SNF RAPPORT NR. 24/01. Bruk av effektiviseringsfaktor ved inntektsrammeregulering av nettselskap. Christian Andersen Balbir Singh

Transkript

1

2 SNF RAPPORT NR. 24/01 Bruk av effektiviseringsfaktor ved inntektsrammeregulering av nettselskap av Christian Andersen Balbir Singh SNF-prosjekt m Regulering av elnett: Begrunnelse for generelt effektivitetskrav Prosjektet er finansiert av Hafslund ASA STIFTELSEN FOR SAMFUNNS- OG NIERINGSLIVSFORSKNING Bergen, Juni 2001 Dette ek.semplarcr fremstilt etter avwde med KOPINOR, Stenergate Oslo. Yttedi ere eksemplarfremstiking uteriavtide 08 I s~ld med ~I1dsverkloyener straf~fl q km medfgre erwtningsansvar.

3 DISCLAIMER Portions of this document may be illegible in electronic image products. Images are produced from the best available original document.

4 ISBN ISSN

5 Forord Denne rapporten er skrive etter eit oppdrag SNF har hatt for ei gruppe nettselskap med Hafslund som hovudkontraktspartner for oppdraget. FormNet med prosjektet har vore ii gje ein fagleg og teoretisk diskusjon av det generelle effektivitetskravet i inntektsrammeregulering av elnet i Noreg. Utgangspunktet er dei sarnfunrwkonomiske millsetjingar for reguleringsregimet. I dette prosjektet, har det vore viktig ~ skilje mellom grurmgjeving for ein parameter og fastsetjing av storleik pa ein parameter. Dette prosjektet tek hovudsakleg berre opp den &rste type problemstilling. Det er blitt ein relativt kort og konsis rapport, som vonleg kan medverke til ei forsti%ng om grunngjeving for effektivitetskrav i inntektsrammeregulering av elnet i Noreg. Under arbeid med rapporten har vi hatt fleire nyttige m@ter med representantar fril Hafslund ved Ketil Grasto og Svein Ivar Haugom. Frii Hafslund si side har dette arbeidet vorte leia av Ketil Grasto som har trekt inn dike fagpersonar M andre nettselskap og NVE etter behov. Vi takkar for interessante, nyttige og kererike diskusjonar. Ansvaret for rapporten si endelege utforming Iigg naturlegvis frarnleis hj~ forfattarane. Bergen, 26. juni 2001 Balbir Singh Prosjektleiar

6 Innhald Samandrag 1. Innleiing Kvifor naudsynt med re@lerhg Insentivre~lering Inntektsrammeregulering av nettselskap og bruk av effektivitetsfaktor i Noreg Presentasjon av den norske inntektsrammereguleringa Fastsetjing av storleiken pa den norske effektivitetsfaktoren Regulering av nettselskap i England, Sverige og Dartmark., England Sverige Danmark Effektivitetsfaktoren...l Imletig...ll 6.2 Problem ved fastsetjing av effektivitetsfaktoren Effektivitetsfaktoren under prisreguletig...l3 6.4 Tilpassing til titektsrmeregdertig...l4 6.5 Fastsetjing av storleiken pli den norske effektivitetsfaktoren Samanhengen mellom forskjellige element i justeringsmekanismen Avslutting...2O Vedlegg...22

7 Samandrag Behovet for regulering av naturlege monopol oppstftr da manglande konkurranse gjev e til 3 ta for h@geprisar eller ~ drive ineffektivt. Ein kan skilje mellom to mmsetnaden Pil kort sikt Aredusere opparbeida ineffektivitet og pil lang sikt i%sikre at ein utnyttar effektiviseringsh@e som oppstii ved teknisk utvikling. Eit viktig prinsipp i regulering med irmtektsrammer er at bedrifta pa kort sikt fir hove til 5 behalde eit eventuelt overskot dersom den klarer tl operere med Etgare kostnader enn det som er Iagt til grunn i inntektsramma. Lengda pa reguleringsperioden er av~ erande for kor mykje effektiviseringspotensiale bedrifta kan hente inn i form av overskot og dermed kor sterke insentiv ho har til i3effektivisere drifts. Nokre forhold mil balanserast mot einannan Dess lengre bedrifia kan behalde ein effektiviseringsgevinst, dess sterkare vert insitamenta til effektivisering. Bedrifta sine irtsitament til effektivisering ma vegast opp mot ynskje om ~ overf@re effektiviseringsgevinstar til konsumentane. Ein lang reguleringsperiode medf@er at det vert behov for justering av inntektsr-%n~ i l~pe~ av perioden for at risikoen ikkje skal verte for stor. - I dei fleste pris- eller inntektsrammereguleringar vert det sett ein reguleringsperiode pa 4-5 %. For A balansere insitamentverknad mot omsyn til konsumentar er ramma justert i forhold til prisutvikling og ved ein eksogent gitt efiektivlseringsfaktor-x. Bade England, Sverige og Danmark har innarbeida generelle effektivitetsparametrar i reguleringsordninga. Den norske utforminga av inntektsrammereguleringa kombinerer den generelle effektiviseringsparameteren med ein individuell parameter som er meint ~ ivareta forskjellar i effektivitet mellom nettselskap. I Danmark er ein del omkostnadselement halde utanfor kravet til effektivisering. Justering av inntektsramma i forhold til pmagte eller ikkje pi3verkelege omkostnader (eksogene kostnader) vil redusere risikoen for bedrifta. I denne rapporten ser vi mm-mare pa kva fiiktorar som skal leggjast vekt pa ved utarheiding av effektivitetsfaktoren. Ei teoretisk utleiing viser at inntektsvekst i regulert sektor skal avgrense seg til prisveksten korrigert for ein fa.kmr-x som er samansett av fire komponentar; ein produktivitetskomponen~ som skal fange opp skilnader i produktivitetsendringar i regulert sektor og resten av t$konornie~ ein priskomponent som skal fange opp sktiader i endringar i innsatsfaktorprisar i regulert sektor samanlikna med resten av okonomie~ ein komponent som fangar opp skilnader i eksogene kostnader i dei to sektorane; og til slutt aktivitetsnivdkomponenten som fangar opp endring i aktivitetsniv~ i sektoren. Produktivitetskomponenten som inng&- i justeringa skildrar endring i innsatsfaktorar i forhold til endring i produsert eller levert mengde. Dersom justering av inntektsramma inneheld andre element som er basert pa dette, mil dei forskjellige elements sj~ast i samanheng med einannan. Dette resultatet er utleia under f@resetnad av kmgsiktig likevekt og konkurranse i resten Resultatet mfi derfor sj~ast som ei tilrxerming til ein Iangsiktig trend. I denne rapporten er den tekniske utviklinga i den regulerande sektoren skildra som eksogene for sektoren. Fleire teoretiske analyser har lagt vekt pi%korleis insitament til teknisk utvikling og innovasjon kan verte pfwerka av reguleringsregimet. Dette perspektivet har det ikkje vore mogeleg ii analysere innanfor dette prosjektet.

8 Bruk av effektiviseringsfaktor ved inntektsrammeregulering av nettselskap 1. Innleiing Ein effektiviseringsparameter er ein integrert del av ein familie av regttleringsmekanismar som ofte vert referert til som RPI-X i den engelsksprfddege litteraturen. Felles for desse er at regulator fastset ein regel for korleis ein indeks av prisar kan utvikle seg over tid. Utforminga av vektene som innghr kan variere. I det norske regttleringssystemet nyttar ein omsatt kvantum i kvar periode som vekt, og ein st% derfor overfor ei regulering av inntektsramma. Andre karakteristiske trekk ved denne familien av mekanismar, er at maksimalpris eller inntekt vert justert kvart & ved hjelp av faste parametrar innanfor ein reguleringsperiode som typisk er 3-5 %. Denne familien av reguleringsmekanismar gjev gode insitament til effektivitetsforbetrirtgar innanfor ein reguleringsperiode, kor bedrifta fi% h@ve til ~ behalde eit eventuelt overskot dersom det klarar ii operere med Mgare kostnader enn det som er lagt til grunn i irmtektsramma. Lengda pil reguleringsperioden er avgjerande for kor mykje effektiviseringspotensiale bedrtia kan hente inn i form av overskot og dermed kor sterke insentiv ho har til &effektivisere drifta kor den regulerte bedrifta Den periodiske revurderinga, dvs. fastsetjing av parametrar for framtidige reguleringsperiodar kan likevel vanskeleg rivast heilt laus ii%observerte resultat i bedrifta. I deme rapporten ser vi mermare pii kva faktorar som skal leggjast vekt pa ved utarbeiding av effektivitetsfaktoren. Vi byrjar med ii gje ein kort presentasjon av behovet for regulering og ulike reguleringsformer i kap. 2 og 3. Den norske inntektsrammereguleringa av nettselskapa vert gjermomgiitt i kapittel 4 f@rvi gjer ein oversikt over korleis nettselskapa vert regulerte i England, Sverige og Danmark i kap 5. Effektivitetsfaktoren st& i fokus i kapittel 6 f@r vi avsluttar i kapittel Kvifor nauckynt med regulering Transport av kraft er eit naturleg monopol; store faste kostnader gjer at einingskostnadene er falkmde over det aktuelle produksjonsintervallet, og det er, ut frii eit kostnadsmessig synspunkt, samfunns~konomisk effektivt ~ la eit f~retak st~ for utbygginga av nett til transport av kraft. Ei slik monopolstilling har Iikevel u@tska verknader fordi m~lsetjingane til 1

9 eigarane av rnonopolbedrifta kan fore til vedtak som ikkje er i samsvar med miil. rasjonell monopolistbedrift 3 tilby eit kvantum som maksimerer overskot. Det medforer at bedrifta tilpassar sin produksjon pii eit Eigare nivil og til ein hogare produktpris enn kva som er samfunrw,i$konomisk optimalt. Naturlege monopol vil ogsii ha eiu tendens til ii drive ineffektivt, med hoge kostnader og prism, fordi monopolisten utan regulenng kan setje den prisen han vii. Det samfhms~konomiske tapet som oppst&, grunnast ein kombinasjon av h@ge prisar og ineffektiv drift. Desse faktorane gjer det naudsynt med offendeg kontroll og regulering av naturlege monopol. Den sentrale oppg~va for reguleringsmyndigheita er ii utvikle reguleringsmekanismar som stimulerer dei regulerte bedriftene til Atilpasse seg p~ ein mtite som skapar samsvar mellom bedritlsokonomisk optimal &tferd og samfunnsokonomisk effektivitet. Gjennom regulering av ein bi?ide~ regulere nettverksemda som eit naturleg monopol og ~ leggje til rette for ein effektiv kraftmarknad. Reguleringsmyndigheita kan velje ii regulere nettselskapa direkte, det vil sei ~ ennom spesifdcke piibod om kva mengder som skal verte produsert og kva prisar som skal setjast for ii opprui effektivitet. Eller ein kan nytte seg av dike former for insentivordningar som f% nettselskapa til Aopptre i samsvar med m~let om samfunnsokonomisk effektivitet. Felles for alle reguleringsregima er mmsetjinga om ~ etablere rammevilk% som tilsvarar dei som resten sth overfor, til ein liigast mogleg kostnad. I perfekte marknader vert pris sett Iik grensekostnad. Denne prisingsstrategien gjev ikkje naturlege monopol full kostnadsdekning pa grunn av h~ge faste kostnader. For ii fii ein prisingsstrategi som liknar pil den i fi-ikonkurranse samtidig som monopolisten skal f~ dekke sine faste kostnader, kan regulator pzllegge monopolisten ~ prise tenestene sine etter grensekostruadsprinsippet og deretter kompensere produsentane med eit bel~p identisk med tapet monopolisten har ved denne prisingsstrategien. Ei anna form for regulering av naturlege monopol er ~ la den regulerte bedrifta ta monopolpris for vara men deretter trekkje inn delar av eller heile overskotet til produsenten ~ ennom skattlegging. Tidlegare vart reguleringsforma rate of return eller kostnadsdekning mykje nytta. Denne forma for regulering inneber at monopolisten kan prise produkta sine slik at han akkurat fir dekka kostnadene sine. Det karakteristiske ved kostnadsregulering er at monopolisten fh justert opp inntekta si ved ein auke i kostnadene, men samtidig f& ikkje monopolisten nyte ~

10 godt av ein kostnadsreduksjon i form av hogare overskot fordi denne vert umiddelbart trekt inn av reguleringsmyndigheita ~ ennom regulering av prisane. Dette gjev monopolisten svake insitament til ii drive kostnadseffektivt. Reguleringsregimet kan f@re til hog ineffektivitet i marknaden i form av hoge produksjonskostnader og dermed ht$ge prisar pa dei regulerte produkta. 3. Insentivregulering Ineffektivitet i marknaden som kan oppst~ ved regulering av naturlege monopol kan ein tmng~ ved ~ gje monopolisten insentiv til & effektivisere drifta samtidig som nest beste 10ysing vert n?rdd, for eksempel gjennom fi gje nettmonopolet ei rammel~yving eller budsjett, men der monopolisten f% moglegheit til 5 behalde eit eventuek overskot dersom det kkirar ii operere med klgare kostnader enn det som er Iagt til grunn i budsjettet. Maksimalpris- og itmtektsrammeregulering er dome pa insentivreguleringar. Ved maksimalpnsregulering mti bedriftene prise produkta sine under eller Lik ein maksimalpris fastsett av reguleringsmyndigheita. Ved inntektsrammeregulering er prisfastsetjinga overlate til det enkelte nettselskap og netteigar mii prioritere tiltak og kostnader innanfor den fastsette inntektsramma. Insentivet til effektiviserirtg Iigg i at monopolisten i% behalde eit eventuelt overskot dersom han klarer ~ operere med klgare kostnader enn det som er Iagt til grunn i budsjettet 1. Den opparbeidde effektiviseringsgevinsten f& ikkje bedrifta behalde i all eve. Ein reguleringsperiode varer typisk mellom 3-5 t% med ei &rleg justering av pris- eller inntektsramma. Etter ft.dlendt reguleringsperiode vil rammene for modellen verte fdlstendig gjennomg~tt f@ neste reguleringsperiode. Lengda pa reguleringsperioden er avgjerande for kor mykje effektiviseringspotensiale bedrifta kan hente inn i form av overskot og dermed kor sterke insentiv ho har til ti effektivisere drifts. Ein lang reguleringsperiode har sine fordeler og ulemper. Ein lang reguleringsperiode gjev sterke insitament til effektivisering fordi effektiviseringsgevinsten kan behaldast over eit lengre tidsrom. Veldig korte reguleringsperiodar kan samanliknast med kostnadsdeknirrg; all effektiviseringsgevinst vert ttmiddelbart trekt inn av reguleringsmyndigheita. Derimot vi] ein Iang reguleringsperiode ogs~ medf@-e Kostnadsreduksjorwog effektiviseringvert l@namedhogare avkastning,mens ei kostnadsauke gjev redusert avkastning. Denne type regulering gjev sterkare insentiv til kostnadsreduksjon og teknologisk innovasjon samanlikna med kostnadsdekning. Kostnadsauke som f@lgje av uoptimale avgjersler skal ikkje kunne verte veha over p?i kunden i form av h@gare prisar, men samtidig ffir monopolisten behalde gevinsten ved ettektivisering for ein bestemt tidsperiode. Avkastning er dermed avhengig av kostnadseffektiv drift. Maksimalprisen/ inntektsramma skal fast setjast slik at nett selskapa som produserer tenesta til Mgast mogleg kostnad for sarnfunnet, kan opprri ei rimeleg avkastning pa den investerte kapitalen. 3

11 storre uvisse for regulerte selskap. Inflasjon vil for eksempel gje hogare kostnader for regulert bedrift som dei ikkje f& kompensasjon for i inntektsramma f@ i neste reguleringsperiode. Ein lang reguleringsperiode vil ogs~ kunne medf~rer uheldige fordelingsverknader fordi effektiviseringsgevinstar ikkje kjem konsumentane til gode f@ i neste reguleringsperiode. Lange reguleringsperiodar kombinert med iirlege justeringar av pris- eller inntektsrammene kan hindre dei negative effektane av lange reguleringsperiodar samtidig som ein ikkje fjemar monopolisten sine insentiv til effektivisering. Korrigering for inflasjon og krav til effektiviseringz er viktige element i den Arlege justeringa av rammene. D?t eliminerer ein vekk risikoen monopola har knytt til prisendrirtgar og ein del av effektiviseringsgevinsten til dei regulerte bedriftene vert &-leg overf~rt til konsumentane i form av hlgare prisar pa regulerte produkt. All effektivisering utover kravet Mr bedrifta behalde til neste reguleringsperiode. Reguleringsforma i framtidige reguleringsperiodar bor i grove trekk vere kjent dei regulerte bedriiene. Dette for ~ hindre at langsiktige investeringar som ikkje medf@-er reduserte produksjonskostnader f@ i for eksempel neste periode ikkje vert gjennomf@te pa grtmn av uvisse knytt til framtidige reguleringar. Denne type insentivregulering vart f@st nytta pa telesektoren i England tidleg pil 1980-talet og g~r der under namnet price cap regulation. Den britiske reguleringsmyndigheita fastset ein gjennomsnittleg maksimalpris pa produkta som er underlagt regulering. I den britiske modellen kjem effektivitetskravet fram gjennom faktoren X; CPI x.3 Den ilrlege prisveksten pii regtdert vare stig X 910 langsamare enn konsumprisindeksen. I dag er mermare 50 bedrifter underlagt denne type regulering i England. I Noreg har inntektsrammeregulering vore nytta pa nettselskapa sidan Vat ii piilegge monopola eit krav om effektivisering vert monopolselskapa tvinga til ~ redusere irreffektiviteten i organisasjonen. Ved manglande effektivisenng vil ikkje nettselskapa klare ii produsere med overskot. Skal monopolisten opparbeide seg eit overskot ma han effektivisere drifta utover kravet. 3 CPI star for konsumprisindeksen.

12 4. Inntektsrammeregulering av nettse/skap og bruk av effektivitetsfaktor i Noreg4 4.1 Presentasjon av den norske inntektsrammeregulerirtga Fr3 Energilova vart innf@-t i 1991 og fram til 1997 var regulering av monopolverksemda til nettselskapa basert pii kostnadsdekning. Overf@ringstariffane dekka nettselskapa sine faktiske kostnader i tillegg til ~ gje ei rimeleg avkastning pa investert kapital. 1. januar 1997 innf@te Noregs vassdrag og energidirektorat, NVE, ei regttlering av nettverksemda basert pz3 inntektsrammer insentiv.5 Netteigar mii prioritere tiltak og kostnader innanfor den fastsette inntektsramma. NVE har utvikla ein reguleringsmodell som behandlar dei ca 200 netteigarane individuelt ved ii ta utgangspunkt i kvart e-verk sin faktiske situasjon ved fastsetjing av inntektsrammene. NVE bestemmer kor store inntekter kvar netteigar har 10Vtil 3 hente inn i form av tariffiitekter og leigeirmtekter frii monopolverksemda i l@petav eit?w. Storleiken pii inntektsramma vert fastsett pa grttnnlag av det enkelte nettselskap sitt hkstoriske kostnadsnivli for ii ta omsyrt til skilnader i rammevilk% som topografi, kundemasse og nettet si geografiske plastering. For ~ fitme startinntekta for inneverande reguleringsperiode har ein nytta rekneskapstal frii 1994 og 1995, inflasjonsjustert for it reflektere pnsniv& Denne er gitt ved summen av det enkelte nettf@etak sine drift og vedlikehaldskostnader, avskrivirtgar, nettkapital og nettap redusert med NVE sitt krav til produktivitetsvekst:,t97=(:-]+(av,95*,+,bfk3.,2 der DV = drifts- og vedlikehaldskostnader (netto) AVS = NTLnh = avskrivingar pa nettkapitalen tap i eiga nett i kwh 4 Gjennomgangen er basert pii Regulering av energiverkenes monopol virksomhet basert pa inntektsrammer. En bestilvelse av bakgrunn, prinsipper, regelverk og spesielle problemomrider, Ketil Grasto, NVE Nr 14/ Inntektsramme er definert som samla tilege inntekt frtl sal av nettenester som NW tillet eit nettselskap 3 hente inn. Forskrift og teknisk rapporrering, inntektsramme og regulering, $ 1-3.1, April

13 KPI = BFK = ~= P97 = EFK = Statistisk sentralbyr% konsumprisindeks. Bokf@rtnettkapitalpr NVE renta, fastsett med utgangspunkt i renta pzl eit statsobligasjonskln med mellomlang rentebinding. r er fastsett til 8.3% Kj@pspriseni vekemarknaden pa Nerd Pools kombinasjonskontraktfor 1997 pr 15. august 1996 Effektiviseringskrav Nettselskapa skal alts~ prise nettenestene slik at den samla t%lege inntekta ikkje overstig inntektsramma pluss kostnader ved eksternt kj~p av nettenester, dvs at total tillete inntekt er gitt veal: IT, = IT, + Ko,f, der KO,f er kostnader knytt til kjop av overf@ingstenester (overliggjande nett). Reguleringsperioden reguleringsperi eden: er 5 &. Den initielle inrttektsramma vert justert i?wleg innanfor der IT er startinntekt, KPI representerer Statistsiks sentralsbyriis konsumprisirtdeks, EFK er effektiviseringskrav, ALE er auke i transporter energimengde, ;Z viser til firstal mens e seier at det er snakk om kostnader i eige nett. Innanfor denne tidsrommet kan nettselskapet behalde eit eventuelt overskot ved effektivisering utover ptilagt krav s~ lenge det ikkje vert st@re em den maksimale avkastningsrata fastsett av NVE. Denne var 15% i Sidan nettverksemda er ein viktig del av infrastrukturen er netteigarane og+i sikra ei minimumsavkastning pi 270 for 5 hindre at underskot hos netteigar skal gii utover kvaliteten pa nettet. Maksimalavkastning er fastsett for ii hindre at overskota til nettselskapa vert for store. Dette inneber at den norske inntektsrammemodellen inneheld element av kostnadsdekning i seg. Den f@-ste fem~rsperioden er over i 2001, og for tida arbeider NVE med ~ setje nye rammer som skal gjelde som utgangspunkt for neste fem&speriode. NVE vil f@-st og fremst vurdere faktorar 6

14 som kostnadsutvikling, avkastningsutvikling, utvikling i levert energi og tal pii abonnentar og utvikling i leveringskvalitet innanfor ftmre regtderingsperiode, Fastsetjing av storleiken ptl den norske effektivitetsfaktoren Korrigering for krav til effektivisering er viktige element i den?irlege justeringa av rammene Det norske effektiviseringskravet best~r av to komponenta~ ein individuell og ein generell komponent; Den individuelle effektivitetsfaktoren miller effektivitet innad i sektoren. Storleiken firm ein ved tl samar-dikne bedriftene i regulert sektor opp mot kvarandre. ~ avgjere kva nettselskap som driv effektivt og kva som ikkje driv effektivt er ei komplisert oppgiive, ikkje minst pga at selskapa er dike, har dike rammevilkftr og dermed er vanskelege 3 samanlikrte. Det er fleire m~tar ~ g ere dette p& Ein metode som har vorte mykje nytta er miilestokkonkurranse eller yardstick - konkurranse. Dii samanliknar ein bedriftene opp mot kvarandre gjemom valde kritena, for eksempel definert som mest mogleg distribuert elkratl i forhold til medgi%te kostnader, korrigert for skilnader som for eksempel tal pa abonnentar og geografisk plastering. Alle bedriftene vert samanlikna med den mest effektive bedrifta i marknaden. Ei anna I@ysing er ii konstruere ei ikkje eksisterande effektivt bedrift ved 5 nytte historiske rekneskapsdata frfi bedriftene i regulert sektor, og nytte denne som samardikningsgrunrdag. Denne metoden er vanskeleg ii nytte i nettsektoren. For det f@-ste varierer selskapa voldsamt i for eksempel storleik og geogrtiske utfordringar. For det andre stilr deme sektoren overfor store endringar i framtida som vert vanskeleg ii fange i utforminga av eit fiktivt effektivt selskap. NVE har valt ~ bruke datainnhyllingsmetoden for ii m51e selskapa sin effektivitet.b Kort sagt tek den norske effektivitetsmiilinga av energiverka utgangspurikt i at ein m~ler kor mykje ressursar kvart e-verk nyttar for ~ distribuere den mengda elektrisitet som kundane totalt etterspor. Med andre ord vert effektivitet innad i sektoren definert som mest mogleg distribuert elkraft i forhold til medgikte kostnader, korrigert for t.dikheitar som for eksempel tal pii abonnentar og geografisk plastering. Modellen tek ikkje stilling til om kostnadsniv~et er hogt eller l~gt men fokuserer pi kva faktisk relativ effektivitet dei dike e-verka bar. Denne GFor mermaretrtreiingsj~ SverreA. C. Kittelsen Effektivitet og regulering i norsk eiektrisitetsdistribusjon, Rapport 3/94, SNF, Bergen. 7

15 metoden vert kalla %este praksis mill og vert nytta som norm, dvs ein produktivitet som vi veit er oppn~eleg fordi den faktisk er oppn~dd. Dei e-verka som nyttar relativt minst ressursar pa ii loyse oppgiiva si med ii distribuere elektrisk kraft vert mint som effektive. M?tlet med DEA analyser er 5 finne effektiviseringspotensiaiet, dvs kor mykje det enkelte e-verk ma forbetre seg for i!ibli like effektiv som det beste. Det betyr at metoden viser kor mykje kvart e- verk kan redusere sine kostnader med og framleis utf@re den same distribusjonen som f@r. NVE m~ler kostnadseffektivitet. Bransjeeffektiviteten i den norske nettsektoren vart i 1995 malt til 79%; dersom alle e-verka hadde vore like effektive som det mest effektive i bransjen, vine regulert sektor kunne redusert sine samla kostnader med Potensialet kan vere enda stgm-e dersom dei mest effektive nettselskapa kan drive enda meir effektivt. Den individuelle effektivitetsparameteren vart irtnf@-t i Den norske generelle effektivitetsparameteren er i f@ste reguleriugsperiode sett til 1,5%. I Det samla effektivitetskravet fm eirt ved ii summere det individuelle effektivitetskravet for distribusjonsnett, det individuelle effektivitetskravet for regionalrtett- og sentralnett og det generelle effektivitetskravet: EFK = EFKO * AD+EFK~ *AR+ O.015 der 1. EFK~ = 1-(1 (1- KE~) *0.3824) 4 = individuelt ~rleg effektivitetskrav i 2. dkibusjonsnettet EFKR = 1 (1 (1 KE~ ) * )1 4 = individuelt &leg effektivitetskrav i regionalnettet AD = del av netteigars samla inntekt som kjem fri?idistribusjonsnettet AR. (I - AD)= del av netteigars samla inntekt som kjem ft%regionalnettet 5. O.OIS = det generelle effektivitetskrav for alle nettniv~ 6. KE~ o.g KE~ = kostnadseffektiviteten i h@vesvis distribusjonsverksemda og regiona~sentralnettverksemda Tore Langset og Arne Martin Torgersen: Effektivitet i dkribusjonsnettene 1995, Nr

16 =del av opphentingspotensialet (1- KE, ) som er lagt til grttnn for innhenting gjemom irmtektsrammereduksjon i lopet av intteverande reguleringsperiode 8. (1/4) = inntektsrammereduksjonen er fordelt over 4 5r med same %lege prosentsats Den individuelle komponenten ligg i intervallet O 3 prosent avhengig av kor kostnadseffektive selskapa er. Jo liigare den m?tlte effektiviteten for eit nettselskap er samanlikna med det mest effektive, jo h@are vert effektiviseringskravet. Selskap som i analysarte kjem ut med ein kostnadseffektivitet lik 70 prosent, dvs. at dei er 30% mindre effektive enn det mest effektive selskapet, eller kigare, fir eit individuelt krav pa 3 prosent per %. 5. Regulering av nettselskap i England, Sverige og Danmar~ 5.1 England Den norske inntektsrammereguleringa kan samanliknast med prisregulering, price cap regulation, av naturlege monopol i England. Der fastset reguleringsmyndigheita ein gjennomsnittleg maksimalpris PA produkta som er underlagt regulerirtg. Dei regtderte bedriftene ma prise produktet sitt under eller Iik maksimalprisen minus ein effektiviseringsfaktor, og fti behalde overskotet som dei eventuelt opparbeidar seg ved den stipulerte prisen. Prisjusteringa skjer etter formelen RP-X, der RPI er konsumprisindeks og X er effektiviseringsfaktoren. Det er inga samanheng mellom kostnadene til bedrifta og prisen dei kan ta for produktet, s~ all kostnadseffektivisering g% til bedrifta. Prisindeksen som vert nytta er ikkje industrispesifikk og kan ikkje verte p&erka av dei regulerte bedriftene. Prisregulering vart forst nytta pli telesektoren regttlering i England. i 1984, og i dag er rtaxmare 50 bedrifter underlagt denne type 8 Gjennomgangerr baserer seg pii Regulatory Reform, Economic Analysis and British Experience, Armstrong, M.; S. Cowan and J. Vickers (1994): Regulatory Retbrm. Economic analysis and British experience. MIT Press 1994., Elnatsforetag, regler mh tillsyn (SOU 2@30:90), Bekendtgj@relse om indt=gtsrammer og ~bningsbalancer for transmissionsvirksomheder med elforsyningsnet over 150 kv, Lov Nr. 375 af 02/06/1999 og Netselskabwnes indt~gtsrammer, Konkurrenceredeg@relse 2000 kap

17 Det spesielle med den norske inntektsrammereguleringa er at ho ikkje konkretiserer dei enkelte produktprisane, men overlet pnsfastsetjinga til det enkelte nettselskap innanfor inntektsrammene. 5.2 Sverige Reguleringa av dei rundt 200 regional- og distribusjonsnetta i Sverige er basert pa fri prissetjing og kontroll i ettertid. Natmyndigheten har moglegheit til ZIoverpr@ve tariffane i etterkant etter klage fr~ forbrukarane. Dersom myndigheita da fii ut at tariffane ikkje er rimelege, vert nettselskapa tvungne til ~ endre desse. Nettselskapahar moglegheit til 5 klage avgjerslene inn for kinsratten, kammarratten og Regleringsratten. For ~ tvinge fram effektivisering i sektoren pna reguleringsmyndigheita alle selskap eit effektiviseringskrav i lokalnettet pii 2% i perioden Det svenske reguleringssystemet har rniltte tiile kritikk for retningslinjene, for nettariffane er vage og upresise. Regelverket seier at tariffane skal ~ enspegle kostnadene knytt til elover@ing i tillegg til ii gje ei rirneleg avkastning, men seier ingenting om kva kostnader som skal reknast med og korleis ein skal fastsl~ at eit kostnadsniv~ er rimeleg. Etter ei vurdering av inntektsramme- og prisregulering av netteverksemdene, har Sveriges energimyndigheit, STEM, bestemt seg for ~ behalde dagens praksis med fri prissetjing og kontroll i ettertid, men reguleringa skal gjerast meir effektiv og retningslinjene for tariffane skal verte klarare. Tariffane skal ikkje lenger vere eit resultat eine og aleine basert pii nettselskapa sine kostnader, men skal gjenspegle selskapet sin effektivitet og prestasjon. For ~ miile selskapet sin effektivitet og prestasjon har ein sidan 1998 utvikla ein generell modell for ii hjelpe nettmyndigheita til ~ regulere nettariffane pii ein objektiv og gjennomsiktig mi%e som skal motivere til effektivisering; Natnyttomodellen. Deme er under utpr~ving og kan tidlegast takast i bruk i MNet er at modellen skal gje selskapa sterkare insitament til ii vere effektive, at effektive selskap skal fii betre avkastning avkastning. og at ineffective selskap skal R mindre 10

18 5.3 Danmark Danmark IM 1. januar 2000 inntektsrammeregulering av nettselskap etter norsk modell. Regtderingsperioden er fire %. Som i den norske modellen vil nettselskapa verte piilagde eit generelt og eit individuelt effektiviseringskrav, men sistnemnde trer ikkje i kraft f@r 1. januar Det generelle effektiviseringskravet vert sett ut fril den generelle effektiviseringa som skjer i samfunnet og er satt til 3% for kvart av &-a i perioden , dvs totalt 12%. Den danske inntektsramma er gitt ved summen av drifts- og vedlikehaldskostnader, avskrivingar, administrasjonskostnader, utgifter til nettap, kostnader knytt til bruk av overordna nett, kostnader knytt til milling, finansielle utgifter, energir~dgjeving mm. og forrenting av kapital. I den iirlege justeringa av inntektsramma inngh forventa pris- og I@nsutvikling, godkjente kostnadsaukar, endringar i forretnings- og avskrivingsgrunnlag, endringar i selskapet sine aktivitetar og krav til effektivisering. Krav til effektivisering involverer berre kostnader som selskapet har kontroll pil. Det vil sei at nokre av postane i inntektsramma vert halde utanfor den tirlege justeringa av inntektsramma som skjer pil grunn av kravet til effektivisering. Dome pii slike eksogene kostnader unnateke effektivisering er: kostnader knytt til lovpnagde tenester, kj~p av tenester ft% eksterne nett, meirkostnader ved gjemornf@ring av kabellegging eller omstruktureringar, kostnader knytt til gjennomf@ng av el-sikring, nettap, tenestemannspensjonar mm. 6. Effektivitetsfaktoren 6.1 Inrdeiing Fastsetjing av storleiken pii effektivitetsfaktoren er inga lett oppgilve. I 6.2 vert nokre av omsyna ein mii ta ved utarbeidinga av effektiviseringsfaktoren gjemomg&t. Bernstein og Sappington (1999) har vist kva faktorar som pi%erkar storleiken pa effektivseringsfaktoren i ein prisreguleringsmodell. Resukata vert presenterte i 6.3. I den norske modellen er det inntekta som vert regulert, og vi utvidar Bernstein og Sappingtons rarnmeverk til ~ analysere inntektsrammeregulering i 6.4. Den norske inntektsrammereguleringa sett i Iys av teorien vert gjennomgiitt i 6.5 mens vi i 6.6 presenterer samanhengen mellom forskjellige element i 11

19 justeringsmekanisme. Vi avsluttar med ein kort presentasjon av nokre av problemstillingane innanfor feltet i kap Problem ved fastsetjing av effektivitetsfaktoren Effektivitetsfaktoren er den viktigaste reguleringsmekanismen i biide pris- og inntektsrammeregulering. Pii kort sikt skal faktoren fange opp ineffektiviteten som har oppst~tt i regulert sektor pi grunn av manglande insentiv til effektivisering ved tidlegare reguleringsregirne. M&.etjinga ved regulering av naturlege monopol er ii etablere rammevilldr som Iiknar konkurranseutsett sektor. Derfor skal effektiviseringsfaktoren pii sikt, etterkvart som ineffektivitet som har oppst~tt ved tidlegare reguleringsregime er dratt inn, fange opp produktivitetsforbetringar i bedrifta. Ved utarbeiding av effektiviseringsfaktoren mii ein ta omsyn til at feil storleik kan fil konsekvensar for bedrifta. Vert faktoren sett for h~gt vil bedriftene ikkje kunne produsere med overskot, og motivasjonen for ii produsere forsvinn. Vert derimot faktoren sett for klgt vil nettselskapet ha moglegheit til ~ opparbeide seg hog profitt, og faren er stor for at reguleringsregimet vil rniste si politiske st@te. Effektiviseringsfaktoren skal gje bedrifta hoge men ikkje umoglege rdl ~ strekkje seg mot samtidig som konsumentoverskotet skal verte st@_reem ved andre reguleringsregime. Det er fleire problem ved fastsetjing av effektivitetsfaktoren. F@st og fremst er det vanskeleg ~ setje riktig initialverdi. Det f@eset at historiske data m?ivere riktige og brukbare og kunne seie noko om flamtida. For det andre d ein passe pa at kostnader som bransjen ikkje har noko kontroll over vert halde utanfor effektiviseringskravet. Eksempel pii ein slik eksogen kostnad er kj~p av tenester fril eit overordna nett. I den norske modellen vert ikkje denne kostnaden underlagt effektivisering. Vert bedrifta sine eksogene kostnader underlagt effektivisering, sii kan det fgre til skeivheter for bedrifta. Eit anna d~me pii eksogen kostnad for nettselskapa er kostnader knytt til strengare milj@krav, Det er vorte meir og meir vanleg & pillegge selskapa i legge kablane under jorda i staden for i luftlinje som tidlegare. N% eksogene kostnader ikkje vert haldne utanfor effektivisenngskravet vert dei reelle kostnadene til nettselskapa h@gare em inntektsramma skulle tilsei. DA nil reguleringsmyndigheita ofte i etterkant inn og justere kvart enkelt selskap si inntektsramme for at dei skal kunne Dette kan medf@rer hoge administrative kostnader. Ei av millsetjingane bak 12

20 reguleringsregimet er blant anna ii redusere kostnadene knytt til gjennomf~ring. Derfor er det i utarbeiding av inntektsramma viktig?iha oversikt over kva kostnader selskapet sj~lv km pilverke og kva kostnader som er eksogene for nettselskapet og halde sistnemnde kostnader utanfor effektiviseringskravet. 6.3 Effektivitetsfaktoren under prisregulering Pris- og inntektsrammeregulering har fi%t mykje plass i litteraturen men sjolve effektiviseringsfaktoren er det skrive Iite om.y Av nyare litteratur er Bernstein og Sappington (1999) ofte referert til.]o Dei tek for seg effektiviseringsfaktoren under prisregulering og firm at effektivitetsfaktoren skal fange opp skilnader i produktivitetsvekst og prisendringar i regulert sektor og resten Dersom utviklinga i regulert sektor er heilt Iik utviklinga i resten vert kravet til effektivisering sett lik nu~, x = o. Forventar reguleringsmyndigheita seg ein &leg produktivitetsvekst i regulert sektor pa 2% og 170 i resten av Okonornien og prisendringar pii innsatsfaktorar p& hovesvis 0.5$Z0og 1.5% skal effektivitetsfaktoren i f~lgje Bernstein og Sappington setjast I& 2 %0: = ([2 1]+ [ ])% Ein hog storleik pil effektiviseringsfaktoren indikerer forventningar om hog produktivitetsvekst og teknologiske framsteg eller relativt liten vekst i prisar pa innsatsfaktorar nytta i regulert sektor samanlikrta med innsatsfaktorar nytta i resten Dome pa andre faktorar som i utgangspunktet ogs~ b@ takast omsyn til ved fastsetjing av storleiken pa effektivitetsfaktoren er korleis pris ptl regulerte varer verkar inn pa irtflasjonsniv~et i resten og konkttrranseforholda i resten For eksempel er kraft eirt viktig inrtsatsfaktor i store deler av industries i Noreg, og ein auke i kraftprisen kan fii ringverknader for resten For 5 forhirtdre at ein g Sjli for eks. Lyon T.P Incentive Regulation in Theory and Practic, MacDonald Norsworthy og Fu: Incentive Regulation in Telecommunications: Why States Don t Choose Price Caps, og Bidwell, Goldrick og McGrath: Issues in Incentive Regulation Reform-Theory Versus Practice, i Crew M.A. (cd. ) 1994) Incentive Regulation for Public Utilities, Ktuwer, Boston. 10Bernstein, J. L og D. E. M. Sappington: Setting the X Factor in Price-Cap Regulation Plans, Journal of Regulatory Economics: 16:5-25 (1999). 13