LOKAL KONFLIKTHÅNDTERING PÅ FILIPPINENE

Transkript

1 LOKAL KONFLIKTHÅNDTERING PÅ FILIPPINENE

2 Introduksjon Flere forskere har de siste tiårene pekt på at effektiv fredsbygging er avhengig av at ikke-statlige aktører og uformelle institusjoner inkluderes. 1 Denne tilnærmingen bygger på premisser om at varig fred må framforhandles med deltagelse av de samfunnene som er berørte, og ikke kun gjennom elitedrevne politiske prosesser, samt at en svak post-konliktstat ofte ikke har kapasitet til på egen hånd å levere de bærekraftige løsningene som er nødvendige for varig fred. 2 Det er ulike måter å gjøre dette på, og Filippinene kan her være et interessant eksempel. Bakgrunn Mindanao er Filippinenes nest største øy og ligger sør i landet mot Indonesia. I likhet med andre deler av Filippinene er også Mindanao en multikulturell, multietnisk øy. Befolkningen på i overkant av 20 millioner mennesker består av kristne, muslimer (Moro) og ulike grupper urbefolkning, kalt Lumad. De første bosetterne på Mindanao var ulike animistiske stammefolk. Kontakt med handelsmenn fra dagens Malaysia og Indonesia på og 1500-tallet, samt innvandring utenfra, bidro til spredingen av islam. Den muslimske befolkningen, kalt Moro av spanjolene, og den opprinnelig animistiske Lumad-befolkningen, regnes som Mindanaos urinvånere. Spania begynte koloniseringen av Filippinene fra 1521, men klarte aldri å få fullstendig kontroll over Mindanao. Innbyggerne på øya kjempet mot de spanske koloni- 1 JSRP Paper 13. Theories in Practice Series, Hybrid Systems of Conflict Management and Community-Level Efforts to Improve Local Security in Mindanao. Jeroen Adam, Boris Verbrugge, Dorien vanden Boer (Conflict Research Group, Ghent University). Side /downloads/jsrp13.adamverbruggeboer.pdf. Side 1. herrene, og fortsatte motstandskampen mot de amerikanske kolonistene etter at USA kjøpte Filippinene av Spania i Under amerikansk herredømme lyktes det imidlertid å etablere en form for sentral kontroll over Mindanao, selv om den voldelige mostanden mot sentralmakten og koloniherrene fortsatte. Japansk okkupasjon under andre verdenskrig førte til omfattende motstandskamp mot okkupanten, og etter selvstendigheten i 1946 seilte filippinske myndigheter opp som hovedmål for flere gruppers motstandskamp. Utover 1900-tallet førte den filippinske staten en systematisk politikk for å bosette kristne filippinere på Mindanao. Flere bølger av bosettere ble sendt til øya fra andre deler av landet, og kristne utgjør i dag en dominerende majoritet. Formålet med denne prosessen var å kristne øya og på samme tid sikre sentral statlig kontroll. Migrantene tok da over områder som Moro- og Lumad-befolkningen tradisjonelt anså som sine. Systematisk favorisering av bosetterne fra myndighetenes side har gitt kristne en politisk og økonomisk dominerende posisjon på Mindanao som fortsatt er tydelig i dag. Øya er rik på ressurser, og står for omtrent 40 % av Filippinenens jordbruks-produksjon, mens de muslimske provinsene er blant de fattigste i landet. Flere av provinsene med muslimsk dominans utgjør det administrative området Autonomous Region of Muslim Mindanao, som har en viss grad av autonomi. Lumadbefolkningen har eiendomsrett til tradisjonelle områder med viktig kulturell betydning ( ancestral domain ), og med spredning over 17 provinser og 14 byer, er de en multietnisk og multireligiøs befolkning. Mindanao har vært, og er fortsatt, rammet av flere ulike konflikter mer eller mindre knyttet til hverandre, og dette påvirker øyas økonomi og utvikling på en negativ måte. I moderne tid er det spesielt Moro-befolkningens kamp for autonomi, tilgang til arbeid og utvikling, og kontroll over ressurser som har preget øya. Systematisk diskriminering av Mindanaos muslimske befolkning, manglende utvikling av muslimske områder, og misnøye med en stadig økende befolkning av kristne bosettere med mye økonomisk og politisk makt, førte til

3 opprettelsen av opprørsgruppen Moro National Liberation Front på slutten av 1960-tallet. Etter flere år med opprør gikk myndighetene med på fredssamtaler med semi-autonomi i visse muslimsk dominerte områder som resultat. En tiltagende følelse av at dette på langt nær oppfylte Moro-befolkningens ønske om autonomi bidro til at en fraksjon brøt ut av Moro National Liberation Front og dannet Moro Islamic Liberation Front tidlig på 1980-tallet. Gruppen fortsatte kampen mot myndighetene, fram til en fredsavtale ble undertegnet i Av flere ulike årsaker har imidlertid implementeringen av bestemmelsene i avtalen møtt politiske hindre, og det er foreløpig usikkert hvor veien går videre. I mellomtiden har en annen utbrytergruppe, Bangsamoro Islamic Freedom Fighters, fortsatt den væpnede kampen. De ulike Moro-gruppene har først og fremst kjempet mot statlige sikkerhetsstyrker, men også mot kristne militser etablert for å nedkjempe grupperinger som utfordrer eksisterende maktstrukturer. New People s Army (NPA), den væpnede grenen av Filippinenes kommunistparti som er aktiv i flere områder på Filippinene, har også baser på Mindanao. Det kommunistiske opprøret, som startet på 1960-tallet, var en reaksjon på fattigdom, store økonomiske forskjeller, og utplyndrendet gruve- og skogsdrift. NPA er først og fremst aktive på den ressursrike nord-østlige delen av øya. Det har pågått fredssamtaler mellom myndighetene og kommunistene i mange år, uten at det er tegn til en snarlig slutt på opprøret. I tillegg er Al Qaida- og IS-affilierte grupper som Abu Sayaf og Jemaa Islamiya aktive i det de beskriver som en religiøs krig på Mindanao, og står blant annet bak en rekke kidnappinger. Rido er en form for klanfeider som har preget Mindanao i århundrer. 3 Denne formen for konflikt har blitt legitimiert som en sosialt akseptert praksis, spesielt blant marginaliserte etniske minoriteter. 4 En rido kan starte 3 Klanfeider som involverer Lumad-befolkningen betegnes av og til som lido. 4 CT_RESOLUTION_MECHANISMS_IN_MINDANAO_IS_ THEIR_INSTITUTIONALISATION_THE_ANSWER, side 50. med en forbrytelse eller en fornærmelse mot et individ, en famile, en klan eller et lokalsamfunn, som fører til en motreaksjon, ofte voldelig, rettet mot gjerningspersonen og/eller vedkommendes familie, klan eller lokalsamfunn. Denne reaksjonen kan igjen framprovosere en motreaksjon, og på den måten kan klaner og lokalsamfunn ligge i konflikt med hverandre i flere tiår. Dersom en klan har bånd til de statlige sikkerhetsstyrkene eller Moro-opprørere, kan konflikten eskalere og trekke inn disse som parter i konflikten. Rido kan på denne måten derfor representere en trussel mot pågående fredssamtaler. Eierskap til jord har vært en konstant kilde til rido, både mellom Moro-familier og samfunn, og mellom Moro-grupper og kristne som har mottatt eiendomsskjøter fra staten på eiendommer som opprinnelig har tilhørt Moro-familier. Disse faktorene forsterkes igjen av eksisterende politisk rivalisering og stor spredning av våpen. 5 I tillegg utøves organisert politisk vold av flere politiske familier på Mindanao ofte i forbindelse med valg, men også ellers. Store politiske familier har ofte sine egne væpnede grupper, og som med rido kan forbindelser til militæret eller opprørerne lede til eskalering av det som i utgangspunktet er små lokale konflikter. Systematisk marginalisering av Moro-befolkningen, og kanskje i enda større grad Lumad-befolkningen, som også utsettes for diskriminering av muslimer, fortsetter å være en kilde til konflikt på Mindanao. Det samme gjør store økonomiske forskjeller, eierskap til jord, utnytting av naturressurser og korrupsjon. Så lenge de underliggende årsakene til konfliktene ikke håndteres på en konstruktiv måte vil faren for voldelig konflikt fortsette å være til stede. Tradisjonelle strukturer Av ulike årsaker har formelle strukturer for konflikthåndtering, blant annet rettsystemet, lav legitimitet i deler av befolkningen på Mindanao. Disse strukturene er ofte ansett som ekskluderende og er lite tilgjengelige, 5 tm.

4 spesielt for befolkningen i landlige områder. 6 Som resultat fortsetter lokalsamfunn på store deler av Mindanao å sette sin lit til mer lokalt forankrede former for konflikthåndtering. Disse lokalt utviklede mekanismene forekommer i ulike varianter, men et fellestrekk som har blitt identifisert ved flere av disse formene er at de ofte har som mål å nå en form for vennskapelig overenskomst mellom de involverte partene. I praksis kan imidlertid de bakenforliggende prosessene være alt annet enn vennskapelige, og overenskomsten er ofte resultatet av ulike grader av tvang og sosialt press. Et annet trekk som går igjen i flere av de ulike formene for tradisjonell konflikthåndtering er megling utført av en tredjepart som innehar en viktig posisjon i samfunnet, ofte et medlem av et eldreråd eller en religiøs leder. Denne megleren må framstå som troverdig og upartisk for partene i konflikten og som en person som er i stand til å få en gjerningsperson til å betale en eventuell kompensasjon. Megleren kommer i mange tilfeller fra et område som ligger langt unna det konfliktrammede området for å sikre at vedkommende ikke har interesser i konflikten. Meglerens rolle er å belyse konflikten fra alle sider, hjelpe partene til å forstå situasjonen, oppfordre til fremming av løsningsforslag, og vurdere ulike løsningsalternativer. Megleren skal ikke selv foreslå løsninger, skrive avtaleutkast eller ta avgjørelser på vegne av partene. 7 Forhandlingene behandles konfidensielt, for ikke å skade partenes ære, og utfallet involverer ofte betaling av kompensasjon til den forurettede. I tilfeller hvor det er snakk om drap vil den skyldige måtte betale blodpenger, og summen vil avhenge av ulike faktorer som antall drap og gjerningspersonens sosioøkonomiske status. De involvertes familier er often en viktig del av meglingsprosessen, og megleren ser etter en løsning som 6 JSRP Paper 13. Theories in Practice Series, Hybrid Systems of Conflict Management and Community-Level Efforts to Improve Local Security in Mindanao. Jeroen Adam, Boris Verbrugge, Dorien vanden Boer (Conflict Research Group, Ghent University), side Gøbel-Bøsch, Inanna. Resolving Conflict in Muslim Mindanao, side 18. begge parter kan leve med. Partene er ofte ikke ansett som motparter, og etter signeringen av en avtale skal forbrytelsen være glemt og sosial harmoni gjenetablert. Fokuset vil typisk være på kollektiv fred, framfor en individuell følelse av rettferdighet. Hovedtrekkene i prosessen er en eklæring av våpenhvile, etterfulgt av dialog, en eventuell avtale og en kanduli, en tradisjonell seremoni. 8 Figur 1. m Filippinske myndigheter har ved flere anledninger forsøkt å assimilere elementer av disse tradisjonelle strukturene inn i mer formelle mekanismer for konflikthåndtering. På slutten av 1970-tallet etablerte Marcos-regimet det såkalte barangay justice-systemet, 9 som åpnet for lokal megling underlagt et råd bestående av medlemmer av lokalsamfunnet, utpekt av den øverste lokale politiske lederen. I praksis har andre lokale lederskikkelser, både religiøse og andre tradisjonelle ledere, ofte blitt bedt om å godkjenne listen over rådsmedlemmer. Men dette systemet gir imidlertid den øverste politiske lederen en høy grad av makt over utvelgelsen av rådet, og dermed også over utfallet av meglingen. En annen institusjon opprettet av Marcos-regimet er de såkalte Peace and Order Committees, ofte ledet av 8 Asian Journal of Public Affairs Vol 3 no. 1, side En barangay er betegnelsen på de minste administrative enhetene på Filippinene.

5 borgermesteren og med representasjon fra sivilsamfunnet. Disse komiteenes mandat har etter hvert dreid mer mot arbeidet mot opprørsgrupper, og det opprinnelig tiltenkte arbeidet for å fremme dialog og forhandlinger har blitt overskygget av komiteenes praktiske funksjon som et politisk instrument til bruk mot opposisjonelle grupper. 10 I tillegg til det formelle juridiske systemet finnes det flere alternative veier å gå for å løse en konflikt. To av disse er Taritib-and-Igma, eller sedvanerett, og Shari ah. Dersom megling ikke fører til enighet mellom partene benyttes ofte en slags lokal voldgiftsdomstol, som i mange tilfeller kan være et eldreråd. Konflikthåndteringsprosessen kan være svært fleksibel og involvere utspørring av vitner, framlegging av bevis, åstedsbesøk og diskusjoner rundt botemidler, og rådet benytter ofte både sedvanerett og Shari ah for å komme fram til en løsning. 11 Et alternativ til voldgift kan i muslimske områder i noen tilfeller være å løse konflikten i en Shari ah-domstol. Dersom en konflikt refereres til en Shari ah-domstol vil dommeren i flere tilfeller forsøke å overbevise partene til å komme til en vennskapelig overenskomst. Dersom dette ikke er mulig kan det nedsettes et voldgiftsråd, som sammen med representanter for partene prøver å komme fram til en overenskomst. Skulle det heller ikke på dette tidspunktet være mulig, vil rådet sende en rapport til dommeren. Før en eventuell rettssak kan dommeren kalle partene sammen igjen, for å diskutere alle aspekter ved konflikten, legge alle fakta på bordet, og informere om eventuelle bevis planlagt brukt under rettssaken. Også på dette nivået er det mulig, dersom partene uttrykker interesse for det, å oversende konflikten til domstolen for voldgift. Alternativet er rettssak. Selv etter rettssaken kan dommeren foreslå en løsning som begge partene er fornøyde med, som alternativ til en dom fra domstolen. 10 JSRP Paper 13. Theories in PracticeSeries Hybrid Systems of Conflict Management and Community-Level Efforts to Improve Local Security in Mindanao. Jeroen Adam, Boris Verbrugge, Dorien vanden Boer (Conflict Research Group, Ghent University). Side Gøbel-Bøsch, side 19. For store deler av Lumad-befolkningen er sedvanerett grunnlaget for konflikthåndtering. Målet er å komme til enighet mellom partene, gjenopprette sosial orden og forhindre hevnangrep. Ofte kan tradisjonelle og religiøse ledere, ansett som upartiske av de involverte partene, engasjeres som fasilitatorer eller meglere som prøver å finne en umiddelbar løsning på en konflikt. I noen Lumad-kulturer brukes først og fremst kvinner som meglere, siden de er skjermet fra hevnangrep. På denne måten har kvinner ofte intatt en rolle som pådriver for konfliktløsing, og tar ofte initiativ til å håndtere konflikter gjennom dialog. 12 I mange tilfeller vil meglerne møte partene separat, for å forhindre en konfrontasjon. Dersom det uttrykkes vilje til dialog kan partene komme sammen og konflikten diskuteres med meglere til stede. Etter diskusjonen legger meglerne fram forslag til løsninger for partene som må godtas av begge sider. Målet er å fidentifisere løsninger som er fordelaktig for begge parter, og dermed skape en vinn-vinnsituasjon. I de fleste tilfeller må en gjerningsperson betale kompensasjon til den forurettede, og hver type lovbrudd har en korresponderende sum, som er gjenstand for forhandling. Uavhengig av den umiddelbare responsen på forbrytelsen er rask forsoning ansett som viktig, og en avtale mellom partene er gjerne fulgt av tradisjonelle forsonende gester og utveksling av varer (majoriteten går fra gjerningspersonen til den/de forurettede). 13 En rolle for det internasjonale samfunn? Alternative mekanismer og strukturer for konflikthåndtering fyller viktige funksjoner i de samfunn de benyttes, men reiser også visse problemstillinger. Fraværet av troverdige meglere, manglende evne til å betale blodpenger, og det faktum at de impliserte klanenes framtidige generasjoner ikke er bundet av avtalen, kan gjøre det vanskelig å komme til enighet og bidra til at en avtale kollapser. I tillegg adresserer mange av disse mekanismene kun konfliktens symptomer, og ikke dens underliggende årsaker. Et viktig spørsmål er 12 Torres, Wifredo Magno. Rido: Clan Feuding and Conflict Management in Mindanao, side Torres, side 144.

6 hvordan disse mekanismene og strukturene relaterer seg til staten og offentlige strukturer. Uoffisielle og offisielle mekanismer er på mange områder overlappende, og de uoffisielle kan i noen tilfeller undergrave juridiske og demokratiske prosesser, gi makt til ledere som ikke er valgt, og forsterke hegemoniske ordninger og tradisjonelle maktstrukturer på en uheldig måte. 14 Likevel har mange innsett at det kan være heldig å bruke lokalt forankrede ordninger som utgangspunkt for fredsarbeid. Det finnes flere eksempler på prosesser som kombinerer offisielle og uoffisielle strukturer, og noen sivilsamfunnsorganisasjoner har også innsett at under arbeid med konflikthåndtering kan det være nyttig å benytte seg av tradisjonelle tilnærminger. For eksempel har organisasjonen United Youth for Peace and Development (UNYPAD) arbeidet med lokale konflikter ved å utføre grundig forskningsarbeid rundt konfliktene, bistå med å konsolidere og styrke lokale råd av eldre, støttet arbeidet med å finne akseptable meglere, og utføre konsultasjoner og informasjonsdistribusjon til medlemmer av involverte familier. 15 Det finnes gode eksempler på samarbeid mellom representanter for det internasjonale samfunn og mer lokalt og tradisjonelt forankrede strukturer med konflikthåndterende og forebyggende funksjoner. Et slikt eksempel er strukturen etablert for å overvåke våpenhvilen mellom myndighetene og Moro Islamic Liberation Front. Denne består av ubevæpnede internasjonale militære observatører, og nasjonale og internasjonale sivilsamfunnsobservatører i det såkalte International Monitoring Team (IMT). IMT arbeider sammen med lokale observatørteam, Coordinating Committees for the Cessation of Hostilities, bestående av representanter fra myndighetene, opprørsgruppen og sivilsamfunnet, som skal hindre uintenderte sammenstøt mellom de stridende partene. I tillegg er Ad Hoc Joint Action Groups involvert, en gruppe med representasjon fra hæren og opprørerne som skal bekjempe kriminalitet og terrorisme. Disse lokalt forankrede gruppene inkluderer ofte religiøse og tradisjonelle ledere, og har en viktig funksjon for å håndtere pågående konflikter, 14 Asian Journal of Public Affairs Vol 3 no 1, side Torres, side 17. bedre beskyttelsen av sivile i konfliktrammede områder, og forhindre at konflikter blir voldelige eller eskalerer. Figur 2. Fra Armed Force of the Philippines, Peace Process Office. Hybridinstitusjoner eller systemer for konflikthåndtering, kombinerer offisielle og uformelle strukturer og kan være en god løsning i tilfeller hvor det formelle juridiske systemet av ulike grunner ikke fungerer eller har legitimitet. Dette er lokale kompromisser utviklet over tid og tilpasset kontekst på en måte som styrker samfunns evne til å løse og forebygge konflikter. 16 Det har vært mange forsøk på å bygge fred på Mindanao, både lokalt og med deltagelse fra representanter for det internasjonale samfunnet. En av de internasjonale organisasjonene som har engasjert seg på Mindanao er Nonviolent Peaceforce (NP), som arbeider med sivil fredsbevaring. NP ble invitert til Mindanao av lokale sivilsamfunnsaktører i 2005, og åpnet sitt første felt-kontor året etter. NP jobber tett med lokale partnere med opprettelse av lokale beskyttelsesstrukturer i lokalsamfunn som er spesielt sårbare for konflikt og menneskerettighetsovergrep. I tillegg til å trene lokale observatører og gi teknisk støtte til lokale strukturer, gjennomfører NP egne observasjonspatruljer, har jevnlige møter med partene i konflikten, rapporterer til myndighetene og opprørerne 16 Torres, side 22.

7 Lokal konflikthåndtering på Filippinene om utvikling som kan eskalere til større konflikter, og videreformidler rapporter fra lokale observatører. NP arrangerer flere årlige treninger for representanter for lokale strukturer, og organiserer felles patruljer og dokumentasjonsoppdrag med lokale aktører for å overføre teknisk kompetanse. Gjennom fysisk ledsakelse, interposisjonering og opprettelse av trygge områder bidrar organisasjonen direkte til beskyttelse av sivile. Ved hjelp av ryktekontroll, etablering av Early Warning Early Response-strukturer og mekanismer for monitorering av menneskerettighetssituasjonen i sårbare landsbyer, samt opptrening i konfliktforebyggende arbeid, har NP bistått arbeidet for å forhindre framtidige konflikter, framfor alt på lokalt nivå. Og mye av dette arbeidet bygger på allerede eksisterende strukturer. I tillegg har NP begynt arbeidet med å opprette kontakt mellom lokale myndigheter og statlige institusjoner som Menneskerettighetskommisjonen, og de lokale strukturene, for å sikre bærekraft i tiden etter at NP har trukket seg ut av Mindanao. Organisasjoner som NP, som arbeider med sivil fredsbygging, har bidratt til sterkere engasjement fra den filippinske hæren i lokale dialogfora. Dette har hatt en positiv innvirkning på tilliten mellom sikkerhetsstyrkene og flere lokalsamfunn, har ført til opprettelsen av såkalte fredssoner for beskyttelse av sivile, i tillegg til at flere offiserer har deltatt i lokale fredsnettverk. Dette har vært et grunnlag for å styrke sivil-militære relasjoner, og blant annet bidratt til militær støtte til lokal konflikthåndtering og ulike former for utviklingsarbeid military;in;building;peace;in;mindanao/ Figur 3. Fra Office of the Presidential Advisor to the Peace Process. Konklusjon Disse gode eksemplene på fredsbyggende initiativer, med både nasjonale og internasjonale elementer, som inkorporerer eller kombineres med mer lokalt forankrede og/eller tradisjonelle mekanismer, viser at det kan være behov for å studere denne tematikken grundigere. Ved å benytte seg av metoder og tilnærminger som ligger nærmere de som er akseptert og praktisert av lokalbefolkningen, øker muligheten for fred bygget på lokale premisser og preferanser i hvert fall delvis. For fredsbyggere som kommer utenfra er det behov for bedre forståelse av konsepter som ære, selvbilde, verdighet, hvordan disse styrker og sikrer integriteten til lokalsamfunn, og hvordan de kan benyttes for å håndtere konflikt. For fredsbyggere på innsiden og i lokalsamfunn er det behov for utdanning av meglere og lokale ledere i konfliktanalyse og menneskerettigheter, etablering av mekanismer for avvæpning av sivilbefolkningen, styrking av eldreråd, organisering av eldreråd på provins- og bydelsnivå, mer åpenhet rundt forsoningsprosesser, større fokus på deltagelse av kvinner, lærere og religiøse ledere i forsoningsprosesser, og utvikling av mekanismer for å monitorere implementeringen av avtaler mellom parter involvert i en konflikt. For myndighetene er det behov for arbeid for å skape flere økonomiske muligheter, bedre styring på lokalt

8 nivå, og arbeid mot korrupsjon i politi og lokale myndigheter, og tiltak mot våpensmugling. 18 Eksisterende fredssoner kan utvides, og moskeer kan brukes mer aktivt i fredsarbeid. I tillegg er det behov for sterkere fokus på lokal konfliktmonitorering og strukturer for rask respons på konflikter som er i ferd med å eskalere. Dette kan utvikles til nettverk som dekker flere provinser. Lokalsamfunn spiller allerede en viktig rolle som sentra for konflikthåndtering, men bør systematiseres og formaliseres ytterligere. Dette vil skape et rammeverk for samarbeid og en mer systematisk respons til konflikthåndtering og forebygging, som også internasjonale aktører kan støtte opp om på ulike måter. 18 Torres, side

9 NORGES FREDSLAG Post boks 8922 Youngst orget 0028 Oslo r edslaget.no Desember, 2015