Levealdersjustering av alderspensjonen økonomisk ansvarlighet og usosial populisme

Transkript

1 GRMAT V#207B39.book Page 629 Wednesday, December 19, :37 PM [start kap] Levealdersjustering av alderspensjonen økonomisk ansvarlighet og usosial populisme Axel West Pedersen 1 Et pensjonssystem som finansieres løpende ved hjelp av skatter og avgifter på den yrkesaktive befolkningen, er sårbart for demografiske endringer. Når fødselsraten faller og levealderen øker, vil systemet bli dyrere, og hvem skal da betale de yrkesaktive i form av høyere skatter eller pensjonistene i form av lavere ytelser? Fremtidige pensjonister har et rimelig krav på forutsigbarhet, men å gi en absolutt garanti for nivået på pensjonene i mange tiår fremover kan bety økt usikkerhet for levekårene til fremtidige generasjoner av yrkesaktive. En hovedutfordring ved utformingen av et offentlig pensjonssystem er å balansere hensynet til framtidige yrkesaktive og framtidige pensjonister. Hvordan skal kostnader og risiko fordeles, og når og hvordan skal de nødvendige beslutninger treffes (Pedersen, Hatland og Øverbye 2001)? Den pågående pensjonsreformen har som hovedmål å bremse veksten i utgiftene til alderspensjon, og den såkalte levealdersjusteringen er det suverent viktigste innstrammingstiltaket i reformkomplekset. Levealdersjusteringen innebærer at de årlige pensjonsytelsene fremover vil bli redusert i takt med økninger i den forventede levealderen. Jeg skal i denne artikkelen argumentere for ideen om en automatisk tilpasning til endringer i den forventede levealderen som et fornuftig virkemiddel for å unngå at den fremtidige finansieringsbyrden på de yrkesaktive skal bli uakseptabelt høy. Jeg vil imidlertid samtidig kritisere den konkrete utformingen som ordningen for levealdersjusteringen har fått i det reformerte alderspensjonssystemet. Min påstand er at den valgte ordningen gjorde det lettere å få reformen vedtatt, samtidig som den på lengre sikt kan få alvorlige usosiale virkninger. Artikkelen munner ut i et forslag til justering av pensjonsreformen som ivaretar behovet for tilpasning av fremtidige økninger i levealderen, men som likevel unngår de mest usosiale aspektene ved den vedtatte ordningen. 1 Forsker ved Institutt for samfunnsforskning. 629

2 GRMAT V#207B39.book Page 630 Wednesday, December 19, :37 PM Axel West Pedersen Levealder og finansieringsbyrde Det kan neppe være tvil om at en uendret videreføring av det gamle alderspensjonssystemet i folketrygden ville risikere å legge en urimelig finansieringsbyrde på de fremtidige skattebetalerne. I Pensjonskommisjonens rapport ble det anslått at folketrygdens utgifter til alderpensjon med det gamle systemet ville øke fra 4,5 prosent av BNP i 2000 til 14,8 prosent i år 2050 (NOU 2004: 1 s. 52). Hovedårsaken er utsiktene til en dramatisk forverring av den demografiske forsørgelsesbyrden på grunn av synkende dødelighet og lave fødselsrater. Mens det i dag er om lag 5 personer i yrkesaktiv alder for hver person over 67 år, tilsier befolkningsprognosene at det i 2050 bare vil være om lag tre personer i yrkesaktiv alder per person over 67 år. I perioden fra slutten av 1960-tallet og frem til i dag (2011) har gjenstående forventet levealder for en 60-åring økt med om lag fem år for begge kjønn til 22,2 år for menn og 25,5 år for kvinner. 2 Det er all grunn til å tro at den forventede levealderen vil fortsette å vokse i de kommende tiår, men det er umulig å vite sikkert hvor stor veksten vil bli. I de nyeste befolkningsfremskrivningene til SSB (2011) er det i det såkalte middelalternativet lagt til grunn at forventet levealder ved fødselen vil øke med 5,3 år frem til år Demografene i SSB understreker imidlertid at økningen både kan bli vesentlig større og vesentlig mindre enn dette, og de beregner derfor i tillegg både et høyt og et lavt alternativ. Intervallet mellom det høye og det lave alternativet rommer de utviklingsbanene som kan anses som sannsynlige på basis av statistiske analyser av den historiske utviklingen i dødelighetsrater, men det er ikke tatt høyde for eventuelle ekstraordinære samfunnsmessige endringer for eksempel i form av nye epidemiske sykdommer eller store medisinske gjennombrudd (se Brunborg og Texmon 2011). I det lave alternativet øker levealderen med bare 1,7 år frem til år 2050, mens den i det høye alternativet øker med ikke mindre enn 8 år. 3 Denne usikkerheten om den demografiske utviklingen og da særlig om utviklingen i forventet levealder skaper en betydelig usikkerhet om finansieringsbyrden på langt sikt ved en uendret videreføring av det gamle pensjonssystemet. Utviklingen i finansieringsbyrden kan illustreres ved å beregne størrelsen på den avgiftssatsen (bidragsraten) som måtte til dersom utgiftene til alderspensjon skulle vært finansiert ved en øremerket skatt. Basert på hovedprognosen i befolkningsfremskrivningene fra 2005 har forskere ved SSB anslått at bidragsraten ved en uendret videreføring av det gamle systemet ville øke fra 11 prosent i 2010 til 22 prosent i 2050 (Stensnes, Stølen og Texmon 2007, s. 40). Ved utregningen har SSB-forskerne forutsatt at pensjonistene selv betaler skatt til pensjonssystemet med halvparten av satsen til de yrkesaktive. De forutsetter med andre ord at det er en viss innebygget risikodeling i finansieringssystemet ved at økte pensjonsutgifter fører til høyere skattesatser også for pensjonistene. Likevel viser 2 hentet ut 9. mai Tall stilt til rådighet for forfatteren av Inger Texmon. 630

3 GRMAT V#207B39.book Page 631 Wednesday, December 19, :37 PM Levealdersjustering av alderspensjonen beregningene altså at satsen for den øremerkede pensjonsskatten i hovedprognosen må øke med 11 prosentpoeng for de yrkesaktive, og med 5,5 prosentpoeng for pensjonistene. 4 Disse tallene forutsetter at utviklingen i levealderen og de andre demografiske faktorene følger middelalternativet. Hvis det derimot skulle vise seg at levealderen utvikler seg i tråd med det høye alternativet, i kombinasjon med lave fødselsrater og liten innvandring, anslås bidragsraten med det gamle systemet å ville vokse til hele 25 prosent i år 2050, mens bidragsraten vil bli vesentlig mer moderat på 19 prosent, ved en kombinasjon av lav vekst i levealderen, høye fødselsrater og høy innvandring. 5 Vi står altså overfor en situasjon der økningen i finansieringsbyrden i beste fall vil være stor og i verste fall dramatisk, avhengig av hvordan det kommer til å gå med demografien og da særlig med den forventede levealderen. Bare hvis vi har flaks i den forstand at veksten i levealderen flater ut, vil den totale finansieringsbyrden i fremtiden forbli på et nivå som kanskje kunne hevdes å være akseptabelt. Alternativer til levealdersjustering? Hva er alternativene dersom man mener at økningen i finansieringsbyrden ville blitt uakseptabel høy med en uendret videreføring av det gamle pensjonssystemet? En mulighet hadde vært å velge en føre-var tilnærming og vedta betydelige innstramminger her og nå, enten ved å senke ytelsene, øke pensjonsalderen eller begge deler. Slike innstramminger trenger ikke å gis umiddelbar virkning. Det holder å vedta en tidsplan for en gradvis innfasing over de kommende tiår der pensjonsalderen flyttes oppover, eventuelt i kombinasjon med at ytelsesnivået reduseres. Da vil hensynet til forutsigbarhet for de fremtidige pensjonistene bli ivaretatt. Lønnstakerne vil få god tid til å innrette seg på et pensjonssystem med en høyere pensjonsalder og/eller et system som utbetaler lavere ytelser enn i dag. Skal imidlertid pensjonssystemet være robust under alle tenkelige scenarier for den demografiske utviklingen, må kuttene være dype. Hovedproblemet med denne strategien er nettopp at den krever at det vedtas kutt som med tiden kan vise seg å være unødvendig store. Hvis den demografiske utviklingen blir bedre enn de mest pessimistiske scenariene, er det de fremtidige yrkesaktive som får hele gevinsten i form av en lav finansieringsbelastning. En annen prinsipiell mulighet hadde vært å beholde det gamle pensjonssystemet uendret og overlate til fremtidige politikere å kutte i pensjonene etter hvert som de vurderer at finansieringsbelastningen blir for høy. Heller ikke det er noe attraktivt alternativ. Det ville bryte med hensynet til forutsigbarhet og sette fremtidige politikere i en alvorlig skvis mel- 4 Skulle pensjonsutgiftene vært finansiert ved en avgift på lønnsinntekt alene, ville økningen i bidragsraten for lønnstakerne blitt vesentlig større enn dette. 5 Disse alternative beregningene av størrelsen på bidragsraten i år 2050 er alle basert på befolkningsfremskrivningene fra De nyeste befolkningsfremskrivningene fra 2011opererer med enda større usikkerhetsmarginer når det gjelder utviklingen i forventet levealder. 631

4 GRMAT V#207B39.book Page 632 Wednesday, December 19, :37 PM Axel West Pedersen lom å respektere de løftene som er gitt til pensjonistene og å dempe en urimelig høy finansieringsbelastning på de yrkesaktive. Hvis kuttene blir gjennomført brått og med virkning for de som har begynt sitt uttak av pensjon, vil det kunne reise spørsmålet om konflikt med grunnlovsvernet for opptjente pensjonsrettigheter, selv om domstolene erfaringsmessig legger betydelig vekt på politikernes behov for å ivareta statsfinansielle hensyn (Kjønstad 1994). De nødvendige kostnadskuttene kunne imidlertid også tenkes gjennomført på mer subtile måter. Vedvarende underregulering av grunnbeløpet er en mulighet, 6 og en sterk økning av pensjonistbeskatningen er en annen, men også disse tilpasningene ville bryte med hensynet til forutsigbarhet vedrørende nivået på fremtidens pensjoner, og dessuten være sårbare for påstander om løftebrudd fra fremtidens pensjonister. Et tredje og mer interessant alternativ ville være å la pensjonistbeskatningen øke gradvis i takt med finansieringsbelastningen på de yrkesaktive. I praksis kunne dette oppnås ved å la finansieringen av alderspensjonene hvile på en øremerket skatt som fastsettes slik at den til enhver tid dekker de løpende utgifter og som utlignes med samme prosent (bidragsrate) på lønns- og pensjonsinntekt. Dette ville i så fall være en løsning i tråd med prinsippet om parallell (netto-) inntektsutvikling for pensjonister og yrkesaktive («Fixed Relative Positions») til den amerikanske økonomen Richard Musgrave (1981). Musgrave anbefaler dette som en normativt attraktiv og politisk robust løsning for fordelingen av risiko i et pensjonssystem med løpende finansiering, ettersom det i prinsippet innebærer en perfekt deling mellom de yrkesaktive og pensjonistene. Et slikt tiltak ville dempe veksten i bidragsraten for de yrkesaktive, men ikke tilstrekkelig til å unngå betydelige skatteøkninger i tilfelle en vedvarende og rask vekst i forventet levealder. Skulle for eksempel det demografiske alternativet med sterkest vekst i pensjonsutgiftene slå til, vil en felles bidragsrate for yrkesaktive og pensjonister øke til 22 prosent i år 2050, sammenlignet med en bidragsrate på 29 prosent hvis pensjonsutgiftene blir finansiert ved en øremerket skatt bare på lønnsinntekt. 7 Hvorfor levealdersjustering? Automatisk levealdersjustering innebærer at de økonomiske kostnadene ved økninger i levealderen flyttes fra statsbudsjettet og skattyterne og over til pensjonistene enten ved å flytte pensjonsalderen oppover eller ved å senke ytelsene i takt med økninger i levealderen. Det kan i utgangspunktet være grunn til å spørre om det er rimelig på denne måten å la pensjonistene ta hele det økonomiske ansvaret for fremtidige økninger i den forventede levealderen. Et tungtveiende argument for å gjøre nettopp dette er at man kan forvente at 6 Beregninger gjort av forskere ved SSB viser at veksten i finansieringsbyrden enkelt kunne vært dempet ved en systematisk underregulering av grunnbeløpet på samme nivå som på 70- og 80-tallet (Fredriksen & Stølen 2004). 7 Disse tallene er basert på en enkelt omregning av den bidragsraten på 25 prosent som er presentert i Stensnes, Stølen og Texmon (2007) og som forutsetter en delvis medfinansiering fra pensjonistene. 632

5 GRMAT V#207B39.book Page 633 Wednesday, December 19, :37 PM Levealdersjustering av alderspensjonen økninger i levealderen vil være nært forbundet med bedringer i den helsemessige funksjonsevnen og dermed eldre arbeidstakeres evne til å jobbe ved ulike alderstrinn. Selv om det foreløpig er et åpent empirisk spørsmål hvorvidt antallet funksjonsfriske år vil øke like rask som den forventede levealderen, skal det mye til om det ikke er en viss sammenheng mellom utviklingen i levealderen og den helsemessige funksjonsevnen ved bestemte alderstrinn i senere faser av livet. 8 Et pensjonssystem med levealdersjustering gir løfte om offentlig inntektssikring over en bestemt andel av livet 9 og ikke fra en på forhånd bestemt alder. Dette forekommer å være et rimelig utgangspunkt for den innebygde generasjonskontrakten, så lenge det ikke foreligger klare indikasjoner på at andelen av livet med nedsatt funksjonsevne vil øke systematisk med økende levealder. Levealdersjustering er dessuten en fleksibel form for innstramming som tar hensyn til at det er stor reell usikkerhet om utviklingen i den forventede levealderen. Ved å knytte innstrammingene til de faktiske endringer i den forventede levealderen, oppnår man at de blir tilpasset det reelle behovet. Skulle de mest dramatiske prognosene for utviklingen i levealderen slå til, vil innstrammingene bli harde, mens de blir tilsvarende milde hvis veksten i levealder skulle vise seg å flate ut. Denne fleksibiliteten kommer selvfølgelig ikke gratis. Den vil skape usikkerhet om de fremtidige pensjonsvilkårene, men endringene i levealder vil i alle tilfeller skje gradvis, og individer som planlegger sin pensjonering vil etter hvert som de nærmer seg pensjonsalderen få sikrere informasjon om størrelsen på endringene i levealder og den dertil hørende justeringen av pensjonsvilkårene. Levealdersjustering gir ikke i seg selv noen garanti mot fremtidige økninger i finansieringsbyrden selv om den fjerner en svært viktig komponent bak utgiftsveksten. Det kan derfor være aktuelt å kombinere levealdersjustering med ulike former for risikodeling mellom yrkesaktive og pensjonister når det gjelder andre økonomiske og demografiske forhold som kan påvirke den fremtidige finansieringsbyrden. For eksempel kan man tenke seg en kombinasjon av levealdersjustering og Musgraves prinsipp for perfekt likedeling av de øvrige demografiske og økonomiske risikoer mellom yrkesaktive og pensjonister (se Myles 2002). 10 Hvordan levealdersjustering? En automatisk levealdersjustering av alderspensjonssystemet kan gjennomføres på to prinsipielt forskjellige måter: Den kan ta form av en gradvis heving av pensjonsalderen i 8 En fersk norsk studie tyder på at utbredelsen av mindre alvorlige funksjonshemminger blant befolkningen over 67 år har avtatt raskere enn økningen i forventet levealder i perioden fra 1987 til 2008 (Moe & Hagen 2011). 9 For en person med en levealder tilsvarende gjennomsnittet for sin fødselskohort. Pensjonistfasen kan selvfølgelig bli kortere og lengre avhengig av den individuelle levealderen. 10 Dette kan igjen være kombinert med ulike grader av fondering som bidrar til å dempe veksten i finansieringsbyrden over tid. 633

6 GRMAT V#207B39.book Page 634 Wednesday, December 19, :37 PM Axel West Pedersen takt med økende levealder, eller den kan som i det nye norske pensjonssystemet ta form av en gradvis senkning av nivået på de årlige ytelsene. I begge tilfeller kan ordningen automatiseres slik at det ikke blir nødvendig med nye politiske vedtak hver gang levealderen øker, og i begge tilfeller flyttes kostnadene ved den økte levealderen fra skattebetalerne og over til pensjonistgenerasjonen. For begge alternativene er det en rekke tekniske utfordringer knyttet til målingen av endringer i den forventede levealderen, som har stor praktisk betydning, men de skal jeg la ligge her. 11 Umiddelbart virker den første løsningen med tilpasning av pensjonsalderen å være den mest logiske og den letteste å kommunisere til befolkningen (OECD 2011, s. 99). Budskapet er enkelt: når vi lever lenger, må vi akseptere å jobbe lenger særlig hvis man legger til grunn at økninger i levealder vil gå sammen med forbedringer i arbeidsevnen ved ulike alderstrinn. Likevel har vi som kjent i Norge valgt den alternative varianten der de årlige pensjonsytelsene reduseres i takt med endringer i den forventede levealderen. 12 Samtidig er det innført fleksibel pensjonsalder fra 62 år på aktuarisk nøytrale vilkår, slik at det blir mulig å kompensere for fallet i ytelser ved å jobbe lenger. For de fødselskullene som får sine pensjoner bestemt av det gamle opptjeningssystemet i folketrygden, vil levealdersjusteringen skje ved hjelp av et forholdstall som avspeiler endringer i forventet levealder sammenlignet med årskullet født i 1943, mens den for yngre årskull, som blir omfattet av det nye, formueslignende opptjeningssystemet, skal skje ved hjelp av et delingstall som direkte avspeiler den forventede gjenstående levetid ved uttakstidspunktet. Den valgte løsningen å kombinere levealdersjustering av pensjonsytelsene med fleksible uttaksregler fra en fast nedre aldergrense ved 62 år fremstår umiddelbart som et politisk columbi-egg. Det hadde antakelig vært politisk svært vanskelig å få opinionen og ikke minst lønnstakerorganisasjonene til å akseptere en alternativ løsning basert på en gradvis tvungen økning av pensjonsalderen fra 62/67 år i AFP-ordningen/folketrygden i takt med utviklingen i den forventede levealderen. Det er stor politisk retorisk forskjell mellom å si: Du skal jobbe lenger hvis levealderen øker, og å si Når levealderen øker vil pensjonene bli lavere, men det kan du enkelt unngå ved å velge å jobbe lenger. Jeg vil imidlertid hevde at den valgte løsningen med en uendret valgfri pensjonsalder ved 62 år er uttrykk for en form for populisme. Den kamuflerer de sosiale kostnader som nødvendigvis følger med levealdersjustering, og den er på sikt det klart mest usosiale av de to hovedalternativene. 11 Blant annet må målingen skje før det aktuelle fødselskullet skal begynne å ta ut pensjon og den må derfor baseres på historiske dødelighetstall som i perioder med fallende dødelighet vil tendere å undervurdere den faktiske levealderen for nye årskull. 12 Norge er ikke alene om å velge denne varianten av levealdersjustering se OECD (2011) tabell 5.1, s

7 GRMAT V#207B39.book Page 635 Wednesday, December 19, :37 PM Levealdersjustering av alderspensjonen Usosiale konsekvenser Valgfriheten kan friste noen til å ta ut pensjonen for tidlig slik at de ender opp med en utilstrekkelig inntekt livet ut. I det reformerte systemet er det lagt inn en sperre mot dette gjennom bestemmelsen om at pensjonen bare kan tas ut tidlig hvis ytelsen fra 67 år blir på nivå med garantipensjonen. Her skal man imidlertid huske på at også garantipensjonen skal levealdersjusteres, slik at minstegarantien i systemet må forventes å bli gradvis svekket relativt til det alminnelige velstandsnivået i samfunnet. Minstepensjonen har de siste årene blitt hevet til et nivå som nærmer seg en relativ fattigdomsgrense på 60 prosent av medianinntekten, men avstanden opp til denne fattigdomsgrensen vil igjen øke når levealdersjusteringen for alvor gjør seg gjeldende i løpet av de kommende tiårene. Hvis hovedprognosen for levealdersutviklingen slår til, skal garantipensjonen i år 2050 reduseres med 20 prosent målt i G. 13 Det betyr at minstepensjonen for en enslig pensjonist i år 2050 vil tilsvare et nivå på 1,6 G mot 2 G i dag. Diskusjonene om tilpasningen av uførepensjonsordningen til det nye alderspensjonssystemet viser noen av de uheldige og antakelig utilsiktede virkninger av den valgte formen for levealdersjustering. Det fremstår på den ene siden som urimelig at personer som frivillig velger å ta ut pensjonen allerede ved 62 år, vil få en vesentlig lavere pensjon enn en sammenlignbar uførepensjonist som etter de gjeldende regler først starter sitt uttak av alderspensjon ved 67 år og som fortsetter opptjeningen av nye alderspensjonsrettigheter helt frem til dette tidspunktet. På den andre siden har ikke uførepensjonistene noe valg om de skal fortsette å jobbe eller ikke, og å tvinge uførepensjonistene over på alderpensjon allerede fra 62 ville innebære en dramatisk forverring av alderspensjonsrettighetene til denne gruppen. Regjeringen og Stortinget har til slutt landet på et kompromiss som innebærer at uførepensjonister først skal tvinges over på alderspensjon ved 67 år samtidig som opptjeningen av pensjon stoppes ved 62 år (Prop. 130 L ( ). I rapporten til Pensjonskommisjonen (NOU 2004: 1) og i de andre forarbeidene til pensjonsreformen ble det tatt for gitt at levealdersjusteringen skulle gjelde for alle, inklusive uførepensjonistene. Uføre har imidlertid ingen muligheter til å kompensere for levealdersjusteringen ved å jobbe lenger. Det betyr at selve kronargumentet i den politiske markedsføringen av levealdersjusteringen ikke gjelder for denne gruppen. Denne problemstillingen ble for alvor tatt opp av det offentlige utvalget som i 2007 la frem forslag til tilpasninger i uføretrygden og i uføres opptjening av alderspensjon (NOU 2007: 4). På forslag fra Regjeringen har Stortinget nå vedtatt at de uføre foreløpig skal gis en delvis skjerming mot levealdersjusteringen med en maksimal endring på 0,25 prosentpoeng per år sammenlignet med den maksimalgrensen på 0,5 prosentpoeng som i noen år fremover gjelder for den øvrige befolkningen (Prop. 130 L ( )). Ordningen skal siden evalueres i lys av de 13 Tallet er basert på prognoser for forholdstall og delingstall som er lagt ut på NAVs hjemmesider: cms 635

8 GRMAT V#207B39.book Page 636 Wednesday, December 19, :37 PM Axel West Pedersen tilpasninger som gjøres av de yrkesaktive. Hvis de yrkesaktive velger å jobbe lenger, skal skjermingen av de uføre styrkes, mens den skal svekkes hvis det viser seg at de yrkesaktive ikke velger å kompensere for levealdersjusteringen ved å jobbe lenger. Her kan det være nyttig å tenke igjennom hva som hadde vært den naturlige løsningen på disse spørsmålene hvis den andre formen for levealdersjustering hadde vært valgt. Da hadde den alminnelige pensjonsalderen i folketrygden (og en eventuell fleksibel tidligpensjonsalder) blitt flyttet gradvis oppover og det samme ville aldersgrensen for overgang fra uførepensjon til alderspensjon. Resultatet ville i praksis blitt en full skjerming mot levealdersjusteringen for de uføre, uten at dette ville fremstå som en spesielt iøynefallende og urimelig favorisering sammenlignet med de yrkesaktive. Privatisering av sosiale risikoer Etter dagens regler opphører retten til de fleste korttidsstønader når en person har nådd 67 og dermed fått rett til alderspensjon fra folketrygden eneste unntak er sykepenger der det er gitt mulighet for å motta ytelser i kortere perioder for personer mellom 67 og 70 år. Når lønnstakerne nå i prinsippet har mulighet for å ta ut pensjon fra fylte 62 år, vil det lett kunne fremstå som argument for å begrense retten til andre sosiale sikringsordninger for personer som har nådd denne aldersgrensen. Er det rimelig at en person som kan ta ut alderpensjon fra folketrygden og som kanskje allerede har påbegynt uttaket skal få full arbeidsledighetstrygd eller fulle sykepenger på samme vilkår som personer som ikke har en tilsvarende forsørgingsmulighet? I Nasjonalbudsjettet for 2011 skrev regjeringen om denne problemstillingen: Med videreføring av dagens aldersgrenser og dagens ytelser vil man for eksempel kunne motta full sykelønn og samtidig ta ut alderspensjon, og dermed i en del tilfeller motta opp mot 150 pst. av tidligere inntekt fra folketrygden. Mottak av korttidsytelsen vil i tillegg føre til ytterligere opptjening av pensjonsrettigheter. Det er derfor behov for å vurdere begrensninger i retten til midlertidige trygdeytelser for personer over 62 år. (Meld. St.1 ( ), s ) Regjeringen varslet samtidig at man snart ville legge frem et høringsnotat med forslag til mer permanente løsninger på disse ømtålige problemstillingene, men så langt (mai 2012) har det ikke skjedd. Når det gjelder mulighetene for å søke sosialhjelp etter fylte 62 år, må man gå ut fra at lovens generelle krav om utnyttelse av alle tilgjengelige kilder til forsørgelse innebærer at personer som har mulighet for det, vil bli pålagt å starte uttaket av alderspensjon før det vurderes om de har behov for supplerende sosialhjelp. 636

9 GRMAT V#207B39.book Page 637 Wednesday, December 19, :37 PM Levealdersjustering av alderspensjonen Som påpekt i Nasjonalbudsjettet, er problemstillingen ikke bare om det skal være samme rett til å motta midlertidige trygdeytelser etter fylte 62 år. Det er også spørsmål om det skal gis rett til opptjening av alderspensjonsrettigheter etter de reglene som gjelder for yngre trygdemottakere. Stortinget har vedtatt at opptjeningen av nye alderspensjonsrettigheter for uføre skal stoppes ved 62 år. Da er det ikke unaturlig å tenke seg innføringen av en tilsvarende begrensning for mottakerne av sykepenger, dagpenger og arbeidsavklaringspenger. Men dersom valget mellom å ta ut pensjon eller å fortsette å jobbe skal være fritt og hvis muligheten for å kunne kompensere for effekten av levealdersjusteringen ved å jobbe lenger skal være reell, bør det ikke da tvert imot overveies å gi fulle rettigheter til korttidsytelser (og tilhørende pensjonsopptjening), ikke bare etter 62, men også for personer som har fylt 67 år? Etter dagens regler blir de sosiale risikoene (sykdom, arbeidsledighet osv.) man som lønnstaker møter etter fylte 67 år, i all hovedsak behandlet som en privatsak og stillingsvernet faller som kjent helt bort ved fylte 70 år. Hvis vi i fremtiden forventes å jobbe lenger enn 67 år, vil en større del av yrkeskarrieren dermed være underlagt et regime preget av svake sosiale rettigheter og et mindre regulert arbeidsliv. Paradoksalt nok er den populære formen for levealdersjustering som er valgt i den norske reformen, svært effektiv som innsparingsstrategi. Hadde man i stedet valgt å la levealdersjusteringen ta form av en gradvis heving av pensjonsalderen, er det grunn til å tro at en del av innstrammingseffekten ville blitt spist opp av større utgifter til uførepensjon og midlertidige trygder ved de alderstrinnene der retten til alderspensjon faller bort. På den andre siden hadde man sluppet innføringen av en delvis skjermingsordning for uføre og de vanskelige avveiningene om retten til midlertidige trygdeytelser som nå pågår. Og viktigst: de sosiale virkningene hadde blitt mer akseptable med mindre relativ fattigdom blant de eldre og mindre privatisering av sosiale risikoer for personer over 62 eller 67 år. Forslag til justeringer Det er mulig å foreta justeringer i den vedtatte reformen som løser noen av de problemene som jeg her har skissert, og da uten å ta bort fleksibiliteten i det nøytrale uttakssystemet. Ett svært enkelt grep er å innføre en ordning med gradvis oppjustering av den nye nedre aldersgrensen for uttak av alderspensjon ved 62 år, og da i takt med fremtidige økninger i den forventede levealderen. Dette vil antakelig møte betydelig skepsis blant lønnstakerorganisasjonene, men det er et tiltak som på sikt vil gi lønnstakerne en høyere grad av sosial trygghet sammenlignet med den vedtatte ordningen. Samtidig bør det vurderes å fjerne den vedtatte levealdersjusteringen av nivået på garantipensjonen og i stedet la den normale alderen for uttak av garantipensjon 67 år bli justert oppover i takt med den forventede levealderen. På denne måten vil man oppnå 637

10 GRMAT V#207B39.book Page 638 Wednesday, December 19, :37 PM Axel West Pedersen at minstesikringen i det nye pensjonssystemet holder følge med den alminnelige lønnsutviklingen i samfunnet, og risikoen for et økende fattigdomsproblem blant alderspensjonistene som følge av levealdersjusteringen vil dermed forsvinne. I forlengelse av disse tiltakene vil det være logisk å la den nye grensen for pensjonsopptjening blant uførepensjonistene ved 62 år følge den nedre grensen for pensjonsuttak oppover, og det vil være logisk å gjøre tilsvarende for den alderen hvor uførepensjonistene tvinges til å ta ut alderspensjon: altså å la den øke fra dagens 67 år i takt med endringer i den forventede levealderen. Endelig bør aldersgrensene for rett til midlertidige trygdeytelser følge med oppover i takt med levealdersjusteringen. Ideen bak disse justeringene er å forskyve både den nedre grensen for uttak av alderspensjon ved 62 år og en slags normal pensjonsalder ved 67 år, oppover i takt med utviklingen i den forventede levealderen. Dermed vil aldersintervallet med fleksibilitet og svake sosiale rettigheter bli gradvis flyttet oppover i stedet for å spise seg inn på en stadig større del av lønnstakernes livsløp. Med en slik justering vil den totale innstrammingseffekten antakelig bli noe svekket, men systemet vil bli mindre komplisert 14 og virkningene mer sosialt akseptable. 14 Se Kjønstad 2012 for en bitende kritikk av kompleksiteten i det reformerte pensjonssystemet. 638

11 GRMAT V#207B39.book Page 639 Wednesday, December 19, :37 PM Levealdersjustering av alderspensjonen [start reglitt] Referanser Brunborg, Helge & Inger Texmon «Befolkningsframskrivning : Modell og forutsetninger». Økonomiske analyser 2011/4. Oslo: Statistisk sentralbyrå Fredriksen, Dennis & Niels Martin Stølen «Utforming av pensjonssystemet, framtidas pensjonsutgifter og fordelingseffekter. Økonomiske analyser 2004/5. Oslo: Statistisk sentralbyrå Kjønstad, Asbjørn «Del 1 Trygderettighetenes grunnlovsvern. I Asbjørn Kjønstad (red.) Trygderettighetenes grunnlovsvern. Oslo: Ad Notam Gyldendal Kjønstad, Asbjørn «Folketrygdens alderspensjoner». Jussens venner 47: Meld. St.1 ( ) Nasjonalbudsjettet 2011 Moe, Joakim O. & Terje P. Hagen «Trends and variation in mild disability and functional limitations among older adults in Norway, ». European Journal of Ageing 8(1): Musgrave, Richard A «A reapraisal of financing social security». I Skidmore, Felicity (red.) Social security financing. Cambridge Mass.: MIT Press Myles, John «A new social contract for the elderly?» I Gøsta Esping-Andersen et al. (red.). Why we need a new welfare state. Oxford: Oxford University Press NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd NOU 2007: 4 Ny uførestønad og ny alderspensjon til uføre OECD Pensions at a glance 2011: Retirement-income systems in OECD and G20 countries. Paris OECD Publishing Pedersen, Axel West, Aksel Hatland & Einar Øverbye «Svarteperspill eller spleiselag? Fordelingen av risiko i folketrygden, det svenske pensjonssystemet og private pensjoner». Tidsskrift for Velferdsforskning 4(3): Prop. 130 L ( ): Ny uføretrygd og alderspensjon til uføre Stensnes, Kyrre, Nils Martin Stølen & Inger Texmon «Pensjonsreformen: Virkninger på statsfinanser, effektivitet og fordeling». Rapporter 2007/11. Oslo: Statistisk sentralbyrå 639

12 GRMAT V#207B39.book Page 640 Wednesday, December 19, :37 PM