Karriereveiledning med livslangt perspektiv

Transkript

1 Karriereveiledning med livslangt perspektiv Tverrsektoriell koordinering av karriereveiledningstjenestene på regionalt og nasjonalt nivå Rapport fra en tverrdepartemental arbeidsgruppe ledet av KD, med medlemmer fra AID, NHD og FAD, overlevert KD 5. oktober 2007.

2 2

3 Innhold 1. Sammendrag Arbeidsgruppens mandat, sammensetning og arbeid Karriereveiledningstjenester i Norge Hva er karriereveiledning? Hvorfor trenger vi karriereveiledningstjenester? Hvorfor trenger vi karriereveiledningstjenester med et livslangt perspektiv? Status for karriereveiledningen i Norge Utfordringer for karriereveiledningstjenestene Tidligere utredningers forslag til tiltak Politikkutvikling i AID og KD Partnerskap Hva er partnerskap? Iverksettingen av forsøkene i Nordland, Telemark og Akershus Organisatoriske erfaringer fra forsøksfylkene Organisatoriske erfaringer fra andre fylker Oppsummering av erfaringene Behovet for nasjonale retningslinjer Styringsvirkemidler For å bidra til den nødvendige avklaring av roller og ansvar på regionalt nivå er det viktig at nasjonale myndigheter nøye vurderer valg og bruk av styringsvirkemidler. KRD har i en nylig fremlagt stortingsmelding oppsummert hvilke styringsvirkemidler som kan være aktuelle: Nasjonalt organ for karriereveiledning Dagens delte ansvar I forbindelse med moderniseringen av sysselsettingsloven er det naturlig å ta inn en egen bestemmelse om samarbeid i loven. Aetat skal samarbeide med andre både om generell oppgaveløsning og i konkrete enkeltsaker når dette er nødvendig for å ivareta etatens oppgaver. ( ) Eksempler på offentlige samarbeidspartnere for Aetat er trygdeetaten, sosialtjenesten, helsetjenesten, innvandringsmyndighetene, utdanningsmyndighetene og kriminalomsorgen. I tillegg kommer kommunene ( ). De hyppigst forekommende private samarbeidspartnere er arbeidsgivere Behovet for et nasjonalt koordinerende organ Drøfting av argumenter mot opprettelse av et nasjonalt organ Konklusjon om behovet Alternative organisasjonsmodeller Roller og oppgaver En kombinert modell Alternativer for implementering ) Opprettelse i tilknytning til eksisterende nasjonal enhet a) Arbeids- og velferdsdirektoratet Tidligere hadde som nevnt Aetat Arbeidsdirektoratet et lovpålagt koordineringsansvar på feltet. Dette ble imidlertid nedprioritert, og etter en tid fjernet fra lovverket. Det nåværende Arbeids- og velferdsdirektoratet, som styres av AID, har deltatt i forsøkene med regionale partnerskap gjennom finansiering til Nordland og Telemark, og har også engasjert seg i Utdanningsdirektoratets arbeidsgruppe knyttet til forsøkene. Arbeids- og velferdsdirektoratet er imidlertid i overskuelig fremtid bundet opp i implementeringen av NAV-reformen. Direktoratet har også begrenset kompetanse på og inngrep med utdanningssektoren. Arbeidsgruppen anser det derfor ikke som en aktuell løsning å legge et 3

4 nasjonalt organ til Arbeids- og velferdsdirektoratet, hovedsakelig fordi det vil kunne bidra til skjevhet i balansen mellom utdannings- og arbeidsmarkedspolitiske hensyn b) Utdanningsdirektoratet Utdanningsdirektoratet, som styres av KD, har arbeidet med rådgivertjenesten i grunnopplæringen i lang tid, og har de siste årene også i praksis hatt et ansvar for koordinering av regionale partnerskap etter at disse ble initiert som forsøk av utdanningsmyndighetene i St.meld. 30 ( ) Kultur for læring. Direktoratet har i forbindelse med forsøkene ledet en gruppe med representanter for aktørene på nasjonalt nivå. Omvendt situasjonen i Arbeids- og velferdsdirektoratet har Utdanningsdirektoratet begrenset kompetanse om og inngrep med arbeidsmarkedssektoren. Arbeidsgruppen anser det derfor heller ikke som en aktuell løsning å legge et nasjonalt koordinerende organ hit av samme grunn som for Arbeids- og velferdsdirektoratet c) Vox Vox har også arbeidet med karriereveiledning i lengre tid, med et hovedfokus på tjenester for voksne. I likhet med de to direktoratene, har Vox dessuten deltatt i arbeidsgruppen i forbindelse med partnerskapsforsøkene. Vox er etatsstyrt av KD, men har også styringslinjer fra andre departementer (bl.a. AID) i forbindelse med enkelte oppgaver. Vox er en kompetansepolitisk enhet med særlig fokus på sammenhengen mellom utdanningssektoren og arbeidsmarkedets behov Ettersom Vox har styringslinje fra både KD og AID, og dessuten har skjæringsfeltet mellom utdanningspolitikk og arbeidsmarkedspolitikk som arbeidsfelt, mener arbeidsgruppen at Vox kan være en aktuell enhet å plassere et nasjonalt koordinerende organ i. Vi forutsetter da at det også i fremtiden sikres styringslinjer som involverer både KD og AID, og Vox øvrige portefølje fortsatt får nær faglig sammenheng med karriereveiledningsfeltet ) Opprettelse med høyere utdanningsinstitusjon som vertsinstitusjon ) Opprettelse som frittstående enhet Oppsummering om nasjonalt organ Modeller for koordinering på regionalt og nasjonalt nivå Modell 1 (forskriftsfestede partnerskap) Modell 2 (styring gjennom økonomiske virkemidler) Modell 3 (kostnadsnøytral modell) Arbeidsgruppens anbefaling og begrunnelse Arbeidsgruppen har etter en helhetsvurdering kommet frem til at vi vil anbefale modell 2. I den anbefalingen har vi vektlagt flere hensyn. For det første tror vi at selv om forskriftsfesting har mange fordeler (særlig knyttet til stabilitet), vil det i praksis innebære et svært vanskelig lovarbeid, knyttet til mange lover samtidig. Forskriftsfesting vil dessuten kunne føre med seg en vanskelig diskusjon om hvordan regionale og lokale myndigheter skal kompenseres økonomisk. Og selv om begge disse vanskelighetene (som er politiske så vel som administrative) skulle løses, tror vi det er en reell fare for at mange regionale aktører vil legge seg på den minimumsløsning som forskriften(e) indikerer. Man kan dermed gå glipp av noe av poenget med partnerskapsmodellen lokalt initiativ og entusiasme Å regulere partnerskapene ved bruk av økonomiske virkemidler, slik modell 2 legger opp til, er krevende, men vil etter arbeidsgruppens vurdering kunne skape de ønskede resultatene for de partnerskapene som faktisk iverksettes. At partnerskapsavtalene kan knyttes til samarbeidsavtalen mellom AID og KS mener vi øker sannsynligheten for å lykkes. Denne modellen forutsetter imidlertid tre ting. For det første må det statlige tilskuddet være stort nok (i forhold til de samlede kostnadene for det enkelte partnerskapet) til at partnerskapene vil finne det bryet verdt å innordne seg noen felles retningslinjer (hvis 4

5 ikke, vil partnerskapene etter all sannsynlighet bli så forkjellige at kvaliteten blir umulig å sikre). For det andre må finansieringen være balansert mellom utdannings- og arbeidsmarkedsmyndighetene, slik at begge politikkområder føler tilstrekkelig grad av eierskap (hvis ikke, vil det ene politikkområdets perspektiv bli dominerende). For det tredje må det investeres tilstrekkelig i et nasjonalt organ til at det blir i stand til å følge opp partnerskapene på en god måte Det siste momentet henger sammen med en annen begrunnelse for modell 2: behovet for nasjonal kunnskapsoppbygging på karriereveiledningsfeltet. Per i dag har vi svært lite forskning i Norge på hvordan utdannings- og karrierevalg faktisk foretas. Vi har enda mindre forskning på karriereveiledningsmetodikk, verktøy og teorier om karriereutvikling. Vi mangler også dokumentasjon på hvordan våre veiledningstjenester (i alle sektorer) faktisk fungerer, hva brukerne synes om dem, og i hvilken grad de gir den ønskede effekt. Arbeidsgruppen mener at det beste virkemidlet til å forbedre denne situasjonen er å opprette et nasjonalt organ som har styrke nok til å fungere som motor på feltet. Hvis det derimot underinvesteres på nasjonalt nivå, er det stor risiko for at de statlige midlene man investerer i regionale partnerskap får mindre effekt enn ønskelig Når vi anbefaler at det nasjonale organet legges til Vox, snarere enn å opprettes som egen institusjon, er én av grunnene at et nyopprettet og frittstående senter vil bruke uforholdsmessig store ressurser på administrasjon, særlig i startfasen. Utgiftene til husleie etc. for en ny institusjon kommer i tillegg. Dessuten mener arbeidsgruppen at et miljø på til sammen 7-8 personer kan bli for lite og sårbart for et kunnskapssenter med nasjonale oppgaver. I Vox vil organet kunne nyte godt av at administrative rutiner, lokaler etc. allerede er på plass. Forutsatt at den fremtidige porteføljen til Vox har faglig sammenheng med karriereveiledningsfeltet, vil også innpassing der kunne innebære deltakelse i et større faglig miljø, til fordel for begge parter Økonomiske og administrative konsekvenser Referanser Vedlegg Sammendrag Denne rapporten utreder to tiltak fra Kunnskapsdepartementets St.meld. nr. 16 ( )...og ingen sto igjen: 1) implementering av regionale partnerskap for karriereveiledning over hele landet 2) utredning av opprettelse av et nasjonalt koordinerende organ for karriereveiledning Disse tiltakene ble utviklet i forståelse med Arbeids- og inkluderingsdepartementet, som også viser til dem i sin St.meld. nr. 9 ( ) Arbeid, velferd og inkludering. Rapporten er utarbeidet av en tverrdepartemental arbeidsgruppe, ledet av KD, med medlemmer fra AID, 5

6 NHD og FAD. Underveis har arbeidsgruppen fått innspill fra en bredt sammensatt ressursgruppe. Utgangspunktet for utredningen av partnerskapsmodellen er de tre forsøkene med en slik modell (i Nordland, Telemark og Akershus) som ble iverksatt av Utdanningsdirektoratet som oppfølging av St.meld. nr. 30 ( ) Kultur for læring. NIBR har på oppdrag fra KD gjennomført en kartlegging av de organisatoriske aspektene av disse tre forsøkene, og denne, sammen med NIBRs evaluering av forsøket i Nordland (bestilt av AID), utgjør det skriftlige grunnlagsmaterialet for utredningen. I tillegg baserer utredningen seg på tre tidligere tverrdepartementale utredninger av karriereveiledning fra de senere år, som igjen baserte seg på OECDs rapport om norske karriereveiledningstjenester fra I kapittel 2 redegjøres det nærmere for gruppens mandat og arbeid. I kapittel 3 defineres først karriereveiledning som en tjeneste som skal hjelpe individer i alle aldre til å foreta utdannings- og yrkesvalg, og til å styre sin egen karriereutvikling. Deretter redegjøres det for de overordende målene for karriereveiledning. Utgangspunktet er at enkeltmennesket i et komplisert moderne samfunn har behov for veiledning for å kunne treffe informerte valg angående utdanning og karriere. Ved å tilby slik veiledning ønsker myndighetene å oppnå målsettinger innen flere politikkområder: livslang læring, sysselsetting, verdiskaping, ressurseffektive offentlige tjenester, inkludering og likestilling. Måten å få dette til på er å koordinere veiledningstjenestene i ulike sektorer skolen, høyere utdanning, NAV, voksenopplæringssentre, osv slik at de utgjør en sammenhengende tjenestekjede som kan dekke behovene til ulike alders- og målgrupper. I tillegg må utøverne tilføres tilstrekkelig kompetanse kompetanse som dekker både utdannings- og arbeidslivsperspektivet. Tjenestene må dessuten kvalitetssikres. Norske veiledningstjenester har imidlertid, som OECDs landrapport fra 2002 viste, store utfordringer på alle disse områdene. Det har derfor i senere år vært utredet og presentert flere forslag til omorganisering av veiledningstjenestene. Den partnerskapsmodellen som man har gjort forsøk med, og som det i og med denne rapporten gås videre med, er blant de mindre gjennomgripende av disse forslagene, ettersom den bygger på eksisterende tjenester. I kapittel 4 redegjøres det først for partnerskap som organisasjonsform. Modellen plasseres i en mellomstilling mellom et nettverk og et lovregulert styringsregime. I den forbindelse presenteres noen tidligere erfaringer med bruk av partnerskapsmodellen i norsk forvaltning, særlig i forbindelse med regionale utviklingsprogrammer i fylkene (RUP). Deretter redegjøres det for iverksettelsen av og erfaringene med de tre forsøkene med partnerskap for karriereveiledning. Hovedkonklusjonene er at partnerskap kan være en god mekanisme for koordinering av eksisterende tjenester, og for produksjon av nye tjenester i samarbeid, men at modellen forutsetter nasjonale retningslinjer og oppfølging. Hvis ikke risikerer man at enkelte aktører på regionalt nivå ikke involveres (eller involverer seg). Så langt har det vært størst utfordringer knyttet til NAVs deltakelse, men også involvering av kommunene og høyere utdanning innebærer utfordringer. Nasjonale retningslinjer kan innføres ved hjelp av ulike styringsvirkemidler, hvorav to peker seg ut: forskriftsfesting eller økonomiske virkemidler kombinert med retningslinjer, veiledning og rapporteringskrav. I kapittel 5 presenteres forslaget om opprettelse av et nasjonalt koordinerende organ, først i den form OECD kom med det i sin rapport fra 2002, og så med referanse til forslagene i de senere norske utredningene. Deretter drøftes fire ulike behov for et slikt organ: 1) behov for koordinering av styringssignaler til sektorene, 2) behov for livslangt perspektiv og balanse mellom utdanning og arbeid, 3) behov for oppbygging av kunnskap på dette feltet i Norge, og 6

7 4) behov for kvalitetssikring. På bakgrunn av disse drøftelsene konkluderer arbeidsgruppen med at det er behov for et slikt organ. Noen ulike hovedtyper av organisasjonsmodeller (forum, råd, senter, akkrediteringsorgan) drøftes så i forhold til en mer presis analyse av roller og oppgaver, før det konkluderes med at bare en kombinert modell vil kunne fylle rollene som koordinator for nasjonalt og regionalt nivå, kunnskapssenter og kvalitetssikrer. En slik kombinert modell bør etter arbeidsgruppens vurdering være styrt av både KD og AID, og bør bestå av et forum/råd med representanter for alle aktører på nasjonalt nivå, og et kunnskapssenter som også utgjør sekretariat for forumet/rådet. En slik modell kan implementeres på flere måter, men arbeidsgruppen finner at bare to tilfredsstiller kravene som de ovenfor nevnte behovene stiller: opprettelse som frittstående enhet, eller opprettelse som relativt selvstendig enhet i Vox. I kapittel 6 presenteres tre ulike helhetlige modeller, hvor partnerskapsmodellen på regionalt nivå (og styringen av denne) ses i sammenheng med organisering av et nasjonalt koordinerende organ. Modell 1 baserer seg på at deltakelse i partnerskap forskriftsfestes for aktørene på regionalt nivå. Dette innebærer behov for et nasjonalt organ, bestående av et representativt forum og et sekretariat av moderat størrelse som også kan bidra til kunnskapsoppbygging og spredning til praksisfeltet. Modell 2 er basert på at partnerskapene styres gjennom tildeling av stimuleringstilskudd, med tilhørende retningslinjer og rapporteringskrav. Dette fordrer et organ på nasjonalt nivå, bestående av et råd med et noe større kunnskapssenter som kan forestå kunnskapsoppbygging, administrasjon av stimuleringstilskuddene, veiledning og kvalitetssikring av praksisfeltet. Modell 3 er basert på uendret ressursbruk. Også denne modellen legger opp til styring av partnerskapene gjennom stimuleringstilskudd, ettersom det allerede er bevilget noen slike midler fra KD, og på nasjonalt nivå legges det opp til koordinering gjennom et rådsorgan hvor ledelsen går på omgang mellom aktørene. Imidlertid kan denne modellen bare forutsette noen helt enkle retningslinjer og rapporteringsrutiner, og den kan ikke forutsette deltakelse fra alle aktører på regionalt nivå til det vil stimuleringstilskuddet være for lite. Arbeidsgruppens anbefalinger: Arbeidsgruppen anbefaler etter en helhetsvurdering modell 2, som er basert på økonomisk styring av partnerskapene og opprettelse av et nasjonalt organ for karriereveiledning (bestående av et representativt råd og et kunnskapssenter). Selv om denne modellen ikke vil sikre at partnerskap opprettes i alle fylker samtidig, vil den være den beste garanti for at de partnerskapene som blir opprettet blir reelt tverrsektorielle og får god kvalitet. Gitt at de økonomiske insentivene blir av den størrelse modellen forutsetter, er det arbeidsgruppens vurdering at det vil resultere i partnerskap i de aller fleste fylkene (på sikt kanskje alle). Modell 2 vil også sikre en motor for fagfeltet på nasjonalt nivå, som vil kunne skape kontinuitet i arbeidet over tid og sikre god effekt av investeringene som gjøres. Arbeidsgruppen anbefaler at det nasjonale organet for karriereveiledning legges til Vox, som en relativt selvstendig enhet. 2. Arbeidsgruppens mandat, sammensetning og arbeid Karriereveiledningstjenestene i Norge har i lang tid vært omdiskutert. Kunnskapsdepartementets St.meld. nr. 16 ( )...og ingen sto igjen, lanserte flere tiltak for å styrke disse tjenestene. Blant tiltakene var: evaluere de tre forsøkene med regionale partnerskap for karriereveiledning med henblikk på landsdekkende implementering. sette ned en tverrdepartemental arbeidsgruppe for å vurdere opprettelse av et nasjonalt koordinerende organ for utdannings- og yrkesveiledning. 7

8 Disse tiltakene ble utviklet i forståelse med Arbeids- og inkluderingsdepartementet, som også viser til dem i sin St.meld. nr. 9 ( ) Arbeid, velferd og inkludering. Stortinget sluttet seg til forslagene i Innst. S. nr. 164 ( ). Som en oppfølging av begge tiltakene nedsatte Kunnskapsdepartementet en tverrdepartemental arbeidsgruppe, og inviterte i brev av følgende departementer til å stille med én representant hver: AID, NHD, FAD og KRD. KRD valgte å ikke stille med representant. Gruppen fikk da følgende sammensetning: Christine Nordhagen, AID Bjørn Eggen Hermannsen, NHD Ragnhild Grønlie, FAD Vidar Grøtta, KD Kunnskapsdepartementet har ledet gruppen, og vært gruppens sekretariat. I tilknytning til arbeidsgruppen har det vært oppnevnt en ressursgruppe, som har bestått av representanter fra følgende institusjoner: Arbeids- og velferdsdirektoratet Elevorganisasjonen Karrieresenteret ved UiO KS LO NHO NSU Utdanningsdirektoratet Utdanningsforbundet Vox I brevet av fikk arbeidsgruppen følgende mandat: Norske karriereveiledningstjenester skal 1) fremme den enkeltes livslange læring, sysselsetting og verdiskapning, 2) forhindre frafall og øke effektiviteten i utdanningssektoren og arbeidslivet, samt 3) bidra til inkludering og likestilling. Arbeidsgruppen skal med utgangspunkt i ovenstående mål vurdere hvilke nasjonale føringer som er nødvendige for å implementere partnerskap for karriereveiledning i hele landet. Arbeidsgruppen skal også vurdere om det er behov for et nasjonalt koordinerende organ for karriereveiledning. Dersom tilstrekkelig behov avdekkes, skal arbeidsgruppen presentere alternative forslag til organisasjonsmodeller for et slikt organ. For hver av modellene skal det redegjøres for forholdet mellom det nasjonale organet, de fylkesvise partnerskapene og praksisfeltet i de ulike sektorene. Minst ett av forslagene skal baseres på uendret ressursbruk. Økonomiske og administrative konsekvenser skal utredes for alle forslag. Behov for formalisering og evt. regelendringer skal vurderes særskilt. Arbeidsgruppen har hatt 11 møter, hvorav 2 med ressursgruppen. Det har i tillegg vært arrangert et studietur til karrieresenteret i Telemark, og et åpent seminar om karriereveiledning i regi av NIFU STEP og Fafo, med et etterfølgende møte mellom 8

9 arbeidsgruppen og professor Tony Watts fra EUs ekspertgruppe for karriereveiledning. Arbeidsgruppen har også hatt et møte med politisk ledelse i involverte departementer. Av skriftlig materiale har arbeidsgruppen forholdt seg til følgende dokumenter: Helgesen, M. K. og Feiring, M.: Partnerskap for karriereveiledning. Kartlegging i tre fylker, NIBR 2007:18, kommer (bestilt av KD i anledning utredningen) Feiring, M. og M. K. Helgesen: Karriereveiledning i Nordland. Evaluering av et forsøk. NIBR-rapport, NIBR 2007:17, kommer Vox: Karriereveiledning og voksne, 2006 For å få oppdaterte opplysninger om tilstanden på karriereveiledningsfeltet ute i fylkene, gjennomførte arbeidsgruppen en enkel spørreundersøkelse sommeren Hovedresultatene av denne er referert i den foreliggende rapporten. I tillegg har arbeidsgruppen basert seg på OECDs rapport om norsk karriereveiledning fra 2002, og tre påfølgende tverrdepartementale utredninger på feltet (se litteraturlisten). 3. Karriereveiledningstjenester i Norge 3.1. Hva er karriereveiledning? Begrepet karriereveiledning 1 brukes i denne rapporten som en fellesbetegnelse på tjenester som skal hjelpe individer i alle aldre til å foreta utdannings- og yrkesvalg, og til å styre sin 1 I tråd med forskningen på feltet brukes begrepet veiledning i stedet for rådgiving, siden begrepet rådgiving kan tolkes som at rådgiveren har ansvaret for å peke ut kursen, mens veiledning plasserer brukeren 9

10 egen karriereutvikling. Disse tjenestene kan omfatte skolerådgivning, veiledning på universiteter og høyskoler, i andre opplæringsinstitusjoner, i NAV, i bedrifter og i frivillig sektor. Siden valg av utdanning og karriere i første omgang er et individuelt anliggende, vil grunnstammen i karriereveiledningen oftest være den individuelle veiledningssamtalen med en profesjonell veileder. Andre metoder kan være gruppeveiledning, besøk på studie- eller arbeidssted, trykt og elektronisk informasjon, interesse- og personlighetstester og ulike former for praksis eller utprøving. For å kvalifisere som karriereveiledning er det vanlig å forutsette at tjenesten (eller summen av flere tjenester) både gir brukeren relevant informasjon, bistår i refleksjonen omkring brukerens ulike handlingsalternativer og bidrar til å styrke brukerens motivasjon til å styre egen karriereutvikling. Vanlige stadier i en veiledningsprosess vil være kompetansekartlegging, interessekartlegging, analyse av den aktuelle valgsituasjonen, informasjon om og analyse av handlingsalternativene, utarbeidelse av gjennomføringsplan og oppfølging av denne. I tillegg til å skulle bistå i en konkret valgsituasjon, er det også et mål for en karriereveiledningstjeneste å oppøve en mer generell valgkompetanse hos brukeren, skal han eller hun blir bedre i stand til å planlegge og utvikle egen karriere på lengre sikt Hvorfor trenger vi karriereveiledningstjenester? I vårt moderne samfunn har individet mye større valgfrihet når det gjelder utdannings- og karrierevalg enn det som var vanlig i tidligere tider. Antall valgmuligheter i det moderne utdanningsmarkedet og det nye arbeidslivet har økt 2, samtidig som mange av de begrensninger i valgfriheten som tidligere kunne følge av sosial bakgrunn og kjønn er blitt svekket. Den økte friheten for enkeltindividet innebærer imidlertid et stort paradoks. For resultatet av at så mange enkeltindivider utøver sin frihet er, i sum, et stadig mer komplekst samfunns- og arbeidsliv. Og i dette komplekse samfunnet er det blitt vanskelig og uoversiktig for den enkelte å velge mellom de mange alternativene. Resultatet er at individets reelle valgfrihet hindres av den uoversiktligheten som mylderet av muligheter skaper. Dermed blir spørsmålet: Hvordan kan vi gi enkeltindividet mulighet til å orientere seg i mangfoldet av utdannings- og karrieremuligheter? Tidligere forestilte man seg at informasjonstjenester alene skulle avhjelpe problemet. Erfaring viser imidlertid at det ikke er tilstrekkelig 3. For det første forutsetter de fleste informasjonstjenester at brukeren selv oppsøker informasjonen, hvilket erfaringene viser at langt fra alle gjør. For det andre krever valgsituasjoner mht. utdanning og karriere svært store mengder informasjon i mange ulike kombinasjoner, og fortolkningen av slik informasjon i førersetet og legger vekt på individets egne mestringsstrategier. Begrepet karriere er anvendt for å dekke både utdannings- og arbeidslivsaspektet ved veiledningen. Det brukes verdinøytralt om en persons vei gjennom det livslange læringssystemet og arbeidslivet, uavhengig av hvilken sosial prestisje denne veien måtte være forbundet med. Denne terminologien er i samsvar med begrepsbruken i fagmiljøene nasjonalt og internasjonalt. 2 For eksempel tilbys det i dag nærmere 900 ulike bachelorgrader i Norge (en økning på 150 fra 2003 ) og over 1000 studietilbud på høyere grad (en økning på over 300 siden 2003). Om det nye arbeidslivet sier for eksempel Danielsen, Nordvik og Saksvik i artikkelen Individuell karriere og lojalitet til bedriften motstridende interesser? at det kjennetegnes av løsere tilknytning mellom arbeidstaker og arbeidsgiver, [ ] der omstilling og nedbemanning nærmest er blitt et slags sunnhetstegn for organisasjoner. Dette medfører endringer for den enkelte arbeidstaker, spesielt opplevelsen av å måtte ta mer ansvar for seg selv og sin karriere., Saksvik og Nytrø (red.), Ny personalpsykologi for et arbeidsliv i endring, Cappelen akademisk forlag, Se for eksempel Grubb, W.N.: Who Am I?: The Inadequacy of Career Information in the Information Age, OECD,

11 krever dessuten relativt høy kompetanse, for eksempel i spørsmål som angår en utdannings yrkesrelevans, eller når det gjelder kvalitetsforskjellen mellom to ulike utdanningstilbud. I praksis ser vi derfor ofte at særlig unge mennesker, men også voksne, treffer utdannings- og karrierevalg basert på for lite informasjon, og på relativt enkle og noen ganger misforståtte - fortolkninger av denne. Våre systemer og markeder innen utdanning og arbeidsliv er basert på at individene selv skal velge sin utdannings- og karrierevei etter ungdomskolen. Å tilby kvalifisert karriereveiledning som en offentlig tjeneste er et tiltak for å sikre at den enkelte borger får reell mulighet til å treffe rasjonelle, informerte og gode valg. At dette er et gode for individet er åpenbart. Å få ta en utdannelse som samsvarer med egne anlegg og ambisjoner, og senere få arbeide i stillinger hvor ens kompetanse og personlige fortrinn kommer til anvendelse, er selvfølgelig avgjørende viktig i et enkeltmenneskes liv. Men det er ikke bare den enkelte som er avhengig av at utdannings- og karrierevalgene blir gode. Balansen og effektiviteten i utdanningssektoren og arbeidslivet forutsetter også det. I motsatt fall oppstår problemer som frafall i utdanningen, arbeidsledighet eller mangel på arbeidskraft, og dermed svakere økonomisk utvikling enn man ellers kunne fått. Dertil kommer uheldige skjevheter mht. sosial bakgrunn, kjønn, etnisitet og alder. Slike skjevheter oppstår som effekt av fordommer og stereotypier som når de ikke utfordres av gode informasjons- og veiledningstjenester får sette et tydelig preg på manges utdannings- og karrierevalg. EU og OECD 4 har gjort karriereveiledning til et satsningsområde, og har anbefalt Norge å gjøre det samme. I EUs resolusjon om lifelong guidance fra 2004 heter det bl.a.: [T]he emergence of a knowledge-based society and the need for lifelong learning requires an intensive focus on guidance policy at national, sectoral, regional and local levels. Services need to be available at times and in forms which will encourage all citizens to continue to develop their skills and competences throughout their lives, linked to changing needs in the labour market. Such services need to be viewed as an active tool, and individuals should be positively encouraged to use them. Når det gjelder målsettinger, trekker EU frem følgende: Guidance throughout life contributes to the achievement of the European Union goals of economic development, labour market efficiency and occupational and geographical mobility by enhancing the efficiency of investment in education and vocational training, lifelong learning and human capital and workforce development. Effective guidance provision has a key role to play in promoting social inclusion, social equity, gender equality and active citizenship by encouraging and supporting individuals' participation in education and training and their choice of realistic and meaningful careers. 5 I den norske konteksten kan vi oppsummere, slik det også formuleres i arbeidsgruppens mandat fra KD, med at karriereveiledningstjenester har følgende overordnede mål: 1) fremme den enkeltes livslange læring, sysselsetting og verdiskapning 2) forhindre frafall og øke effektiviteten i utdanningssektoren og arbeidslivet 3) bidra til inkludering og likestilling. 4 Se for eksempel OECD/EU-kommisjonen: Career Guidance: A Handbook for Policy Makers, Se EUs resolusjon om livslang veiledning: Draft Resolution of the Council and of the representatives of the Member States meeting within the Council on Strengthening Policies, Systems and Practices in the field of Guidance throughout life in Europe, dok 9286/04,

12 Når det gjelder disse målsettingene er det grunn til å merke seg at de sprer seg over mange politikkområder: utdanningspolitikken, arbeidsmarkedspolitikken og næringspolitikken, for å nevne noen av de viktigste. Veiledningstjenestene er også spredt i mange sektorer. I diskusjonen om disse tjenestene har det gjennom årene vekslet hvilke målsettinger som har vært prioritert, og særlig har det vært ulikhet i prioriteringene på tvers av sektorer. I tider med arbeidsledighet har presset vært stort for å innrette tjenestene mot kortsiktig innsats ovenfor arbeidsledige, mens når frafallsprosenten i videregående opplæring er høy, settes innsatsen inn på å få elevene gjennom det 13-årige utdanningsløpet. Når det har vært manko på bestemte typer kompetanse, for eksempel realfag, har det blitt styrende for oppmerksomheten. Slike stadige skifter i hvilke målsettinger karriereveiledningen skal innrettes mot har ikke vært gunstig for utvikling av en helhetlig kjede av veiledningstjenester, rett og slett fordi satsingene da blir for kortsiktige, og for lite balanserte. Forslagene i denne rapporten tar derfor sikte på å innrette veiledningstjenestene slik at de hver for seg og i sum vil kunne bidra til å realisere alle de nevnte målsettingene Hvorfor trenger vi karriereveiledningstjenester med et livslangt perspektiv? Tidligere var det vanlig å tenke seg at man valgte utdanning én gang, at denne utdanningen førte frem til ett bestemt yrke, og at yrkeskarrieren ble tilbrakt i én eller noen få virksomheter. Yrkesidentiteten sto sterkt, og man ble belønnet for lang og tro tjeneste. I dag er dette endret. Nå er utdanning ikke en engangsforeteelse (vi snakker i stedet om livslang læring), og utdanningen man velger fører ikke nødvendigvis frem til ett yrke, men til et spekter av muligheter på arbeidsmarkedet. Arbeidslivet er blitt mye mer uoversiktlig, jobbskiftene foregår hyppigere, og rekrutteringsprosedyrene er også langt mer kompliserte enn tidligere. Derfor snakker ikke forskerne lenger om karrierevalg som noe man gjør én gang i unge år, men om karrieren som noe den enkelte konstruerer løpende gjennom hele livet, enten vedkommende er seg det bevisst, eller ikke. Denne nye måten å forstå karriereløp på har opplagt konsekvenser for hvordan karriereveiledningstjenestene bør tilrettelegges. Det innebærer for det første at det bør tilrettelegges for veiledning for alle aldersgrupper. Dernest blir det viktig at veiledningen, uansett når i brukerens liv den inntreffer, har et livslangt perspektiv og kan bidra til å se utdanning og arbeidsliv i sammenheng. I forhold til organisering medfører dette et sterkere fokus på samarbeid og koordinerning mellom tjenestetilbydere i ulike sektorer. For gitt at man ønsker å beholde veiledningstjenestene i ulike sektorer, er det bare økt samhandling og kompetansedeling mellom veilederne som kan sikre helhetstenkning og sammenheng i tjenestekjeden sett som helhet. Gjennom styrket samarbeid kan man også bidra til at veiledningstjenestene i hver sektor bidrar til å realisere alle de overfor nevnte målsettingene, ikke bare de målene som er sektorinterne for den enkelte tjeneste Status for karriereveiledningen i Norge I Norge har elever i grunnopplæringen lovfestet rett til nødvendig rådgiving om utdanning, yrkestilbod og yrkesval, og om sosiale spørsmål (opplæringsloven 9-2). Skoleeier har valgfrihet i hvordan retten skal ivaretas, og i måten ordningen organiseres på. Det vanligste er at en eller flere av skolens lærere får rollen som rådgiver. Hvordan rådgivingen/veiledningen utøves i praksis, har man lite systematisk kunnskap om. Ved mange skoler er yrkes- og utdanningsrådgiving organisert sammen med sosialpedagogisk rådgiving, selv om det nå er vedtatt at disse som hovedregel skal deles i to separate funksjoner (mer om dette nedenfor). 12

13 Utdanningssøkere og studenter har ikke lovfestede rettigheter til veiledning, men de aller fleste universiteter og høyskoler tilbyr utdanningssøkere og egne studenter veiledning om sine egne studietilbud. Alle universitetene og enkelte høyskoler tilbyr også karriereveiledning om overgangen til arbeidslivet til studenter som er i avslutningsfasen av studiene. Hvordan veiledningen foregår og hvilken kompetanse veilederne har, finnes det lite dokumentasjon på 6. Selv om det ikke er lovpålagt, har NAV i praksis et ansvar for karriereveiledning til arbeidssøkere. NAV veileder sine brukere i forhold til å skaffe og beholde arbeid eller aktivitet, og disponerer både egen metodikk for dette og kjøper veiledningstjenester. Det er foreløpig ikke helt avklart hvordan den nye organisasjonen skal ivareta ansvaret for karriereveiledning, men i St.meld. nr. 9 ( ) Arbeid, velferd og inkludering vises det til fremtidig samarbeid med Kunnskapsdepartementet om dette. Arbeidstakere er i det vesentligste henvist til det private markedet for karriereveiledning og coaching. Det har lenge vært et privat marked som har tilbudt veiledningstjenester til bedrifter i omstilling (veiledningen har da i særlig grad vært tilbudt de overtallige ), men i økende grad ser man nå at det også vokser frem virksomheter som betjener enkeltpersoner. Når det gjelder veiledning omkring voksnes rett til og muligheter for grunnopplæring, er det kommunene og fylkeskommunene som har ansvaret. Ansvaret ivaretas mange steder gjennom at det tilbys veiledning i opplærings- og utviklingssentrene (OPUS), ressurssentre eller liknende, men for øvrig er det store variasjoner i hvordan veiledningen utøves. I tillegg til disse tjenestene finnes det flere nettbaserte løsninger som gir informasjon om utdannings- og yrkesveier. Utdanning.no er en portal etablert av Kunnskapsdepartementet som samler nettressurser om utdanning i Norge. Vilbli.no er en informasjonstjeneste for søkere til videregående opplæring, etablert av fylkeskommunene, KS og Utdanningsdirektoratet. NAVs Veivalg og Akademia er nettbaserte veiledningstjenester for henholdsvis søkere til videregående eller høyere utdanning, og studenter på vei fra høyere utdanning til arbeidslivet. Som denne rapporten vil vise, er de nevnte tjenestene i ulike sektorer i senere år forsøkt samordnet gjennom ulike organisatoriske grep. Regionale partnerskap for karriereveiledning har vært under utprøving i Nordland, Akershus og Telemark som en oppfølging av St.meld. nr. 30 ( ) Kultur for læring. Forsøksprosjektene innebærer samarbeid om karriereveiledning mellom fylkeskommune, kommuner, NAV, universitet/høyskoler og partene i arbeidslivet lokalt. Det har vært kanalisert forsøksmidler til de tre prosjektene gjennom Utdanningsdirektoratet og (for to av dem) gjennom Arbeids- og velferdsdirektoratet. De øvrige fylkeskommunene har parallelt med forsøksvirksomheten vært oppfordret av Utdanningsdirektoratet 7 til å iverksette egne partnerskap. Vox har gjennomført en undersøkelse som viste at tolv av atten fylker sommeren 2006 hadde etablert eller snart ville etablere partnerskap for karriereveiledning. Det var stor variasjon i hvordan fylkene oppfattet partnerskapsmodellen, og i hvordan de tilrettela tjenestene. På den bakgrunn anbefalte rapporten fra Vox en styrket nasjonal koordinering 8. Mer om dette i kap Ang. karriereveiledning i UH-sektoren, se Ken Hugo Jørgensen (red.): Karriereveiledning. En kort innføring i teori og praksis, Unipub forlag, Se vedlegg 2 8 Vox: Karriereveiledning og voksne,

14 3.5. Utfordringer for karriereveiledningstjenestene Det norske systemet for karriereveiledning har vært gjenstand for flere utredningsrapporter de senere år, blant annet en landrapport fra OECD (2002) 9, rapporten Styrking av yrkes- og utdanningsveiledningen utarbeidet av en arbeidsgruppe nedsatt av Utdannings- og forskningsdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet (2003) 10, samt Gjennomføring i videregående opplæring (2006) 11 utarbeidet av en bredt sammensatt arbeidsgruppe ledet av Utdanningsdirektoratet. Alle disse rapportene peker på de samme utfordringene: 1. Tjenestene i de ulike sektorene er for dårlig koordinert Både veilederne og tjenestene de representerer, er for ofte fokusert på den sektoren brukerne befinner seg i, og har for dårlig kjennskap til den/de sektoren(e) elevene/studentene/brukerne skal veiledes over til. Dette gjelder både i forholdet mellom utdanningsnivåene, og i forholdet mellom utdanningssektoren og arbeidslivet. En medvirkende årsak til dette er at hver sektor har en egen yrkesvei for sine veiledere, og at det i liten grad er mobilitet av veiledere mellom sektorene. Dette kunne i noen grad vært oppveid gjennom hyppig kontakt, erfaringsutveksling og samordning av tjenestekjedene, men samarbeidet mellom sektorene har så langt manglet stabilitet og langsiktighet. 2. Veilederne har for dårlig kompetanse I tillegg til ofte å mangle kunnskap om den/de sektorene brukerne er på vei til, er det for mange veiledere som mangler kompetanse i veiledningsmetodikk (samtalepedagogikk, bruk av veiledningsverktøy, psykologiske og sosiologiske perspektiver på valg, osv.). Det finnes enkelte etter- og videreutdanningstilbud i karriereveiledning ved noen høyskoler, men opplæringsaktiviteten står ikke i forhold til behovet. Så langt har heller ikke arbeidsgiverne (skolene, høyere utdanningsinstitusjoner NAV, etc.) stilt krav om kompetanse ved ansettelse eller premiert slik kompetanse, og veilederne har dermed hatt få insentiver til kompetanseheving Et annet aspekt er at selv der hvor veilederne har formell kompetanse (for eksempel ved å ha gjennomgått relevant etter- og videreutdanning), er miljøet av veiledere for lite til å legge til rette for kontinuerlig kompetanseutvikling. 3. Det mangler tilbud til voksne Brukere som ikke er tilknyttet grunnopplæringen, høyere utdanning eller NAV, har i dag svært begrensede muligheter for å få karriereveiledning. En 22-årig søker til høyere utdanning må henvende seg til hver enkelt institusjon for å få veiledning, og den veiledningen som da tilbys, er vanligvis knyttet til regler for opptak og generell informasjon om studieprogrammene ved den ene institusjonen. I praksis er det altså ingen nøytral veiledning å få når det gjelder valg av studiested og -program. Voksne arbeidstakere som vurderer et karriereskifte, eller vil etter- eller videreutdanne seg, har også et for dårlig veiledningstilbud i dag. Dette er betenkelig sett i lys av en politikk som har som mål å sikre at eldre arbeidstakere står lengst mulig i arbeidslivet. Hvordan karriereveiledning kan møte utfordringer på 9 OECD: Review of Career Guidance Policies. Country Note: Norway, Aetat Arbeidsdirektoratet: Styrking av yrkes- og utdanningsveiledningen i Norge. En utredning av alternative modeller for organisering av yrkes- og utdanningsveiledningen i Norge, (rapport fra arbeidsgruppe nedsatt av AAD og UFD), Utdanningsdirektoratet: Tiltak for bedre gjennomføring i videregående opplæring, (rapport fra arbeidsgruppe nedsatt av KD),

15 arbeidsmarkedet bl.a. knyttet til demografi, er noe av det som for tiden diskuteres hyppig internasjonalt Manglende kunnskapsgrunnlag Vi har relativt lite oppdatert informasjon om veiledningstilbudet, behovet, faktisk bruk av og kvaliteten på veiledningstjenestene i Norge. Veiledningstjenestene fanges i dag verken opp i nasjonalt system for kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling for grunnopplæringen (Skoleporten), eller i kvalitetssikringssystemene i UH-sektoren. I NAV er det også lite systematisk kunnskap om hvordan veiledningsarbeidet i etaten faktisk foregår. For å komme videre i utviklingsarbeidet på dette feltet er det avgjørende at data om veiledningen innhentes og analyseres. For å forsvare investering i videreutvikling av et offentlig kvalitetstilbud når det gjelder veiledningstjenester, tilpasset ideen om livslang læring for alle, er det viktig å kunne måle resultater og få kunnskap om hva som virker. Det er derfor behov for å definere noen presise nasjonale indikatorer som over tid tillater sammenlikninger mellom tjenester/resultater Tidligere utredningers forslag til tiltak De nevnte utredningene har altså vært relativt samstemte i sine beskrivelser av utfordringene. Det har også vært en viss kontinuitet i forslagene til tiltak, særlig når det gjelder organisering. Blant anbefalingene i OECDs landrapport fra 2002 var opprettelse av et nasjonalt koordinerende organ, supplert av koordinerende organer på regionalt nivå: Ett forslag fra vår side er at det opprettes et fast, nasjonalt organ som skal fungere som et fokalpunkt for strategisk koordinering på dette feltet, uansett hvor det formelle juridiske koordineringsansvaret måtte ligge i framtiden. Dersom perspektivet skal være livslangt, er det behov for en mekanisme som kan knytte de sektorielle aktivitetene sammen. Det kan også virke som de enkelte sektorenes politikk og verktøy anses å legge for sterke føringer på sine respektive regionale aktører, og dermed gir for lite rom for samordning på regionalt plan. Behovet for en sterkere og mer stabil ledelse kom opp som et tema i flere av våre møter. Det organ vi foreslår, kunne ivareta et slikt ledelsesbehov. ( ) Det kan også være grunn til å opprette regionale koordineringsorganer som skal støtte det nasjonale organets konsultative prosesser og utvikle operasjonelle samarbeidsstrategier som er nærmere brukerne. Dette kan også omfatte personalutvikling. 13. Den tverrdepartementale arbeidsgruppen som leverte rapporten Styrking av yrkes- og utdanningsveiledningen i Norge i 2004 bygde videre på disse anbefalingene, og presenterte ulike modeller for samordning på nasjonalt og regionalt nivå. Gruppens innstilling var delt, og i sammendraget formuleres hovedkonklusjonene slik: Arbeidsgruppen har kommet frem til fire modeller for organisering av utdannings- og yrkesrådgivning (i denne rapporten kalt karriereveiledning) i Norge: 1) Karrieresentermodellen, som innebærer opprettelse av en ny offentlig karriereveiledningsorganisasjon 2) UFD-modellen, som legger det overordnede ansvaret for karriereveiledning til UFD 3) Nåværende ansvar-modellen, som viderefører dagens delte ansvar mellom AAD og UFD 4) Kostnadsnøytral modell, som bygger på dagens ansvarsdeling og dagens ressursbruk Arbeidsgruppens flertall, bestående av Alseen (Aetat), Grøtta (Karrieresenteret ved UiO), Meyer (Aetat), Søgaard (VOX) og Tellum (Aetat) anbefaler på et veiledningsfaglig grunnlag Karrieresentermodellen 12 Jf. OECDs og EUs ulike aktiviteter. Jf. også f.eks. Australian Journal of Career Development vol 15., no. 3, OECD: Gjennomgang av politikk for yrkesveiledning. Landrapport for Norge. (oversettelse av sammendraget fra Country Note),

16 Christiansen (Læringssenteret) tar dissens fra denne anbefalingen, og tilrår UFD-modellen. Dette blir gjort rede for i eget vedlegg. Aetats tre representanter finner, når de tar i betraktning økonomiske og administrative konsekvenser, å måtte tilrå Gjeldende ansvar-modellen. For øvrig er det enighet i arbeidsgruppen om følgende: o Ressurstilgangen til karriereveiledning må økes o Det må etableres et nasjonalt koordinerende organ for karriereveiledning o Det må etableres et utdanningstilbud i karriereveiledning o Det må utarbeides felles retningslinjer for kvalitet og etikk i veiledningen 14 Denne rapporten forelå i utkastform under arbeidet med St.meld. nr. 30 ( ) Kultur for læring. Ingen av de fire forslagene ble fullt ut realisert i stortingsmeldingen, som endte med å foreslå utprøving av en partnerskapsmodell på fylkesnivå. Den av de foreslåtte modellene som ligner mest på dette er UFD-modellen, som ble foreslått av Læringssenterets representant. I den modellen, som må sies å være blant de minst drastiske forslagene, inkluderer nettopp fylkesvise partnerskap, supplert med et nasjonalt koordinerende organ underlagt UFD. Det nasjonale organet ble ikke realisert i forbindelse med behandlingen av stortingsmeldingen, selv om man i praksis valgte å legge koordineringsrollen til utdanningsmyndighetene ved å gi det da nyopprettede Utdanningsdirektoratet i oppdrag å følge opp partnerskapsforsøkene. Arbeidsmarkedsmyndighetene fulgte ikke opp arbeidsgruppens forslag på annen måte enn at Arbeids- og velferdsdirektoratet også valgte å støtte to av forsøkene med fylkesvise partnerskap. Det kan i denne forbindelse også være verdt å nevnte at karriereveiledningstjenestene mange ganger de siste tiårene har vært tatt opp i Stortinget, ofte gjennom Dokument 8-forslag. Stortingsrepresentantene Rune J. Skjælaaen, Åslaug Haga og Magnhild Meltveit Kleppa fremmet et slikt forslag i mai 2003, der det pekes på at dagens yrkes- og utdanningsveiledning [er] fragmentert og til dels vanskelig tilgjengelig, og at det er behov for en sterkere samordning mellom grunnskolen, den videregående skolen og arbeidslivet 15. Den foreløpig siste utredningen av karriereveiledning er den såkalte GIVO-rapporten. Her er også tverrsektoriell samordning behandlet, og følgende forslag blir fremmet: Etablering av regionalt baserte karrieresentra/partnerskap i hele landet: Karrieresentre etableres for å være regionale kompetansesentre for veiledning i utdanning, opplæring og yrkes- og arbeidsliv. Den alt igangsatte pilotvirksomheten i tre fylker trappes opp gjennom stimuleringstilskudd til flere. Fra 2008 opprettes sentrene/partnerskapene innenfor rammene av overordnede nasjonale retningslinjer, og i hovedsak basert på at aktørene i regionen bidrar til den felles satsingen 16. Som vi ser er dette sammenfallende med OECDs og den tidligere arbeidsgruppens anbefaling, men her nevnes ikke behovet for et nasjonalt koordinerende organ Politikkutvikling i AID og KD 14 Aetat Arbeidsdirektoratet: Styrking av yrkes- og utdanningsveiledningen i Norge. En utredning av alternative modeller for organisering av yrkes- og utdanningsveiledningen i Norge, (rapport fra arbeidsgruppe nedsatt av AAD og UFD), Dokument nr. 8:113 ( ). 16 Tiltak for gjennomføring i videregående opplæring, rapport fra arbeidsgruppe ledet av Utdanningsdirektoratet, med representanter for NHO, LO, YS, HSH, NAVO, KS, lærerorg., Elevorg., en barneskole, fylkeskommunene, oppfølgingstjenesten, Sametinget, IMDi, Arbeids- og velferdsdir., BUF-dir og NIFU STEP,

17 Som nevnt ble forsøksvirksomheten med partnerskap satt i gang som oppfølging av St.meld. 30 ( ) Kultur for læring. Siden den gang, og siden forrige regjeringsskifte, har veiledningstjenestene vært omtalt i to stortingsmeldinger. Den siste behandlingen fra arbeidsmarkedsmyndighetene er St.meld. nr. 9 ( ) Arbeid, velferd og inkludering. Her vises det til det fragmenterte ansvaret på nasjonalt og regionalt nivå som OECD påpekte i 2002, og det fremmes følgende forslag: Kunnskapsdepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil på grunnlag av evalueringer og erfaringer fra regionale partnerskap for karriereveiledning, samt den gjennomgang dette får i Kunnskapsdepartementets stortingsmelding om utdanning og sosial utjevning, vurdere videre utvikling av en helhetlig tjeneste for karriereveiledning. Den stortingsmeldingen fra KD som det her vises til er St.meld. nr. 16 ( ) og ingen sto igjen, som ble behandlet av Stortinget i vårsesjonen I denne meldingen varsles det en helhetlig styrking av karriereveiledningstjenestene gjennom følgende tiltak: 1. Styrking av rådgivertjenesten i skolen Det legges opp til en deling av rådgivertjenesten i to funksjoner: én for sosialpedagogisk rådgiving og én for utdannings- og yrkesrådgiving. Hver av disse funksjonene vil søkes styrket og profesjonalisert gjennom egne kompetansekriterier, presisering av oppgavene og en gjennomgang av ressurssituasjonen. Videre skal det vurderes om det skal innføres en individuell utviklingsplan i veiledningen. Det skal også utredes hvordan veiledning kan knyttes til programfag til valg og prosjekt til fordypning. 2. Videreutvikling av de nettbaserte tjenestene for karriereveiledning Både utdannings- og arbeidssøkere og veiledere er helt avhengige av et godt, objektivt og oppdatert faktagrunnlag om utdanning og arbeidsliv. Utdanning.no og Vilbli.no skal videreutvikles for å kunne imøtekomme dette behovet. 3. Systematisk oppfølging av de høyere utdanningsinstitusjonenes arbeid med karriereveiledning Institusjonene i høyere utdanning har et eget ansvar for å gi veiledning til søkere og studenter om utdanningene som tilbys og deres karrieremuligheter. Departementet vil følge opp institusjonenes arbeid på dette området. 4. Evaluering av de fylkesvise partnerskapene for karriereveiledning med tanke på landsdekkende implementering En tverrdepartemental arbeidsgruppe skal vurdere erfaringene fra de tre forsøksfylkene, og komme med anbefalinger om egnede organisasjonsmodeller og nasjonale føringer. Hensikten med partnerskapene er delvis å koordinere og profesjonalisere de allerede eksisterende tjenestene, delvis å utvikle tilbud til grupper som i dag ikke har et naturlig sted å henvende seg, og dessuten å åpne mulighetene for et mer integrert tjenestetilbud gjennom felles organisering og finansiering av aktiviteter. 5. Opprettelse av et nasjonalt organ for utdannings- og yrkesveiledning skal utredes Siden utvikling av fylkesvise partnerskap innebærer en viss grad av lokal tilpassing, kan det bli behov for et felles koordinerende organ som sikrer sammenheng og likeverdighet i tilbudene. Et slikt organ vil være et ledende kompetansemiljø på feltet og bistå de ulike partnerskapene og sektorene i tilrettelegging av veiledningsarbeidet. I tillegg vil organet utarbeide nasjonale kompetanse- og kvalitetsstandarder for veiledningen, initiere 17

18 kompetansehevningstiltak, og være faglig inspirator og pådriver for hele praksisfeltet. På grunn av sitt tverrsektorielle virkefelt vil utredningen og en ev. opprettelse av et slikt organ være tverrdepartemental. Alle disse tiltakene er nå under oppfølging. Det er de to siste tiltakene som gis behandling i de følgende kapitlene. 4. Partnerskap 18

19 4.1. Hva er partnerskap? Partnerskap er en modell eller en metode to eller flere offentlige, private og/eller frivillige aktører kan bruke for koordinert oppgaveløsning i skjæringsfeltet mellom deres respektive ansvarsområder og interessesfærer. Det er vanlig å spore opphavet til denne organisasjonsmodellen tilbake til to ganske ulike tradisjoner. Den første er en tendens i angloamerikansk politikkutvikling på 1980-tallet hvor partnerskap mellom offentlige og private aktører ble brukt for å bryte med tradisjonell forvaltningstenkning, og for å introdusere markedsmekanismer i offentlig finansiert tjenesteproduksjon. Den andre er bruken av partnerskapsmodellen i EUs politikk for regional utvikling på 1990-tallet, der hovedformålet var at ulike aktører skulle bidra i samme retning for å vitalisere særlig rurale regioner i medlemslandene. I Norge ble partnerskapsmodellen først anvendt i større skala gjennom innføring av de regionale utviklingsprogrammene (RUP) på midten av 1990-tallet. Hensikten med disse var at fylkeskommunene i partnerskap med kommuner, lokalt næringsliv, regional stat, partene i arbeidslivet, universiteter og høyskoler, osv. skulle utarbeide felles planer for regional utvikling. Disse RUP ene har vært evaluert og fulgt opp i flere runder, og det finnes i den forbindelse en del dokumenterte erfaringer med partnerskapsmodellen som vi skal komme tilbake til nedenfor. I tillegg til RUPene finnes det også norske partnerskap med noe smalere orientering. For eksempel har HOD initiert regionale tverrsektorielle partnerskap for folkehelsearbeid. Disse partnerskapene er behandlet senest i St.meld. nr. 20 ( ) Nasjonal strategi for å utjevne sosiale helseforskjeller, der det heter: Formålet med ordningen er å bidra til et mer systematisk og helhetlig lokalt folkehelsearbeid ved å sikre en sterkere administrativ og politisk forankring og ved å styrke samhandlingen mellom myndigheter og blant annet arbeidsliv, skole og frivillige organisasjoner. Uttrykket partnerskap brukes i dagligtalen med noe varierende betydning, men som organisatorisk virkemiddel er det gitt et mer presist innhold gjennom den skisserte historiske utviklingen. I forskningen som har fulgt denne utviklingen er det vanlig å definere partnerskap ut fra et sett kriterier som bidrar til å skille denne organisasjonsformen fra andre, beslektede former som for eksempel nettverk. Den definisjonen som KRD har lagt til grunn i sitt arbeid med RUPene er hentet fra Nordregios rapport Fungerande partnerskap för regional utveckling, der et partnerskap sies å være karakterisert av følgende kjennetegn: (1) det bygger på felles mål og strategier, (2) alle parter har nytte av å delta, (3) deltakerne er forpliktet til å bidra med avtalte innsatsfaktorer, (4)samarbeidet er av en viss varighet, (5) partnerskapet er beslutningsdyktig innenfor gitte områder, (6) det er avtalt en oppfølgingsmåte av gjennomførte tiltak, (7) deltakerne deltar på like vilkår. 17 I NIBRs rapport Kartlegging av tre forsøk med fylkesvise partnerskap for karriereveiledning defineres partnerskap slik: Kjennetegn ved partnerskapene er for det første at aktørene som inngår bør ha felles mål eller målforståelse, og at det eksisterer et handlingsrom for uavhengige aktører som går inn med ressurser. Videre må partnerskapene ha legitimitet som innebærer at aktørenes deltakelse er forankret politisk og administrativt. Relasjonene aktørene inngår i, i partnerskapene, bør være forpliktende og rollene de 17 Notat fra KRD til fylkeskommunene, Kartlegging av partnerskapsutviklingen i fylkene, datert

20 ulike aktørene har bør være tydelige. Til sist bør det foreligge en klart definert ledelse, samt at styringen baseres på dialog. Det er særlig to av disse kjennetegnene som skiller et partnerskap fra et nettverk: felles mål, og gjensidig forpliktelse. I motsetning til partnerskap kan nettverk etableres uten at det er enighet om mål og om at det skal samarbeides for å nå et eventuelt mål. Derfor kan nettverk i større grad være en uforpliktende relasjon. I den andre retningen avgrenses partnerskap mot en lovregulert samarbeidsform som den nye arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV), hvor relasjonene mellom aktørene er svært detaljert regulert i lovverket. Partnerskap sies dermed å være en mellomform. Det er mer forpliktende og målrettet enn et nettverk, men innebærer større handlingsrom enn et lovregulert styringsregime Iverksettingen av forsøkene i Nordland, Telemark og Akershus Forsøkene med partnerskap for karriereveiledning ble iverksatt som en oppfølging av St.meld. 30 ( ) Kultur for læring. Som nevnt forelå det på det tidspunkt flere mer omfattende forslag til omorganisering av veiledningstjenestene, men UFD vurderte det i meldingen slik at et regionalt partnerskap vil være en god måte å ivareta samarbeidsoppgavene og involvere partene på. De aktuelle partene oppgis å være skole, Aetat, arbeidslivets organisasjoner, næringsliv, høyere utdanning og andre offentlige og private instanser, og samarbeidsoppgavene er å styrke rådgivningstjenesten ved at [partnerskapet] kan bistå skoleeiere og skoler med oppdatert informasjon, samt tilby skolering, initiere forsøk og iverksette strategier for å bidra til rådgivning av høy kvalitet. Partnerskapet skal også ivareta behovet for en koordinert veiledningstjeneste for voksne. I Stortingets behandling fikk forslaget om regionale partnerskap flertallets tilslutning. Som oppfølging av stortingsmeldingen ga UFD Utdanningsdirektoratet i oppdrag å utlyse forsøksmidler til tre forsøksfylker. Hensikten var i følge stortingsmeldingen å etablere noen utvalgte forsøksprosjekter av denne typen for å vinne erfaring med ulike modeller. Utdanningsdirektoratet lyste deretter ut midlene gjennom et brev til fylkene datert (se vedlegg). I brevet settes følgende opp som overordnet mål med forsøket: Å utvikle et forpliktende partnerskap for koordinering og samarbeid om karriereveiledning i et livslangt perspektiv i fylket. Det listes også opp ni kriterier for utvelgelse av søknader, hvorav de som gjelder organisering er: At modellen omfatter flest mulig av de nevnte aktørene [de samme som nevnes i St.meld. nr. 30, se ovenfor] i et reelt forpliktende samarbeid og partnerskap At modellen tydeliggjør roller og oppgaver mellom etater og samarbeidsparter på karriereveiledningsfeltet At modellen er forankret i fylkeskommunen som forutsettes å bidra med egne midler, og samtidig fører til bedre utnyttelse av eksisterende ressurser, nettverk og kompetanse I brevet sies det også at det vil legges vekt på at de tre utvalgte representerer ulike modeller for løsning av koordinering og samarbeid om karriereveiledning fra grunnskolen og i et livslangt perspektiv. Det kom inn 13 søknader 18, og av disse ble Nordland, Telemark og Akershus valgt ut. For å følge opp forsøkene har Utdanningsdirektoratet opprettet og ledet en referansegruppe med representanter fra Utdannings- og forskningsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet, Utdanningsdirektoratet, Aetat Arbeidsdirektoratet, KS, Vox, NHO, LO og Utdanningsforbundet. Denne gruppen har siden hatt en konsulterende rolle i forhold til direktoratets oppfølging av forsøksfylkene. Direktoratet har også opprettet et nettverk for tilbydere av etter- og videreutdanning for karriereveiledere og et nettverk for 18 Disse var Akershus, Buskerud, Oslo, Telemark, Vest-Agder, Oppland, Østfold, Rogaland, Hordaland, Nordland, Troms, Finnmark og Hedmark. 20