetssystemet om at det skal gjennomførast risikovurderingar. Føremålet med risikovurderingar er å få kartlagt om det er risikoar i budsjettprosessen som kan ha påverknad på realismen i budsjettet, vurdere om risikoen er innanfor det nivå fylkeskommunen meiner er akseptabelt, og gje grunnlag for å setja i verk målretta tiltak. Manglande risikovurderingar kan gjera det vanskelegare å identifisera og handtera alle vesentlege forhold som det må takast omsyn til i budsjettprosessen. I kva grad er det etablert føremålstenlege rutinar for økonomistyring knytt til, budsjettoppfølging, avviksanalyser og prognosar? Rutinane for budsjettoppfølging og rapportering i fagavdelingane varierer, og er tilpassa organisering og styringsmessige behov i dei einskilde avdelingane. Innhald og frekvens på periodiske økonomirapportar frå avdelingane er hovudsakeleg styrt av dei krav som er sett for rapportering til Økonomiavdelinga. Forvaltningsrevisjonen viser at det ikkje blir gjennomført dokumenterte og systematiske risikovurderingar på økonomiområdet, og at fylkeskommunen ikkje har skriftelege rutinar eller retningsliner for korleis budsjettoppfølging skal gjennomførast i avdelingane. Manglande risikovurderingar og dokumentasjon av rutinar gjev ikkje tilstrekkeleg grunnlag for å vurdera om økonomistyringa er føremålstenleg og blir gjennomført med naudsynt kvalitet og effektivitet. Økonomiavdelinga har ikkje sett krav til mal/rapportformat på tertialrapportane, og ein gjennomgangen av tertialrapportar viser også at avdelingane har rapportert på ulike måtar, både med omsyn til form, innhald og omfang. Dette gjer det unødvendig krevjande å aggregera/vidarerapportera informasjonen i tertialrapportane til politisk nivå. Tertialrapportane skal innehalda kommentarar til avvik og utfyllande informasjon og vurderingar av den økonomiske stoda i høve til budsjettet. Ein gjennomgang av tertialrapportane for 2. tertial viser at avdelingane i liten grad har kommentert den økonomiske stoda for hovudområde der framdrifta følgjer budsjettet, og det er ikkje gjort ei vurdering av «produksjonen» i høve til driftsplanar. Kravet om å gje ei vurdering av produksjonen i høve til driftsplanar er relativt nytt og dette kan vera årsaka til at dette ikkje er omtala i tertialrapportane. Det er imidlertid ein vesentleg svakheit at avdelingane ikkje rapporterer om dette. Dette er avgjerande for å vurdera samanhengen mellom den økonomiske situasjonen og utviklinga i drifta. Fylkeskommunen har sett krav om at avdelingane, i tertialrapportane, skal kommentera avvik og presentera ei årsprognose og viktige føresetnader prognosen byggjer på. I dei tilfelle prognosane syner at det går mot ei budsjettoverskriding, har avdelingane skissert tiltak for å redusera overskridinga eller for å koma i balanse. Årsprognosen som blir rapportert viser budsjettavvik etter at aktuelle tiltak er sette i verk. Den tertialvise rapporteringa, der einingane skal utarbeida årsprognoser og vurdera naudsynte tiltak, er eit eigna verkemiddel for å fanga opp ei uønskt utvikling og få vurdert tiltak på eit tidleg tidspunkt. 20