Fjordfiske og oppdrettsnæring en arealkonflikt i saltvann

Transkript

1 Fjordfiske og oppdrettsnæring en arealkonflikt i saltvann Kirsti Strøm Bull Oppdrettsnæringen blir omtalt som «den nye oljen», en eksportnæring som mange mener kan øke betydelig i årene som kommer. I takt med denne økningen planlegges også stadig større oppdrettsanlegg. Oppdrettsnæringen blir omtalt som «den nye oljen», en eksportnæring som mange mener vil øke betydelig i årene som kommer. I takt med denne økningen planlegges også stadig større oppdrettsanlegg. Oppdrettsanleggene er ikke miljønøytrale. Rømt oppdrettslaks blander seg med villaksen. Utslipp fra oppdrettsanleggene påvirker annet liv i fjordene, og fiskere ser med bekymring på at oppdrettsanlegg blir lagt over gytefelter. Oppdrettsnæringen er underlagt miljøkrav og også plankrav, men det er ikke de reglene jeg her skal se på. Temaet for denne artikkelen er om myndighetene kan plassere oppdrettsanlegg der man finner det mest hensiktsmessig uten hensyn til det tradisjonelle fisket i fjordene. Kan fjordfiskere påberope seg områderettigheter til fiskeplasser i fjordene som det må tas hensyn til ved plassering av oppdrettsanlegg? I de senere år har spørsmålet om rettigheter til fiske i saltvann fått større oppmerksomhet. Dette skyldes flere forhold blant annet fiskekvoter og leveringsplikt. Men vi ser at arealkonflikter lik de vi kjenner fra fastlandet også oppstår i saltvannet. Dermed vil det naturlig nok også i saltvann bli spørsmål om noen kan på berope seg særlige rettigheter, slik vi kjenner til når ulike ressursinteresser står mot hverandre på fastlandet. Den som har eiendomsrett til en eiendom som grenser til saltvann, vil i en viss utstrekning også ha rettigheter i det nærmeste saltvannsområde. Eiendomsretten stopper ikke ved strandkanten, men går ut til marbakken eller til to meters dybde (også kalt «et hestevad»). Utenfor eiendomsretten kan strandeieren ha spesielle rettigheter, kalt strandrettigheter, som strekker seg lenger ut i sjøen. Det kan for eksempel være rett til å anlegge brygge. Strandeieren har videre enerett til fiske etter laks og sjøørret med faststående redskap. Bortsett fra strandeierens rettigheter har myndighetene i sin forvaltning lagt til grunn at det ikke kan etableres eiendomsrett eller særrettigheter til fiskegrunner eller til fisket i fjorder. Det er offentligrettslige regler alene som i dag regulerer rettigheter knyttet til saltvannsressurser, lover som havressursloven, akvakulturloven, naturmangfoldloven og plan- og bygningsloven. Når det gjelder fisket i innsjøer og vassdrag er dette annerledes. Retten til fiske i ferskvann, innsjøer og vassdrag, vil som utgangspunkt være forbeholdt den som har eiendomsretten til innsjøen eller vassdraget, men andre kan for eksempel gjennom avtale eller alders tid bruk ha ervervet fiskerett som en bruksrett. I begge tilfelle er det snakk om privatrettslige rettigheter forbeholdt en større eller mindre krets. Rettshistorie* Vår rettshistorie viser at i tidligere tider var også fisket i saltvann underlagt de samme rettsprinsipper som fisket i ferskvann. Enkeltpersoner eller bygdelag 34 Ottar (4): 34 40

2 kunne ha særlige rettigheter til fisket. Knut Robberstad (1950) sier det slik: «Fiskegrunnene var so viktige for folk at det ikkje var råd å greie seg utan dei. Difor måtte folk rekna seg juridisk rett til fiskegrunnane, som elles til jord og til jaktmark. Det ser ut til at rettsreglane på dette område var umlag som på landjorda.» Og han fører parallellen mellom ferskvannsfiske og saltvannsfiske videre: «På landjordi åtte kvar mann fisket i det vatn (bekk, elv eller innsjø) som låg til hans eigedom. Det fanst store viddor, ålmenningar, som ikkje var underlagt privat eigedomsrett; i ein ålmenning kunne hoggast skog og drivast jakt og fiske etc. av kvar mann som budde i bygdelaget og som ålmenningen høyrde til.» I sjøen var det på samme måte: «I sjøen må og grunneigaren ha ått retten til å fiske utanfor sitt land. Sume fiskevær var og heil privat eigedom. Men dei viktigaste fiskeværi må stort set ha vore ålmenningar frå gamalt av, med bruksrett for større og mindre bygdelag.» Jørn Øyrehagen Sunde (2009) har senere gjennom studier av rettsprotokoller fra Nordhordland i årene vist hvordan fiskeretter i saltvann ble betraktet som en sedvanerettslig rettighet. Øyrehagen Sunde hevder at disse sedvanerettslige fiskerettigheter som altså var rettigheter til bestemte fiskeplasser kunne erverves og overdras på samme måte som rettigheter til naturressurser på land. Alan Hutchinson (2009) har vist hvordan det i Nordland på 1700-tallet forelå særrettigheter til fiskeplasser for bygdelag. Fra Sunnmøre fortelles det at folk enkelte steder langs kysten hadde fiskeplasser som de eide, se Arnfred Slyngstad, Skjergardsnamn frå Sunmøre (1951). Folk i øysamfunnene hadde hver sine fiskegrunner ute på havet så langt som 8 kvartmil fra land. Det ble holdt jordskifte over fiskegrunnene på samme måte som på landjorda. Fiskeplasser uten tilknytning til land, ja langt ut på havet, kunne bli byttet mellom innehaverne. Disse individuelle fiskeplassene fikk ofte navn etter dem som hadde fisket der, og i dag hvor sedvaneretten er brutt ned, er det nettopp navnebruken som forteller oss om denne gamle praksis. Utenfor de individuelle fiskeplassene lå «fiskemarka». Her var fisket fritt for alle som sognet til området, men andre måtte ha tillatelse for å fiske. Slyngstad siterer fra Haramsoga der det heter: «No veit me at det låg mange fjordbåtar i fiskja på Haram, men kvart båtlag måtte alltid spørja om lov til å få nytta denne allmenningsretten ute Fra Kistrand i Porsanger, circa Foto: Robert Collett. Tromsø Museum Universitetsmuseet. 35

3 på fiskehavet. Og dei betalte for leiga i form av ser-tiend til kyrkja og dei fattige. Dette er eit nokså godt prov for eigedomsretten til dei ymse havområde.» (s. 15) Fiskeplassene kunne være fordelt mellom båtlagene innenfor en grend, men enkelte steder var fiskeplasser mer å anse som i sameie for folk i grenda. I slike tilfelle var det «likevel skikk og bruk at sume heldt seg ytst og andre inst, og dei gjorde det gjennom heile fiskja». Oppfatningen om at man eide fiskeplassene holdt seg langt ut på 1800-tallet. I følge Arnfred Slyngstad var det først mot slutten av 1800-tallet at det ble slutt på denne eiendomsretten til visse plasser, men enkelte steder holdt det seg mye lenger. Også andre steder langs kysten holdt de gamle sedvanemessige rettighetene seg lenge. Så sent som i 1951 nevner Robberstad at innerst i Oslofjorden er det «gamle sedvanerettsreglar» som «enno i dag gjev grunneigarane ein privatrettsleg einerett til dei viktigaste former for fiske». I Varangerfjorden forteller kildene om lokale sedvaner knyttet til fisket. Rundt Vadsø er ordningen med faste linesett godt dokumentert. I forarbeidene til loven om saltvannsfiske i Finnmark fra 1897 er dette omtalt som en fast praksis. Denne ordningen med faste linesett innebar at tilreisende fiskere kalt nordfarere ikke kom innenfor Ekkerø under torskefisket (Strøm Bull (2011) s. 60 og s. 129). Susann Funderud Skogvang kom i 2012 med PhD-avhandlingen Retten til fiske i fjorder og kystnære farvann. Ved gjennomgang av rettshistorisk materiale viser hun at det også i dag må være rom for å anerkjenne rettigheter til fiskeområder. Karakteren av rettighetene i saltvann kan variere på samme måte som gjelder for rettigheter til ressurser på fastlandet. Det kan være snakk om særrettighet for en strandeier til laksefiske utenfor sin eiendom, en almenningsrett for et bygdelag eller en særlig vernet allemannsrett. Fiskerigrensesaken mellom England og Norge Som nevnt er det myndighetens oppfatning i dag at de det ikke eksisterer lokale rettigheter i fjorder og kystnære områder. Men vi skal ikke gå svært langt tilbake for å se at Norge i en fiskerigrensesak mot England fremmet det stikk motsatte synspunkt. I 1911 gikk en britisk tråler inn i Varangerfjorden, og dette var oppstarten til en konflikt mellom Norge og England om fiskerigrensen, som først fikk sin avslutning ved Den Insternasjonale Domstol i Haag i Det ble i flere år ført forhandlinger mellom Norge og England. I utredningene fra den såkalte Sjøgrensekomiteen som forhandlet på vegne av Norge beskrives nettopp det gamle sedvanemessige fisket med respekt for de lokale fiskeplasser og det fremheves at dette fisket hadde holdt seg like opp til i dag. Som eksempel kan det vises til Sjøgrensekomiteens memorandum fra 1925 der fiskernes tilhørighet til «sine» fiskeplasser beskrives. Det heter: «Fra århundrer tilbake er der historiske vidnesbyrd om, at beboerne av bestemte strøk på kysten har hatt sine egne, bestemte og uforandrede plasser, hvor de har vent sig å sette sine redskaper den ene generasjon efter den annen i lange rekker.... At denne gamle skikk har holdt sig uforandret gjennem så lange tider er ikke nogen tilfeldighet og heller ikke begrunnet i nogen forkastelig konservatisme hos befolkningen. Det er tvert imot fremdeles, den dag i dag, betinget av forholdene, at det norske kystfiske må ha en lokalbundet karakter.» (s. 20) Forhandlingene mellom Norge og England førte ikke til noen løsning, og konflikten endte altså ved Den Internasjonale Domstol i Haag. Under saken la Norge stor vekt på de særlige forhold som gjaldt for fisket langs kysten, et fiske som hadde utviklet regler som avvek fra romerrettens lære om «fritt hav». Regjeringsadvokat Sven Arntzen som førte saken for Norge, beskrev det slik i et foredrag etter at dommen var falt: «Og bruken av kysthavet til ferdsel, fiske og fangst har så langt tilbake som historien går, vært et livsvilkår for kystbefolkningen og særlig for den nordnorske befolkning. 36

4 Disse realitetene og disse livsbehov har fra gammel tid skapt særegne rettsregler, hvis kvintessens har vært en enerett for kystbefolkningen til å utnytte kysthavets rikdommer over meget større områder enn de som idag håndheves som norsk sjøterritorium. Det har i Norge foregått en særlig utvikling på dette felt, ulik utviklingen i Mellom-Europa, som var påvirket av romerretten. Etter romerretten var benyttelsen av kysthavet fritt for enhver.» (Arntzen (1952) s. 123) For å dokumentere den lokale bruken av fjorder og kystnære områder var rettshistorikeren Knut Robberstad og stedsnavnforsker Per Hovda engasjert Har fjordfisket gitt grunnlag for hevdvunne rettigheter? Foto: Adnan Ičagić, Tromsø Museum Universitetsmuseet. 37

5 som sakkyndige. Utsagnene fra Knut Robberstad som er gjengitt ovenfor er hentet fra hans utredning i anledning fiskerigrensesaken. Hovdas stedsnavnsundersøkelser viste gammel praksis når det gjaldt lokal sedvane knyttet til fisket. Dom i saken falt i 1951, og Norge fikk medhold i hvordan grunnlinjen skulle trekkes. Norges påvisning av den historiske bruken med lokale sedvaner for fisket, var sentral for resultatet. Det er verdt å merke seg at på bakgrunn av denne dokumentasjonen hadde England i forkant av saken gått med på at Varangerfjorden var å anse som indre farvann. (Arntzen (1952) s. 122) Etter seieren i Haag gikk det imidlertid ikke mange årene før fiskerimyndighetene fremhevet at det var prinsippet om «fritt hav» som var grunnlaget for den norske fiskeri- og ressursforvaltning. Eksempler på erstatning til fiskere på grunn ødelagt eller vanskeliggjort fiske En interessant høyesterettsavgjørelse om rettigheter til fjordfisket har vi fra 1985, se Norsk Retstidende (Rt.) 1985 s. 247flg. På grunn av kraftutbyggingen endret isforholdene i fjorden seg og et tradisjonelt fjordfiske som foregikk i Kåfjord i Troms ble vanskeliggjort. Fiskerne som ble rammet krevde erstatning, og fikk medhold av Høyesteretts flertall. Flertallet uttalte: «På grunn av at fiskeplassene er sterkt geografisk begrenset, har det mellom fiskerne stilltiende etablert seg en faktisk deling av bruksmulighetene.. De særlige forhold ved fisket er utad blitt respektert som en næringsdrift, forbeholdt befolkningen i denne del av fjorden, ved at fiskere fra andre deler av kommunen ikke har deltatt i konkurranse med de lokale fjordfiskere. Dersom inntektsmulighetene som følge av fjordfisket blir borte slik tilfellet var i den periode erstatningskravet gjelder, er næringsgrunnlaget for bosetningen i fjorden vesentlig svekket.» (s. 252) Lovutvalget som i NOU 1986: 6 vurderte spørsmålet om erstatning til fiskerne for ulemper ved petroleumsvirksomheten trekker fram Kåfjord-dommen som eksempel på at utøvelse av en allemannsrett kan gis erstatningsrettslig vern. Utvalget nevner også en dom fra Frostating lagmannsrett, Rettens Gang (RG) 1967 s. 351 flg., der en bukt hvor det ble drevet snurrvadfiske ble ødelagt på grunn av dumping av en betydelig mengde utgravet masse fra en treforedlingsbedrift. Fiskerne ble tilkjent erstatning. Utvalget fremhever at i disse to dommene hvor erstatning ble tilkjent, hadde fisket et eksklusivt preg. Oppfatningen ellers var at allemannsretten hadde et svakt erstatningsrettslig vern. Lovutvalget fant det rimelig å foreslå regler om erstatning til fiskere som fikk sine fiskeplasser ødelagt på grunn av petroleumsvirksomhet. Slike regler finner vi nå i petroleumsloven av Det er blant annet gitt regel om rett til erstatning når petroleumsvirksomhet beslaglegger fiskefelt. Det heter i 8 2 første ledd: «Dersom petroleumsvirksomheten i et område helt eller delvis beslaglegger et fiskefelt, plikter staten i den utstrekning fisket blir umuliggjort eller vesentlig vanskeliggjort å yte erstatning for det økonomiske tap dette medfører.» Under lovarbeidet fremhevet departementet at det ikke var hensiktsmessig å løse konflikter mellom petroleumsvirksomhet og fisket ut fra juridiske vurderinger av allemannsrettens utstrekning. Begge næringer var meget viktige for samfunnet. I lovproposisjonene heter det at «[b]egrunnelsen for å innføre en lovfestet erstatningsordning er at det foreligger en helt spesiell konflikt mellom to brukere av havområdene» (Ot.prp. 25 ( ) s. 25). Kystfiskeutvalget for Finnmark I 2006 ble Kystfiskeutvalget for Finnmark oppnevnt under ledelse av tidligere høyesterettsjustitiarius Carsten Smith. Utvalget ble nedsatt i kjølvannet av Stortingets vedtagelse av Finnmarksloven i Stortinget ba i forbindelse med behandlingen av Finnmarksloven om at Regjeringen snarest mulig fikk foretatt en utredning av samers og andres rett til fiske i havet utenfor Finnmark. Kystfiskeutvalget kom med en omfattende utredning i 2008, NOU 2008: 5. Utvalgets vurderinger og forslag var enstemmige. 38

6 Utvalget mente at på grunnlag av historisk bruk og folkerettens regler om urfolk og minoriteter, hadde folk bosatt ved fjorden og langs kysten av Finnmark en rett til fiske i havet utenfor Finnmark. Utvalget slo fast at slike rettigheter til fiske utenfor Finnmark gjaldt alle folkegrupper i Finnmark. Fisket i fjordene var på grunnlag av historisk bruk alene en rett for folk bosatt i den enkelte fjord. Utenfor fjordene skulle fiskere bosatt utenfor Finnmark også ha rett til å fiske. Tilreisende fiskere hadde fra gammelt av søkt til kysten av Finnmark. Utvalget foreslo en egen lov for fisket i Finnmark og opprettelsen av Finnmark fiskeriforvaltning som skulle forvalte fisket i fjord og kyst utenfor Finnmark ut til fire nautiske mil utenfor grunnlinjen. Kystfiskeutvalget forslag ble meget positivt mottatt i Finnmark. Forslagene fra utvalget var ikke begrenset til det sjøsamiske fiske, men gjaldt alt kystfiske i Finnmark uavhengig av folkeslag. Forslagene fra utvalget ble hilst velkommen av kystfiskere også utenfor Finnmark som håpet på tilsvarende løsninger for deres kystfiske. Forslagene vant imidlertid ikke gjenklang i regjeringen, og det eneste som kom ut av forslagene var opprettelsen av en fjordfiskenemnd for Finnmark, Troms og Nordland med et begrenset mandat. Videre fikk Finnmarkskommisjonen som i henhold til Finnmarksloven av 2005 var opprettet for å utrede rettigheter på land i Finnmark, også som oppgave å utrede krav om kollektive eller individuelle rettigheter til fiskeplasser i sjø- og fjordområder i Finnmark, se Finnmarksloven 29. Selv om det er skuffende at ikke flere av Kystfiskeutvalgets forslag ble videreført av regjeringen, er det i vår sammenheng viktig å merke seg endringen av Finnmarksloven. Den må kunne oppfattes som en innrømmelse av at det gjennom sedvane og alders tids bruk kan være etablert rettigheter til fiskeplasser i sjøområder. Avslutning Som nevnt kan det ventes en kraftig økning i etablering av oppdrettsanlegg, og vi ser eksempler på at det planlegges bygging av betydelig større anlegg enn det vi har i dag. Flere og større oppdrettsanlegg vil påvirke det tradisjonelle fjordfisket. I denne ressurskonflikten er det all grunn til å trekke frem rettshistorien og de lokale sedvanene knyttet til fisket i fjorden, slik det ble gjort i fiskerigrensesaken mot England. I denne saken var som nevnt kartlegging av stedsnavn på fiskeplasser en kilde til dokumentasjon av gamle lokale sedvaner. Slike stedsnavn er mange steder fortsatt levende. Kåfjordsaken fra 1985 viser at en oppfatning om sedvanemessige rettigheter til et fjordfiske fortsatt var levende på 1980-tallet og også ble respektert av domstolen slik at erstatning ble tilkjent ved ødelagt fiske. Det er videre grunn til å peke på erstatningsreglene i petroleumsloven som kom inn for å løse en arealkonflikt mellom to samfunnsnyttige næringer. På tilsvarende måte bør man lovfeste en erstatningsordning til fiskere ved arealkonflikt med oppdrettsnæring. * Avsnittet om rettshistorie bygger i store trekk på min artikkel i Kart og Plan (2005). Litteratur: Arntzen, Sven: `Fiskerigrensesaken mellom England og Norge for Den Internasjonale Domstol i Haag, Tidsskrift for Rettsvitenskap 1952 s. 113 flg. Bjørklund, Ivar: `Property in common, common property or private property: Norwegian fishery management in a Sami coastal area. North Atlantic Studies 1991; Volum 3 (1) s Bull, Kirsti Strøm: `Fisket i saltvann betraktninger rundt rettighetsspørsmål, Kart og Plan 2005 s. 9 flg. Bull, Kirsti Strøm, Kystfisket i Finnmark en rettshistorie, Oslo Hovda, Per, Navn på fiskegrunnar og fiskeméd frå Træna til Varangerfjorden, datert 3. februar Hutchinson, Alan: `Fiskeretter i saltvann en kommentar, Historisk tidsskrift 4/2009 s Indstilling (1894) Indstilling fra den ved Kongelig Resolution af 12te December 1891 nedsatte Kommission til Revision af Lovgivningen om Fiskerierne i Finmarken. Innstillingen er inntatt som vedlegg til Oth. Prp. No. 21 (1897) Om Udfærdigelse af en Lov angaaende Salvandsfisket i Finmarken. Memorandum (1925) De viktigste kjensgjerninger vedrørende Norges 39

7 sjøterritorium. Utarbeidet av Sjøgrensekomiteen av Norseng, Per: `Middelalderbyen Oslo og fiskeressurser i Indre Oslofjord, I: En aktivist for Middelalderbyen Oslo, Festskrift til Petter B. Molaug i anledening hans 70-årsdag 19. desember 2014, red: Lise Marie Bye Johansen et al., Oslo 2015 s. 189 flg. NOU 1986: 6 Erstatning til fiskere for ulemper ved petroleumsvirksomheten. NOU 2007: 13 Den nye sameretten NOU 2008: 5 Retten til fiske i havet utenfor Finnmark. Knut Robberstad, Historisk oversyn, datert 20. februar Knut Robberstad, Apercu historique, duplikk datert 1. mars Knut Robberstad, `Tingsrettssoga I: Jus og jord - Heidersskrift til professor dr. juris Olav Lid på 70-årsdagen, 24. april 1978, Oslo 1978, s Skogvang, Susann Funderud: Fiskerigrensesaken mellom Norge og Storbritannia, I NOU 2008: 5 Retten til fiske i havet utenfor Finnmark, kapittel Skogvang, Susann Funderud: Retten til fiske i fjorder og kystnære farvann, Oslo Stenseth, Geir, `Særrettigheter til saltvannsfiske eiendomsrett eller allmenningsrett? I: Pro natura, Festskrift til Hans Christian Bugge, red: Inge Lorange Backer, Ole Kristian Fauchald, Christina Voigt, Oslo 2012, s. 482 flg. Slyngstad, Arnfred, Skjergardsnamn frå Sunmøre, Det norske samlaget Sunde, Jørn Øyrehagen: `Fiskerettar i saltvann og lex non scriptum i norsk rett og rettshistorie, Tidsskrift for Rettsvitenskap 2006, s. 341 flg. Sunde, Jørn Øyrehagen: `» Fiske Grunden [ ] udgjør Landets Fortog og endeel af dets Ejendom» Den rettslege karakteren av og innhaldet i sedvanebaserte fiskerettar i saltvatn, Historisk tidsskrift 1/2009 s Sunde, Jørn Øyrehagen: `Fiskerettar i saltvatn som eigedomsobjekt eit tilsvar til Alan Hutchinson, Historisk tidsskrift 2/2010 s Ørebech, Peter: `Fisker, kremmer og proprietær i Nordland nok en gang, Historisk tidsskrift 4/2010, s Foto: Eirik Furu Baardsen. Kirsti Strøm Bull er professor emerita ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo. Hennes forskningsfelt er naturressursrett og samerett, og retts- historien innen disse fagområdene. Her kan nevnes Kystfisket i Finnmark en rettshistorie fra E-post: k.s.bull@jus.uio.no 40