Oppfølging av planlegging - Sletten skole

Transkript

1 Oppfølging av planlegging - Sletten skole Klæbu kommune Januar 2008

2 Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Klæbu kommunes kontrollutvalg i perioden september januar Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt- Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen. Orkanger, Arve Gausen /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Anna Ølnes /s/ Prosjektmedarbeider Oppfølging av planlegging - Sletten skole 2

3 Sammendrag I plan for forvaltningsrevisjon som ble vedtatt i kommunestyrets møte den ble oppfølging av Sletten skole prioritert. Revisjon Midt-Norge IKS fikk i brev av bestilling av forvaltningsrevisjonen. Det er viktig at kommunen gjennomfører planlegging av skoleutbygginga i samsvar med kommunestyrets vedtak. Det er også viktig at kommunen gjennomfører anskaffelser i planlegging av byggeprosjektet i samsvar med lov og forskrift, egne rutiner og god praksis. Dette for å oppnå effektiv bruk av kommunens ressurser til det beste for innbyggerne i kommunen. Problemstilling for undersøkelsen har vært følgende: Gjennomføres oppstart og planlegging av byggeprosjektet Sletten skole i samsvar med kommunestyrets forutsetninger og god prosjektgjennomføring? For å besvare hovedproblemstillingen belyses fire delproblemstillinger i prosjektet, disse er: 1. Fungerer organiseringen av byggeprosjekt på en god måte under planlegging og oppstart? 2. Er anbudsprosessen av entreprisene gjennomført i samsvar med lov og regelverk? 3. Tar kommunen tilstrekkelig høyde for risikovurderinger og kvalitetssikring i planleggingen? 4. Hvilke rutiner har kommunen for oppfølging av Sletten skole i byggeperioden? Kriteriene som revisor har brukt i undersøkelsen er hentet fra kommunestyrets vedtak om planlegging av ny skole på Hallset. Det er og benyttet anerkjent teori fra Westhagen og Rolstadås som omhandler viktige momenter i prosjektledelse og prosjektstyring. I tillegg benyttes kommunelovens regler for saksbehandling av byggeprosjekt og forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring anbefalinger på området. Revisor har intervjuet og hatt møter med leder av prosjekterings- og byggekomiteen, ordfører, rådmann, kommunalsjef utvikling som er rådmannens stedfortreder, kommunalsjef drift, prosjektleder og økonomisjef for å innhente data i prosjektet. Rapporten har vært til høring hos rådmannen. Rådmannens høringsbrev er gjengitt i rapportens vedlegg 2 og revisors kommentarer til høringen er gjengitt i kapittel 7. Revisors konklusjoner i rapporten: Konklusjon på delproblemstilling en er at organisering av byggeprosjektet er i samsvar med anerkjent teori under planlegging og oppstart av byggeprosjektet. Revisor savner at prosjekteringskomiteen har retningslinjer som beskriver hva deres ansvar og myndighetsområde er utover mandat gitt i det enkelte kommunestyrevedtaket, slik at dette er klart for alle involverte parter. Kommunen startet planlegging av ny skole på Hallset i Per november 2007 er bygging ikke startet. Kommunen kunne ha hatt gevinster ved å korte ned på planleggingstiden. Gevinstene omhandler reduserte kostnader, samt at det forenkler innbyggeres, ansattes, og elevers brukermedvirkning og reduserer endring av tekniske og funksjonelle krav til utforming av skolen. Revisor mener at kommunen har gjennomført konkurranse for valgte entrepriseform, men at de har utfordringer med å få flere entreprenører til å levere anbud for hver anskaffelse i byggeprosjektet. Oppfølging av planlegging - Sletten skole 3

4 Konklusjon på delproblemstilling to er at anbudsprosessen av entreprisene er i hovedsak gjennomført i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Kommunen har og rutiner for etikk og varsling som er med å sikre at anskaffelsen gjennomføres i samsvar med etiske normer. Kommunen mangler en anskaffelsesprotokoll for anskaffelser av arkitekttjenester og entreprenør for forbelastning av skoletomta. Dette er ikke i samsvar med lov om offentlige anskaffelser 5 som omhandler at gjennomsiktighet og etterprøvbarhet skal dokumenteres i anskaffelsen og daværende forskrifts 8-1 og 15-1 om krav til protokollføring av anskaffelsen. Kommunen har ikke sikret at leverandører følger kommunens etiske retningslinjer i anskaffelsesprosessen. Dette vil være med å sikre at både kommunen og leverandører følger etiske normer i anskaffelsesprosessen. Konklusjon på delproblemstilling tre er at kommunen tar høyde for risikovurderinger og kvalitetssikring i planlegging av byggeprosjektet som er i samsvar med anerkjent teori på området. Konklusjon på delproblemstilling fire er at kommunen har generelle beskrevne rapporterings- og saksbehandlingsrutiner for oppfølging av byggeprosjekt i økonomiplanen. Kommunens rapporteringsrutiner kan beskrives mer detaljert. Det er viktig å ha detaljerte rapporteringsrutiner fordi byggeprosjekt har varighet over flere år. Rapporteringen bør derfor ha fokus på kontraktene med leverandør, avvik fra disse og om dette medfører endringer av vedtatte kostnadsramme for prosjektet. Det kan og i en tekstdel beskrives fremdriftsprognose, årsaker til avvik på opprinnelige planer og status på sikkerhetsmarginen for byggeprosjektet. Kommunens saksbehandlingsrutiner for byggeprosjekt er beskrevet i kommunens økonomiplan. I tillegg til disse rutinene som er generelle savnes detaljerte rutiner som gir føringer for de ulike fasene i byggeprosjektet. Det er viktig å beskrive rutinene for å evaluere og forbedre disse for å sikre en god gjennomføring av nye byggeprosjekt, samt at kommunen blir mindre sårbar ved fravær av sentrale ansatte når det foreligger mer detaljerte rutiner. Revisor anbefaler Klæbu kommune følgende: Å utarbeide retningslinjer for prosjekteringskomiteen Å utarbeide anskaffelsesprotokoll for alle anskaffelser over kr Å sikre at leverandører forholder seg til kommunens etiske retningslinjer i anskaffelsesprosessen Å utarbeide detaljerte rapporterings- og saksbehandlingsrutiner for byggeprosjekt Oppfølging av planlegging - Sletten skole 4

5 INNHOLDSFORTEGNELSE 1 INNLEDNING FOR UNDERSØKELSEN BAKGRUNN BYGGEPROSJEKT I KOMMUNEN BAKGRUNN FOR UTBYGGING AV SLETTEN SKOLE PROBLEMSTILLING OG REVISJONSKRITERIER PROBLEMSTILLING REVISJONSKRITERIER AVGRENSNING METODE FUNGERER ORGANISERINGEN AV BYGGEPROSJEKT PÅ EN GOD MÅTE UNDER PLANLEGGING OG OPPSTART? REVISJONSKRITERIER RESULTAT AV DATAINNHENTING REVISORS VURDERINGER ER ANBUDSPROSESSEN AV ENTREPRISENE GJENNOMFØRT I SAMSVAR MED LOV OG REGELVERK? REVISJONSKRITERIER RESULTAT AV DATAINNSAMLING REVISORS VURDERINGER TAR KOMMUNEN TILSTREKKELIG HØYDE FOR RISIKOVURDERINGER OG KVALITETSSIKRING I PLANLEGGINGEN? REVISJONSKRITERIER RESULTAT AV DATAINNHENTING REVISORS VURDERING HVILKE RUTINER HAR KOMMUNEN FOR OPPFØLGING AV SLETTEN SKOLE I BYGGEPERIODEN? REVISORS KRITERIER RESULTAT AV DATAINNHENTING REVISORS VURDERINGER HØRING KONKLUSJON OG ANBEFALINGER KONKLUSJON ANBEFALINGER VEDLEGG VEDLEGG Oppfølging av planlegging - Sletten skole 5

6 1 Innledning 1.1 Bakgrunn I plan for forvaltningsrevisjon 2007 i kommunen vedtok kommunestyret oppfølging av Sletten skole. Kontrollutvalget vedtok i sak 19/07 å bestille en forvaltningsrevisjon med oppfølging av den planlagte skoleutbyggingen ved Sletten skole. I vedtaket fremgår det:...prosjektet gjennomføres som en løpende oppfølging av byggeprosjektet ut fra de forutsetningene som fremgår av saken. Kontrollutvalget ber om å få seg forelagt en statusrapport om utbygging innen Revisjon Midt-Norge IKS mottok i brev av bestilling fra Kontrollutvalgetssekretariat Midt- Norge IKS - KonSek om oppfølging av Sletten skole. Målsettinger og rammer for prosjektet var: Prosjektet skal omhandle en gjennomgang av utbyggingen av Sletten skole, dvs. planlegging, rutiner og anskaffelser. Prosjekterings- og byggekomiteens gjennomføring av dette byggeprosjektet er også viktig. Prosjektet gjennomføres som løpende oppfølging av byggeprosjektet, fremdriften i forvaltningsrevisjonsprosjektet er i stor grad avhengig av byggeprosessen og prosjektet vil dermed gå utover revisjonsåret Sekretariatet vil derfor ikke sette noen rammer på forbruk av timer Revisor vil i prosjektet vurdere planleggingsfasen for Sletten skole, disse avgrensningene er utført i samråd med KonSek. Vi vil ikke vurdere fasene som omhandler gjennomføring av bygging, overtakelse og innflytning av byggeprosjektet, da disse vil være langt frem i tid og ikke avsluttes innenfor revisjonsåret Byggeprosjekt i kommunen Gjennomføring av byggeprosjekt kan deles inn i ulike faser. Første fase er initierings- og planleggingsfasen som vurderer kommunens behov for nytt bygg og utforming av dette. Deretter vedtas oppstart av byggeprosjektet hvor anskaffelse og gjennomføringsfase startes. Gjennomføringsfasen varer til bygget er ferdig og tas i bruk. I de ulike fasene er det viktig at kommunen har en effektiv byggeprosess, hensiktsmessig prosjektstyring og organisering av ansvar for å sikre at byggeprosjektet utføres i samsvar med kommunestyrets vedtak. Det er også viktig at kommunen gjennomfører byggeprosjektet i samsvar med lov og forskrift, egne rutiner og god praksis. Dette for å oppnå effektiv bruk av kommunens ressurser til det beste for innbyggerne i kommunen og som er i samsvar med kommunelovens formål Bakgrunn for utbygging av Sletten skole Kommunestyret og andre politiske organ har behandlet oppstart av byggeprosjektet siden I økonomiplan ble det avsatt 29,8 mill til ny skole på Hallset. I kommunestyrets sak - KS 17/01 ble det vedtatt følgende: kommunestyret vedtar å slutte seg til rapporten om "ny skole på Hallset" som retningsgivende for planlegging av ny skole. Rapporten "ny skole på Hallset" ble utarbeidet av en plankomité for skolebygging Hallset, som ble opprettet av utvalg for oppvekt i april Plankomiteen la hovedprinsippene i arealbruksplan på Hallset området tilgrunn for deres arbeid. Denne konkluderte med at det skal settes av areal til ny 1... for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale og fylkeskommunale fellesinteresser innenfor rammen av det nasjonale fellesskap og med sikte på en bærekraftig utvikling. Oppfølging av planlegging - Sletten skole 6

7 skole ved kulturhuset. I den videre planleggingen ble dette fulgt opp og dannet forutsetningen for det videre arbeid med etableringen av ny skole på Hallset. Tomtevalget ble behandlet i kommunestyret i sak 54/1998 der kommunestyret slutter seg til hovedprinsippene i det framlagte forslag til arealplan for Hallset området. I forslag til arealplan ble ny skole tegnet ved kulturhuset. Arbeidet med tomtevalget startet i 1996/1997 da kommunestyret opprettet en prosjektgruppe for Hallset og planlegging av areal og fysiske anlegg som kommunen overtok Til kommunestyrets behandling la de frem blant annet fire alternative forslag til tomtevalg for ny skole, som lå til grunn for kommunestyrets behandling av arealplan for Hallset området. I 1998/1999 ble det utarbeidet et administrativt notat om romsituasjonen både på Sørborgen og Tanem skole som viste at kommunen hadde press på skolearealet og ville få problemer med en ytterligere økning av elever på disse skolene. I følge kommunalsjef drift har det fra 1990 og frem til i dag, elevtallet økt med 46 %. Fra 1997 til i dag har elevtallet økt med 28 %. Med denne elevtallsutviklingen, har det vært et kontinuerlig press knyttet til skoleutbygging i kommunen. Kommunalsjef drift sier videre at kommunen i dag er en av de kommunene som har høyest barnetall i forhold til folketallet. Elevtallsveksten bekreftes og i et notat som er behandlet i prosjekteringskomiteen. Tallene er hentet fra reel utvikling av barnetallene i kommunen samt elevtalls vekst i SSB. I KS - 1/02 og 40/02 ble reguleringsplan for Ny skole og Hallsetvegen behandlet og vedtatt. Den ble navnet valgt til Sletten skole. I økonomiplan for ble det avsatt 83 mill til utbygging av Sletten skole inkl. forbelastning av skoletomta. I KS - 15/07 ble det vedtatt at detaljprosjektet fullføres og prosjektet legges ut på anbud. Endelig finansiering for byggeprosjektet er ikke behandlet i kommunestyret per 1. november. 2 Problemstilling og revisjonskriterier 2.1 Problemstilling Hovedproblemstillingen i prosjektet er: Gjennomføres oppstart og planlegging av byggeprosjektet Sletten skole i samsvar med kommunestyrets forutsetninger og god prosjektgjennomføring? For å besvare hovedproblemstillingen belyses fire delproblemstillinger i prosjektet, disse er: 1. Fungerer organiseringen av byggeprosjekt på en god måte under planlegging og oppstart? 2. Er anbudsprosessen av entreprisene gjennomført i samsvar med lov og regelverk? 3. Tar kommunen tilstrekkelig høyde for risikovurderinger og kvalitetssikring i planleggingen? 4. Hvilke rutiner har kommunen for oppfølging av Sletten skole i byggeperioden? 2.2 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er målestokken som benyttes for å vurdere problemstillingene i forvaltningsrevisjonsprosjektet. Revisjonskriteriene hentes fra autoritative kilder. I prosjektet benyttes kriterier fra lovtekst og forskrifter, vedtak i kommunestyret og relevante kilder. Oppfølging av planlegging - Sletten skole 7

8 I prosjektet benyttes kriterier fra anerkjent litteratur som brukes i undervisning i fagene prosjektledelse og prosjektstyring skrevet av Westhagen 2 og Rolstadås 3. Westhagens teori om prosjektarbeid beskriver et begrepsmessig rammeverk som gir en grunnleggende forståelse av hva styring, organisering og ledelse av prosjekter innebærer. Den gir og en beskrivelse av hva prosjektarbeid er, samt aktuelle metoder og teknikker som er viktige å ha kunnskap om i prosjektarbeid. Rolstadås teori beskriver praktisk prosjektstyring generelt uten å være rettet mot en spesifikk bransje. Boken dekker og teori om prosjektledelse, forankring av prosjekt samt beskriver entrepriseformer ved bygg og anleggsvirksomhet. Den presenterer praktiske metoder og teknikker basert på de nyeste prinsipper som anvendes i næringsliv og forvaltning. I delproblemstilling en hentes kriterier fra boken prosjektarbeid skrevet av Westhagen som beskriver generelle krav til organisering av prosjektarbeid. Det legges vekt på at organiseringen er beskrevet og at alle som deltar i utbyggingen er kjent med hvilken myndighet og ansvar de ulike parter i byggeprosjektet har. I tillegg belyses valg av entreprisemodell for byggeprosjektet og om kommunen oppnår konkurranse ved valgt modell jfr lov og forskrift om offentlige anskaffelser. I delproblemstilling to hentes kriteriene fra lov og forskrift om offentlige anskaffelser med veileder 4. Lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter ble iverksatt Hensikten med regelverket var å fremme konkurranse om kommunale oppdrag, unngå at kommunene favoriserer lokalt næringsliv ved større anskaffelser og samtidig bidra til effektive innkjøp og kostnadsbesparelser. Forskriften gjelder for alle offentlige anskaffelser av varer, tjenester og byggeog anleggsarbeider. I tillegg vil revisor vurdere om anskaffelsene utføres i samsvar med kommunens etiske normer. I delproblemstilling tre hentes kriteriene fra Asbjørn Rolstadås bok om praktisk prosjektarbeid som beskriver at de fleste beslutninger som fattes i et prosjekt er beheftet med en viss usikkerhet og kan innebære en risiko. Dette gjør det nødvendig å kunne identifisere risiko og utvikle strategier for hvordan ulike risikoforhold skal håndteres i et prosjekt. Revisor vil fokusere nærmere på risiko ved kostnadsestimering i kriteriet samt metoder for kvalitetssikring av planleggingsdokumenter. I delproblemstilling fire hentes kriteriene fra Asbjørn Rolstadås - praktisk prosjektarbeid som beskriver blant annet at de viktigste generelle funksjoner som ligger til prosjektleder er styring av prosjektets prestasjon. Revisor vektlegger og Norges byggforskningsinstitutt forslag til prosjektstyringsnøkkel for byggherre som gir føringer på området. Det benyttes og kriterier fra forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring som har utarbeidet rutiner for saksbehandling av investeringsprosjekt. 2.3 Avgrensning Revisor har i forvaltningsrevisjonsprosjektet hatt fokus på ulike arbeidsfaser i byggeprosjektet. Fra programutredning, skisseprosjekt, kontrahering rådgivere, forprosjekt, detaljprosjektering, anbudskonkurranse/kontrahering entreprenører. Vi vil ikke vurdere fasene som omhandler gjennomføring, overtakelse og innflytning av byggeprosjektet da disse vil være langt frem i tid og ikke avsluttes innenfor revisjonsåret Det vil være mulig for kontrollutvalget og bestille et nytt prosjekt som vurderer de avsluttende arbeidsfaser i utbyggingen. Fordelen med denne måten og gjennomføre oppfølging av byggeprosjekt er at kontrollutvalget får en mulighet til å bidra underveis i gjennomføringen og ikke etter at bygget er ferdigstilt og tatt i bruk. Revisor har ikke vurdert innholdet i rutiner for etikk og varsling i prosjektet. 2 Prosjektarbeid - utviklings og endringskompetanse - Harald Westhagen Praktisk prosjektstyring - Asbjørn Rolstadås Veileder til reglene om offentlige anskaffelser utarbeidet av fornyings- og administrasjonsdepartementet november Oppfølging av planlegging - Sletten skole 8

9 2.4 Metode Vi har i prosjektet gjennomført intervju/møter med leder av prosjekterings- og byggekomiteen, ordfører, rådmann, kommunalsjef utvikling som er rådmannens stedfortreder, kommunalsjef drift, prosjektleder og økonomisjef. I tillegg har vi hatt oppfølgings- og avklaringssamtaler med disse. Intervjuer er verifisert. Vi har gjennomført dokumentanalyse av relevante saksdokumenter og rutiner for byggeprosjektet. Vi har gjennomgått møtereferat fra byggemøter og evaluert anskaffelser i byggeprosjektet. I tillegg til oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor har en prosjektmedarbeider deltatt i prosjektet og en styringsgruppe på to personer har kvalitetssikret ulike deler av undersøkelsen og om den er i samsvar med RSK Fungerer organiseringen av byggeprosjekt på en god måte under planlegging og oppstart? I dette kapittelet presenteres kriterier, data og vurderinger i forbindelse med om organiseringen av byggeprosjektet er hensiktsmessig under planlegging og oppstart. 3.1 Revisjonskriterier Organisering: I anerkjent teori av Westhagen (side 105) beskrives krav til organisering av prosjektarbeid. Han sier det finnes ingen organisasjonsform som under alle omstendigheter er den beste, den må tilpasses den oppgaven som skal løses og den organisasjonsformen kommunen har. Det er likevel noen momenter som er viktig, og som er sammenfallende for alle prosjekter som gjennomføres. Westhagen sier at det må være klart for alle som arbeider i organisasjonen hvor de hører hjemme og hvor de skal henvende seg for å få tak i det de trenger for å utføre sine oppgaver. Spesielt er det viktig at fordeling av ansvar og myndighet er kjent for alle. I en oppdragsrapport som omhandler byggherrens prosjektstyringsnøkkel 5 beskrives byggherres funksjoner til organisering blant annet å være å etablere organisasjon, definere roller, ansvar og myndighet til de medvirkende i utbygginga. Kommunelovens krav til økonomiplan og oppstart av investeringsprosjekt 44 Økonomiplan nr 3 og 4 Økonomiplanen skal omfatte hele kommunens virksomhet og gi en realistisk oversikt over sannsynlige inntekter, forventede utgifter og prioriterte oppgaver i planperioden. Planen skal være satt opp på en oversiktlig måte. I økonomiplanen skal det for hvert enkelt år anvises dekning for de utgifter og oppgaver som er ført opp. Entrepriseformer: Som byggherre kan kommunen velge ulike kontraktsmessige forhold til utførende entreprenører. De vanligste entrepriseformene beskrives av professor Eikland 6 og er: 1. Delt entreprise: byggherre inngår separate avtaler med en rekke entreprenører for de forskjellige fag. Byggherre administrerer og koordinerer entreprenørene selv eller gjennom innleid prosjektleder. Administreringen krever stor kompetanse og mye tid. 2. Hovedentreprise: byggherre engasjerer da kun en entreprenør. Denne entreprenøren har underentreprenører som utfører deler av sine kontraktsforpliktelser. Byggherren vil da kun ha en entreprenør å forholde seg til. 5 Norges byggforskningsinstitutt har utarbeidet et forslag til prosjektstyringsnøkkel for byggherre Professor Eikland ved NTNU innen fagområdet organisering og styring av byggeprosjekter har beskrevet ulike entreprisemodeller for byggeprosjekt. Oppfølging av planlegging - Sletten skole 9

10 3. Generalentreprise: hele entreprisen leveres av en entreprenør, som selv engasjerer underleverandører, også tekniske fag. Generalentreprenøren har således det fulle ansvar for utførelse av alle arbeider, og byggherre har bare en kontaktspart. Prosjektering inngår ikke i denne kontrakten. 4. Totalentreprise: entreprenøren har i dette tilfellet også påtatt seg prosjekteringen i tillegg til selve utførelsen av bygge- eller anleggsarbeidene. Byggherre har minimalisert sin risiko og sitt ansvar, og redusert behovet for koordinering og kontroll. Revisor vil vektlegge om kommunen oppnår konkurranse om anbudene ved valgt modell jfr lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Revisor vil vektlegge hvor mange tilbud kommunen mottar for hver kunngjøring slik at anskaffelsen så langt det er mulig basert på konkurranse jfr 5 i lov om offentlige anskaffelser. 3.2 Resultat av datainnhenting Figur 1 illustrerer den politisk organiseringen ved planlegging og gjennomføring av byggeprosjektet. Kommunestyret Formannskap Prosjekterings- og byggekomité frem til 2003 Prosjekteringskomité fra 2003 Rådmann ved økonomisjef er sekretær til utvalget Referansegruppe Kommunestyret er etter kommunelovens 6 det øverste kommunale organ og treffer vedtak på vegne av kommunen så langt annet ikke følger av lov eller delegasjonsvedtak. Reglement for delegering i Klæbu kommune ble vedtatt av kommunestyret den Formannskapet skal blant annet etter behandling innstille overfor kommunestyret for alle overordnede planer hvor disse berører økonomiplanen. I KS - 17/01 vedtok kommunestyret at formannskapet ved prosjekterings- og byggekomiteen gis i oppdrag å utarbeide et forprosjekt for "Ny skole på Hallset". Prosjekterings- og byggekomiteen hadde egen rutinebeskrivelse som synliggjorde deres myndighets og ansvarsområde i planlegging av byggeprosjektet. I KS - 36/03 oppnevning av styrer, råd og utvalg for perioden ble det oppnevnt en prosjekteringskomité bestående av fire politiske medlemmer. Administrasjonen ved økonomisjef er i dag sekretær til prosjekteringskomiteen. Prosjekteringskomiteen har ingen rutinebeskrivelse som beskriver deres myndighet og ansvarsområde utover det mandat som er gitt av kommunestyret. Prosjekterings- og byggekomiteen mandat er å utarbeide et forprosjekt for nye Sletten skole. Når kommunestyret har behandlet (og godkjent) dette er komiteens arbeid avsluttet. Oppfølging av planlegging - Sletten skole 10

11 Prosjekteringskomiteen er et arbeidsutvalg til formannskapet i investeringsprosjekter. Formelt er det formannskapet som rapporterer til kommunestyret i investeringsprosjekt. Brukermedvirkning I 1997 ble det gjennomført et folkemøte som omhandlet utviklingsplan for Hallset, der blant annet planlegging av en ny skole var et tema. Der fikk innbyggerne gi innspill til ny skolen som var en del av Hallsetområdet. Innspillene ble lagt til grunn for kommunens behandling av arealplan for Hallset. Rapporten som ble laget i forbindelse med bygging av ny skole på Hallset mars 2001, omhandlet blant annet komiteens informasjonsinnhenting fra aktuelle interessenter/brukere og politiske organer. Prosjekterings- og byggekomiteen oppnevnte 3 referansegrupper for å bistå i utviklingen av prosjektets arealprogram. Disse var referansegruppe for arealprogram og pedagogiske funksjoner, referansegruppe for eksisterende aktiviteter i kulturhuset og ungdom og referansegruppe for trafikk, miljø og idrett. Prosjekteringskomiteen har initiert interne diskusjoner i skoler og barnehager vedrørende bærende ide og visjon for den nye skolen. Komiteen har dessuten invitert flere interessenter til konkrete drøftinger. Dette gjelder det sentrale foreldreutvalg for skolene i kommunen, lensmannen, utvalg for omsorg, utvalg for kultur- næring og miljø, de ulike brukerne av kulturhuset, eldrerådet, ungdomsrådet, musikkskolerådet, idrettsrådet og Klæbu folkebibliotek. Det ble og mottatt innspill fra utdanningsforbundet, Sørborgen skole, kulturenheten, biblioteket, drift og vedlikehold, helsetjenesten, renholdsleder. Etter dette ble det opprettet en referansegruppe bestående av foreldrerepresentant, ungdomsrådet, kulturenheten, fagpersonal/fagforbundet, rektor og rådmannen. Referansegruppa ga innspill til utforming av undervisningsrommene på skolen. Den ble det gjennomført et informasjonsmøte om status og framdrift for utbygging av Sletten skole til brukergrupper og ansatte. Disse fikk mulighet til skriftelig å gi innspill til prosjektet. Innspillene ble behandlet i prosjekteringskomiteens etterfølgende møter. Noen av de som ble intervjuet sier at kommunen har i hele prosessen med planlegging av "ny skole på Hallet" tatt med brukerinnspill, noe som har medført flere prosesser før bygging har kommet i gang. I løpet av planleggingsperioden har det vært en periode med stram kommuneøkonomi som og har virket inn på prosjektets fremdrift. I den grad det har skjedd nye ting i løpet av perioden, er det at kulturhuset i større grad har blitt inkludert i utbygginga. Figur 2 illustrerer den administrative organiseringen ved planlegging og oppfølging av Sletten skole Rådmann Prosjektleder Ombudsmann/byggleder (Ikke ansatt) I byggefasen er det rådmannen som overtar ansvaret for byggeprosjektet og rapporterer til kommunestyret. Prosjektleder sier at prosjektadministrasjonen kun har bestått av en kommunal prosjektleder fram til i dag. Prosjektlederen er fast ansatt som bygg- og eiendomsrådgiver. I disse dager lyser kommunen ut en stilling som byggherreombud. Dette vil bli en prosjektstilling, med ansettelsesforhold knyttet til oppfølging av byggeprosjekter. Oppfølging av planlegging - Sletten skole 11

12 I prosjektadministrativ håndbok - PA-bok for Sletten skole er organisering av ansvar for prosjektleder, arkitekt og rådgivende arkitekt beskrevet. PA-boken beskriver mer detaljert hva som skal utføres, anbudsregler, kvalifikasjonskrav, tildelingskriterier, kontraktbestemmelser, hvem som skal gjøre hva, hvordan utveksles informasjon, når og hvilken rekkefølge, økonomi - kostnad - honorar, hva skal dokumenteres og leveres og hvem som kontrollerer hva. Entrepriseform Kommunen har valgt totalentreprise i dette byggeprosjektet da prosjektleder har god erfaring med denne entrepriseformen. Dette betyr at kommunen står for planlegging selv sammen med ekstern arkitekt og eksterne rådgivere. Entreprenøren er ansvarlig for bygging av skolen. I forbindelse med anbudsprosessen meldte åtte tilbydere seg interessert i utbyggingen, fem kom på befaring og to leverte anbud. Kommunen mener at anbudene er av god kvalitet, og holder like god kvalitet som tidligere anbudsprosesser. I følge kommunen har ikke administrasjonen kapasitet til å håndtere en delt entreprise i dag. Valg av entrepriseform ble behandlet i prosjekterings- og byggekomiteens møte den i følge sekretær til komiteen. I møtereferatet er ikke valg av entrepriseform beskrevet. 3.3 Revisors vurderinger Revisor mener at den politiske og administrative organiseringen ved planlegging av Sletten skole er i hovedsak i samsvar med Westhagens anerkjente teori om hvordan prosjekt skal organiseres. I planleggingsperioden har kommunen endret ansvar og myndighet for prosjekterings- og byggekomiteen. Fra 2003 ble det oppnevnt en prosjekteringskomité underlagt formannskapet som overtok ansvaret for planlegging av Sletten skole. Den nye prosjekteringskomiteen mangler retningslinjer som beskriver ansvars og myndighetsområde utover det mandatet som er gitt i kommunestyrets vedtak. Retningslinjene vil være bestemmende og klargjørende for alle berørte parter. Retningslinjene kan inneholde en beskrivelse over: oppnevning, sammensetning, møtehyppighet, ansvarsområde, samt utarbeide rutiner for romprogram, kostnadsramme og finansieringsplan, anta anbud, rapportering underveis etc. Kommunen begynte å planlegge utbygging av ny skole på Hallset i Per november 2007 har ikke byggingen av skolen startet. Revisor ser at dette gir kommunen utfordringer ved å gi informasjon og utføre planlegging av skolen i lys av å ivareta innbyggeres, elevers og ansattes behov for brukermedvirkning ved utforming av skolen. I tillegg vil det å være endringer i byggtekniske krav og statlige funksjonskrav til utforming av skolen. Kommunen kunne i den sammenheng hatt gevinster med å korte ned planleggingstiden. Det er likevel viktig at kommunen finansierer utbyggingen fullstendig i økonomiplanen før bygging startes jfr. kommunelovens krav til økonomiplan 44 nr 3 og 4. Kommunen har valgt en totalentreprise for utbygging av skolen. Det er 2 tilbydere med i konkurransen om bygging av skolen noe som gir konkurranse men få tilbydere. Det er en byggeboom som medfører at færre leverandører gir anbud generelt slik at kommunens situasjon ikke er spesiell. Ett alternativ for kommunen er å gjennomføre en delt entreprise, dette kunne ha medført at flere har levert anbud, men har og medført en økt administrasjon og oppfølging fra kommunens side. Det er viktig at valg av entrepriseform tilpasses kommunens ressurser samt at valget behandles i prosjekteringskomiteen. Revisor har inntrykk av at prosjekteringskomiteen har diskutert dette men at det mangler en beskrivelse av valget i referatet fra møtet. 4 Er anbudsprosessen av entreprisene gjennomført i samsvar med lov og regelverk? I dette kapittelet presenteres kriterier, data og vurderinger i forbindelse med om anskaffelsene i byggeprosjektet er i samsvar med regelverket. Oppfølging av planlegging - Sletten skole 12

13 4.1 Revisjonskriterier Lov om offentlige anskaffelser: 5 Grunnleggende krav Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører. En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. I forskrift om offentlige anskaffelser - vedlegg 4 vises et forslag til anskaffelsesprotokoll hvor anskaffelsen overstiger kr Den skal inneholde kommunens navn og adresse, protokollførers navn, gi en beskrivelse av hva som skal anskaffes, anslått verdi på kontrakten, navn på leverandør som ønsker å delta i konkurransen med begrunnelse, navn på avvist leverandør med begrunnelse, navn på alle leverandører som har levert tilbud, navn på og begrunnelse for valg av leverandør og kontraktsverdi med begrunnelse, andre vesentlige forhold og viktige beslutninger som er av betydning for konkurransen og dato og protokollførers signatur. I veileder til reglene om offentlige anskaffelser er det beskrevet: Oppdragsgiver skal også sikre at hensynet til gjennomsiktigheten ivaretas gjennom hele anskaffelsesprosessen, jf. lovens 5 tredje ledd og forskriftens 3-1 syvende ledd. Før var dette hjemlet forskriftens 8-1 og Veilederen beskriver videre at forskriften har krav om protokollføring og pålegger oppdragsgiver å føre protokoll gjennom hele anskaffelsesprosessen. Departementet har utarbeidet skjemaer til veileder som oppdragsgiver kan velge å benytte. Skjemaene ligger som vedlegg til forskriften, og hentes fra departementets hjemmeside. Brukere kan fylle ut disse malene, i visshet om at de tilfredsstiller forskriftens krav. Hvis man velger å ikke bruke departementets maler, er det viktig at man uansett svarer på de spørsmålene som fremgår av disse malene. Kommunelovens krav til internkontroll 23 Administrasjonssjefens oppgaver og myndighet nr 2, andre setning. Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. I KOFAs 7 årsrapport 2006 er følgende beskrevet under hyppige feil i anskaffelsesprosessen: Av de saker som er behandlet i 2006 er det fremdeles slik at de oftest forekommende feil gjelder tilbudsevalueringen og det at oppdragsgiver ikke gir tilstrekkelig begrunnelser for valg av leverandør. Revisor vil også vurdere om kommunen ivaretar etiske normer i anskaffelsesprosessen. Dette betyr å klargjøre hva som er rett og galt i gitte situasjoner. Etikk handler og om å bli enige om et sett av verdier, hvordan verdiene skal komme til syne i praktisk handling, og om å forstå konsekvensene av egen handling. Det er de faktiske handlingene som danner grunnlaget for omdømme som er viktig når kommunen forvalter tjenester til innbyggerne. Revisor vil i kriteriet vektlegge at kommunen har system for varsling og retningslinjer for etikk. Kommunen har etiske retningslinjer som gjelder for alle ansatte og folkevalgte i kommunen. Retningslinjene beskriver at målsettinger blant annet er å unngå situasjoner der det kan reises tvil om den enkeltes upartiskhet, habilitet eller objektivitet. Ansatte og folkevalgte skal unngå personlige fordeler som kan påvirke handlinger, saksforberedelse eller vedtak. Retningslinjene ble vedtatt i kommunestyret Klagenemda for offentlige anskaffelser Oppfølging av planlegging - Sletten skole 13

14 Kommunens varslingsrutiner ble behandlet og vedtatt i partsammensatt utvalg i Klæbu kommune i sak 6/07. Partsammensatt utvalg ser ingen grunn til å vedta egne retningslinjer for varsling i kommunen ut over det som gjelder i Arbeidsmiljølovens 2-4, 2-5 og Resultat av datainnsamling Anskaffelse av arkitekt og eksterne rådgivere Anskaffelsesprosessen av arkitekt og eksterne rådgivere ble gjennomført i Kommunen sendte ut brev til 5 ulike leverandører av arkitekttjenester den om pristilbud på arkitekttjenesten samt bistand eksterne rådgivere. Anskaffelsen omfattet vedlagte rapport om "Ny skole på Hallset" og et vedlagt notat om arkitektbistand i 3 faser som omhandlet fase 1 - utredning, fase 2 - utkast og fase 3 skisseprosjekt. Prosjekterings- og byggekomiteen behandlet anskaffelsen av arkitekttjenester i møte den Arkitekt VIS A VIS ble valgt som arkitekt og ble i brev den underrettet om dette. Teknisk og arkitektfaglig rådgiver var Rambøll. Kommunen mangler en anskaffelsesprotokoll som dokumenterer anskaffelsen og som blant annet begrunner valg av arkitekt med bistand eksterne rådgivere og som er lagret i saksbehandlingssystemet. Kommunens praksis for protokollføring er ikke i samsvar med lov om offentlige anskaffelser 5 om gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen samt forskriftens 8-1 og Anskaffelse av entreprenør bygging av Sletten skole Anskaffelse av entreprenør for forbelastning av skoletomt Sletten skole Kunngjøring av konkurranse er gjort i Doffin den som en åpen anbudskonkurranse. I kunngjøringen er tildelingskriteriene beskrevet som: pris, gjennomføringsgaranti og kvalitet (referanser). Åpningsprotokollen for Sletten skole og forbelastning og masseutskiftning er utarbeidet og datert Den inneholder navn på leverandører og pris eks. mva for de som har levert anbud. Tre leverandører har gitt inn tilbud på forbelastning av skoletomta. Protokollen er underskrevet av 3 representanter fra Klæbu kommune. Solberg Maskin AS ble valgt som leverandør. Prosjektleder sier at kommunen bruker anbudsprotokollboka - åpningsprotokollen slavisk og sender kopi av siden til alle leverandører som har vært med på konkurransen. Kommunen mangler en anskaffelsesprotokoll som dokumenterer anskaffelsen og som blant annet begrunner valg av leverandør utfra tildelingskriteriene i kunngjøringen og som er lagret i saksbehandlingssystemet. Kommunens praksis er ikke i samsvar med lov om offentlige anskaffelser 5 om gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen samt forskriftens 8-1 og Anskaffelse av entreprenør for bygging av Sletten skole Anskaffelse av bygging av ny skole og rehabilitering av eksisterende bygg i Doffin den som en åpen anbudskonkurranse. Utbyggingen omhandler m² nybygg og m² rehabilitering. I tillegg kommer opparbeiding av utenomhus arealer. Tildelingskriteriene er beskrevet i konkurransegrunnlaget, disse er: Pris vektes %, anbyders kompetanse og kapasitet vektes %, Leveringstid vektes % og årlige drifts og vedlikeholdskostnader vektes 10 %. Åpningsprotokollen for bygging av Sletten skole er utarbeidet og datert Den inneholder navn på leverandører og pris eks. mva for de som har levert anbud. To leverandører har gitt inn tilbud på bygging av skolen. Protokollen er underskrevet av 3 representanter fra Klæbu kommune. Per 1. november har ikke kommunen valgt entreprenør for bygging av skolen. Ivaretakelse av etiske normer i anskaffelsesprosessen Kommunen har etiske retningslinjer og et system for varsling. Målsettingene med retningslinjene er å unngå situasjoner der det kan reises tvil om den enkeltes upartiskhet, habilitet eller objektivitet. Retningslinjene skal rulleres i nær fremtid. Kommunen har og lagt til rette for at ansatte kan varsle om forhold som ikke er i samsvar med etiske normer. Oppfølging av planlegging - Sletten skole 14

15 De som ble intervjuet sier at de deltar på faglige seminarer med leverandører, men deltar ikke på arrangementer som ikke har faglig karakter. Ansattes møter med leverandører registreres på kalenderen i kommunens e-post system noe som medfører åpenhet om disse møtene. Gaver som mottas i kommunen leveres inn og deretter loddes ut til alle ansatte i kommunen. Denne praksisen har redusert omfanget av gaver til ansatte i kommunen. Tidligere var det mange forespørsler som bar preg av smøring fra leverandører, dette har det nå blitt mindre av. Ansatte avklarer uklare forhold med leverandør med sin overordnede. Ansatte er svært restriktive med å delta i møter med leverandører hvis kommunen har utlyst konkurranse hvor leverandører er en aktuell tilbyder. Kommunen har ikke sikret at leverandører skal forholder seg til kommunens etiske retningslinjer ved anskaffelser. 4.3 Revisors vurderinger Kommunens anskaffelse av arkitekt og bistand eksterne rådgivere er utført samlet i Anskaffelsen har skjedd med en begrenset anbudsrunde hvorav 5 utvalgte arkitektfirma ble bedt om å gi pristilbud på arkitekttjenester. Dette er i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Kommunen mangler en anskaffelsesprotokoll som dokumenterer hele anskaffelsesprosessen generelt og begrunner valg av arkitekt med teknisk og arkitektfaglig rådgiver spesielt jfr. daværende forskrifts 8-1 og Kommunens anskaffelse av entreprenør ved forbelastning av skoletomta er utført i Anskaffelsen ble kunngjort i Doffin som en åpen anbudskonkurranse. Tildelingskriteriene var beskrevet i kunngjøringen. Kommunen har utarbeidet en åpningsprotokoll som beskriver navn på leverandører som har gitt inn anbud samt pris på anbud. Åpningsprotokollen er underskrevet av 3 representanter fra kommunen. Dette er i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser. En åpningsprotokoll dekker ikke kravet til protokollføring jfr. daværende forskrifts 8-1 og Revisor savner blant annet beskrevet begrunnelse for valg av entreprenør ut fra tildelingskriteriene. Dette er og den hyppigste feilen som ble utført ved anskaffelser jfr. KOFAs årsrapport oppdragsgiver gir ikke tilstrekkelig begrunnelser for valg av leverandør. Kommunens anskaffelse av entreprenør for bygging og rehabilitering av eksisterende bygg ble kunngjort i Doffin i 2007 som en åpen anbudskonkurranse. Tildelingskriteriene var beskrevet i kunngjøringen. Kommunen har utarbeidet en åpningsprotokoll som beskriver navn på leverandører som har gitt inn anbud samt pris på anbud. Åpningsprotokollen er underskrevet av 3 representanter fra kommunen. Dette er i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Per 1. november har ikke kommunen valgt entreprenør for utbygging av Sletten skole. Saksdokumenter (anskaffelsesprotokoll) som vedrører anskaffelsene i byggeprosjektet skal arkiveres og bør lagres elektronisk i kommunens saksbehandlingssystem jfr lov om offentlige anskaffelser 5 om etterprøvbarhet og arkivforskriftens 2-4. Dette vil forenkle kommunens internkontroll av anskaffelsesprosessen jfr. kommuneloven 23 nr 2. Dette vil og gjøre kommunen mindre sårbar hvis saksbehandlere for anskaffelsene blir fraværende ved sykdom, permisjon eller ved fratredelse av arbeidsforhold. Kommunen har etiske retningslinjer og lagt til rette for varsling noe som er med å sikre at etiske normer ivaretas i anskaffelsesprosessen i kommunen. De som ble intervjuet er kjent med at kommunen har et etisk reglement og det er revisors oppfatning at de forholder seg til dette. Kommunen har ikke sikret at leverandører for bygging av skolen forholder seg til kommunens etiske reglement. Revisor mener at kommunens leverandører bør forholde seg til kommunens etiske reglement og at dette kan sikres ved at dette blir et eget kriterium i kunngjøringen/ konkurransegrunnlaget ved anskaffelser i kommunen. Dette vil være med å forhindre at leverandører gir gaver til kommunens ansatte og sikrer at anskaffelsesprosessen gjennomføres i samsvar med etiske normer. Oppfølging av planlegging - Sletten skole 15

16 5 Tar kommunen tilstrekkelig høyde for risikovurderinger og kvalitetssikring i planleggingen? I dette kapittelet presenteres kriterier, data og vurderinger i forbindelse med om kommunen tar høyde for risikovurdering og kvalitetssikring i planlegging av byggeprosjektet. 5.1 Revisjonskriterier I anerkjent teori av Rolstadås (side 209 og 245) beskrives å håndtere risiko som identifisering av risikofaktorer, risikoanalyse, handlingsplan for risiko og oppfølging. Revisor vil i prosjektet se nærmere på risiko ved kostnadsestimering. Rolstadås beskriver videre at prosjektplanlegging gjennomføres ofte i tre etapper; forstudie, forprosjektering og detaljprosjektering. Rolstadås beskriver videre at forstudiene tilhører identifiseringsfasen. Her gjøres grove overslag over anleggenes kostnad uten at nevneverdig prosjektering/planlegging er utført. Usikkerheten kan være opp til %. Rolstadås beskriver og at detaljprosjektering tilhører gjennomføringsfasen og vil blant annet resultere i anbudsgrunnlaget for de enkelte kontrakter. Her blir estimatene korrigert i forhold til markedspris og bør ligge innenfor en usikkerhet fra 0-5%. I en oppdragsrapport som omhandler byggherrens prosjektstyringsnøkkel 8 beskrives byggherres funksjoner til blant annet å utarbeide en usikkerhetsanalyse av byggprogrammet. Kvalitetssikring av det arbeid som utføres skal i følge Rolstadås (side 118) gjennomføres i alle trinn i et prosjekt. Det kan utarbeides en plan for hvilke dokumenter som skal kontrolleres, og hvordan kontrollen skal utføres. 5.2 Resultat av datainnhenting Risikovurdering I KS - 17/01 ble det vedtatt å slutte seg til rapporten om "ny skole på Hallset" som retningsgivende for kommunens planlegging av ny skole. Oppvekstutvalget har i rapporten gitt signaler til kommunestyret som antyder at summen antakelig kan bli det dobbelte av det som var avsatt i økonomiplanen til skolen på 29,8 mill. Komiteen vurderte at totalkostnadene ved å bygge ny skole på Hallset, rehabilitere, ombygge og sette opp tilbygg ved Klæbu ungdomskole og foreta nødvendige rehabilitering og ombygginger ved Klæbu kulturhus i sum med all forbehold kunne bli ca 60 mill. Den ble forprosjekt/skisseprosjekt behandlet i prosjekterings- og byggekomiteen og man hadde da kalkulert bygget til 96,5 mill ut fra en m² pris - metode for full utbygging. Totalt var prisen utregnet etter nybygd og ombygd areal på til sammen 6551 kvm (Dette gir en kvm pris på kr ). Det ble lagt inn en usikkerhetsmargin ved kostnadsestimering på +/- 20 % for nybygg og +/- 30 % for ombygging/rehabilitering av eksisterende bygningsmasse. Kommunestyret har i perioden behandlet utbygginga i flere saker i forbindelse med økonomiplan og enkeltsaker. Sakene har blant annet omhandlet størrelsen på kostnadsrammen for skolen og om utbygginga skal deles inn i flere byggetrinn. I KS - 15/07 ble det i saken vist til at første utgave av forprosjektet gav et nøkternt kostnadsoverslag på 92 mill og prosjekteringskomiteen ba om en ny vurdering av usikkerhet som ligger i dagens markedssituasjon. Det siste kostnadsoverslaget viste en ramme på 108,7 mill kr inkl. forbelastning av tomta. Kommunestyret vedtok i saken at detaljprosjektet fullføres og prosjektet legges ut på anbud. Utbygging omhandlet 4991 kvm bestående av nybygg og rehabilitering/ombygging (Dette gir en kvm pris på kr ). 8 Norges byggforskningsinstitutt har utarbeidet et forslag til byggherres prosjektstyringsnøkkel i Oppfølging av planlegging - Sletten skole 16

17 Kvalitetssikring Prosjektleder sier at risikovurderinger gjøres ved at anbydernes økonomi, kompetanse, rutiner og systemer blir kvalitetssikret. Erfaringsmessig ryktes det fort dersom det hefter negative ting ved en anbyder. Kommunen sørger for å få inn i kontrakten momenter som entreprenørene er pålagt ved lov. Arbeidsforhold, lønnsforhold, tekniske kvalifikasjoner og andre eventualiteter blir berørt i kontraktene. I Arkitekt VIS-A-VIS tilbud ved forprosjekt av Slettens skole beskrives kvalitetssikring i punkt 6. Der vises det til at det er utarbeidet en grunnlagsdokumentplan over arbeids-, leveranse- og kontrollplan for utført arbeid og leveranser, rutiner for avviksbehandling, oppfølging og egne sjekklister. Teknisk og arkitektfaglig rådgiver Rambøll benytter seg av et ISO sertifisert kvalitetssikringssystem under utarbeidelsen av forprosjektet for Sletten skole jfr. Rambølls tilbud om rådgivingstjenester for nye Hallset skole. Standard Norge 9 beskriver at et kvalitetssikringssystem består av alle de prosedyrer og prosesser som er nødvendige for å oppnå den planlagte kvalitet. Systemet skal omfatte rutiner for dokumentstyring, rutiner for avviksrapportering, rutiner for iverksetting av korrigerende tiltak mot avvik, mv. 5.3 Revisors vurdering Kommunen har tatt høyde for usikkerhet ved kostnadsestimeringen av skolen ved forprosjektering i 2002 og 2006 noe som er i samsvar med Rolstadås teori om risiko ved kostnadsestimering. Det er ekstern arkitekt og teknisk og arkitektfaglig rådgiver som utarbeidet dokumenter som ligger til grunn for forprosjektet. Kommunen har sikret kvalitetssikring av dokumenter i kontrakt med ekstern arkitekt og teknisk og arkitektfaglig rådgiver. Dette er utført i samsvar med Rolstadås teori om kvalitetssikring. 6 Hvilke rutiner har kommunen for oppfølging av Sletten skole i byggeperioden? I dette kapittelet presenteres kriterier, data og vurderinger i forbindelse med om kommunen har rutiner for oppføling av Sletten skole i byggeperioden. 6.1 Revisors kriterier Oppfølging og rapportering I anerkjent teori av Westhagen (side 85) beskrives det at oppfølging er det tredje element i styringsprosessen. I virkeligheten er det noe mer, oppfølgingen skal ikke bare registrere avvik vis-avis formelle planer, avvik i tid, kvalitet og kostnader er jo bare et symptom. Oppfølging innebærer og å søke etter årsaker og å gjøre noe med dem. Westhagen mener at oppfølging består i å: Registrere og rapportere om status i prosjektet, dvs. informasjon om resultater, fremdrift, kostnader, prosjektets situasjon generelt Identifisere avvik fra mål og planer, og forklare årsaken Definere og iverksette korrigerende tiltak Evaluering av prosjektets erfaringer ved avslutning I anerkjent teori av Rolstadås (side 341) beskriver blant annet at de viktigste generelle funksjoner som ligger til prosjektleder er styring og oppfølging av prosjektets prestasjon - statusrapportering. 9 Standard Norge har ansvar for standardiseringsoppgaver på alle områder unntatt elektro og post- og telestandardisering. Standard Norge har enerett på å fastsette og utgi Norsk Standard, og er det norske medlemmet i CEN og ISO. Oppfølging av planlegging - Sletten skole 17

18 Rolstadås mener videre at for større prosjekter bør det utarbeides månedlige statusrapporter, dette kan også gjelde for mindre prosjekter. Kravet om omfang og detaljeringsgrad må tilpasses størrelsen på prosjektet. I en månedsrapport bør følgende prosjektoppfølgingsdata inngå: Kostnadsoversikt Kostnads- og tidsplanindekser Fremdriftsrapportering Utvikling i totalt arbeidsomfang Det er viktig at rapporten viser opprinnelig estimat, gjeldende estimat, påløpte kostnader, påløpte forpliktelser og prognose for sluttkostnad. Det må og vises disponeringen av de reserver som ligger i prosjektet. Rolstadås mener at formålet med dette er å henlede prosjektledelsens oppmerksomhet på mulige kostnadsoverskridelser så tidlig at korrigerende eller kostnadsreduserende tiltak kan iverksettes. I en oppdragsrapport som omhandler byggherrens prosjektstyringsnøkkel 10 beskrives byggherres funksjoner til prosjektstyring å være: Følge opp byggherrens funksjonelle, estetiske og tekniske programkrav Ivareta administrative, kontraktsmessige og økonomiforhold. Saksbehandlingsrutiner Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring NKK 11 har utarbeidet anbefalte rutiner for saksbehandling av investeringsprosjekt. Reglementet gir retningslinjer for enhetlig behandling og styring av investeringsprosjekter i kommunen. Det anbefales at alle sektorer/enheter skal legge reglementet til grunn for sine bygge - og anleggsprosjekter. Det henvises i denne forbindelse spesielt til bestemmelsene om hva som skal foreligge av økonomiske data før bygging iverksettes. Rutinene omhandler blant annet forholdet til kommunens plansystem, investeringsprosjekt utenom økonomiplan og årsbudsjett, initiativ, forslag til bevilgning, administrasjon, forprosjekt, detaljprosjekt, byggestart, oppfølging i byggetiden, prosjektregnskap, tilleggsbevilgninger, overtakelse og sluttregnskap. 6.2 Resultat av datainnhenting Oppfølging og rapportering Prosjektleder sier at rutiner er lagt opp slik at byggherreombudet skal kontrollere at kommunen får utført det som er avtalt, prosjektleder anviser og rådmannen utbetaler noe som viser den administrative rapporteringslinjen i kommunen. Byggherreombudet skal påse at prosjektet gjennomføres i samsvar med planen. Fremdriftsoppfølging og faktureringsoppfølging ligger også til denne funksjonen. Byggherreombudet forholder seg til det kommunale regnskapet og byggeregnskapet. Byggherreombudet ser etter avvik mellom avregnings plan og byggeregnskapet, blir det funnet avvik blir disse gjennomgått og årsaker forklart, eventuelt stopp i videre framdrift av byggeprosjektet vurderes. Noen av de som ble intervjuet sier at det ikke finnes spesielt formaliserte rapporteringsrutiner for byggeprosjekt i kommunen. Det står i økonomiplanen at det generelt for kommunen skal rapporteres tertialvis: innen utgangen av mars, mai og august, og dessuten er det en enkel rapportering i forbindelse med budsjettbehandlingen. I dag blir registrerte avvik rapportert øyeblikkelig til kommunestyret. Det utarbeides egne rapporter til kommunestyret for investeringsprosjekter. I utgangspunktet følger kommunen samme rapporteringstidspunkt administrativt. Ved behov har de imidlertid hyppigere oppfølging og rapportering administrativt på enkelte enheter. Tidligere var det egne type rapporteringer på prosjekter av en viss størrelse. 10 Norges byggforskningsinstitutt har utarbeidet et forslag til prosjektstyringsnøkkel for byggherre Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring Oppfølging av planlegging - Sletten skole 18

19 Når prosjekteringskomiteen har avsluttet planarbeidet med byggeprosjektet er det rådmannen som overtar ansvaret for gjennomføring av byggeprosjektet og rapporterer til kommunestyret etter gjeldende vedtak. Saksbehandlingsrutiner De som ble intervjuet sier at alle byggeprosjekt som skal gjennomføres vedtas i forbindelse med budsjettbehandlingen og økonomiplanarbeidet. Kommunen har aldri gjennomført et byggeprosjekt, uten at det har startet i økonomiplanprosessen. Når byggeprosjektet er ferdig skal det legges frem et endelig byggeregnskap. Utover dette har ikke kommunen beskrevne rutiner for behandling av investerings- og byggeprosjekt. 6.3 Revisors vurderinger Rapporteringsrutinene til kommunen er beskrevet i økonomiplanen, der står det at det skal rapporteres tertialvis i kommunen. Kommunen informeres og om at avvik rapporteres øyeblikkelig til kommunestyret. Rapporteringens hyppighet er i samsvar med Westhagen og Rolstadås teori om rapportering. Utover dette er ikke rapporteringsrutinene for byggeprosjekt beskrevet nærmere. Etter revisors vurdering er det viktig at kommunen har et eget oppsett for rapportering av byggeprosjekt. Større byggeprosjekt kan ha varighet over flere år, noe som medfører at rapporteringen må ha fokus på kontrakter med leverandører, endringer på disse og eventuelle endringer dette medfører på vedtatt ramme for byggeprosjektet. I tillegg kan det og rapporteres på endringer av sikkerhetsmargin i prosjektet. Det kan og beskrives en tekstdel hvor det gis informasjon om fremdrifts prognose og om det er avvik på vedtatte planer. Denne rapporteringen vil gjøre det enklere for kommunen å følge opp byggeprosjektet i byggeperioden og være mer i samsvar med Westhagen og Rolstadås teori om rapportering og oppfølging. I økonomiplan er det beskrevne rutiner for hvordan byggeprosjekt skal behandles i forbindelse med budsjett og økonomiplan. I tillegg er det beskrevne rutiner for hvordan sluttregnskap for byggeprosjekt skal behandles. Disse er i samsvar med deler av NKKs rutiner på området. Det er likevel viktig at kommunen i tillegg har rutiner for behandling og styring av byggeprosjekt. I tillegg til de rutiner kommunen har beskrevet, savnes det rutiner som viser hva som skal foreligge av dokumentasjon ved initiering av byggeprosjekt, forslag til bevilgning, administrasjon, forprosjekt, detaljprosjekt, byggestart, oppfølging i byggetiden, prosjektregnskap, tilleggsbevilgninger og overtakelse. Det er revisors inntrykk at kommunen har en god praksis på deler av disse områdene. Det er likevel viktig å beskrive disse for å ivareta gode rutiner i neste byggeprosjekt som kommunen gjennomfører og eventuelt evaluere og endre rutiner som må forbedres. Rutinene gjør og at kommunen blir mindre avhengig av ansatte med kompetanse på området ved fravær. 7 Høring I henhold til forskrift om revisjon skal administrasjonssjefen gis anledning "til å gi uttrykk for sitt syn på de forhold som fremgår av rapporten" 12. Revisjon Midt-Norge oversendte høringsrapporten til kommunen den Rådmannen har avgitt en høringsuttalelse på rapporten i brev datert Revisjon Midt-Norge IKS mottok brevet Brevet er gjengitt i vedlegg 2. Kommunen hadde følgende kommentarer til rapporten: Kapitel avsnitt ønskes følgende lagt til: Den rapporten som ble laget i forbindelse med bygging av ny skole på Hallset mars 2001, omhandler blant annet komiteens informasjonsinnhenting fra aktuelle interessenter/brukere og politiske organer. Komiteen har initiert interne diskusjoner i skoler og barnehager vedrørende bærende ide og visjon for den nye skolen. Komiteen har dessuten invitert flere interessenter til konkrete drøftinger. Dette gjelder det sentrale foreldreutvalg for skolene i kommunen, lensmannen, utvalg for omsorg, utvalg 12 Forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v., 8. Oppfølging av planlegging - Sletten skole 19

20 for kultur- næring og miljø, de ulike brukerne av kulturhuset, eldrerådet, ungdomsrådet, musikkskolerådet, idrettsrådet og Klæbu folkebibliotek. Prosjekterings- og byggekomiteen oppnevnt i 2001 tre referansegrupper for å bistå i utviklingen av prosjektets arealprogram. Disse var: - Referansegruppe for arealprogram og pedagogiske funksjoner - Referansegruppe for eksisterende aktivitet i kulturhuset og ungdom - Referansegruppe for trafikk, miljø og idrett. Revisor tar med kommunens kommentarer i kapitel 3.2 side 10. Rapportens vurderinger og konklusjoner er ikke endret. 8 Konklusjon og anbefalinger Hovedproblemstillingen i forvaltningsrevisjonen er om oppstart og planlegging av byggeprosjektet Sletten skole er i samsvar med kommunestyrets forutsetninger og god prosjektgjennomføring. For å besvare hovedproblemstillingen belyses fire delproblemstillinger i prosjektet. Disse omhandler at: organisering av byggeprosjektet fungerer på en god måte under planlegging og oppstart anskaffelser av entreprisene er gjennomført i samsvar med lov og regelverk det tas høyde for risikovurderinger og kvalitetssikring i planlegging av byggeprosjektet kommunen har rutiner for oppfølging av Sletten skole i byggeperioden. 8.1 Konklusjon Konklusjon på delproblemstilling en er at organisering av byggeprosjektet er i samsvar med anerkjent teori under planlegging og oppstart av byggeprosjektet. Revisor savner at prosjekteringskomiteen har retningslinjer som beskriver hva deres ansvar og myndighetsområde er utover mandat gitt i det enkelte kommunestyrevedtaket, slik at dette er klart for alle involverte parter. Kommunen startet planlegging av ny skole på Hallset i Per november 2007 er bygging ikke startet. Kommunen kunne ha hatt gevinster ved å korte ned på planleggingstiden. Gevinstene omhandler reduserte kostnader, samt at det forenkler innbyggernes, ansattes, og elevers brukermedvirkning og reduserer endring av tekniske og funksjonelle krav til utforming av skolen. Revisor mener at kommunen har gjennomført konkurranse for valgte entrepriseform, men at de har utfordringer med å få flere entreprenører til å levere anbud for hver anskaffelse i byggeprosjektet. Konklusjon på delproblemstilling to er at anbudsprosessen av entreprisene er i hovedsak gjennomført i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Kommunen har rutiner for etikk og varsling som er med å sikre at anskaffelsen gjennomføres i samsvar med etiske normer. Kommunen mangler en anskaffelsesprotokoll for anskaffelser av arkitekttjenester og entreprenør for forbelastning av skoletomta. Dette er ikke i samsvar med lov om offentlige anskaffelser 5 som omhandler at gjennomsiktighet og etterprøvbarhet skal dokumenteres i anskaffelsen og daværende forskrifts 8-1 og 15-1 om krav til protokollføring av anskaffelsen. Kommunen har ikke sikret at leverandører følger kommunens etiske retningslinjer i anskaffelsesprosessen. Dette vil være med å sikre at både kommunen og leverandører følger etiske normer i anskaffelsesprosessen. Konklusjon på delproblemstilling tre er at kommunen tar høyde for risikovurderinger og kvalitetssikring i planlegging av byggeprosjektet som er i samsvar med anerkjent teori på området. Oppfølging av planlegging - Sletten skole 20